21.3.2017   

SL

Uradni list Evropske unije

C 88/12

1.

poudarja, da so evropski strukturni in investicijski skladi (skladi ESI) eden redkih instrumentov EU, ki imajo z več sto tisoč projekti, ki se izvajajo po vsej Evropi, takojšen, konkreten in oprijemljiv učinek na kakovost življenja državljanov ter lahko tako pozitivno vplivajo na njihov splošni odnos do EU v času, ko njena priljubljenost pada. Zato bi bilo treba ta instrument še naprej ohranjati in razvijati v skladu z njegovimi ključnimi cilji in načeli. Nasprotno, učinkovitost in dodano vrednost skladov ESI ter zlasti kohezijske politike bi bilo treba povečati na podlagi analize in izboljšave, tako da bi dosegli cilje EU in strategije Evropa 2020, pa tudi koristi na drugih pomembnih področjih za državljane, s čimer bi izboljšali njihovo dojemanje EU. Eden od ustreznih in pomembnih načinov, kako bi lahko to dosegli, je poenostavitev in povečanje prožnosti celotnega sistema izvajanja skladov ESI;

2.

opozarja, da je postopek uporabe skladov ESI ne le v vsakem novem programskem obdobju, ampak praktično vsako leto bolj zapleten; zato izrecno pozdravlja dejstvo, da se je Evropska komisija na podlagi pobude komisarke za regionalno politiko resno lotila poenostavitve teh skladov, ustanovila skupino na visoki ravni in k razpravi povabila tudi druge partnerje. Poleg tega Odbor regij ugotavlja, da postopek pregleda za poenostavitev ne bi smel zajemati le skladov ESI, ampak vse finančne programe in politike Unije;

3.

izraža zadovoljstvo s tesnim sodelovanjem z nizozemskim in slovaškim predsedstvom Sveta pri skupni razpravi o praktičnih ukrepih za poenostavitev izvrševanja skladov ESI in predlaga, da se to nadaljuje tudi s prihodnjimi predsedstvi Sveta in v okviru razprave o prihodnosti kohezijske politike;

4.

trdi, da se je treba v okviru tega postopka osredotočiti na izpolnjevanje osnovnega namena in bistva kohezijske politike – to pa je regionalna politika; ugotavlja, da se kohezijska politika v sedanji obliki postopoma oddaljuje od regionalne politike in se vedno bolj nagiba k odpravljanju težav na ravni držav; to se kaže predvsem v tem, da različni sporazumi o partnerstvu temeljijo na nacionalnih programih reform. Poleg tega za kohezijsko politiko velja različno nacionalno pogojevanje, na katerega lokalne in regionalne oblasti ter drugi upravičenci nimajo vpliva. Kohezijska politika postaja vse bolj kompleksna in zapletena, v glavnem zaradi pomanjkanja zaupanja med različnimi političnimi in upravnimi ravnmi. Tudi ta zapletenost pa prispeva k povečevanju razvojnih razlik med regijami;

5.

opozarja, da Odbor regij zastopa lokalne in regionalne oblasti, ki lahko posredujejo v različnih fazah verige upravljanja postopka izvajanja skladov ESI, zlasti kot končni upravičenci, organi upravljanja ali deležniki. Zaradi takega položaja lokalnih in regionalnih oblasti bi bilo treba njihove ugotovitve in predloge v postopku poenostavitve obravnavati prednostno;

6.

trdi, da morajo biti v postopek poenostavitve poleg vseh generalnih direktoratov Evropske komisije, ki sodelujejo pri načrtovanju in spremljanju skladov ESI, med drugim GD REGIO, GD EMPL, GD AGRI, GD MARE in GD COMP, dejavno vključene tudi druge institucije in organi EU (kot so revizijski organi itd.), da bi bil učinkovit. Sistem je treba poenostaviti za vse, tako za upravičence kot za organe upravljanja;

7.

priporoča, da se postopek poenostavitve nanaša še posebej na zmanjšanje upravnih obremenitev za izvajalske organe ter zapletenosti postopka revizije, poročanja in potrjevanja izdatkov. Pravni okvir bi bilo treba prilagoditi obsegu projekta in zmožnostim sistema izvajanja v državah članicah;

8.

