15.1.2013   

SL

Uradni list Evropske unije

C 11/3

1.1

V sedanjih razmerah, ko bo raven rasti, ki smo jo poznali v preteklosti, težko ponovno doseči, je bistvenega pomena, da je potrošnik v središču pozornosti ekonomske in finančne politike EU, v skladu s sporočilom Komisije Evropa 2020 – Strategija za pametno, trajnostno in vključujočo rast. Neodvisne in močne potrošniške organizacije so ključnega pomena na trgu in potrebujejo zadostne človeške, finančne in tehnične vire za opravljanje svoje vloge varstva pravic in interesov potrošnikov.

1.2

Pravica potrošnikov, da se organizirajo, da bi zaščitili svoje interese, je zagotovljena že v primarni zakonodaji (člen 169 PDEU), s čimer se na evropski ravni pravno priznava, da imajo potrošniške organizacije nenadomestljivo vlogo z vidika zagotavljanja zaupanja v evropski notranji trg in njegovega razvoja.

1.3

Ne glede na uporabo načela subsidiarnosti EESO poziva Komisijo, naj sprejme pobudo in za potrošniške organizacije določi skupne minimalne pravice, zlasti pravico, da se z njimi posvetuje in da izražajo stališča prek svojih predstavnikov, pravno in/ali upravno opredelitev pravic in interesov potrošnikov v okviru predhodnega posvetovanja o ukrepih, ki vplivajo na njihove zakonsko zagotovljene pravice ali interese tako na nacionalni ravni kot ravni EU, ter pravico do sodelovanja pri sprejemanju zakonodaje za storitve splošnega gospodarskega pomena.

1.4

Glede na to, da imajo ponudniki storitev splošnega gospodarskega pomena enako bazo kot uporabniki teh storitev, ki vključuje veliko skupino ranljivih potrošnikov, je treba spremljati posebnosti vsakega trga posebej (plin, voda, elektrika itd.), hkrati pa ohraniti pregled nad storitvami z vidika posledic, ki jih lahko imajo v celoti gledano za kakovost življenja in proračun gospodinjstev. Potrošniške organizacije so ravno prave za obravnavo teh vidikov. Za slabe storitve bi bilo treba oblikovati sistem, ki bi bil podoben sistemu, ki že obstaja za proizvode (RAPEX), kjer bi združenja potrošnikov s pomočjo mreže opozarjala potrošnike o takšnih storitvah.

1.5

Obstajajo zelo velike razlike v dostopnosti informacij in strokovnega znanja o delovanju trgov storitev splošnega gospodarskega pomena, načinu določanja cen, vrednosti in elementov, ki so povezani z dostopom do omrežij, in o tem, kakšne posledice ima to za potrošnike, saj je to področje zakonodaje zelo tehnično in kompleksno, čeprav ni nobenega dvoma o pomenu, ki ga ima to za potrošnike in njihove predstavniške organizacije.

1.6

Potrošniki običajno težje primerjajo storitve kot proizvode. Še posebej zapletena je primerjava storitev splošnega gospodarskega pomena. Ne samo, da se pogodbeni pogoji pri teh storitvah zelo razlikujejo, na primer način določanja tarif, temveč mora biti vključitev dodatnih elementov poleg same storitve ustrezno pojasnjena s strani zakonodajnega organa, o tem je treba razpravljati z organizacijami, ki zastopajo interese potrošnikov, in potrošniki morajo to razumeti.

1.7

Po mnenju EESO bi morala Komisija spodbujati države članice in zakonodajne organe na nacionalni ravni, da se zavzemajo za transparentnost, obveščanje in sprejemanje odločitev s spodbujanjem razprave o interesih, ki so v igri – tako na strani ponudbe kot povpraševanja (zakonsko urejeni gospodarski sektorji in potrošniki), in z dajanjem prednosti organizacijam, ki zastopajo interese potrošnikov, da bodo lahko poleg gospodarskih akterjev enakopravno sodelovale v razpravah na forumih zakonodajnih organov in v posvetovalnih organih, s čimer bi zagotovili večjo moč potrošniških organizacij in s tem samih potrošnikov.

