COMISIA EUROPEANĂ

Bruxelles, 28.9.2016

COM(2016) 635 final

RAPORT AL COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN ȘI CONSILIU

privind aplicarea Deciziei de punere în aplicare a Consiliului din 12 mai 2016 de formulare a unei recomandări cu privire la controlul temporar la frontierele interne în circumstanțe excepționale care periclitează funcționarea generală a spațiului Schengen

1.INTRODUCERE

La 12 mai 2016, Consiliul a adoptat, pe baza unei propuneri a Comisiei, o decizie de punere în aplicare de formulare a unei recomandări cu privire la controlul temporar la frontierele interne în circumstanțe excepționale care periclitează funcționarea generală a spațiului Schengen. Este prima oară când s-a recurs la procedura specifică de salvgardare prevăzută la articolul 29 din Regulamentul (UE) 2016/399 al Parlamentului European și al Consiliului cu privire la Codul Uniunii privind regimul de trecere a frontierelor de către persoane (Codul Frontierelor Schengen) 1 .

Recomandarea menționată se adresează unui număr de cinci state membre ale spațiului Schengen (Austria, Germania, Danemarca, Suedia și Norvegia) care au fost afectate în cea mai mare măsură de fluxurile de migranți în situație neregulamentară din Grecia, în contextul crizei migrației și a refugiaților fără precedent care a început în 2015. Pe baza recomandării, aceste cinci state membre ale spațiului Schengen au fost autorizate să mențină controale temporare proporționale la anumite secțiuni ale frontierelor lor interne pe o perioadă maximă de șase luni de la data adoptării recomandării.

Controalele la frontiere reintroduse în temeiul recomandării trebuie să aibă un obiectiv clar și să fie limitate în ceea ce privește domeniul de aplicare, frecvența, locul în care sunt efectuate și momentul la ceea ce este strict necesar pentru a răspunde la amenințarea gravă și pentru a proteja ordinea publică și securitatea internă.

Necesitatea, frecvența, locul și momentul efectuării controalelor trebuie să fie reexaminate periodic și, dacă este necesar, ajustate de către statele membre ale spațiului Schengen în cauză. Statele membre ale spațiului Schengen care efectuează controalele ar trebui să raporteze Comisiei o dată la două luni, în concordanță cu recomandarea.

După cum se menționează în recomandare, Comisia va monitoriza aplicarea recomandării și, după patru luni de la data adoptării acesteia, va prezenta un raport Parlamentului European și Consiliului.

Prezentul raport conține constatările făcute de Comisie după monitorizarea modului în care sunt efectuate actualele controale temporare la frontierele interne, astfel cum se prevede în recomandarea Consiliului. S-a verificat în special dacă, așa cum s-a recomandat, controalele reintroduse la frontierele interne de către sus-menționatele state membre ale spațiului Schengen s-au limitat la ceea ce este strict necesar și proporțional, având în vedere amenințarea gravă pe care o reprezintă pentru ordinea publică și securitatea internă riscul persistent al deplasărilor secundare de migranților în situație neregulamentară care intră prin Grecia și care s-a putea deplasa în alte state membre ale spațiului Schengen. S-a analizat, de asemenea, dacă circumstanțele s-au schimbat astfel încât să fie necesară o adaptare a recomandării Consiliului.

Prezentul raport nu aduce atingere deciziei de a prelungi sau nu, la expirarea perioadei de șase luni prevăzută în recomandare, actualele controale temporare efectuate la frontierele interne.

2. FAPTE

Toate cele cinci state membre ale spațiului Schengen în cauză și-au prelungit controalele la anumite secțiuni ale frontierelor interne care au fost indicate în recomandarea Consiliului și notificate în mod corespunzător celorlalte state membre, Parlamentului European și Comisiei.

