EURÓPSKA KOMISIA

V Bruseli28. 9. 2016

COM(2016) 635 final

SPRÁVA KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE

o uplatňovaní vykonávacieho rozhodnutia Rady z 12. mája 2016, ktorým sa stanovuje odporúčanie na dočasnú kontrolu vnútorných hraníc za výnimočných okolností, ktoré ohrozujú celkové fungovanie schengenského priestoru

1.ÚVOD

Dňa 12. mája 2016 prijala Rada na základe návrhu Komisie vykonávacie rozhodnutie, ktorým sa stanovuje odporúčanie na dočasnú kontrolu vnútorných hraníc za výnimočných okolností, ktoré ohrozujú celkové fungovanie schengenského priestoru. Ide o prvý prípad využitia osobitného ochranného postupu z článku 29 nariadenia (EÚ) 2016/399, ktorým sa ustanovuje kódex Únie o pravidlách upravujúcich pohyb osôb cez hranice (Kódex schengenských hraníc) 1 .

Odporúčanie je určené piatim členským štátom schengenského priestoru (Rakúsku, Nemecku, Dánsku, Švédsku a Nórsku), ktorých najviac postihol prílev neregulárnych migrantov prichádzajúcich z Grécka v súvislosti s bezprecedentnou migračnou a utečeneckou krízou, ktorá začala v roku 2015. Týmto piatim členským štátom schengenského priestoru sa v ňom povoľuje zachovať na maximálne obdobie šesť mesiacov odo dňa prijatia tohto odporúčania primerané dočasné kontroly hraníc na osobitných úsekoch vnútorných hraníc.

Obnovené kontroly hraníc podľa odporúčania musia byť cielené a obmedzené, pokiaľ ide o ich rozsah, frekvenciu, miesto a trvanie, na to, čo je nevyhnutne potrebné na reakciu na dané závažné ohrozenie a na ochranu verejného poriadku a vnútornej bezpečnosti.

Nevyhnutnosť, frekvenciu, miesto a trvanie kontrol musia členské štáty schengenského priestoru pravidelne preskúmavať a v prípade potreby prispôsobovať. Členské štáty schengenského priestoru vykonávajúce kontroly by mali každé dva mesiace podávať správu Komisii v súlade s týmto odporúčaním.

V odporúčaní sa konštatuje, že Komisia bude monitorovať uplatňovanie odporúčania a po štyroch mesiacoch od dátumu prijatia tohto odporúčania podá správu Európskemu parlamentu a Rade.

Táto správa obsahuje zistenia Komisie po monitorovaní spôsobu vykonávania súčasných dočasných kontrol na vnútorných hraniciach, ako sa uvádza v odporúčaní Rady. Zameriava sa na zistenie, či sa obnovené kontroly na vnútorných hraniciach vykonávané uvedenými členskými štátmi schengenského priestoru obmedzujú na to, čo je nevyhnutne potrebné a primerané vzhľadom na závažnú hrozbu pre verejný poriadok a vnútornú bezpečnosť, ktorú predstavuje pretrvávajúce riziko sekundárnych pohybov neregulárnych migrantov prichádzajúcich cez Grécko, ktorí sa môžu presunúť do iných členských štátov schengenského priestoru. Analyzuje sa v nej aj to, či sa zmenili okolnosti a vyžaduje sa úprava odporúčania Rady.

Správa nepredurčuje rozhodnutie o tom, či sa má alebo nemá po uplynutí šesťmesačného obdobia uvedeného v odporúčaní odporučiť predĺženie súčasnej dočasných kontrol na vnútorných hraniciach.

2. SKUTKOVÝ STAV

Všetkých päť príslušných členských štátov schengenského priestoru predĺžilo kontroly na vnútorných hraniciach na osobitných úsekoch, ako je to uvedené v odporúčaní Rady, a oznámilo túto skutočnosť ostatným členským štátom, Európskemu parlamentu a Komisii.