2.1

V tem mnenju na lastno pobudo želi EESO kot evropski organ, ki zastopa organizirano civilno družbo, poudariti, da moramo enotni trg obravnavati z vidika ljudi in se zavzemati za gospodarsko demokracijo (1) z vsemi posledicami, zlasti kar zadeva posvetovanje, sodelovanje in transparentnost postopkov odločanja v zvezi s sprejemanjem zakonodaje o storitvah splošnega pomena, dostopanjem do informacij in sodelovanjem, posvetovanjem s potrošniki in njihovim zastopanjem pri sprejemanju zakonodaje o storitvah splošnega gospodarskega pomena, vključno s finančnimi storitvami.

2.2

V skladu s sporočilom Komisije Evropa 2020 – Strategija za pametno, trajnostno in vključujočo rast, katere cilj je, da potrošniki v polni meri sodelujejo v enotnem trgu, bi morali potrošniki upravičeno verjeti, da so jih njihove nacionalne in evropske organizacije sposobne zaščititi in da imajo sredstva, znanje in instrumente, potrebne za ukrepanje v njihovem imenu. Cilj predpisov, ki naj bi preprečevali lažno konkurenco na notranjem trgu, je povečati blaginjo potrošnikov (2).

2.3

Po mnenju EESO je v sedanjih razmerah nujno postaviti potrošnjo v središče politik EU in v izgradnjo enotnega trga, zato morajo biti potrošniške organizacije neodvisne in močne. EESO je že dejal, da je za ohranitev gospodarskega ravnovesja potrebno, da te organizacije v celoti opravljajo svojo vlogo protiuteži na trgu, in je priporočil Komisiji, naj močno poveča finančna sredstva zanje, da bodo lahko pridobile ustrezno strokovno znanje (3).

2.4

EESO poudarja in ugotavlja, da se razlike med državami članicami odražajo tudi v načinu, kako se razlaga vloga potrošniških organizacij, načinu njihove organizacije, sredstvih, stopnji specializacije in predstavniške vloge, ki jo imajo. Čeprav obstajajo tudi organizacije na evropski ravni (npr. BEUC in ANEC), bi bilo po mnenju EESO glede na pomen, ki ga imajo nacionalne organizacije za potrošnike in enotni trg, probleme teh organizacij nujno obravnavati z vidika EU.

EESO se poleg tega zavzema tudi za sodelovanje med predstavniškimi poklicnimi in potrošniškimi organizacijami kot prednostno obliko dialoga, ki omogoča iskanje bolj uravnoteženih rešitev za razvoj trga, s podpiranjem forumov, tako na nacionalni kot evropski ravni, ki delujejo v ta namen.

3.1

Institucije EU se močno zavedajo pomena zaupanja potrošnikov v izvajanje enotnega trga. Že v prvem programu za varstvo potrošnikov iz leta 1975 (4), s katerim so države članice pokazale svojo odločenost, da se bodo bolj zavzele za potrošnike, sta bili izrecno priznani pravica potrošnikov do zastopanosti in izražanja mnenj. Programi, ki so sledili, so cilje in pravice, ki so bile v njih zapisane, potrdili, s sprejetjem strateških načrtov za varstvo potrošnikov pa je bilo potrošniškim organizacijam omogočeno sodelovanje v politikah EU, tako z vidika vsebine kot postopkov.

3.2

S pomočjo teh programov in načrtov so prejeli potrošniki in njihove organizacije potrebna sredstva, da se lahko zavzemajo za svoje interese pod enakimi pogoji kot drugi akterji na trgu, zato je potrebna revizija mehanizmov sodelovanja teh organizacij pri oblikovanju politik EU.