Toate cele cinci state membre ale spațiului Schengen au furnizat informații referitoare la controalele efectuate și la rezultatul acestora, după cum se detaliază în cele ce urmează. Informațiile furnizate diferă însă în mod considerabil de la un stat membru al spațiului Schengen la altul. Prin urmare, Comisia solicită statelor membre ale spațiului Schengen în cauză să furnizeze informațiile indicate în anexa II cu ocazia următorului raport pe care acestea trebuie să îl prezinte în conformitate cu recomandarea Consiliului.

Austria

La 13 mai 2016, Comisia a primit de la autoritățile austriece o notificare prin care era informată că Austria va pune în aplicare recomandarea Consiliului și că va menține controalele la frontiera terestră cu Ungaria și la frontiera terestră cu Slovenia, în concordanță cu recomandarea, de la 16 mai 2016 până la 12 noiembrie 2016.

Întrucât primul raport al autorităților austriece cu privire la aplicarea recomandării nu a fost furnizat la data stabilită (16 iulie 2016), Comisia a trimis Austriei, la 12 august 2016, o scrisoare de reamintire.

La 16 august 2016, ministrul federal de interne din Austria a informat Comisia în scris că efectuarea controalelor la secțiunile relevante ale frontierei terestre este conformă cu recomandarea Consiliului. Austria a confirmat, la 9 septembrie 2016, că toate verificările sunt efectuate la nivelul necesar, sunt limitate în ceea ce privește domeniul de aplicare, frecvența, locul și momentul și sunt ajustate în funcție de nivelul amenințării. De asemenea, Austria a confirmat că limitarea liberei circulații a persoanelor și a bunurilor ar putea, prin urmare, să fie evitată în mare măsură.

Comisia a adresat, la 9 septembrie 2016, o cerere de informații suplimentare cu privire la controalele efectuate și la rezultatul acestora. Austria a răspuns la 13 septembrie 2016. Pentru perioada cuprinsă între 16 mai și 31 august 2016, Austria a furnizat numărul total de persoane cărora li s-a refuzat intrarea în urma controalelor (233) și numărul total de cereri de azil primite (12 584) 2 .

 Germania

La 13 mai 2016, Germania a notificat Comisiei că va pune în aplicare recomandarea Consiliului și că va menține controalele la secțiunile relevante ale frontierei interne terestre până la 12 noiembrie 2016.

Întrucât primul raport al autorităților germane cu privire la aplicarea recomandării nu a fost furnizat la data stabilită (12 iulie 2016), Comisia a trimis Germaniei, la 12 august 2016, o scrisoare de reamintire.

La 23 august 2016, Comisia a fost informată, într-o primă scrisoare din partea autorităților germane, că numărul de activități de introducere ilegală de persoane a crescut ca urmare a unei gestionări modificate și intensificate a frontierelor pe ruta Balcanilor de Vest. Germania a avansat, în special, numărul de aproximativ 115 000 de resortisanți ai țărilor terțe care au fost descoperiți la frontiera terestră cu Austria între ianuarie și iulie 2016 și care nu îndeplinesc condițiile de intrare menționate la articolul 6 din Codul Frontierelor Schengen.

Autoritățile germane au explicat sistemul de controale pe care l-au introdus și care constă în alternarea controalelor fixe cu cele mobile. Autoritățile germane au informat că există o bună cooperare între autoritățile de poliție și de frontieră din Germania și cele din alte state membre ale spațiului Schengen și că astfel se asigură limitarea la minimul absolut necesar a impactului asupra traficului transfrontalier și se garantează siguranța rutieră în cursul controalelor. În sfârșit, autoritățile germane au confirmat că domeniul de aplicare și intensitatea verificărilor sunt examinate cu regularitate și că verificările se limitează la nivelul necesar.

Comisia a adresat, la 12 septembrie 2016, o cerere de informații suplimentare cu privire la controalele efectuate și la rezultatul acestora. Germania a răspuns la 14 septembrie 2016. Germania a furnizat, pentru perioada cuprinsă între 12 mai și 31 iulie 2016, numărul total de persoane cărora li s-a refuzat intrarea în urma controalelor (3 077) și, pentru perioada cuprinsă între 12 mai și 31 august 2016, numărul total de cereri de azil primite (66 919) 3 .