priporoča, naj se k postopku poenostavitve pristopa sistematično, zato meni, da bi bilo primerno, da se razvijejo metodologija in kazalniki za merjenje realizacije in uspešnosti. Zato je treba razlikovati med dvema vrstama rezultatov: rezultati, katerih ugotovitve in predlagane rešitve je mogoče takoj uresničiti, ter rezultati, ki se bodo uporabili v naslednjem programskem obdobju. Glede na sedanje izvajanje operativnih programov daljnosežne zakonodajne spremembe za to programsko obdobje zaradi pravne varnosti niso realistične. Kljub temu bi bilo treba predvideti takojšnje ukrepanje s spremembami praks pri izvajanju in nezakonskih zahtev, z boljšim sodelovanjem, učinkovitejšim usmerjanjem ter manjšimi prilagoditvami pravnega okvira kohezijske politike in z njo povezane zakonodaje. Postopek poenostavitve bi moral biti tudi strukturiran, in sicer po področjih (promet, okolje itd.), skladih in njihovi razdelitvi (ESRR, ESS itd.), ravneh (nacionalna, regionalna, mestna, lokalna in občinska raven) ter vpletenih subjektih (javni, zasebni, nevladne organizacije itd.). V okviru tega postopka je treba opredeliti povezave in učinke tako znotraj kot zunaj te strukture, pri čemer mora biti poudarek na poenostavitvi medinstitucionalnih odnosov med različnimi ravnmi, ki sodelujejo pri izvajanju;

9.

predlaga izboljšanje usklajevanja med posameznimi skladi in programi na nacionalni ravni. To bi bilo treba doseči tudi s strateškim upravljanjem in načrtovanjem med programskim obdobjem s poudarkom na splošnem strateškem delu;

10.

poudarja, da je za uspešnost celotnega postopka poenostavitve treba odgovoriti na naslednja osnovna vprašanja:

11.

meni, da poenostavitev ni:

12.

meni, da je poenostavitev:

13.

poudarja, da je poenostavitev neprekinjen proces, ki se ne konča z uvedbo nekaterih ukrepov, poročilom ali mnenjem;

14.

opozarja na dejstvo, da mnogi upravičenci menijo, da je črpanje sredstev iz skladov ESI trenutno tvegano, saj niso prepričani, da ne bodo postali žrtve „višje sile“, torej da bo prišlo do ustavitve ali odložitve financiranja njihovih projektov zaradi spora med Evropsko komisijo in njihovo državo, npr. zaradi neizpolnjevanja pogojev, nepravilnosti pri sistemu izvajanja itd. Poleg tega je lahko ta podpora kljub doseženim zastavljenim ciljem in učinku projekta zmanjšana ali odložena zaradi različnih manjših kršitev ali zaradi sprememb med izvajanjem projekta, do katerih pride iz objektivnih razlogov. Poleg številnih drugih tveganj jim grozi tudi, da bodo zanje za nazaj veljale ugotovitve revizijskega organa v nekem drugem projektu. Vsi ti elementi lahko vplivajo na njihovo pripravljenost za učinkovito uporabo skladov ESI. Projekte in njihove nosilce je treba znova umestiti v središče kohezijske politike, in sicer z vzpostavitvijo ugodnih pogojev za upravičence, zlasti z zmanjšanjem upravne obremenitve in omejitvijo poročanja za nosilce zgolj na podatke o izvedbi projektov, s splošno uporabo poenostavljenega obračunavanja stroškov in zaščito njihove nedotakljivosti med revizijo, ter z obveščanjem nosilcev o obvezni dokumentaciji, ki jo je treba v papirnati obliki hraniti do določenega roka;

15.

meni, da bi enaka pravila o upravičenosti do financiranja za vse sklade EU močno poenostavila postopke. Vendar je bistveno, da pristojnost za določanje upravičenih stroškov ostane na nacionalni ravni, kar je treba uskladiti v vseh državah članicah EU;

16.

predlaga, da bi pristojnosti in vlogo ombudsmana za sklade ESI dodelili eni od obstoječih institucij ali organov, na katero bi se upravičenci lahko obrnili na zadnji stopnji; kljub prizadevanjem, da bi izvedli projekt tako, da bi imel največji možni učinek, se številni upravičenci zaradi zapletenosti sistema paradoksalno znajdejo v težavah, ki niso samo ekonomsko in moralno uničujoče zanje, temveč v veliki meri prispevajo tudi k negativnemu javnemu mnenju o skladih ESI in sami EU. Ta institucija pa ne bi smela biti namenjena zgolj komuniciranju z GD REGIO, temveč bi morala v okviru celotne Evropske komisije in drugih organov EU zlasti obravnavati zadeve v zvezi s skladi ESI. Na ravni EU manjka takšna institucija, čeprav se s problematiko skladov ESI ukvarjajo različni generalni direktorati in drugi organi EU. Primerljive institucije bi bilo poleg tega smiselno ustanoviti tudi v državah članicah, ki jih še nimajo;

17.