3.3

Vendar pa v sedanjem strateškem načrtu (5) spodbujanje potrošniških organizacij na evropski ravni ni več glavni cilj potrošniške politike, pač pa se je težišče preusmerilo na spodbujanje potrošniškega gibanja znotraj držav članic. Žal se do zdaj na ravni EU nikoli ni ocenjevalo, v kolikšni meri so bili doseženi cilji teh strategij glede vključenosti potrošnikov.

3.4

Komisija, Svet in Evropski parlament so se v zadnjih letih odločili za strategijo krepitve vloge potrošnikov na individualni ravni, da bi tako dosegli želeno stopnjo zaupanja v notranji trg. Da bi se ta strategija uresničila, se je po eni strani spodbujala težnja k čim večji harmonizaciji na ključnih področjih potrošniške politike v povezavi z revizijo zakonodaje o varstvu potrošnikov, po drugi strani pa se je v celoti razvila teorija o povprečnem potrošniku (6) kot osebi, ki "je povprečno informirana ter do razumne mere pozorna in previdna (7)", na podlagi česar se je zakonodaja oprla na lažno idejo o obstoju idealnega potrošnika, ki je informiran in se zavestno odloča, za katerega pa statistični podatki dokazujejo, da ne obstaja.

3.5

Podatki, ki so na voljo, kažejo, da so potrošniki večinoma vse prej kot močni, aktivni in dobro obveščeni akterji, kakršne potrebuje konkurenčen in inovativen trg. V resnici se večina evropskih potrošnikov ne počuti samozavestno, seznanjeno ali zaščiteno (8).

3.6

Hkrati pa ostaja pristop EU do potrošnikov kot celote precej previden. Konkretni ukrepi na ravni EU v zvezi s potrošniškimi organizacijami so bili do zdaj precej omejeni, zato EESO spodbuja Komisijo, naj predstavi konkretne predloge v zvezi s skupinskimi tožbami, ki so izrednega pomena za zaščito interesov potrošnikov tako na nacionalni ravni kot na ravni EU.

3.7

Pravica potrošnikov, da se organizirajo, da bi zaščitili svoje interese, je zagotovljena že v primarni zakonodaji (člen 169 PDEU), s čimer se na evropski ravni priznava, da imajo potrošniške organizacije nenadomestljivo vlogo z vidika zagotavljanja zaupanja v evropski notranji trg in njegovega razvoja. To opravičuje določitev osnovnih skupnih pravic in načel, ne da bi posegali v avtonomijo držav članic pri določanju nacionalnih politik.

3.8

Evropska posvetovalna skupina za potrošnike (ECCG) je januarja 2011 med drugim predstavila naslednje glavne razloge, zakaj potrebujemo močne potrošniške organizacije:

EESO ponavlja zahteve, ki bi jih morale izpolnjevati potrošniške organizacije in o katerih se je že izrekel (10).

3.9

Brez močnih ter politično in ekonomsko neodvisnih potrošniških organizacij, ki aktivno prispevajo k prostemu in konkurenčnemu trgu z vztrajanjem na transparentnosti informacij in delovanjem za zaščito individualnih in kolektivnih interesov potrošnikov, bo težko doseči zaupanje evropskih potrošnikov.

4.1

Potrošniške organizacije imajo ključno vlogo pri vračanju zaupanja potrošnikov in oblikovanju notranjega trga, zato EESO poziva Komisijo, naj sprejme pobudo in za potrošniške organizacije določi skupne minimalne pravice, zlasti pravico, da se z njimi posvetuje in da izražajo stališča prek svojih predstavnikov, pravno in/ali upravno opredelitev pravic in interesov potrošnikov v okviru predhodnega posvetovanja o ukrepih, ki vplivajo na njihove zakonsko zagotovljene pravice ali interese tako na nacionalni ravni kot ravni EU, ter pravico do sodelovanja pri sprejemanju zakonodaje za storitve splošnega gospodarskega pomena.