Danemarca

Danemarca a notificat la 1 iunie 2016 că va pune în aplicare recomandarea Consiliului din 12 mai și că va menține controalele la frontierele interne în toate porturile daneze cu legături prin feriboturi cu Germania și la frontiera terestră cu Germania până la 12 noiembrie 2016.

Întrucât primul raport al autorităților daneze cu privire la aplicarea recomandării nu a fost furnizat la data stabilită (12 iulie 2016), Comisia a trimis Danemarcei, la 12 august 2016, o scrisoare de reamintire. La 7 septembrie 2016, guvernul danez a informat Comisia că actualele controale efectuate la frontiera cu Germania sunt considerate proporționale în ceea ce privește domeniul de aplicare, frecvența, locul și timpul și că ele se limitează la ceea ce este strict necesar pentru a se răspunde la amenințarea gravă și pentru a se proteja ordinea publică și securitatea internă în Danemarca. De asemenea, guvernul danez a informat că, în aprecierea sa, nu ar exista motive, în această etapă, pentru eliminarea treptată sau reducerea controalelor efectuate în prezent la frontiera cu Germania.

Comisia a contactat din nou autoritățile daneze la 12 septembrie 2016, adresându-le o cerere de informații suplimentare cu privire la controalele efectuate și la rezultatul acestora. Danemarca a răspuns la 14 septembrie 2016. Pentru perioada cuprinsă între 12 mai și 11 septembrie, Danemarca a furnizat numărul total de persoane verificate (1 074 406), numărul total de persoane cărora li s-a refuzat intrarea în urma controalelor (1 088) și numărul total de cereri de azil primite (1 489), indicând numărul de cereri depuse la frontierele interne la care sunt efectuate controale (747) 4 .

Suedia

Suedia a notificat la 2 iunie 2016 că va pune în aplicare recomandarea Consiliului din 12 mai și că va menține controalele la secțiunile relevante ale frontierelor interne începând cu 8 iunie 2016, și anume la podul Öresund, în porturile din Trelleborg, Malmö și Helsingborg din regiunea polițienească Sud și în portul Göteborg din regiunea polițienească Vest.

Suedia a transmis Comisiei un prim raport privind punerea în aplicare a recomandării Consiliului la 11 august 2016. În respectivul raport, Suedia a confirmat că activitățile de control la frontieră pe care le desfășoară în temeiul recomandării sunt strict necesare și proporționale cu amenințarea gravă combătută și caracteristicile specifice ale fiecărei secțiuni a frontierei. Suedia a informat că numărul de persoane verificate variază între 10 % și 95 % din totalul persoanelor care trec prin-un anumit punct de trecere a frontierei interne. Suedia a informat, de asemenea, că frecvența și intensitatea verificărilor variază și în funcție de loc. De exemplu, la podul Öresund se efectuează verificări la orice oră, dat fiind că podul este deschis pentru trafic 24 de ore; verificările efectuate în porturi au legătură cu fiecare sosire de nave și se bazează pe informații. În sfârșit, Suedia a confirmat că reexaminează cu regularitate necesitatea, frecvența, locul și momentul controalelor, în concordanță cu recomandarea Consiliului.

La 24 august 2016, Comisia a solicitat autorităților suedeze informații și date suplimentare cu privire la controalele efectuate și la rezultatul acestora. Suedia a răspuns la 1 și 13 septembrie 2016. Pentru perioada cuprinsă între 8 iunie și sfârșitul lui august 2016, Suedia a raportat o estimare a numărului total de persoane verificate (3 000 000), numărul total de persoane cărora li s-a refuzat intrarea în urma controalelor (640) și numărul total de cereri de azil primite (6 097), indicând numărul de cereri depuse la frontierele interne la care sunt efectuate controale (166) 5 .

