21.3.2017   

RO

Jurnalul Oficial al Uniunii Europene

C 88/12

1.

subliniază că fondurile ESI reprezintă unul dintre puținele instrumente ale UE care au un impact direct, concret și tangibil asupra calității vieții cetățenilor, prin intermediul a sute de mii de proiecte implementate în întreaga Europă și că, prin urmare, ele pot avea o influență pozitivă asupra atitudinii lor generale față de UE, în condițiile în care aceasta devine mai puțin populară. Prin urmare, acest instrument ar trebui să fie menținut și dezvoltat în continuare în conformitate cu obiectivele și principiile sale fundamentale. În schimb, fondurile ESI – și, în special, politica de coeziune – ar trebui să facă obiectul unui proces de analiză și îmbunătățire, care le va consolida eficiența și valoarea adăugată, nu numai pentru a atinge obiectivele UE și ale Strategiei Europa 2020, ci și în alte domenii care prezintă importanță pentru viața cetățenilor, îmbunătățind astfel percepția lor despre UE. În acest scop, un instrument adecvat și important este simplificarea întregului sistem de implementare a fondurilor ESI și creșterea gradului său de flexibilitate;

2.

avertizează că procedura de utilizare a fondurilor ESI devine tot mai dificilă, nu numai de la o perioadă de programare la alta, ci, practic, de la an la an. Prin urmare, Comitetul salută călduros inițiativa comisarului pentru politica regională, în urma căreia Comisia Europeană a depus eforturi pentru a aborda în mod serios simplificarea, nu numai prin înființarea unui grup la nivel înalt, ci și prin invitarea altor parteneri la dezbaterile pe această temă. De asemenea, CoR subliniază că nu numai fondurile ESI, ci și toate programele financiare și politicile UE ar trebui examinate în vederea simplificării;

3.

salută strânsa cooperare cu președințiile neerlandeză și slovacă ale Consiliului în discutarea unor măsuri concrete de simplificare a punerii în aplicare a fondurilor ESI și sugerează continuarea acestui exercițiu cu viitoarele președinții ale Consiliului și în perspectiva dezbaterii privind viitorul politicii de coeziune;

4.

observă că o parte a procesului de simplificare trebuie să pună accentul pe transpunerea în practică a menirii fundamentale și a spiritului politicii de coeziune, cu alte cuvinte, a politicii regionale. Subliniază că, în forma sa actuală, politica de coeziune se îndepărtează progresiv de politica regională și tinde tot mai mult să gestioneze probleme la nivel național. Această tendință este ilustrată, printre altele, de faptul că diferitele acorduri de parteneriat se bazează pe programele naționale de reformă. În plus, politica de coeziune face obiectul unei game largi de condiționalități la nivel național, asupra cărora autoritățile locale și regionale și ceilalți beneficiari nu au nicio putere de influență. Politica de coeziune devine din ce în ce mai complexă și mai complicată, în principal din cauza lipsei de încredere dintre diversele niveluri politice și administrative. Această complexitate contribuie, la rândul său, la adâncirea disparităților în materie de dezvoltare dintre regiuni;

5.

atrage atenția asupra faptului că CoR reprezintă autoritățile locale și regionale, care pot interveni în diferite etape în verigile lanțului de gestionare a procedurii de punere în aplicare a fondurilor ESI, îndeosebi în calitate de beneficiari finali, autorități de management sau părți interesate. Având în vedere rolul jucat de autoritățile locale și regionale, este evident că cunoștințele și sugestiile lor ar trebui luate în considerare în mod prioritar în cadrul procesului de simplificare;

6.

subliniază faptul că un proces de simplificare cu adevărat eficace necesită implicarea activă nu numai a tuturor direcțiilor generale ale Comisiei Europene care participă la programarea și monitorizarea fondurilor ESI, printre care se numără DG REGIO, DG EMPL, DG AGRI, DG MARE și DG COMP, ci și a altor instituții și organe europene (cum ar fi autoritățile de audit). Sistemul trebuie să fie simplificat, atât pentru beneficiari, cât și pentru autoritățile administrative;

7.

recomandă ca procesul de simplificare să vizeze în special reducerea birocrației cu care se confruntă organismele de punere în aplicare, precum și reducerea complexității procesului de auditare, raportare și certificare a cheltuielilor. Cadrul de reglementare ar trebui să fie ajustat proporțional cu amploarea proiectului și cu eficacitatea sistemului de punere în aplicare;

8.