ponovno poudarja, da se je nujno izogniti temu, da bi ugotovitve učinkovale za nazaj. Sedanje odločitve in spremembe postopkov ali smernic se ne bi smele uporabljati za nazaj za druge projekte niti za nedokončane projekte, pri izvedbi katerih je bil dosežen napredek. Preprečitev učinka za nazaj je ukrep, ki ga je mogoče hitro izvesti in ki bo povečal pravno varnost upravičencev;

18.

priporoča, da se v okviru postopka poenostavitve uvedejo reforme za večjo prožnost, saj je vse večja zapletenost postopka predvsem posledica dejstva, da se zaradi različnih odločitev, povezanih s konkretnim projektom, sprejemajo splošne smernice in direktive; priporoča, da se v ta namen oblikuje delovna skupina, ki naj jo sestavljajo strokovnjaki s področja praktičnega izvajanja skladov ESI in bo odgovorna za predložitev predlogov sprememb in za razpravljanje o njih z Evropsko komisijo in drugimi institucijami;

19.

opozarja na pogoste primere neskladja med pravnim okvirom EU za sklade ESI ter nacionalnimi zakonodajami na področjih, ki navidezno niso povezana, kot so na primer zakoni o finančnem nadzoru in zakoni o javnih razpisih, kar povzroča razdrobljenost in raznovrstnost pristopov v različnih državah članicah; zato priporoča, da imajo pri skladih ESI, za katere se uporabljajo evropska sredstva in ne nacionalna, zakonodaja EU v zvezi s skladi ESI in smernice EU prednost pred nasprotujočo nacionalno zakonodajo ali zakonodajo EU, in sicer kljub sofinanciranju iz nacionalnih ali podnacionalnih virov, da se prepreči čezmerno prenašanje zakonodaje;

20.

predlaga razširjanje dobrih praks držav in programov, pri katerih je v preteklosti prihajalo zgolj do neznatnih ali nizkih stopenj napak. Hkrati je treba vsem državam zagotoviti enake pogoje (četudi so nacionalne zakonodaje različne). Trenutno se pristopi posameznih teritorialnih enot pogosto popolnoma razlikujejo med seboj. Tako se lahko zgodi, da se pristop, ki v eni državi velja za pravilnega in običajnega, v drugi državi dojema kot huda napaka. To seveda ne spremeni dejstva, da bi bilo treba pri upravnih obremenitvah upoštevati obseg projektov, znesek pomoči in kakovost sistema izvajanja;

21.

poudarja, da je za uspeh postopka poenostavitve treba razrešiti dilemo med ukrepi za boj proti korupciji in zmanjšanje obsega napak na eni strani ter zmanjšanjem upravnih bremen skladov ESI na drugi strani. Pregledati je treba določbe glede izvajanja in upravljanja, ki izenačujejo goljufije in nenamerne napake, kar med subjekti ustvarja ozračje nezaupanja, za nosilce projektov pa pomeni nesorazmerno upravno breme. Zaradi posameznih ukrepov, postopoma uvedenih z namenom zagotavljanja preglednosti in boja proti korupciji in goljufijam, je celoten sistem precej zapleten. Za nazaj je treba preveriti, kateri od teh ukrepov so resnično učinkoviti, kateri pa sistem le zapletajo in „kriminalizirajo“ poštene upravičence zaradi zanemarljivih napak. Boj proti korupciji ne sme povzročiti, da bi vsak upravičenec že vnaprej vzbujal nezaupanje, temveč mora temeljiti na zaupanju, sodelovanju in jasni odgovornosti. Ta boj mora izhajati iz temeljnih moralnih načel in odgovornosti upravičenca za doseganje ciljev, h katerim se je zavezal, ne pa na uporabi togih modelov, oblikovanih na podlagi ugotovljenih napak, ki bodo pogosto neučinkovito omejevali druge upravičence. Pravzaprav lahko osredotočanje na zgolj izpolnjevanje formalnih zahtev in razporedov v nekaterih primerih omogoči, da koristoljubna ali nepravilna uporaba finančnih sredstev ostane popolnoma nekaznovana;

22.

po razpravi med člani in razpravi članov z drugimi partnerji izpostavlja naslednje bistvene elemente reševanja problemov:

23.

Čeprav v nekaterih državah članicah z oddajo javnih naročil ni večjih problemov, so na delavnici o poenostavitvi predstavniki več držav menili, da so javna naročila trenutno eden od največjih problemov pri izvajanju. Zato menimo, da bi morala za javna naročila v okviru skladov ESI veljati jasna vseevropska pravila, ki bi imela prednost pred nacionalno zakonodajo na tem področju. Po večini gre za sredstva EU in ne držav članic, zato bi področje javnih naročil morali urejati predpisi na ravni EU, ne pa predpisi držav članic. Poleg tega morajo postopki javnega naročanja prispevati h kar najbolj učinkovitemu končnemu izdelku in zato omogočati prožnost različnih vrst naročil, namesto da javne organe naročnike in kandidate zgolj formalno omejujejo z različnimi zavezujočimi, standardiziranimi postopki in procesi. Med drugim naj se zviša mejna vrednost za objavo na portalu javnih naročil in v Uradnem listu EU.

