(1)

Za obravnavo vprašanj posredne spremembe rabe zemljišč Direktiva (EU) 2018/2001 določa, da mora Komisija sprejeti delegirani akt, v katerem določi merila za določitev surovin z visokim tveganjem za posredno spremembo rabe zemljišč, v zvezi s katerimi se ugotavlja znatna širitev proizvodnega območja na zemljišča z visoko zalogo ogljika, ter za certificiranje pogonskih biogoriv, drugih tekočih biogoriv in biomasnih goriv z nizkim tveganjem za posredno spremembo rabe zemljišč. Take določbe bi morale biti priložene poročilu o stanju svetovne širitve proizvodnje zadevnih poljščin, ki se uporabljajo za živila in krmo (v nadaljnjem besedilu: poročilo o širitvi proizvodnje surovin), ki je bilo na ta datum predloženo Evropskemu parlamentu in Svetu.

(2)

Posredna sprememba rabe zemljišč se lahko pojavi, kadar se namembnost zemljišča, ki se je prej uporabljalo za proizvodnjo živil in krme, spremeni za namen proizvodnje pogonskih biogoriv, drugih tekočih biogoriv in biomasnih goriv. V tem primeru je treba še vedno zadostiti povpraševanju po živilih in krmi, zaradi česar se lahko kmetijska zemljišča razširijo na območja z visoko zalogo ogljika, kot so gozdovi, mokrišča in šotišča, kar povzroči dodatne emisije toplogrednih plinov.

(3)

Trajnostna merila in merila za prihranek emisij toplogrednih plinov, določena v Direktivi 2009/28/ES Evropskega parlamenta in Sveta (2) ter Direktivi (EU) 2018/2001, se ne upoštevajo za emisije zaradi posredne spremembe rabe zemljišč.

(4)

V Direktivi (EU) 2015/1513 Evropskega parlamenta in Sveta (3) ni priznan le obstoj emisij zaradi posredne spremembe rabe zemljišč, temveč se priznava tudi, da lahko obseg emisij toplogrednih plinov, povezanih s posredno spremembo rabe zemljišč, kljub negotovosti pri njihovem izračunu delno ali v celoti izniči prihranke emisij toplogrednih plinov pri posameznih pogonskih biogorivih, kot so opredeljena v navedeni direktivi, in drugih tekočih biogorivih. Zato je z Direktivo uvedena splošna omejitev količine takih biogoriv, proizvedenih iz žitaric in drugih poljščin z visoko vsebnostjo škroba, rastlin za pridelavo sladkorja in oljnic ter iz poljščin, ki se na kmetijskih zemljiščih pridelujejo kot glavne poljščine predvsem za energetske namene, ki se lahko štejejo k ciljem iz Direktive 2009/28/ES. Ta omejitev je sestavljena iz največ 7-odstotnega prispevka takih goriv h končni porabi energije v železniškem in cestnem prometu v posameznih državah članicah.

(5)

V Direktivi (EU) 2018/2001 je omejitev za pogonska biogoriva in biomasna goriva, ki se uporabljajo v prometu in so proizvedena iz poljščin, ki se uporabljajo za živila in krmo, ohranjena in dodatno okrepljena z uvedbo posebnih nacionalnih omejitev za skupni prispevek teh goriv k cilju Unije glede energije iz obnovljivih virov za leto 2030. Te omejitve so določene z nacionalnim deležem teh goriv v končni porabi energije v železniškem in cestnem prometu v posamezni državi članici za leto 2020, z možnostjo povečanja deleža teh goriv za eno odstotno točko, do največ 7 %.

(6)

Direktiva (EU) 2018/2001 poziva tudi k posebni omejitvi ravni porabe pogonskih biogoriv, drugih tekočih biogoriv in biomasnih goriv z visokim tveganjem za posredno spremembo rabe zemljišč, proizvedenih iz poljščin, ki se uporabljajo za živila in krmo, v zvezi s katerimi se glede količine ravni porabe v posameznih državah članicah v letu 2019 ugotavlja znatna širitev proizvodnega območja surovin na zemljišča z visoko zalogo ogljika. Od 31. decembra 2023 bi se moral prispevek teh goriv postopoma zmanjševati, tako da bi do leta 2030 dosegel 0 %.

(7)

Čeprav je splošno priznano, da pri proizvodnji goriv obstajajo tveganja, ki izhajajo iz posredne spremembe rabe zemljišč, povezanih z uporabo poljščin, ki se uporabljajo za živila in krmo, znanstvena literatura kaže, da je stopnja emisij zaradi posredne spremembe rabe zemljišč odvisna od številnih dejavnikov, med drugim tudi od vrste surovin, uporabljenih za proizvodnjo obnovljivega goriva, od ravni dodatnega povpraševanja po surovinah, nastalega zaradi uporabe pogonskih biogoriv, drugih tekočih biogoriv in biomasnih goriv, ter od mere, v kateri so v svetovnem merilu zaščitena zemljišča z visoko zalogo ogljika.