Norvegia

Norvegia a notificat la 10 iunie 2016 că va pune în aplicare recomandarea Consiliului din 12 mai și că va menține controalele la secțiunile relevante ale frontierei interne până la 12 noiembrie 2016.

Întrucât primul raport al autorităților norvegiene cu privire la aplicarea recomandării nu a fost furnizat la data stabilită (12 iulie 2016), Comisia a trimis Norvegiei, la 12 august 2016, o scrisoare de reamintire.

Autoritățile norvegiene au transmis raportul respectiv Comisiei la 8 septembrie 2016. Norvegia a informat că desfășoară controale la frontieră cu un obiectiv clar și că acestea se limitează la ceea ce este strict necesar pentru combaterea amenințării grave și pentru protejarea ordinii publice și a securității interne. Au loc verificări de persoane în circumscripțiile de poliție Oslo, Est, Sud-Est și Vest, unde sunt situate porturi cu legături prin feriboturi cu Suedia, Danemarca și Germania. Conform unui ordin operativ al Direcției Naționale de Poliție, la toate sosirile de feriboturi sunt prezente forțe de poliție, iar controalele la frontieră efectuate sunt adaptate la situația specifică a fiecărei legături prin feribot și se bazează pe informații. Norvegia reexaminează cu regularitate necesitatea, frecvența, locul și momentul controalelor pe care le efectuează.

La 12 septembrie 2016, Comisia a solicitat autorităților norvegiene informații și date suplimentare cu privire la controalele efectuate și la rezultatul acestora. Norvegia a răspuns la 13 septembrie 2016. Pentru perioada cuprinsă între 12 mai și 11 septembrie 2016, Norvegia a furnizat numărul total de persoane cărora li s-a refuzat intrarea în urma controalelor (14) și numărul total de cereri de azil primite (1 088), indicând numărul de cereri depuse la frontierele interne la care sunt efectuate controale (2) 6 .

3. CONSTATĂRI

Prezentul raport se bazează pe informațiile furnizate în schimburile care au avut loc între Comisie și cele cinci state membre ale spațiului Schengen în cauză (Austria, Germania, Danemarca, Suedia și Norvegia) cu privire la punerea în aplicare a recomandării Consiliului din 12 mai 2016.

Din informațiile care au fost furnizate în cadrul schimburilor cu cele cinci state membre ale spațiului Schengen în cauză și care au fost detaliate mai sus reiese că respectivele controale la frontieră au rămas limitate la rutelor de migrație și amenințările identificate, cu accent pe anumite secțiuni ale frontierei sau pe anumite amenințări. Nu reiese că ar fi fost efectuate controale în afara secțiunilor de frontieră enumerate în recomandarea Consiliului.

În plus, aceste controale au avut un obiectiv clar și au fost limitate în ceea ce privește domeniul de aplicare, frecvența, locul și momentul; ele s-au bazat pe informații și pe evaluarea riscurilor și au fost adaptate la punctele specifice de trecere a frontierei la care au loc. Necesitatea, frecvența, locul și momentul controalelor au fost, de asemenea, evaluate cu regularitate de către statele membre ale spațiului Schengen în cauză.

Conform raportului, cooperarea dintre autoritățile naționale de poliție și de frontieră din statele membre ale spațiului Schengen în cauză a fost bună și eficientă.

Comisia a primit, de asemenea, informații cu privire la impactul economic al controalelor temporare efectuate la frontierele interne, în special asupra sectorului transporturilor și al turismului. Cu toate acestea, din informațiile de care dispune Comisia în acest stadiu, inclusiv din rapoartele statelor membre ale spațiului Schengen în cauză, rezultă că actualele controale la frontieră au fost efectuate numai când era necesar și că intensitatea lor a fost limitată. Chiar dacă nu se poate exclude existența unui anumit impact economic, se pare că trecerea frontierelor interne de către publicul larg a fost afectată cât mai puțin posibil.

Ținând cont de cele de mai sus, se poate concluziona că Austria, Germania, Danemarca, Suedia și Norvegia au efectuat la frontierele interne controale proporționale și concordante cu recomandarea Consiliului.