4.2

Glede na to, da v tem mnenju ni mogoče obravnavati vseh elementov, ki bi jih bilo treba zagotoviti za vključene potrošniške organizacije, EESO poudarja samo:

4.3

EESO opozarja, da je z Lizbonsko pogodbo ter Protokolom št. 26 o storitvah splošnega pomena in členom 36 Listine EU o temeljnih pravicah priznan pomen storitev splošnega pomena za EU, ki določa smernice za te storitve. Poleg tega poudarja, da se storitve splošnega gospodarskega pomena na trgu ne morejo opravljati brez posredovanja javnih organov (oziroma bi se opravljale pod drugačnimi pogoji glede kakovosti, varnosti, dostopnosti, enake obravnave in univerzalnega dostopa). Izvajalcu se naložijo posebne obveznosti javne službe s pooblastilom na podlagi merila splošnega pomena, s čimer se zagotovi, da se služba opravlja pod pogoji, ki omogočajo izpolnjevanje njene naloge (11).

4.4

Za številne storitve splošnega gospodarskega pomena, kot so oskrba z elektriko, plinom in vodo ter komunikacije, je tradicionalno skrbela država, ki je bila lastnica distribucijskih omrežij. Razprave o teh storitvah so se pogosto lotevali z vidika tveganja (za zdravje, varnost in okolje), strateških politik v zvezi z nacionalnimi naravnimi viri ali liberalizacije trga, na primer v energetiki.

4.5

Glavna vprašanja z vidika potrošnikov so povezana z zagotavljanjem zanesljive oskrbe in dostopa, medtem ko je cena odločilni in praktično edini dejavnik pri njihovi izbiri.

Potrošniki že tako težje primerjajo storitve kot proizvode, še težja pa je primerjava pogodbenih pogojev, ki ponavadi niso dovolj dobro pojasnjeni – na primer sistem določanja tarif in cen, ki je zelo širok in vključuje številne elemente, ki se ne nanašajo več na samo storitev. Poleg tega pa organizacije, ki zastopajo interese potrošnikov, o tej metodologiji ne razpravljajo niti ji posvečajo pozornost.

Za slabe storitve bi bilo treba oblikovati sistem, ki bi bil podoben sistemu, ki že obstaja za proizvode (RAPEX), kjer bi združenja potrošnikov s pomočjo mreže opozarjala potrošnike o takšnih storitvah.

4.6

Po ugotovitvah Opazovalnice energetskega trga je cena energije sestavljena iz treh velikih delov: 1. energije, prevoza in distribucije (omrežja), 2. drugih dajatev in 3. DDV, pri čemer je bilo opravljenih več različnih primerjav držav članic. Čeprav podrobneje ne predstavi – pa bi morala – elemente, ki v različnih državah članicah sestavljajo skupino t. i. drugih dajatev, je taka razvrstitev elementov, ki sestavljajo ceno, mogoča tudi za druge storitve splošnega gospodarskega pomena (voda, komunikacije), bilo bi pa koristno, če bi se uporabljala tudi za druge sektorje.

4.7

Evropska komisija je izvedla podrobne študije o cenah nekaterih storitev splošnega gospodarskega pomena, pri čemer izstopajo podatki Opazovalnice energetskega trga, ki je med drugim ugotovila, da:

4.8

Kljub številnim različnim zakonodajnim organom in ukrepom na ravni EU, namenjenih spodbujanju transparentnosti njihovih odločitev, obstajajo velike razlike med potrošniškimi organizacijami, ko gre za dostop do informacij in poznavanje delovanja teh trgov splošnega gospodarskega pomena, zlasti v zvezi z načinom določanja cen, elementov, ki so del cene, dostopom do omrežij in učinki vseh teh elementov na potrošnike.