(8)

Znanstvena literatura tudi kaže, da je vpliv posredne spremembe rabe zemljišč na potencial pogonskih biogoriv, drugih tekočih biogoriv in biomasnih goriv za doseganje prihrankov emisij toplogrednih plinov posebej izrazit pri oljnicah. Za obnovljiva goriva iz takih surovin se zato na splošno šteje, da pri njih obstaja nižje tveganje za posredno spremembo rabe zemljišč. To se izraža v delu A Priloge VIII k Direktivi 2009/28/ES in Direktivi (EU) 2018/2001. Poročilo o širitvi proizvodnje surovin z najnovejšimi razpoložljivimi znanstvenimi podatki o svetovni širitvi območja proizvodnje poljščin, ki se uporabljajo za živila in krmo, na zemljišča z visoko zalogo ogljika, potrjuje, da te poljščine prispevajo tudi k veliki večini ugotovljene svetovne širitve proizvodnega območja poljščin, ki se uporabljajo za živila in krmo, na zemljišča z visoko zalogo ogljika.

(9)

V poročilu o širitvi proizvodnje surovin je tudi poudarjeno, da je vpliv širitve območja proizvodnje oljnic na zemljišča z visoko zalogo ogljika na potencial pogonskih biogoriv, drugih tekočih biogoriv in biomasnih goriv za doseganje prihrankov emisij toplogrednih plinov odvisen od več dejavnikov. Med njimi sta tudi absolutni in relativni obseg širitve zemljišč, saj imajo določeno referenčno leto v primerjavi s celotnim proizvodnim območjem zadevne poljščine, delež te širitve na zemljišča z visoko zalogo ogljika in vrsta območja z visoko zalogo ogljika ključno vlogo pri določanju pomena take širitve za namene Direktive (EU) 2018/2001. Te dejavnike in posebne dejavnike produktivnosti za vsako skupino kmetijskih rastlin je zato treba upoštevati pri opredelitvi meril za določanje pogonskih biogoriv, drugih tekočih biogoriv in biomasnih goriv z visokim tveganjem za posredno spremembo rabe zemljišč, proizvedenih iz poljščin, ki se uporabljajo za živila in krmo, v zvezi s katerimi se ugotavlja znatna širitev proizvodnega območja surovin na zemljišča z visoko zalogo ogljika.

(10)

Ob upoštevanju vseh navedenih vidikov, vključno z vsemi zadevnimi znanstvenimi informacijami in študijami, razlik med različnimi surovinami, globalnega značaja različnih trgov primarnih proizvodov in načina njihovega delovanja, povezanega tveganja nenamernih ali kontraproduktivnih učinkov preusmeritve trgovine, sorazmerne dostopnosti popolnih podatkov, periodičnega in pogostega pregleda teh podatkov ter ustreznih mednarodnih obveznosti Evropske unije se šteje, da bi morala na tej stopnji regulativnega postopka najbolj ustrezna, objektivna in nepristranska metodologija temeljiti na splošnem globalnem stališču glede posameznih surovin in ne na pristopu, ki bi povzročil diskriminacijo med posameznimi državami. To pomeni v največji meri dosegljiv regulativni pristop, ki upošteva konkurenčne a dopolnjujoče se cilje iz te uredbe. Takšen pristop je nadalje ustrezno uravnotežen z možnostjo certificiranja goriv z nizkim tveganjem za posredno spremembo rabe zemljišč.

(11)

V skladu s členom 26(2) Direktive (EU) 2018/2001 morajo države članice uporabljati merila iz te uredbe za določitev surovin z visokim tveganjem za posredno spremembo rabe zemljišč, v zvezi s katerimi se ugotavlja znatna širitev proizvodnega območja na zemljišča z visoko zalogo ogljika. Uporaba meril bi morala temeljiti na informacijah iz priloge, ki se pregledajo v skladu s to uredbo. Komisija bi morala redno pregledovati poročilo o širitvi proizvodnje surovin, da bi se upoštevali razvoj dogodkov in najnovejši razpoložljivi znanstveni dokazi. Prilogo bi bilo treba po potrebi spremeniti.

(12)

V določenih okoliščinah se je mogoče izogniti učinkom posredne spremembe rabe zemljišč, ki jih povzročajo pogonska biogoriva, druga tekoča biogoriva in biomasna goriva, ki se na splošno štejejo kot goriva z visokim tveganjem za posredno spremembo rabe zemljišč, gojenje s tem povezanih surovin pa se lahko celo izkaže kot koristno za zadevna proizvodna območja. Za take primere je treba določiti merila, da se omogočita identifikacija in certificiranje pogonskih biogoriv, drugih tekočih biogoriv in biomasnih goriv kot goriv z nizkim tveganjem za posredno spremembo rabe zemljišč. Certificirana pogonska biogoriva, druga tekoča biogoriva ali biomasna goriva z nizkim tveganjem za posredno spremembo rabe zemljišč bi morala biti izvzeta iz omejitve in postopnega zmanjševanja, določenih za pogonska biogoriva, druga tekoča biogoriva ali biomasna goriva z visokim tveganjem za posredno spremembo rabe zemljišč, proizvedena iz poljščin, ki se uporabljajo za živila in krmo, če izpolnjujejo ustrezna trajnostna merila in merila za prihranek emisij toplogrednih plinov iz člena 29 Direktive (EU) 2018/2001.