24.

Čeprav v nekaterih državah članicah z oddajo javnih naročil ni večjih problemov, so na delavnici o poenostavitvi predstavniki več držav opozorili, da je sedanji sistem tako zapleten in tvegan, da mali javni organi naročniki niso sposobni sami sestaviti javne ponudbe, temveč morajo za to najemati specializirana zunanja podjetja, čeprav jih to ne razbremenjuje odgovornosti za morebitne napake. Tako je bil ustvarjen popolnoma nov sektor poslovnih dejavnosti. Nesmiselno je, da je treba v nekaterih primerih objaviti povabilo k oddaji ponudb za izbiro podjetja za oblikovanje povabila k oddaji ponudb.

25.

Čeprav v nekaterih državah članicah z oddajo javnih naročil ni večjih problemov, so na delavnici o poenostavitvi predstavniki več držav opozorili, da je večina napak pri oddaji javnih naročil v resnici posledica zapletenih pravil. Zato je med nosilci projektov veliko nezadovoljstva zaradi naknadnih revizij, ki se izvajajo v poznejši fazi postopka, ko napak ni več mogoče odpraviti, poleg tega pa sploh nimajo možnosti, da bi zahtevali zavezujočo predhodno odločitev. Odbor regij zato predlaga, da se revizijsko mnenje in drugi nadzorni postopki pri javnih naročilih opravijo predvsem vnaprej, da se predvidijo napake, ki so ravno na tem področju najpogostejše, in posledično zmanjša višina finančnih popravkov.

26.

Poleg tega je treba poudariti, da se predpisi o postopku oddaje javnih naročil osredotočajo na javnega naročnika, ki se ga zaradi vsake najmanjše napake tudi kaznuje in sodno preganja, čeprav je škodljiva manipulacija z rezultati javnih naročil pogosto posledica dogovorov med ponudniki za posamezno naročilo. V sektorjih in segmentih trga, na katerih močno prevladujejo monopoli, sedanji sistem oddaje javnih naročil pogosto ne deluje, kakor bi moral, in ima lahko celo nasprotni učinek. Zato bi bilo treba preučiti celotni sistem in njegova načela. To še posebej velja za majhne države, kjer je monopolizacija trga bistveno bolj izrazita.

27.

Nujno je treba pregledati nedavno objavljene smernice za javna naročila za sklade ESI (priročnik za javna naročila), saj se sklicujejo na stare direktive in ne na nove direktive o javnem naročanju, ki so bile odobrene leta 2014 in so začele veljati na začetku letošnjega leta. V zvezi s tem je bistveno, da se skrbno oceni teritorialni učinek elementov novih smernic, kar bo omogočilo neposreden prispevek lokalnih in regionalnih strokovnjakov. To je predvideno v svežnju za boljše pravno urejanje, ki priznava vlogo Odbora regij kot ključnega partnerja za boljšo oceno lokalnega in regionalnega učinka, ki ga imajo predlogi EU.

28.

Z leti se je področje državne pomoči močno zapletlo. Čeprav so se nekateri programi v zadnjem času delno izboljšali, je stanje za upravičence in organe upravljanja še vedno zelo zapleteno. Trenutno ni jasne in razumljive razlage pojma državne pomoči, vse se ocenjuje samo na podlagi vlog in ugotovitev. Nacionalni organi, pristojni za razlago, so si v svojih mnenjih pogosto povsem nasprotujoči ter niso pripravljeni dati jasnih in zavezujočih mnenj. V številnih državah ti organi niso del sistema izvajanja skladov ESI ter za svoja mnenja niso jasno odgovorni. Zato bi bilo zaželeno, da bi bili ti nacionalni organi (v državah, v katerih še niso), vključeni v strukture izvajanja in bi bili obvezani objavljati nedvoumna mnenja. Poleg tega je v nekaterih primerih položaj zasebnih subjektov brez smiselnega razloga ugodnejši od položaja javnih subjektov, ker jih ne zavezuje cela vrsta navodil, uredb in ukrepov. Čeprav javni subjekti veliko manj pogosto nastopajo kot konkurenčni gospodarski subjekti in njihove dejavnosti niso pridobitne, za njih veljajo enaki postopki kot za zasebne akterje.