Fluxurile migratorii fără precedent ale persoanelor în căutare de protecție, care intră în UE începând din toamna anului 2015, exercită o presiune considerabilă asupra statelor membre. Deplasările secundare ale migranților în situație neregulamentară constituiau o amenințare gravă pentru ordinea publică și securitatea internă din mai multe state membre. Mai multe state membre ale spațiului Schengen au reintrodus controale temporare la frontierele lor interne, pentru a raționaliza sosirile masive, care anterior ajungeau până la câteva mii de migranți pe zi, în funcție de capacitățile de primire. În această privință s-a recunoscut necesitatea unor controale limitate la frontierele interne 7 , prin care să se permită prelucrarea restanțelor și a fluxurilor de intrare și să se asigure aplicarea riguroasă a legislației relevante a UE, oferindu-se astfel o anumită protecție împotriva amenințării pentru ordinea publică și securitatea internă pe care o constituie deplasările secundare ale migranților în situație neregulamentară 8 .

În același timp, din informațiile și datele referitoare la controalele efectuate de statele membre ale spațiului Schengen în temeiul recomandării Consiliului din 12 mai, astfel cum sunt rezumate în tabelul anexat la prezentul raport, reiese că există o tendință de scădere atât a numărului de persoane cărora le este refuzată intrarea, cât și a numărului de cereri de azil primite, comparativ mai ales cu numerele foarte ridicate din primele luni ale crizei migrației.

Această tendință este parțial efectul punerii în aplicare a declarației UE-Turcia, în urma căreia s-a înregistrat o reducere considerabilă a numărului de migranți sosiți.

Aceste date ar trebui totuși să fie privite în contextul duratei excepțional de lungi a crizei migrației. Numărul mare de persoane care au sosit în UE începând din toamna anului 2015 și, în consecință, numărul mare de cereri de azil le-au pus pe toate statele membre ale UE în fața unor provocări semnificative și trebuie, prin urmare, să fie luate în considerare de asemenea. Provocări precum asigurarea unei primiri adecvate a migranților și a solicitanților de azil, prelucrarea cererilor de azil nesoluționate, integrarea solicitanților recunoscuți și gestionarea noilor sosiri continuă să exercite presiune asupra funcționării administrațiilor din respectivele state membre și asupra sistemelor de azil ale acestora.

În plus, din informațiile de care dispune Comisia reiese că în Grecia există încă un număr important de migranți în situație neregulamentară care ar putea încerca să se deplaseze spre nord.

În sfârșit, este important de subliniat faptul că, la data întocmirii prezentului raport, mai multe dintre inițiativele legislative și acțiunile întreprinse de Uniune pentru consolidarea gestionării frontierelor sale externe nu intraseră încă în vigoare și nu erau pe deplin operaționale. De exemplu, Regulamentul privind Poliția de frontieră și garda de coastă la nivel european va intra în vigoare la 6 octombrie 2016 9 . În prezent, Frontex, Comisia și statele membre colaborează intens pentru ca acesta să devină operațional cât mai curând posibil. Pe lângă sprijinul oferit de Frontex, în Grecia și în Bulgaria, de exemplu, capacitatea de răspuns a Frontex va fi consolidată considerabil după ce vor fi instituite pe deplin rezerva pentru reacție rapidă și rezerva pentru echipamente, la 6 decembrie 2016, și rezervele pentru operațiunile de returnare, la 6 ianuarie 2017, astfel cum se prevede în regulament.

Rămâne important, de asemenea, ca declarația UE-Turcia din 18 martie 2016 să continue să fie pusă în aplicare cu eficiență. Din al treilea raport privind progresele înregistrate în punerea în aplicare a declarației UE-Turcia 10 reiese că declarația UE-Turcia continuă să dea rezultate în ciuda provocărilor continue.