Všetkých päť členských štátov schengenského priestoru poskytlo informácie o kontrolách a ich výsledku, ako je podrobne uvedené ďalej. Poskytnuté informácie sa však medzi jednotlivými členskými štátmi podstatne líšia. Komisia preto vyzýva príslušné členské štáty schengenského priestoru, aby v ďalšej správe poskytli informácie požadované podľa odporúčania Rady, ktoré sú uvedené v prílohe II.

Rakúsko

Dňa 13. mája 2016 dostala Komisia od rakúskych orgánov oznámenie s informáciou, že Rakúsko vykoná odporúčanie Rady a od 16. mája 2016 do 12. novembra 2016 zachová kontroly na vnútorných hraniciach na rakúsko-maďarskom a rakúsko-slovinskom hraničnom úseku v súlade s odporúčaním.

Keďže prvú správu o uplatňovaní nariadenia rakúske orgány nepredložili včas (16. júla 2016), Komisia zaslala Rakúsku 12. augusta 2016 pripomenutie.

Dňa 16. augusta 2016 napísal rakúsky spolkový minister vnútra Komisii list, v ktorom informoval, že vykonávanie hraničných kontrol na príslušných hraničných úsekoch prebieha v súlade s odporúčaním Rady. Dňa 9. septembra 2016 Rakúsko potvrdilo, že všetky kontroly sa vykonávajú na potrebnej úrovni, sú obmedzené, pokiaľ ide o ich rozsah, frekvenciu, miesto a trvanie, a prispôsobené úrovni hrozby. Rakúsko ďalej potvrdilo, že sa do veľkej miery zabraňuje obmedzovaniu voľného pohybu osôb a tovaru.

Dňa 9. septembra 2016 zaslala Komisia žiadosť o dodatočné informácie o vykonávaných kontrolách a ich výsledku, na ktorú Rakúsko 13. septembra 2016 odpovedalo. Za obdobie od 16. mája do 31. augusta 2016 poskytlo Rakúsko údaje o celkovom počte odopretých vstupov po vykonaní kontrol (233) a celkovom počte prijatých žiadostí o azyl (12 584) 2 .

Nemecko

Dňa 13. mája 2016 Nemecko oznámilo Komisii, že vykoná odporúčanie Rady a zachová kontroly na vnútorných hraniciach na príslušných hraničných úsekoch do 12. novembra 2016.

Keďže prvú správu o uplatňovaní nariadenia nemecké orgány nepredložili včas (12. júla 2016), Komisia zaslala Nemecku 12. augusta 2016 pripomenutie.

Dňa 23. augusta 2016 dostala Komisia od nemeckých orgánov prvý list, v ktorom bola informovaná o veľkom náraste prevádzačských činností v dôsledku zmeneného a zintenzívneného riadenia hraníc na západobalkánskej trase. Nemecko uviedlo najmä približný počet 115 000 štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí boli v období od januára do júla 2016 zistení na nemecko-rakúskom hraničnom úseku a nespĺňali podmienky vstupu uvedené v článku 6 Kódexu schengenských hraníc.

Nemecké orgány vysvetlili fungovanie zavedeného systému kontrol, ktorý pozostáva zo striedania kontrol na mieste s mobilnými kontrolami. Informovali o dobrej spolupráci medzi štátnou políciou, políciou iných členských štátov schengenského priestoru a orgánmi hraničnej kontroly, vďaka ktorej sa vplyv na prechod cez štátne hranice obmedzil na nevyhnutné minimum a zabezpečila bezpečnosť na cestách počas kontrol. Nakoniec potvrdili aj pravidelné preskúmavanie rozsahu a intenzity kontrol, ktoré zostali obmedzené na požadovanú úroveň.

Dňa 12. septembra 2016 zaslala Komisia žiadosť o dodatočné informácie o vykonávaných kontrolách a ich výsledku, na ktorú Nemecko 14. septembra 2016 odpovedalo. Za obdobie od 12. mája do 31. júla 2016 poskytlo Nemecko údaje o celkovom počte odopretých vstupov po vykonaní kontrol (3 077) a celkovom počte prijatých žiadostí o azyl (66 919) v období od 12. mája do 31. augusta 2016 3 .