recomandă ca simplificarea să fie abordată în mod sistematic; ca atare, consideră că ar fi judicios să se prezinte în acest scop o metodologie de urmat, însoțită de indicatori pentru măsurarea gradului de implementare și a succesului; în acest context, ar trebui să se facă distincția între două tipuri de rezultate: pe de o parte, cele care permit punerea în aplicare fără întârziere a cunoștințelor și soluțiilor propuse și, pe de altă parte, cele care vor fi utilizate în următoarea perioadă de programare. Pentru perioada de programare actuală, având în vedere că programele operaționale sunt în curs de implementare, nu este realist să se efectueze modificări legislative de amploare, din motive de securitate juridică. Cu toate acestea, ar trebui avute în vedere măsuri imediate, prin modificarea practicilor de implementare și a cerințelor fără caracter juridic, printr-o mai bună cooperare și o îndrumare mai eficientă, precum și prin modificări minore aduse cadrului legislativ al politicii de coeziune și legislației conexe. De asemenea, procesul de simplificare ar trebui să fie structurat pe teme (transporturi, mediu etc.), pe fonduri și pe repartizarea acestora (FEDR, FSE etc.), pe niveluri (național, regional, urban, local și cel al comunității) și în funcție de actorii implicați (publici, privați, ONG-uri etc.). În cadrul acestui proces, este necesar să se evidențieze legăturile și consecințele posibile, atât în interiorul acestei structuri, cât și în afara ei și să se pună accentul pe simplificarea raporturilor interinstituționale între diversele niveluri care participă la punerea în aplicare;

9.

recomandă îmbunătățirea coordonării dintre diferitele fonduri și programe de la nivel național. Acest lucru ar trebui să fie obținut inclusiv printr-o gestionare și o planificare strategice pe parcursul perioadei de programare, cu accent pe activitățile strategice generale;

10.

subliniază că, pentru a se asigura succesul întregului proces de simplificare, este important să se răspundă la aceste întrebări fundamentale:

11.

nu consideră că reprezintă o simplificare:

12.

consideră că simplificarea constă în:

13.

subliniază că simplificarea constituie un proces continuu, care nu se limitează la punerea în aplicare a câtorva măsuri sau la redactarea unui raport sau a unui aviz;

14.

atrage atenția asupra faptului că numeroși beneficiari consideră că, la ora actuală, utilizarea fondurilor ESI este „o activitate riscantă”, deoarece nu au nicio garanție că nu vor cădea victime unui caz de „forță majoră” – cu alte cuvinte, că finanțarea destinată proiectelor lor nu va fi suprimată sau întârziată din cauza unui diferend între țara lor și Comisie, de exemplu ca urmare a neîndeplinirii cerințelor în materie de condiționalitate sau a detectării unor erori în sistemul de punere în aplicare. Chiar și dacă proiectul beneficiarilor și-ar atinge scopul și ar obține rezultatul scontat, sprijinul tot ar putea fi redus sau amânat ca urmare a unei game largi de erori minore sau pentru că au existat motive obiective pentru a modifica proiectul pe durata implementării. Nu în ultimul rând, pe lângă multe alte riscuri, ei sunt expuși pericolului ca concluziile autorității de audit legate de un alt proiect să li se aplice și lor, cu titlu retroactiv. Toți acești factori îi fac mai puțin dispuși să utilizeze în mod eficace fondurile ESI. Este indispensabil ca proiectul și promotorul său să fie plasați în centrul politicii de coeziune, prin crearea unor condiții favorabile pentru beneficiar, în special prin reducerea sarcinilor administrative și prin limitarea raportării care revine promotorilor de proiecte la datele care se referă strict la realizarea proiectului; o altă măsură utilă ar fi generalizarea opțiunilor simplificate în materie de costuri și protejarea lor, astfel încât să nu poată fi contestate la efectuarea controalelor. De asemenea, ar trebui să li se comunice promotorilor care sunt documentele obligatorii a căror conservare pe hârtie rămâne indispensabilă, precum și data-limită pentru arhivare;

15.

consideră că aplicarea acelorași norme de eligibilitate în cazul tuturor fondurilor UE ar putea constitui o simplificare semnificativă. Cu toate acestea, este esențial ca responsabilitatea pentru determinarea costurilor eligibile să rămână la nivel național, aspect care ar trebui să fie armonizat în toate statele membre ale UE;

16.

propune, pentru fondurile ESI, să se confere uneia dintre instituțiile sau organele existente competențele și rolul unui Ombudsman, către care orice beneficiar să se poată îndrepta în ultimă instanță; având în vedere caracterul complex al sistemului, mulți beneficiari (în pofida eforturilor lor de a finaliza proiectul în așa fel încât să aibă cel mai mare impact posibil) se regăsesc, în mod paradoxal, în situații problematice, care nu numai că îi distrug din punct de vedere economic și moral, ci contribuie în mare măsură și la promovarea imaginii negative din rândul publicului în ceea ce privește fondurile ESI, precum și UE în sine. Această instituție nu ar trebui să urmărească doar asigurarea comunicării cu DG REGIO, ci mai ales abordarea chestiunilor legate de fondurile ESI la nivelul întregii Comisii Europene și al celorlalte organe ale UE. O astfel de instituție lipsește la nivelul UE, deși o serie de alte direcții generale și organisme ale UE intervin în această problematică a fondurilor ESI. De asemenea, ar trebui înființate instituții similare în statele membre în care nu există încă o astfel de structură;

17.