Ținând seama de cele de mai sus, rezultă că, la data prezentului raport, menținerea controalelor temporare la frontierele interne este încă necesară și asigură un răspuns adecvat la amenințarea identificată pentru securitatea internă și ordinea publică, contribuind la restabilirea ordinii în fluxurile de persoane care trec anumite frontiere interne și, astfel, la reducerea deplasărilor secundare.

În conformitate cu recomandarea Consiliului, ar trebui totuși ca respectivele controale să continue să aibă un obiectiv clar, să fie limitate ca intensitate la minimul absolut necesar și să afecteze cât mai puțin posibil traversarea frontierelor interne de către publicul larg.

Statele membre ale spațiului Schengen sunt invitate să furnizeze în următorul lor raport întocmit în temeiul recomandării, prevăzut pentru 18 octombrie 2016, informațiile indicate în anexa II la prezentul raport.

4. CONCLUZII

Având în vedere cele de mai sus, controalele temporare efectuate la frontieră de către Austria, Germania, Danemarca, Suedia și Norvegia în temeiul recomandării Consiliului din 12 mai continuă, în opinia Comisiei, să respecte condițiile stabilite de Consiliu. De asemenea, bazându-se pe informațiile disponibile și pe rapoartele primite de la statele membre ale spațiului Schengen în cauză, Comisia nu consideră că este necesar să propună modificări la recomandare în acest stadiu.

Comisia subliniază că prezentul raport nu aduce atingere deciziei de a prelungi sau nu actualele controale temporare efectuate la frontierele interne, care urmează să fie luată înainte de expirarea perioadei prevăzute în recomandare (12 noiembrie 2016). Comisia reamintește că, în conformitate cu articolul 29 alineatul (2) din Codul Frontierelor Schengen, Consiliul poate să recomande o prelungire, pe baza unei propuneri din partea Comisiei, cu respectarea condițiilor și a procedurii urmate pentru adoptarea recomandării inițiale.

ANEXA I

1) Numărul total de persoane verificate de la începerea aplicării recomandării Consiliului

2) Numărul total de persoane cărora li s-a refuzat intrarea în urma controalelor efectuate în temeiul recomandării Consiliului

3) Numărul total de cereri de azil primite de la începerea aplicării recomandării Consiliului

4) Numărul total de cereri de azil depuse la frontierele interne la care sunt efectuate controale în temeiul recomandării Consiliului

N.B. Vă atragem atenția asupra faptului că unele din datele de mai sus sunt doar estimări primite de la statele membre ale spațiului Schengen în cauză.

ANEXA II

În ceea ce privește frontierele interne la care sunt efectuate controale în temeiul recomandării Consiliului din 12 mai 2016, statele membre ale spațiului Schengen în cauză sunt rugate să furnizeze următoarele informații lunare:

1)Numărul de persoane care trec frontiera

2)Numărul de persoane verificate

3)Numărul de persoane cărora li s-a refuzat intrarea

4)Numărul de cereri de azil înregistrate/depuse

5)Informații cu privire la natura, nivelul și intensitatea verificărilor, precum și la modul în care acestea sunt efectuate

6)Statistici referitoare la întârzierile survenite pentru publicul larg și fluxul comercial

Statele membre ale spațiului Schengen sunt invitate să furnizeze aceste informații pentru controalele efectuate până la 15 octombrie 2016. Dacă este posibil, ar trebui furnizată o defalcare pe săptămâni.

(1)

JO L 77, 23.3.2016, p. 1.

(2)

A se vedea și tabelele din anexa 1.

(3)

A se vedea și tabelele din anexa 1.

(4)

A se vedea și tabelele din anexa 1.

(5)

A se vedea și tabelele din anexa 1.

(6)

A se vedea și tabelele din anexa 1.

(7)

A se vedea și Avizul Comisiei din 23.10.2015 privind necesitatea și proporționalitatea controalelor la frontierele interne reintroduse de Germania și Austria [C(2015) 7100 final].

(8)

A se vedea considerentul 15 din recomandarea Consiliului.

(9)

Regulamentul (UE) 2016/1624.

(10)

COM(2016) 634.