Dánsko

Dňa 1. júna 2016 Dánsko oznámilo, že vykoná odporúčanie Rady z 12. mája a zachová kontroly na vnútorných hraniciach vo všetkých dánskych prístavoch s trajektovými spojmi do Nemecka a na dánsko-nemeckom hraničnom úseku do 12. novembra 2016.

Keďže prvú správu o uplatňovaní nariadenia dánske orgány nepredložili včas (12. júla 2016), Komisia zaslala Dánsku 12. augusta 2016 pripomenutie. Dňa 7. septembra 2016 informovala dánska vláda Komisiu, že súčasná hraničná kontrola na hraniciach s Nemeckom sa považuje za primeranú, pokiaľ ide o rozsah, frekvenciu, miesto a trvanie, a obmedzuje sa na to, čo je nevyhnutne potrebné na reakciu na dané závažné ohrozenie a na ochranu verejného poriadku a vnútornej bezpečnosti Dánska. Informovala tiež o tom, že v danej fáze nie je opodstatnené postupné ukončovanie ani zmierňovanie existujúcich hraničných kontrol na hraniciach s Nemeckom.

Dňa 12. septembra 2016 sa Komisia opäť obrátila na dánske orgány so žiadosťou o dodatočné informácie o vykonávaných kontrolách a ich výsledku, na ktorú Dánsko 14. septembra 2016 odpovedalo. Za obdobie od 12. mája do 11. septembra poskytlo Dánsko údaje o celkovom počte skontrolovaných osôb (1 074 406), celkovom počte odopretých vstupov po vykonaní kontrol (1 088) a celkovom počte prijatých žiadostí o azyl (1 489), pričom konkretizovalo počet žiadostí podaných na vnútorných hraniciach pri vykonávaní kontrol (747) 4 .

Švédsko

Dňa 2. júna 2016 Švédsko oznámilo, že vykoná odporúčanie Rady z 12. mája a s platnosťou od 8. júna 2016 zachová kontroly na vnútorných hraniciach na príslušných hraničných úsekoch, a to najmä na moste Öresund a v prístavoch Trelleborg, Malmö a Helsingborg v policajnej oblasti Juh a v prístave Göteborg v policajnej oblasti Západ.

Švédsko zaslalo Komisii prvú správu o vykonávaní odporúčania Rady 11. augusta 2016. V tejto správe Švédsko potvrdilo, že hraničné kontroly sa vykonávajú podľa odporúčania len v prípade potreby a primerane, pokiaľ ide o závažnú hrozbu a osobitné vlastnosti každého hraničného úseku. Švédsko informovalo, že počet vykonaných kontrol sa pohybuje od 10 % do 95 % všetkých osôb podľa vnútorného hraničného priechodu, cez ktorý prechádzali. Švédsko informovalo aj o tom, že frekvencia a intenzita kontrol sa tiež líšia podľa miesta. Na moste Öresund sa napríklad kontroly vykonávajú každú hodinu, keďže doprava na ňom je nepretržitá; v prístavoch sa kontroly vykonávajú pri každom príchode plavidla a na základe spravodajských informácií. A nakoniec Švédsko potvrdilo, že pravidelne preskúmava nevyhnutnosť, frekvenciu, miesto a trvanie kontrol v súlade s odporúčaním Rady.

Dňa 24. augusta 2016 Komisia požiadala švédske orgány o dodatočné informácie a údaje o vykonávaných kontrolách a ich výsledku a Švédsko odpovedalo 1. a 13. septembra 2016. Za obdobie od 8. júna do konca augusta 2016 oznámilo Švédsko odhad celkového počtu skontrolovaných osôb (3 000 000), celkového počtu odopretých vstupov po vykonaní kontrol (640) a celkového počtu prijatých žiadostí o azyl (6 097), pričom konkretizovalo počet žiadostí podaných na vnútorných hraniciach pri vykonávaní kontrol (166) 5 .