29.

Pri uporabi pravil o državni pomoči pa obstaja še eno pomembno neskladje. Medtem ko se postopki za državno pomoč ne uporabljajo za programe, ki jih Evropska komisija upravlja centralno (kot so na primer Obzorje 2020, instrument za povezovanje Evrope, Evropski sklad za strateške naložbe), pa veljajo za projekte, ki se financirajo v okviru kohezijske politike EU. V praksi se projekti na področju državne pomoči torej ne ocenjujejo po vsebini, temveč glede na to, ali sredstva odobri Komisija ali država članica, in glede na vir financiranja.

30.

V zvezi s tem želi Odbor regij opozoriti, da je temeljni cilj kohezijske politike zagotavljanje enakih pogojev za manj razvite regije, in sicer tako, da se jim daje več sredstev EU in višjo stopnjo sofinanciranja. Kohezijsko politiko je torej mogoče obravnavati celo kot namerno izkrivljanje trga. Zato se po mnenju Odbora regij postopki za državno pomoč nikakor ne bi smeli uporabljati za sklade ESI.

31.

Posebno pozornost je treba nameniti uporabi državne pomoči v okviru programov evropskega teritorialnega sodelovanja. Na splošno je trud, ki ga je treba vložiti v spoštovanje pravil o državni pomoči, nesorazmeren glede na tveganje izkrivljanja konkurence. Poleg tega se v različnih državah članicah pojem državne pomoči pogosto različno razlaga, zato teh pravil ni mogoče uporabljati z ustrezno pravno varnostjo, kar pogosto povsem onemogoči izvedbo kakovostnih projektov. Eden od ukrepov za poenostavitev skladov ESI, ki bi ga bilo mogoče hitro uresničiti, bi bila izključitev evropskega teritorialnega sodelovanja s področja uporabe pravil o državni pomoči, kot velja npr. za program Obzorje 2020.

32.

Upoštevati je treba tudi vidika jasnosti in sorazmernosti. Zaradi manjšega obsega nekaterih projektov, zlasti na lokalni ravni, mora biti okvir izvzetij iz pravil o državni pomoči jasnejši. Zdaj pogosto prihaja do nejasnosti, kdaj in kako se uporabljajo pravilo de minimis, storitev splošnega pomena, splošne skupinske izjeme in smernice za regionalno državno pomoč. Evropski odbor regij poziva, naj se že v tem programskem obdobju oblikujejo boljše, uporabniku prijazne in usklajene smernice ter naj se s prihodnjo revizijo pravil o državni pomoči izboljša in poenostavi obstoječi okvir.

33.

Glede na spremenjen pogled na opredelitev pojma „podjetje“ je prav tako pomembno zvišati zgornjo mejo pomoči po pravilu de minimis, da se spodbudijo zaposlovanje, inovacije in podjetništvo v regijah.

34.

Neusklajene metodologije revizij na nacionalni in evropski ravni so verjetno največji izziv v postopku izvajanja skladov ESI. Organi upravljanja ter različni evropski in nacionalni revizijski organi pogosto različno razlagajo ista pravila, čeprav sploh ne odgovarjajo za opravljene revizije. Za projekte skladov ESI bi bilo treba vzpostaviti enotni revizijski sistem (enotna revizijska točka, angl. single audit) na ravni držav članic in EU, ki bi pripravil zavezujoča mnenja, med drugim v zvezi z javnimi naročili, za katera bi moral tudi nositi odgovornost. Poleg tega bi moral imeti končni upravičenec pravico, da zahteva revizijo in se tako prepriča, da je izvajanje potekalo po pravilih in da ne nosi tveganja za prihodnost ali da lahko po potrebi izvede korektivne ukrepe. To zahteva tudi prožnejši pristop k izmenjavi podatkov in celostnim digitalnim rešitvam, kot so elektronski obrazci in podatkovne zbirke, ki so nujen pogoj za razvoj enotne revizijske točke, s katero se zmanjša upravno breme za upravičence in organe upravljanja. S širjenjem uporabniku prijaznih rešitev se bo precej zmanjšalo število dokumentov, ki jih je treba skenirati in prenašati v elektronski obliki. Zato bi bilo treba dati prednost uporabi aplikacij informacijske tehnologije, ki omogočajo iskanje upravnih podatkov o upravičencih neposredno pri viru (število zaposlenih, promet, izpolnjevanje davčnih in socialnih obveznosti itd.). To pa zahteva predhodno oceno tveganja glede tega, katere podatke je mogoče izmenjevati, kakor tudi sodelovanje Komisije, nacionalnih in regionalnih revizijskih organov ter Računskega sodišča Evropske unije vse od začetka, na primer pri oblikovanju skupnega revizijskega priročnika, da bi se izognili poznejšim revizijskim problemom. Trenutno se revizija dojema kot represivni in izvršilni ukrep. Običajno revizije ocenjujejo samo upravljanje projekta in skladnost s predvidenimi postopki, vsako odstopanje pa se neizprosno kaznuje, tudi če je bilo storjeno zaradi povečanja učinkovitosti projekta, nepredvidljivih dogodkov ali varčevanja. Zato Odbor regij predlaga, da se revizorji osredotočijo na dejansko učinkovitost sredstev ter upoštevajo finančno težo napak in konkretno situacijo (več sorazmernosti pri revizijah). Inšpekcijskim pregledom in pravilom o skladnosti bi bilo treba dodati razsežnost sorazmernosti z omogočanjem višje stopnje tolerance ob manjših prekrških. Sprejeti bi bilo treba bolj sorazmeren (z manj pregledi na kraju samem za bolj uspešne programe ali organe izvajanja) in na rezultatih temelječ pristop k inšpekcijam (da se lahko ob posameznem obisku opravi več kot le ena vrsta pregleda, kar je zlasti pomembno za programe in operacije, ki se financirajo iz več skladov), poleg tega pa bi bilo treba izvajati bolj sorazmerne revizije, usmerjene manj v kazni in bolj v izboljševanje in skrb za doseganje širših rezultatov kohezijske politike. Revizor bi moral imeti vlogo partnerja pri reševanju problemov in iskanju najučinkovitejšega načina za prepoznavanje in odpravljanje napak. To zahteva veliko spremembo odnosa revizorjev.