subliniază încă o dată că este esențial să se evite retroactivitatea constatărilor. Trebuie să ne asigurăm că nici deciziile actuale și nici modificările procedurilor sau orientărilor existente nu se vor putea aplica retroactiv altor proiecte, nici măcar proiectelor încă nefinalizate, a căror implementare a atins un stadiu avansat. Prevenirea retroactivității este o măsură care poate fi aplicată rapid și care va consolida securitatea juridică a beneficiarilor;

18.

recomandă ca procesul de simplificare să includă reforme pentru a permite o mai mare flexibilitate, deoarece complexitatea tot mai mare a proceselor este provocată în mare parte de faptul că în orientările și directivele generale se încorporează decizii specifice anumitor proiecte. În acest scop, CoR recomandă crearea unui grup de lucru format din specialiști în punerea în practică a fondurilor ESI, a cărui misiune să fie prezentarea unor propuneri de modificări și discutarea lor cu Comisia Europeană și cu alte organisme;

19.

atrage atenția asupra numeroaselor discrepanțe dintre cadrul juridic al UE privind fondurile ESI și legislațiile naționale din domenii aparent total distincte, cum ar fi reglementările în materie de control financiar sau de achiziții publice, fapt care produce fragmentare și diferențe de abordare în diferitele state membre; în consecință, recomandă ca, în cazul fondurilor ESI, întrucât ele mobilizează credite europene și nu naționale, legislația și orientările UE referitoare la fondurile ESI să prevaleze asupra legislației naționale, sau chiar europene, cu care intră în contradicție, chiar și în situațiile în care există cofinanțare din resurse naționale sau subnaționale, astfel încât să se evite suprareglementarea;

20.

propune diseminarea bunelor practici ale statelor și ale programelor care au avut în trecut o rată neglijabilă sau redusă de eroare. În același timp, este necesar să se garanteze că toate statele beneficiază de aceleași condiții (în ciuda faptului că legislațiile naționale sunt diferite). Diversele unități teritoriale au în prezent abordări care adesea sunt diametral opuse. Într-adevăr, apar situații în care ceea ce pentru un anume stat este considerat a fi o procedură corectă și obișnuită, în cazul altui stat este considerat a fi o neregulă gravă. Bineînțeles, aceasta nu aduce atingere faptului că sarcinile administrative ar trebui să reflecte dimensiunea proiectelor, valoarea ajutorului și calitatea structurii de punere în aplicare;

21.

subliniază că, pentru a garanta succesul procesului de simplificare, sarcina pe care o avem de îndeplinit este de a concilia măsurile care urmăresc combaterea corupției și reducerea numărului de erori, pe de o parte, cu cele care vizează reducerea sarcinilor administrative legate de fondurile ESI, pe de altă parte. Trebuie revizuite modalitățile de punere în aplicare și de gestionare care pun pe același plan frauda și eroarea comisă neintenționat, ceea ce creează un climat de suspiciune în rândul actorilor și o sarcină administrativă disproporționată pentru promotorul proiectului. Măsurile specifice instituite de-a lungul timpului pentru garantarea transparenței și pentru lupta împotriva fraudei complică în mod semnificativ sistemul în ansamblu. Trebuie verificat a posteriori care dintre aceste măsuri sunt cu adevărat eficace și care sunt cele care nu fac decât să complice sistemul și să îi incrimineze pe beneficiarii cinstiți pentru comiterea unor erori nesemnificative. Combaterea corupției nu ar trebui să ducă la o suspiciune sistematică față de toți beneficiarii, ci să se întemeieze pe încredere, cooperare și responsabilități clare. Această luptă ar trebui să aibă la bază o serie de principii morale elementare și responsabilitatea beneficiarului pentru realizarea a ceea ce și-a propus, și nu utilizarea erorilor detectate pentru a concepe un model rigid care – dimpotrivă, și adesea într-un mod ineficace – să devină obligatoriu pentru alți beneficiari. Tocmai faptul că întreaga atenție se concentrează asupra respectării unor cerințe și a unor calendare formale riscă să facă posibilă, în anumite cazuri, utilizarea abuzivă sau incorectă a fondurilor – în plus, în condiții de impunitate;

22.

după dezbaterile purtate pe plan intern, precum și cu alți parteneri, semnalează următoarele aspecte principale ale chestiunii abordate, care se cer soluționate;

23.

după cum au demonstrat atelierele dedicate simplificării, deși în unele state membre achizițiile publice nu ridică probleme, reprezentanții multor țări estimează că tocmai achizițiile publice sunt una dintre principalele probleme ale punerii în aplicare. Prin urmare, Comitetul consideră că ar trebui să existe norme clare la nivelul întregii UE în ce privește achizițiile publice din cadrul fondurilor ESI, norme care să prevaleze asupra legislației naționale din acest domeniu. Este vorba în cea mai mare parte despre resurse ale UE, și nu ale statelor membre; ca atare, procedurile de ofertare ar trebui reglementate prin norme definite la nivelul UE, și nu prin norme naționale. Pe lângă aceasta, procedurile de achiziții publice ar trebui să contribuie la furnizarea produsului final cel mai eficace, iar în acest scop, diferitele tipuri de licitații ar trebui să cuprindă un element de flexibilitate, în loc ca autoritatea contractantă și ofertantul să fie paralizați într-un cadru strict formal, prin numeroase proceduri și procese standardizate cu caracter obligatoriu. Ar trebui, între altele, să fie ridicate pragurile valorice pentru publicarea pe portalul achizițiilor publice și în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene;