Nórsko

Dňa 10. júna 2016 Nórsko oznámilo, že vykoná odporúčanie Rady z 12. mája a zachová kontroly na vnútorných hraniciach na príslušných hraničných úsekoch do 12. novembra 2016.

Keďže prvú správu o uplatňovaní nariadenia nórske orgány nepredložili včas (12. júla 2016), Komisia zaslala Nórsku 12. augusta 2016 pripomenutie.

Dňa 8. septembra 2016 zaslali nórske orgány správu Komisii. Nórsko informovalo, že cielené hraničné kontroly sa obmedzujú na to, čo je nevyhnutne potrebné na reakciu na závažné ohrozenie a na ochranu verejného poriadku a vnútornej bezpečnosti. Kontrola osôb sa vykonáva v policajných okrskoch Oslo, Východ, Juhovýchod a Západ, v ktorých sa nachádzajú prístavy s trajektovými spojmi do Švédska, Dánska a Nemecka. Podľa operačného poriadku národného policajného riaditeľstva sú policajné zložky prítomné pri každom prichádzajúcom trajekte a hraničné kontroly prispôsobené konkrétnej situácii každého trajektového spoja sa vykonávajú na základe spravodajských informácií. Nórsko pravidelne preskúmava nevyhnutnosť, frekvenciu, miesto a trvanie kontrol.

Dňa 12. septembra 2016 Komisia požiadala nórske orgány o dodatočné informácie a údaje o vykonávaných kontrolách a ich výsledku a Nórsku odpovedalo 13. septembra 2016. Za obdobie od 12. mája do 11. septembra 2016 poskytlo Nórsko údaje o celkovom počte odopretých vstupov po vykonaní kontrol (14) a celkovom počte prijatých žiadostí o azyl (1 088), pričom konkretizovalo počet žiadostí podaných na vnútorných hraniciach pri vykonávaní kontrol (2) 6 .

3. ZISTENIA

Táto správa vychádza z informácií poskytnutých v rámci výmeny medzi Komisiou a piatimi príslušnými členskými štátmi Schengenu (Rakúsom, Nemeckom, Dánskom, Švédskom a Nórskom) o vykonávaní odporúčania Rady z 12. mája 2016.

Z informácií poskytnutých v rámci uvedených výmen s piatimi príslušnými členskými štátmi schengenského priestoru vyplýva, že tieto hraničné kontroly zostali obmedzené na identifikované migračné trasy a hrozby a zameriavali sa na osobitné hraničné úseky alebo osobitné hrozby. Podľa všetkého sa nevykonávali kontroly mimo hraničných úsekov uvedených v odporúčaní Rady.

Kontroly boli okrem toho zacielené a mali obmedzený rozsah, frekvenciu, miesto a trvanie; vykonávali sa na základe spravodajských informácií a posúdenia rizika a prispôsobovali sa osobitným hraničným priechodom, na ktorých sa uskutočňovali. Príslušné členské štáty schengenského priestoru tiež pravidelne hodnotili nevyhnutnosť, frekvenciu, miesto a trvanie kontrol.

Spolupráca medzi políciou a národnými orgánmi hraničnej kontroly príslušných členských štátov schengenského priestoru sa uvádzala ako dobrá a účinná.

Komisia dostala aj informácie o hospodárskom vplyve dočasných kontrol na vnútorných hraniciach, najmä o sektoroch dopravy a cestovného ruchu. Podľa informácií, ktoré má Komisia v tejto fáze k dispozícii, a to vrátane informácií zo správ príslušných členských štátov schengenského priestoru, sa však súčasné hraničné kontroly vykonávali iba v nevyhnutnom rozsahu a ich intenzita bola obmedzená. Hoci istý hospodársky vplyv vylúčiť nemožno, pokiaľ ide o prekračovanie vnútorných hraníc verejnosťou, podľa všetkého naň mali kontroly minimálny vplyv.

Vzhľadom na uvedené možno dospieť k záveru, že kontroly na vnútorných hraniciach vykonávané Rakúskom, Nemeckom, Dánskom, Švédsko a Nórskom boli primerané a v súlade s odporúčaním Rady.