35.

Organi upravljanja in nadzorni organi bi morali delati skupaj z roko v roki od faze načrtovanja do zaključka programov, saj bi se le tako lahko izognili različnim interpretacijam istih pravil. Enotni nadzorni sistem oziroma enotno razumevanje sistema nadzora, h kateremu moramo težiti, bi moral zagotavljati, da ista operacija ne bi bila revidirana večkrat, saj bi morali različni nadzorni organi mnenja načeloma medsebojno nadgrajevati in dopolnjevati. Odbor regij v zvezi s tem predlaga razširitev področja uporabe mehanizma sorazmernega nadzora iz člena 148 Uredbe (EU) št. 1303/2013, da ne bi vključeval zgolj revizijskega organa in Komisije, temveč vse vrste revizije, vključno z revizijo, ki jo opravijo organi upravljanja in organi za potrjevanje ter Računsko sodišče. Širše gledano bi bilo treba pri reviziji v večji meri upoštevati subsidiarnost. Revizija v Skupnosti bi morala zajemati zgolj skladnost s predpisi o skladih ESI. Države članice in njihovi organi upravljanja pa bi morali prevzeti odgovornost za preverjanje spoštovanja nacionalnih predpisov (vključno s predpisi, ki izhajajo iz evropske zakonodaje). Ta subsidiarnost pri reviziji bi morala temeljiti na sklenitvi pakta o zaupanju med Evropsko komisijo in vsako državo članico.

36.

Odbor regij poleg tega predlaga, da se prage, pod katerimi za določene operacije ni več potrebna več kot ena revizija pred predložitvijo končnih stroškov, zviša za 50 %.

37.

V primerih, kjer v projektu nastopa več partnerjev, je nedopustno, da se zaradi nepravilnosti, ugotovljene pri enem izmed partnerjev, finančno kaznuje celotno partnerstvo ali v skrajnem primeru celoten program.

38.

Čeprav sistem za pritožbe v nekaterih državah deluje brez večjih problemov, so v nekaterih državah ti sistemi, ki so sicer vzpostavljeni na podlagi člena 74(3) Uredbe (EU) št. 1303/2013, zelo različni in ne izpolnjujejo vedno svoje vloge z vidika upravičenca. Zato bi bilo treba tako na ravni držav članic (če še ne obstaja) kot na ravni EU vzpostaviti enoten, razumljiv in hiter sistem za pritožbe. Namenjen bi moral biti ne le pritožbam zoper sklepe revizije, temveč tudi zoper odločbe na vseh ravneh in na vseh področjih (na primer državna pomoč itd.).

39.