(13)

Pogonska biogoriva, druga tekoča biogoriva ali biomasna goriva bi se morala kot goriva z nizkim tveganjem za posredno spremembo rabe zemljišč šteti samo, če se surovine, ki se uporabljajo za njihovo proizvodnjo, gojijo zaradi uporabe ustrezno preverljivih ukrepov za povečanje produktivnosti, ki je večje od povečanj, ki bi jih dosegli v običajnem scenariju. Poleg tega bi morali ti ukrepi zagotoviti trajnost surovin glede na zahteve iz Direktive 2009/28/ES ali Direktive (EU) 2018/2001 v zvezi s cilji glede energije iz obnovljivih virov.

(14)

Zaradi dodatne zagotovitve pozitivnih učinkov certificiranja goriv z nizkim tveganjem za posredno spremembo rabe zemljišč bi bilo treba dodatne surovine, ki se uporabijo za goriva z nizkim tveganjem za posredno spremembo rabe zemljišč, upoštevati le, če so rezultat omejene kategorije ukrepov. Predvsem bi bilo treba upoštevati samo ukrepe, ki so finančno privlačni, saj omogočajo finančno premijo, ki izhaja iz takega certificiranja, po analogiji z merili finančne dodatnosti, ki se uporabljajo v okviru mehanizma čistega razvoja iz Kjotskega protokola.

(15)

Poleg tega je primerno, da se merilo finančne dodatnosti ne uporablja za dodatne surovine, ki se gojijo na opuščenih ali močno degradiranih zemljiščih ali jih gojijo neodvisni lastniki malih kmetijskih gospodarstev. To bi dejansko povzročilo nerazumno upravno breme glede na velik potencial za izboljšanje produktivnosti in ovire pri financiranju potrebnih naložb. Zato bi bilo treba ukrepe, sprejete na opuščenih ali močno degradiranih zemljiščih, ali ukrepe, ki jih sprejmejo neodvisni lastniki malih kmetijskih gospodarstev, izvzeti iz dokazovanja skladnosti z merili finančne dodatnosti, brez poseganja v zahtevo po proizvodnji dodatnih surovin in izpolnjevanju trajnostnih meril. Glede na statistične podatke iz različnih analiz, vključno s podatkovnim pregledom lastnikov malih kmetijskih gospodarstev FAO, bi bilo treba gospodarstva, manjša od 2 hektarov, v tem okviru šteti za mala.

(16)

Upoštevati bi se morala samo dejanska povečanja produktivnosti pri obstoječih ali novih projektih, ki so rezultat ukrepov, namenjenih doseganju dodatnih donosov. Zato bi moralo biti obdobje certificiranja razumno omejeno v času in obsegu, da bi se zadevne naložbe lahko v celoti amortizirale in vzpostavili zanesljivi postopki za spremljanje učinkovitosti certificiranja.

(17)

Za zagotovitev nemotenega postopka certificiranja za pogonska biogoriva, druga tekoča biogoriva ali biomasna goriva z nizkim tveganjem za posredno spremembo rabe zemljišč bi moralo biti gospodarskim subjektom omogočeno, da se zanašajo na stroga in zanesljiva pravila. Pri teh pravilih bi se morala upoštevati vloga prostovoljnih nacionalnih ali mednarodnih sistemov v skladu s prenovljenim besedilom člena 30 Direktive (EU) 2018/2001, ki je povečalo zanesljivost preverjanja, ki ga morajo izvajati, v primerjavi z ustreznimi določbami iz Direktive 2009/28/ES. Poleg nacionalnih sistemov, ki jih Komisija priznava v skladu s členom 30(6) Direktive (EU) 2018/2001, se lahko za certificiranje pogonskih biogoriv, drugih tekočih biogoriv in biomasnih goriv z nizkim tveganjem za posredno spremembo rabe zemljišč uporabijo prostovoljni sistemi, kot v primeru certificiranja skladnosti s trajnostnimi merili iz člena 29 Direktive (EU) 2018/2001.

(18)

Za zagotovitev, da so informacije, ki jih predložijo gospodarski subjekti, pregledne, točne, zanesljive in zaščitene pred goljufijami, bi bilo treba uvesti obsežna pravila o certificiranju pogonskih biogoriv, drugih tekočih biogoriv ali biomasnih goriv z nizkim tveganjem za posredno spremembo rabe zemljišč, ki bi zagotavljala ustrezen standard glede neodvisne revizije zahtevkov, ki jih predložijo gospodarski subjekti. Takšna pravila, vključno s pravili za skupinsko certificiranje, se lahko nadalje določijo in uskladijo s sprejetjem izvedbenih aktov v skladu s členom 30(8) Direktive (EU) 2018/2001 –