Bezprecedentné migračné toky osôb žiadajúcich od jesene 2015 ochranu a vstup do EÚ vyvíjali na členské štáty značný tlak. Sekundárne pohyby neregulárnych migrantov predstavovali závažné ohrozenie verejného poriadku a vnútornej bezpečnosti v niekoľkých členských štátoch. Niekoľko členských štátov schengenského priestoru obnovilo dočasné kontroly na svojich vnútorných hraniciach s cieľom prispôsobiť každodenný prechod státisícov migrantov prijímacím kapacitám. V tejto súvislosti sa uznala nevyhnutnosť obmedzených kontrol na vnútorných hraniciach 7 , keďže pomáhajú pri spracovaní nevybavených žiadostí a zvládaní prílevu osôb a dokážu zabezpečiť dôkladné uplatňovanie príslušných právnych predpisov EÚ, a tým do istej miery chrániť pred ohrozením verejného poriadku a vnútornej bezpečnosti, ktoré prináša sekundárny pohyb neregulárnych migrantov 8 .

Z informácií a údajov o kontrolách vykonávaných členskými štátmi schengenského priestoru podľa odporúčania Rady z 12. mája, ktoré sú zhrnuté v tabuľke priloženej k tejto správe, zároveň vyplýva trend znižovania počtu osôb, ktorým je odopretý vstup, ako aj počtu prijatých žiadostí o azyl, a to najmä v porovnaní s vysokým počtom v prvých mesiacoch od vypuknutia migračnej krízy.

Čiastočne je to tak v dôsledku vykonávania vyhlásenia EÚ a Turecka, ktoré malo značný vplyv na zníženie počtu prichádzajúcich migrantov.

Tieto údaje je však potrebné posudzovať v súvislosti s výnimočne dlhým trvaním migračnej krízy. Zvážiť je potrebné aj veľké množstvo prichádzajúcich osôb do EÚ od jesene 2015 a následných žiadostí o azyl, ktoré pre všetky členské štáty EÚ predstavovali závažné výzvy. Výzvy ako zabezpečenie primeraného prijímania migrantov a žiadateľov o azyl, spracovanie zostávajúcich nevybavených žiadostí o azyl, integrácia uznaných žiadateľov a zvládanie ďalších prichádzajúcich osôb predstavujú aj naďalej záťaž pre fungovanie verejnej správy daných členských štátov a ich azylových systémov.

Okrem toho, podľa informácií, ktoré má Komisia k dispozícii, sa v Grécku stále nachádza veľké množstvo neregulárnych migrantov, ktorí sa môžu presunúť na sever.

A nakoniec je dôležité zdôrazniť, že niekoľko legislatívnych iniciatív a opatrení, ktoré prijala Únia s cieľom posilniť riadenie svojich vonkajších hraníc, ešte nebolo v čase vypracovania tejto správy zavedených a plne funkčných. Nariadenie o európskej pohraničnej a pobrežnej stráži napríklad nadobudne účinnosť 6. októbra 2016 9 . Na jej čo najskoršom sfunkčnení v súčasnosti intenzívne spolupracujú Frontex, Komisia a členské štáty. Okrem podpory, ktorú Frontex poskytuje napríklad Grécku a Bulharsku, sa zásadne posilní spôsobilosť rýchlej reakcie Frontexu, keď sa podľa požiadaviek nariadenia do 6. decembra 2016 plne zavedú rezervy rýchlej reakcie a vybavenia a do 6. januára 2017 rezervy na zabezpečovanie návratu.

Dôležitým faktorom zostáva aj nepretržité účinné vykonávanie vyhlásenia EÚ a Turecka z 18. marca 2016. Z tretej správy o pokroku pri vykonávaní vyhlásenia EÚ 10 a Turecka vyplýva, že toto vyhlásenie prináša výsledky aj napriek pretrvávajúcim ťažkostiam.