24.

după cum au demonstrat atelierele dedicate simplificării, deși în unele state membre achizițiile publice nu ridică probleme, reprezentanții multor țări atrag atenția asupra faptului că, pentru o autoritate contractantă de dimensiuni reduse, sistemul actual este atât de complicat și de riscant, încât ea se află în incapacitatea de a întocmi ea însăși licitația publică și se vede nevoită să se recurgă la serviciile unor societăți externe specializate, deși acest lucru nu o degrevează de răspunderea pentru eventualele erori. Această situație a încurajat apariția unui nou sector de activitate. Este paradoxal faptul că, în unele cazuri, devine necesar să se lanseze o licitație în vederea identificării societății care va fi însărcinată cu redactarea invitației de participare la procedura de ofertare;

25.

după cum au demonstrat atelierele dedicate simplificării, deși în unele state membre achizițiile publice nu ridică probleme, reprezentanții multor țări atrag atenția asupra faptului că majoritatea erorilor comise în domeniul achizițiilor publice sunt pur și simplu greșeli cauzate de complexitatea normelor. În consecință, promotorii proiectelor se confruntă cu un sentiment de frustrare din cauza auditurilor ex-post care intervin într-o fază avansată a procesului, atunci când corectarea erorilor devine imposibilă și când nu mai au nici măcar posibilitatea de a solicita o evaluare prealabilă cu caracter obligatoriu. Din acest motiv, CoR propune ca opiniile de audit și celelalte proceduri de control al achizițiilor publice să fie efectuate îndeosebi ex ante, cu scopul de a preveni erorile – care apar foarte frecvent în special în acest domeniu – și de a reduce astfel numărul de corecții financiare;

26.

ar trebui remarcat, de asemenea, faptul că legislația privind procedurile de atribuire a contractelor se concentrează asupra autorității contractante, care este, totodată, sancționată și urmărită penal pentru cea mai mică eroare, deși multe dintre manipulările prejudiciabile ale rezultatelor achizițiilor publice se produc pe baza unor acorduri între ofertanții care participă la procedura respectivă. În ce privește domeniile și segmentele în care piața este puternic monopolizată, adesea sistemul actual de achiziții publice nu își îndeplinește sarcina și poate chiar să se dovedească contraproductiv. Prin urmare, ar fi de dorit să se analizeze ansamblul sistemului și să se ia în calcul reevaluarea în totalitate a modului în care acesta este conceput. Acest lucru se întâmplă în special în țările mici, în care monopolizarea pieței este mult mai pronunțată;

27.

este important să se revizuiască urgent Ghidul privind achizițiile publice pentru fondurile ESI (Ghid orientativ pentru responsabilii cu achizițiile publice), recent publicat, deoarece acest ghid face referire la vechile directive și nu la noile directive privind achizițiile publice, care au fost aprobate în 2014 și au intrat în vigoare la începutul acestui an. În această privință, este esențial ca noul ghid să facă obiectul unei evaluări adecvate a impactului teritorial, care să le permită experților locali și regionali să contribuie direct. Acest lucru este prevăzut în pachetul „O mai bună legiferare”, care recunoaște rolul CoR ca partener esențial pentru o mai bună identificare a impactului local și regional al propunerilor UE;

28.

De-a lungul anilor, situația din domeniul ajutoarelor de stat a devenit considerabil mai complexă și rămâne în continuare foarte complicată pentru beneficiari și pentru autoritățile de management, în pofida unor îmbunătățiri parțiale recente în cazul anumitor programe. La ora actuală, nu există nicio interpretare clară și inteligibilă a ajutoarelor de stat, toate hotărârile judecătorești bazându-se exclusiv pe cererile și constatările respective. Autoritățile naționale însărcinate cu interpretarea au adesea opinii diametral opuse, nefiind de obicei dispuse să emită avize clare și cu caracter obligatoriu. Într-o serie de țări, aceste autorități nu fac parte din sistemul de punere în aplicare a fondurilor ESI, neexistând o responsabilitate clară legată de avizele pe care le emit. Prin urmare, ar fi de dorit ca, în astfel de țări, autoritățile naționale respective să fie incluse în structura de punere în aplicare (dacă încă nu s-a luat o astfel de măsură) și să aibă obligația de a emite avize lipsite de ambiguitate. Mai mult decât atât, în unele cazuri, în mod paradoxal, operatorii din sectorul privat tind să se afle într-o poziție mai avantajoasă decât cei din sectorul public, deoarece nu sunt obligați să respecte o serie de orientări, reglementări și măsuri. Cu toate că autoritățile publice intervin mult mai rar ca actori economici competitivi, iar activitățile lor nu au scopuri lucrative, ele trebuie să facă obiectul acelorași proceduri ca actorii privați;