Postopek, s katerim država članica ob prenosu zakonodaje EU v nacionalno zakonodajo preseže najnižje zahteve, ki so v njej določene, naj bi bil problem držav članic, ne pa Evropske komisije. Toda do tega pride le, če predpisi in smernice Komisije za izvajanje to dopuščajo. Če želimo to prakso čim bolj omejiti, je treba na tem področju okrepiti vlogo Komisije, ki mora v svojih predpisih in smernicah za izvajanje jasno opredeliti zahteve, ki jih ni dovoljeno prekoračiti in ki jih ni mogoče niti omiliti niti poostriti. To med drugim velja tudi za področji javnega naročanja in revizij. Sredstva skladov ESI so sredstva EU, torej je določitev pravil v pristojnosti EU in ne držav članic.

40.

Dodatna regulativna bremena nastanejo, ker se v številnih primerih smernice za izvajanje na ravni Evropske komisije oblikujejo šele med izvajanjem programov. Zaradi tega morajo države članice in organi upravljanja oblikovati lastne smernice, ki se razlikujejo od naknadno objavljenih smernic Komisije. Zato je treba smernice pripraviti hkrati z uredbami o skladih ESI in ne naknadno, da se z njimi pojasni in razloži izvajanje različnih členov teh uredb. To pogosto povzroči več kot enoletno zamudo pri uvajanju operativnih programov in dodatne spremembe, kar negativno vpliva na stopnjo črpanja sredstev iz skladov ESI. Število in obseg smernic in postopkov bi bilo treba precej zmanjšati, pri čemer se je treba bolj kot na obseg osredotočiti na jasnost in učinkovitost, da sistem ne bi postal še bolj zapleten in neučinkovit. Biti morajo nedvoumni in se jih v času izvajanja ne sme spreminjati. Smernice v nobenem primeru ne smejo imeti učinka za nazaj.

41.

Učinkovito bi bilo preveriti, do katere mere je ustrezno izvajati načrtovanje programov in tematsko osredotočenje. Trenutno se načrtovanje programov nanaša na vse ravni izvajanja, tudi na najnižjo. Splošne cilje in glavni kazalnik za izpolnjevanje vsakega izmed njih bi bilo zato treba opredeliti v okviru tematskega osredotočenja. Organi upravljanja bi morali imeti manevrski prostor za opredelitev dejavnosti, ki jim bodo omogočile uresničitev tega cilja v različnih regijah, da bi lahko bolje upoštevali potrebe regij glede na njihove posebnosti in izzive, s katerimi se soočajo. Če je cilj povečanje zaposlenosti, bi bilo treba omogočiti svobodo pri izbiri sredstev za dosego tega cilja. V nekaterih regijah, glede na njihovo raven, bodo k uresničitvi tega cilja prispevale dejavnosti na področju raziskav, v drugih pa na primer dejavnosti na področju turizma. Pri spodbujanju čezmejnega sodelovanja, katerega namen je povezovanje regij z obeh strani meje, bi bilo treba zlasti upoštevati konkretne potrebe določene obmejne regije, kar bi omogočilo podporo pomembnih dejavnosti prek okvira tematskih ciljev, zastavljenih v strategiji Evropa 2020. Kot primer bi lahko navedli t. i. sklad za male projekte, ki nudi podporo pobudam za stike med ljudmi, turizmu ali v primeru manjkajočih prometnih povezav. Na splošno bi se bilo dobro vprašati, ali bi moralo biti evropsko teritorialno sodelovanje v skladu z vsemi pogoji, ki se nanašajo na sklade ESI. Zagotoviti bi bilo treba, da se dodeljena finančna sredstva ne zmanjšajo.

42.

Programi bi morali biti prožnejši, da bi se lahko prilagajali novim razmeram in hitremu tehnološkemu razvoju. Ta prožnost pa mora biti realna, kar pomeni, da je mogoče omejiti in poenostaviti celoten postopek spreminjanja programov. Potreba po novi strateški presoji vplivov na okolje, na primer, se ne more obravnavati kot prava prožnost programa. V tem primeru bi morala biti strateška presoja vplivov na okolje obvezna samo, kadar se s spremembo programa želijo doseči specifični cilji z velikim vplivom na okolje, ki so vnaprej opredeljeni kot taki.

43.

Z Uredbo (EU) št. 1303/2013 sta bila uvedena dva instrumenta, ki bi omogočila integriran teritorialno usmerjen pristop ter celovit razvoj določenega območja ali regije, in sicer celostne teritorialne naložbe in JAP (angl. joint action plan), vendar Komisija bistveno premalo spodbuja države članice k njuni uporabi, tudi zato, ker ju je v svojih delegiranih in izvedbenih aktih opredelila razmeroma nejasno in zapleteno. Večja uporaba teh dveh instrumentov bi omogočila:

44.