4.9

Po mnenju EESO bi morala Evropska komisija države članice in nacionalne organe spodbujati, naj se zavzemajo za transparentnost informacij in postopkov sprejemanja odločitev ter za ravnovesje različnih interesov, ki so v igri – zakonsko urejenih gospodarskih sektorjev in potrošnikov –, z dajanjem prednosti organizacijam, ki zastopajo interese potrošnikov (na primer s posebnim usposabljanjem, spremljanjem in finančno podporo).

4.10

Enakopravno sodelovanje potrošniških organizacij poleg gospodarskih akterjev pri razpravah in v posvetovalnih organih je po mnenju EESO najbolj primeren način, da se na konkurenčnem trgu zagotovi večja moč potrošniških organizacij in s tem samih potrošnikov (12).

4.11

Po mnenju EESO s tem povezana tveganja (zlasti tveganje "polaščanja" teh organizacij) nimajo prednosti pred pomenom, da se zagotovi strokovno usposabljanje na zapletenih področjih, ki imajo velike posledice za kakovost življenja potrošnikov, kar je mogoče doseči samo z učinkovitim zastopanjem potrošnikov.

4.12

Institucije EU imajo možnost in morajo spodbujati vključenost potrošniških organizacij v posvetovanja in razprave z zakonodajnimi organi, kot na primer v zvezi s tarifami in cenami (13), in sicer ne kot dokaz neodvisnosti in transparentnosti postopkov sprejemanja zakonodaje, zlasti v zvezi z določanjem tarif, temveč kot prispevek k aktivnemu državljanskemu udejstvovanju in obstoju močnih potrošnikih organizacij.

4.13

Tega vprašanja se lotevata direktivi o skupnih pravilih notranjega trga z električno energijo in zemeljskim plinom (14), saj določata, da se morajo zakonodajni organi ne glede na svojo neodvisnost in pristojnosti v skladu z načelom boljše priprave zakonodaje, če je to potrebno, posvetovati z upravljavci prenosnega omrežja in, če je to potrebno, vzpostaviti tesne stike z drugimi pristojnimi nacionalnimi organi, da bi izpolnili svoje dolžnosti. Vendar pa se vključenost potrošniških organizacij in posvetovanje z njimi ne priporočata za vse primere konkurence.

4.14

V konkurenčnem okolju tarifna struktura ne samo določa dostop ponudnikom storitev, temveč tudi neposredno vpliva na cene, s čimer lahko vodi do izključitve potrošnikov in njihovo nezmožnost menjave ponudnika (15).

4.15

V zakonodaji niso obravnavane cene in nujnost posvetovanja s predstavniki potrošnikov glede oblikovanja tarif, ki so vir teh cen. Ti dve vprašanji manjkata tudi v pravnih aktih Unije za to področje (na primer v zgoraj navedenih direktivah). Iz podatkov Opazovalnice energetskega trga pa je razvidno, da je cena za te storitve, ki jo plačujejo potrošniki in podjetja, sestavljena iz davkov in drugih dajatev, kar je vzrok za ranljivost potrošnikov in ovira konkurenčnost podjetij.

4.16

V zvezi s storitvami splošnega gospodarskega pomena obstajajo možnosti, ki neposredno vplivajo na stroške, ki se odražajo v ceni, ki jo plačajo potrošniki. Po mnenju EESO je za zdravo konkurenco na enotnem trgu in varstvo potrošnikov treba vključiti institucije EU, da bomo zagotovili večjo transparentnost pri določanju cen za osnovne storitve splošnega gospodarskega pomena in spremljali spremembe različnih elementov, ki določajo ceno, in tarif. Zato je treba države članice in nacionalne zakonodajne organe spodbujati k podpori aktivnega sodelovanja potrošniških organizacij in MSP v procesu sprejemanja odločitev, ki vodi do določanja tarif (16).

4.17

Na koncu želi EESO poudariti, da bo težko učinkovito zastopati potrošnike, če ne bo zagotovljena možnost skupinske tožbe, zato poziva Komisijo, naj oživi prizadevanja za uresničitev evropskega sistema za skupinske tožbe.