29.

există și o altă incoerență majoră în aplicarea normelor privind ajutoarele de stat. Deși procedurile privind ajutoarele de stat nu se aplică programelor gestionate în mod centralizat de către Comisia Europeană (ca de exemplu, Orizont 2020, Mecanismul pentru interconectarea Europei, Fondul european pentru investiții strategice), ele se aplică proiectelor finanțate în temeiul politicii de coeziune. Prin urmare, în practică, în ce privește ajutoarele de stat, proiectele nu sunt evaluate în funcție de calitatea lor, ci de aprobarea fondurilor de către Comisie sau de către statele membre și în funcție de sursa lor de finanțare.

30.

în acest context, CoR dorește să sublinieze că menirea fundamentală a politicii de coeziune este de a asigura condiții echitabile pentru regiunile mai puțin dezvoltate, prin acordarea de către UE a unui volum mai mare de resurse financiare și a unei rate mai mari de cofinanțare. Prin urmare, din această perspectivă, politica de coeziune ar putea fi considerată chiar ca o denaturare cu bună știință a pieței. Ca atare, CoR consideră că procedurile privind ajutoarele de stat nu ar trebui în niciun caz să se aplice fondurilor ESI;

31.

trebuie să se acorde o atenție deosebită utilizării ajutoarelor de stat în cadrul programelor de cooperare teritorială europeană. În general, efortul necesar pentru a se conforma normelor privind ajutoarele de stat este disproporționat de mare în raport cu riscul de denaturare a concurenței. În plus, ajutoarele de stat sunt adesea interpretate în mod diferit în diferite state membre; prin urmare, normele respective nu pot fi aplicate astfel încât să se asigure o securitate juridică adecvată, ceea ce împiedică adesea în totalitate derularea unor proiecte de calitate. Una dintre măsurile care ar putea fi puse în aplicare rapid în vederea simplificării fondurilor ESI ar fi de a exclude cooperarea teritorială europeană din domeniul de aplicare al normelor privind ajutoarele de stat, așa cum este cazul Programului Orizont 2020;

32.

există, de asemenea, o problemă de claritate și proporționalitate. Având în vedere dimensiunile reduse ale anumitor proiecte, mai ales la nivel local, este important ca respectivul cadru de derogări de la normele privind ajutoarele de stat să fie clarificat. În prezent există adesea confuzii cu privire la momentul și modul în care funcționează ajutoarele de minimis, serviciile de interes general, exceptarea generală pe categorii de ajutoare și Orientările privind ajutoarele de stat regionale. Comitetul European al Regiunilor solicită elaborarea unor orientări consolidate, mai bune și mai ușor de înțeles, încă din cadrul perioadei de programare actuale și solicită ca viitoarea revizuire a normelor privind ajutoarele de stat să îmbunătățească și să simplifice cadrul existent;

33.

având în vedere revizuirea abordării privind definiția unei întreprinderi, pentru a sprijini locurile de muncă, inovarea și antreprenoriatul la nivel regional, este necesară și majorarea plafonului ajutoarelor acordate în conformitate cu regula de minimis;

34.