Pri celostnih teritorialnih naložbah je treba oblikovati strukture upravljanja, ki so glede na višino sredstev iz tega instrumenta popolnoma neustrezne. Kot je poudarjeno v mnenju Odbora regij o lokalnem razvoju, ki ga vodi skupnost, lahko tudi število ločenih pravil, ki jih je treba upoštevati za posamezne sklade, ki jih poleg tega pogosto upravljajo ločeni organi upravljanja, odvrača od oblikovanja lokalnega razvoja, ki ga vodi skupnost, zunaj okvira Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja. Zato je uporaba teh zelo inovativnih celostnih instrumentov lokalnega razvoja v praksi zaenkrat omejena. Obvezna vzpostavitev teh struktur nesorazmerno zviša stroške upravljanja tega instrumenta in je veliko breme za vse udeležene, poleg tega pa tudi precej zaplete projekte in povzroči zamude pri njihovem izvajanju.

45.

Odbor regij ugotavlja, da spreminjanje pravil kohezijske politike na vsakih sedem let in pogosto še vmes ni pripomoglo k njeni poenostavitvi, prej nasprotno. Vendar bi bilo treba za pravni okvir, ki bi pokrival več kot eno programsko obdobje, stvari močno poenostaviti. Manjše koristne spremembe v sistemu izvajanja kohezijske politike so sicer vedno možne in dobrodošle, medtem ko bi se morale večje spremembe pripravljati redkeje in veliko vnaprej. Posledice teh sprememb bi bilo treba predhodno analizirati in o njih, v skladu z načelom partnerstva, vnaprej razpravljati z ustreznimi partnerji, torej ne le z državami članicami, temveč tudi z lokalnimi in regionalnimi oblastmi, ki jih zastopa Odbor regij.

46.

Odbor regij meni, da je uporaba finančnih instrumentov pomemben element povečanja učinka vzvoda, ki ga imajo programi skladov ESI, in povezovanja financiranja iz skladov ESI in EFSI. Nujno pa je treba poenostaviti strukturo, obveznosti poročanja in revizijska pravila za finančne instrumente v okviru skladov ESI, kot je bilo nedavno ugotovljeno na skupni delavnici s slovaškim predsedstvom Sveta (1) na to temo;

47.

priporoča, da Evropska komisija preuči, zakaj se standardni instrumenti za finančne instrumente v večini držav članic trenutno ne uporabljajo;

48.

se je seznanil z ugotovitvami nedavno objavljenega poročila Evropskega računskega sodišča z naslovom Izvrševanje proračuna EU s finančnimi instrumenti – izkušnje, pridobljene v programskem obdobju 2007–2013 in to sodišče poziva, naj oceni tudi izvrševanje finančnih instrumentov v sedanjem obdobju financiranja;

49.

je seznanjen z nedavno objavo t. i. uredbe omnibus (2), ki prinaša spremembe tudi za uredbe o skladih ESI, zlasti kar zadeva poenostavitev uporabe finančnih instrumentov in poenostavljene možnosti obračunavanja stroškov za programe iz skladov ESI;

50.

predlaga, da Evropska komisija z namenom poenostavitve zbere in spremlja primere projektov, ki kažejo na „slabe prakse“. S tem bi se ponazorila potreba po poenostavitvi in prilagoditvi pristopa ter dopolnila izmenjava najboljših praks v zvezi z izvajanjem skladov ESI; glede na praktične izkušnje svojih članov bi Odbor regij lahko imel ključno vlogo v tem procesu;

51.

Komisija je temeljne dokumente za posamezne sklade za obdobje 2014–2020 objavila tako pozno, da je bilo nemogoče začeti z njihovim izvajanjem na samem začetku programskega obdobja. Nastale so dolge čakalne dobe in težave pri usklajevanju posameznih operativnih programov. V prihodnosti bi bilo treba dokumente objaviti hkrati in pravočasno;

52.

poudarja, da že obstajajo posebni instrumenti, s katerimi bi lahko resnično poenostavili upravljanje skladov ESI. Standardizacija postopkov, razširjena uporaba orodij informacijske tehnologije in e-uprava so osnovni elementi, ki jih je mogoče razširiti tudi na te sklade. Poleg tega je med drugim potreben še večji napredek pri uporabi standardnih stroškov, kar bi odpravilo upravna bremena, in poenostavitvi poročanja in spremljanja, s čimer bi se lahko preprečila dodatna upravna bremena za upravičence in organe, ki so vključeni v upravljanje teh virov;

53.

ugotavlja, da bi z večjo uporabo načela partnerstva z lokalnimi in regionalnimi oblastmi pri oblikovanju skladov ESI in med celotnim postopkom njihovega izvajanja Evropski komisiji omogočili povratne informacije, ki bi odločilno prispevale k poenostavitvi in povečanju učinkovitosti postopka izvajanja.