Z uvedeného teda vyplýva, že v čase vypracovania tejto správy je zachovanie dočasných kontrol vnútorných hraníc stále potrebné a predstavuje primeranú reakciu na identifikované ohrozenie vnútornej bezpečnosti a verejného poriadku, pretože prispieva k obnoveniu poriadku v prílevoch osôb prekračujúcich osobitné úseky vnútorných hraníc a ako také znižuje sekundárny pohyb.

Tieto kontroly by však mali v súlade s odporúčaním Rady zostať zacielené a obmedzené svojou intenzitou na nevyhnutne potrebné minimum, aby čo najmenej zasahovali do prekračovania príslušných vnútorných hraníc verejnosťou.

Členské štáty schengenského priestoru sa vyzývajú, aby vo svojej ďalšej správe podľa odporúčania poskytli do 18. októbra 2016 informácie uvedené v prílohe II k tejto správe.

4. ZÁVER

Vzhľadom na uvedené zastáva Komisia názor, že pri dočasných hraničných kontrolách vykonávaných Rakúskom, Nemeckom, Dánskom, Švédskom a Nórskom podľa odporúčania Rady z 12. mája sa dodržali podmienky stanovené Radou. Okrem toho, vzhľadom na dostupné informácie a správy príslušných členských štátov schengenského priestoru Komisia nevidí dôvod navrhovať v tejto fáze zmeny odporúčania.

Komisia zdôrazňuje, že táto správa nepredurčuje rozhodnutie, ktoré sa má prijať pred uplynutím lehoty uvedenej v odporúčaní (12. novembra 2016) o predĺžení alebo nepredĺžení súčasných dočasných kontrol na vnútorných hraniciach. Komisia pripomína, že v súlade s článkom 29 ods. 2 Kódexu schengenských hraníc môže Rada na návrh Komisie odporučiť predĺženie na základe podmienok a postupu, ktoré sa uplatnili pri pôvodnom odporúčaní.

PRÍLOHA I

1. Celkový počet skontrolovaných osôb od začiatku uplatňovania odporúčania Rady

2. Celkový počet odopretých vstupov po kontrolách vykonaných podľa odporúčania Rady

3. Celkový počet prijatých žiadostí o azyl od začiatku uplatňovania odporúčania Rady

4. Celkový počet žiadostí o azyl podaných na vnútorných hraniciach, na ktorých sa vykonávajú kontroly podľa odporúčania Rady

Pozn.: Niektoré z uvedených údajov sú len odhady príslušných členských štátov Schengenu.

PRÍLOHA II

Od príslušných členských štátov schengenského priestoru sa požaduje poskytovanie týchto mesačných informácií o vnútorných hraniciach, na ktorých sa vykonávajú kontroly podľa odporúčania Rady z 12. mája 2016:

1.počet osôb prekračujúcich hranice;

2.počet skontrolovaných osôb;

3.počet odopretých vstupov;

4.počet zaregistrovaných/podaných žiadostí o azyl;

5.informácie o charaktere kontrol, ich úrovni a intenzite, ako aj o spôsobe, akým sa vykonávajú;

6.štatistické údaje o oneskoreniach, ktoré ovplyvnia verejnosť a obchodné toky.

Od členských štátov schengenského priestoru sa vyžaduje, aby tieto informácie o vykonávaných kontrolách poskytli do 15. októbra 2016. Ak je to možné, mali by sa poskytnúť aj týždenné údaje.

(1)

Ú. v. EÚ L 77, 23.3.2016, s. 1.

(2)

Pozri tiež tabuľky v prílohe 1.

(3)

Pozri tiež tabuľky v prílohe 1.

(4)

Pozri tiež tabuľky v prílohe 1.

(5)

Pozri tiež tabuľky v prílohe 1.

(6)

Pozri tiež tabuľky v prílohe 1.

(7)

Pozri tiež stanovisko Komisie z 23.10.2015 o nevyhnutnosti a primeranosti obnovenia kontrol na vnútorných hraniciach Nemecka a Rakúska (C(2015) 7100 final).

(8)

Pozri odôvodnenie 15 odporúčania Rady.

(9)

Nariadenie (EÚ) 2016/1624.

(10)

COM(2016)634.