caracterul eterogen al metodologiilor de audit la nivel național și european reprezintă, probabil, cea mai amplă provocare pentru procesul de punere în aplicare a fondurilor ESI. Autoritățile de management și diferitele organisme de control europene și naționale ajung adesea la interpretări diferite ale acelorași norme, deși pe de altă parte nu sunt deloc responsabile pentru controalele efectuate. Pentru proiectele care se înscriu în cadrul fondurilor ESI, ar trebui să se instituie un sistem de audit unic (un ghișeu unic) la nivelul statului membru și al UE, care să formuleze avize obligatorii de care să fie responsabil – inclusiv în materie de achiziții publice. Beneficiarul final ar trebui să aibă, de asemenea, dreptul de a solicita un control de audit pentru a avea certitudinea că punerea în aplicare s-a realizat în mod corespunzător și că nu este amenințat de niciun pericol – sau pentru a putea eventual întreprinde acțiuni corective. De asemenea, se impune o abordare mai flexibilă a schimbului de date și soluții IT integrate, cum ar fi formularele electronice și bazele de date, ca o condiție prealabilă pentru dezvoltarea unui ghișeu unic care să reducă sarcina completării formularelor de către beneficiari și autoritățile de management. Generalizarea utilizării unei dematerializări „ușor de utilizat” va permite reducerea la minimum a documentelor care trebuie scanate și descărcate. Prin urmare, ar trebui să se prefere recurgerea la aplicații informatice care permit căutarea direct la sursă a datelor administrative ale beneficiarului (schema de personal, cifra de afaceri, îndeplinirea obligațiilor fiscale și de securitate socială etc.). În acest scop este însă nevoie de o evaluare prealabilă a riscurilor, pentru a stabili ce conținuturi și ce date pot fi partajate, de implicarea, încă de la început, a Comisiei și a organismelor de audit naționale și regionale, precum și a Curții de Conturi Europene și eventual de elaborarea unui vademecum comun în materie de audit pentru a se evita apariția ulterioară a unor probleme în acest domeniu. La ora actuală, auditul este privit ca o măsură de represiune și de constrângere. Ca regulă generală, auditurile nu se referă decât la administrarea proiectului și la conformitatea cu procedurile prevăzute, orice abatere fiind drastic sancționată, chiar dacă a fost săvârșită în scopul creșterii eficienței proiectului, din cauza unor situații neprevăzute sau pentru a realiza economii. Din acest motiv, CoR propune ca auditorii să se concentreze pe eficacitatea reală a cheltuielilor și să ia în considerare gradul de gravitate a erorilor din punct de vedere financiar, precum și împrejurările concrete (altfel spus, auditurile să respecte mai bine proporționalitatea). Este necesar ca regulile în materie de inspecție și conformitate să capete o dimensiune de proporționalitate, prin autorizarea unui nivel mai ridicat de toleranță față de infracțiunile minore. În ceea ce privește inspecțiile, ar trebui să optăm pentru o abordare mai bine proporționată (cu mai puține controale la fața locului pentru programele sau organismele de punere în aplicare mai performante) și bazată pe rezultate (astfel încât să poată fi efectuate mai multe tipuri de inspecții cu ocazia aceleiași vizite, aspect cu atât mai important în cazul programelor și operațiunilor finanțate din fonduri multiple), precum și pentru controale de audit mai bine proporționate, care să se concentreze mai puțin pe sancțiuni și mai mult pe îmbunătățiri și pe asigurarea îndeplinirii obiectivelor generale ale politicii de coeziune. Auditorul ar trebui să fie privit ca partener în rezolvarea problemelor și în găsirea celor mai eficiente mijloace de identificare și corectare a erorilor. Pentru aceasta, este nevoie de o schimbare radicală de atitudine din partea auditorilor;

35.

autoritățile administrative și de audit ar trebui să colaboreze încă din etapa de programare și până la încheierea programelor, întrucât aceasta este singura modalitate de a preveni apariția unor interpretări diferite ale acelorași norme. Un sistem de control comun sau o înțelegere comună a sistemului de control – spre care ar trebui să tindem – ar permite să se evite situațiile în care aceeași operațiune face obiectul mai multor controale de audit, întrucât diferitele autorități de audit, ca regulă generală, ar urma să se bazeze pe opiniile celorlalte și să se completeze reciproc. În acest context, CoR propune extinderea domeniului de aplicare al controlului proporțional definit la articolul 148 al Regulamentului (UE) nr. 1303/2013, pentru a acoperi, pe lângă autoritatea de audit și Comisie, toate tipurile de controale, inclusiv cele efectuate de autoritățile de management și de certificare și de Curtea de Conturi Europeană. În general, auditurile ar trebui să țină seama într-o măsură mai mare de subsidiaritate. Auditul UE ar trebui să se limiteze la conformitatea cu reglementările privind fondurile ESI. În ceea ce privește statele membre și autoritățile de management, ele ar trebui să își asume răspunderea de a verifica conformitatea cu reglementările naționale (inclusiv cu cele care decurg din legislația europeană). Această aplicare a subsidiarității în activitățile de audit ar trebui să fie condiționată de încheierea unui contract bazat pe încredere între Comisia Europeană și fiecare stat membru;

36.

sugerează, de asemenea, o creștere cu 50 % a pragurilor sub care o operațiune nu este supusă la mai mult de un audit înaintea prezentării cheltuielilor finale;

37.

în cazul proiectelor care implică mai mulți parteneri, este inacceptabil ca, din cauza descoperirii unor nereguli în legătură cu unul dintre parteneri, întregul parteneriat sau, în cazuri extreme, întregul program să fie sancționat prin aplicarea unei corecții financiare;

38.

deși există state în care sistemele de recurs funcționează fără a întâmpina probleme majore, în altele, totuși, aceste sisteme, în pofida faptului că au fost instituite în temeiul articolului 74 alineatul (3) din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013, sunt foarte diferite și nu își îndeplinesc întotdeauna sarcina din punctul de vedere al beneficiarului. Ar fi, așadar, oportun să se instituie un sistem unic de recurs, ușor de înțeles și rapid, atât la nivelul statelor membre (acolo unde nu există încă), cât și la nivelul UE. Acest sistem ar trebui să fie aplicabil nu numai pentru contestarea concluziilor auditului, ci și a deciziilor de la toate nivelurile și în toate domeniile (de exemplu, în cel al ajutoarelor de stat);

39.

la prima vedere, practica statelor membre de a depăși cerințele minime prevăzute de legislația UE atunci când o transpun în legislația lor națională pare să fie problema lor, și nu a Comisiei Europene. Cu toate acestea, așa ceva se întâmplă tocmai pentru că regulamentele și orientările Comisiei privind punerea în aplicare o permit. Dacă dorim să reducem cât mai mult această practică, trebuie să se consolideze rolul Comisiei în acest domeniu. Comisia trebuie să prevadă în mod clar în regulamentele și orientările sale privind punerea în aplicare cerințe absolute și clare, al căror nivel de exigență să nu poată fi nici sporit, nici redus. Această observație se aplică achizițiilor publice și auditului, dar și altor domenii. Resursele fondurilor ESI reprezintă fonduri ale UE; prin urmare, normele ar trebui să fie stabilite de UE, și nu de statele membre;

40.

creșterea sarcinilor de reglementare apare și din cauza faptului că, în numeroase cazuri, orientările privind punerea în aplicare nu sunt elaborate la nivelul Comisiei Europene decât după ce programele încep să fie implementate. Ca atare, statele membre și autoritățile de management sunt obligate să elaboreze propriile orientări, diferite de cele pe care Comisia le publică ex post. Prin urmare, regulamentele privind fondurile ESIF ar trebui elaborate în același timp cu orientările, și nu într-un stadiu ulterior, pentru a clarifica interpretarea fiecărui articol din respectivele regulamente. Abordarea actuală duce adesea la întârzierea cu mai mult de un an a implementării programelor operaționale și la modificări suplimentare care, la rândul lor, au un efect negativ asupra implementării fondurilor ESI. Este necesar să se reducă drastic numărul și volumul orientărilor și metodelor. În acest sens, ar trebui să se pună accentul pe claritatea și eficiența lor, mai degrabă decât pe cantitate, astfel încât sistemul să nu devină mai complex și mai ineficient. Ele trebuie să fie explicite și să nu sufere modificări în cursul punerii în aplicare. Orientările nu trebuie în niciun caz să fie retroactive;

41.

o altă măsură rapidă ar fi de a se verifica la ce nivel ar trebui să se efectueze programarea și concentrarea tematică. În prezent, programarea are implicații la toate nivelurile, până și la nivelul actorilor de teren. De aceea ar fi de dorit ca în cadrul concentrării tematice să se stabilească obiective de ansamblu (generale) și totodată câte un indicator principal de performanță pentru fiecare dintre ele. Autoritățile de management ar trebui să dispună de o marjă de manevră pentru a stabili ce activități le vor permite să atingă un anumit obiectiv, în funcție de regiunea vizată, permițând astfel o mai bună luare în considerare a nevoilor regiunilor în funcție de caracteristicile și provocările specifice cu care se confruntă. Dacă obiectivul este de a crește ocuparea forței de muncă, ar fi de dorit să se permită o marjă de apreciere în alegerea resurselor pentru a-l duce la îndeplinire. În unele regiuni, în funcție de nivelul la care se situează, la atingerea acestui obiectiv ar putea contribui activitatea dintr-un domeniu precum cercetarea, în timp ce în altele, ar putea fi vorba despre activitățile din sectorul turismului. Mai ales în cazul promovării cooperării transfrontaliere, care urmărește integrarea regiunilor dincolo de frontiere, ar trebui să se ia în considerare nevoile specifice ale regiunii transfrontaliere vizate, permițându-se astfel sprijinirea unor activități importante, dincolo de obiectivele tematice care decurg din Strategia Europa 2020. În acest sens, se poate menționa în special exemplul „fondurilor pentru mici proiecte”, care sprijină inițiativele interpersonale, promovarea activităților turistice sau completarea verigilor-lipsă în materie de transport. În general, ar trebui să se pună întrebarea dacă cooperarea teritorială europeană trebuie să respecte toate condițiile aplicabile fondurilor ESI. Ar trebui să se garanteze că alocările financiare nu vor fi reduse;

42.

programele ar trebui să devină mai flexibile, astfel încât să poată răspunde în mod flexibil la situațiile noi și la evoluțiile rapide ale tehnologiei. Este important însă ca această flexibilitate să fie reală, cu alte cuvinte să permită limitarea și simplificarea întregului proces de modificare a unui program. Necesitatea de a recurge, de exemplu, la o nouă evaluare strategică de mediu nu poate fi considerată cu adevărat o formă de flexibilitate a programului. În cazul menționat mai sus, de exemplu, efectuarea unei evaluări strategice de mediu ar trebui avută în vedere doar în cazul unei reprogramări ce preconizează obiective specifice cu impact semnificativ asupra mediului, identificate în prealabil ca atare;

43.

Regulamentul (UE) nr. 1303/2013 a introdus două instrumente care ar urma să ofere o abordare teritorială integrată, mai precis investițiile teritoriale integrate și planurile comune de acțiune (PCA), ceea ce ar face posibilă dezvoltarea integrată a unei anumite zone sau regiuni. Cu toate acestea, statele membre au primit foarte puține încurajări din partea Comisiei pentru a utiliza aceste instrumente, cu atât mai mult cu cât ele au fost definite de către Comisie în actele sale delegate și de punere în aplicare într-o manieră oarecum neclară și complexă. O mai bună punere în aplicare a celor două instrumente ar avea ca rezultate:

44.

în cazul investițiilor teritoriale integrate (ITI), cerințele impun instituirea unor sisteme de gestionare complet disproporționate în raport cu valoarea finanțării acordate prin acest instrument. De asemenea, după cum s-a subliniat în avizul CoR privind dezvoltarea locală plasată sub responsabilitatea comunității (CLLD), faptul că există numeroase norme distincte care se cer respectate pentru fiecare fond și că aceste fonduri sunt adesea administrate de autorități de management separate acționează ca un factor de descurajare a tentativelor de a dezvolta instrumentul CLLD dincolo de Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR). Din acest motiv, aceste instrumente foarte inovatoare de dezvoltare locală integrată nu au fost implementate până în prezent pe teren decât într-o măsură limitată. Necesitatea de a crea astfel de structuri nu numai că crește în mod disproporționat costurile de gestionare ale acestui instrument, afectându-i considerabil pe cei implicați, ci complică și întârzie în mod semnificativ și punerea în aplicare a proiectului;

45.

observă că modificarea normelor politicii de coeziune la fiecare șapte ani sau chiar mai frecvent nu a contribuit la simplificarea politicii de coeziune, ci a avut chiar efecte contrare. Cu toate acestea, un cadru juridic aplicabil unui interval de timp mai larg decât o perioadă de programare ar necesita în prealabil o simplificare radicală. Este întotdeauna posibil și de dorit să se aducă modificări minore și utile sistemului de punere în aplicare a politicii de coeziune, în schimb, modificările mai substanțiale ar trebui introduse la intervale mai mari și pregătite cu mult timp înainte. Efectele acestor modificări ar trebui analizate în prealabil și, în conformitate cu principiul parteneriatului, discutate înainte cu partenerii implicați (care nu sunt doar statele membre, ci și autoritățile locale și regionale, reprezentate de Comitetul Regiunilor);

46.

consideră că utilizarea instrumentelor financiare este un element important pentru sporirea efectului de pârghie al programelor finanțate din fonduri ESI și pentru combinarea fondurilor ESI și FEIS. Există totuși o nevoie urgentă de a simplifica mecanismul, cerințele de raportare și norme de audit pentru instrumentele financiare din cadrul fondurilor ESI, astfel cum s-a afirmat recent la atelierul comun cu Președinția slovacă a Consiliului (1) pe această temă;

47.

recomandă Comisiei Europene să examineze motivele pentru care instrumentele standard pentru instrumentele financiare nu au fost utilizate până în prezent în majoritatea statelor membre;

48.

ia act de constatările din raportul publicat recent de Curtea de Conturi Europeană „Execuția bugetului UE prin instrumente financiare – ce învățăminte trebuie desprinse din perioada de programare 2007-2013” și invită Curtea să evalueze, de asemenea, punerea în aplicare a instrumentelor financiare în cursul actualei perioade de finanțare;

49.

ia act de recenta publicare a așa-numitului Regulament Omnibus (2), care introduce modificări și în regulamentele privind fondurile ESI, în special în ce privește simplificarea utilizării de instrumente financiare și de opțiuni de costuri simplificate în programele fondurilor ESI;

50.

propune ca, în scopul simplificării, Comisia Europeană să culeagă exemple de proiecte corespunzătoare unor „rele practici” și să le monitorizeze, pentru a ilustra necesitatea de a simplifica și de a modifica abordarea și pentru a completa schimbul de bune practici referitoare la punerea în aplicare a fondurilor ESI. Având în vedere experiența practică a membrilor CoR, CoR ar trebui să joace un rol esențial în acest proces;

51.

Comisia Europeană a publicat documentele de referință pentru diversele fonduri din perioada de programare 2014-2020 atât de târziu, încât era imposibil să se înceapă punerea în aplicare la începutul perioadei de programare. Au urmat lungi perioade de așteptare și dificultăți în coordonarea diverselor programe operaționale. Pe viitor, documentele trebuie publicate în timp util și simultan;

52.

reamintește că există anumite instrumente practice capabile să contribuie la o simplificare efectivă a gestionării fondurilor ESI. Standardizarea procedurilor, utilizarea pe scară largă a instrumentelor IT și a serviciilor administrative online constituie elemente de bază, cu aplicabilitate generală la aceste fonduri. În plus, este important să se facă în continuare progrese, printre altele, în ceea ce privește utilizarea costurilor standard, care permit eliminarea obstacolelor administrative, precum și în ceea ce privește simplificarea raportării și controalelor, pentru ca beneficiarii și diferitele autorități implicate în gestionarea resurselor să nu se confrunte cu sarcini birocratice suplimentare;

53.

observă că respectarea mai sistematică a principiului referitor la parteneriatul cu autoritățile locale și regionale în cadrul fondurilor ESI, încă din etapa de concepție și de-a lungul întregii lor implementări, ar permite Comisiei să obțină un feedback care ar contribui în mod decisiv la creșterea eficienței procesului de punere în aplicare și la simplificarea acestuia.