27.7.2007   

RO

Jurnalul Oficial al Uniunii Europene

C 175/21

2.2.1

În mod coerent, DG Educație și cultură și DG Ocuparea forței de muncă, afaceri sociale și egalitatea șanselor includ aspecte sociale în studiile lor de impact. În plus, principiul analizei proporționale  (7) face să varieze gradul de integrare a elementelor sociale în alte domenii. Aceasta ridică problema necesității ca aspectele sociale (inclusiv chestiuni referitoare la Agenda socială europeană) să fie sau nu considerate un criteriu major (bottom line), adică și pentru propunerile care nu se referă la chestiuni sociale sau ale căror repercusiuni sociale vor fi probabil limitate. În mod empiric, studiul efectuat de Istituto per la ricerca sociale (a se vedea nota de subsol de la pagina 4) indică faptul că „studiile de impact care nu iau în considerare aspectele sociale se concentrează mai curând pe sectorul economic. În acest caz, o treime din studiile de impact nu includ aspecte sociale sau le includ numai în mică măsură (8)”.

2.2.2

Evident, „dacă relevanța socială a măsurii este de la sine înțeleasă (…), aspectele sociale sunt considerate global și dezvoltate destul de bine în documentul de studiu de impact (9)”. În acest caz „problema ocupării forței de muncă se dovedește a fi, în mod explicit, cea mai recurentă și mai accentuată consecință socială (10)”.

2.2.3

Conform Istituto per la ricerca sociale, „măsura în care elementele sociale sunt luate în considerare nu este neapărat «proporțională» (…) cu conținutul politicii și impactul posibil al acesteia. (…) Adesea aceste impacturi sunt descrise doar de manieră generală (…)” și „se bazează pe (…) ipoteze comune (…). Aceste relații sunt rareori discutate când se are în vedere conținutul specific al măsurii, populația-țintă și zonele interesate, alegerea specifică a instrumentelor politicii și efectul procesului de punere în aplicare (11)”. Studiul realizat de acest institut arată, de asemenea, că „mai multe studii de impact nu au avut în vedere o corelare cu alte domenii de acțiune sau cu politicile UE”. Analizele de impact reprezintă o sarcină importantă, dar nu trebuie să prezinte lacune sau să fie superficiale. În caz contrar, deficiențele acestora vor pune sub semnul întrebării valoarea legislației.

2.3.1

Evaluarea impactului unui proiect legislativ nu se rezumă doar la bifarea unor căsuțe. Aceasta trebuie, de asemenea, monitorizată — în mod ideal de către utilizatorii legii sau în cooperare cu aceștia, în special de cei implicați direct. Având în vedere faptul că dimensiunea socială reprezintă unul dintre cele trei criterii de evaluare pentru politicile UE, este necesară organizarea unei proceduri standard — transparentă și simplă în același timp — pentru selectarea propunerilor vizate în contextul studiilor de impact. Se pot menționa câteva opțiuni:

3.1

În vederea stabilirii metodologiei recomandate se pun câteva întrebări:

4.1

Având în vedere complexitatea și importanța evaluării consecințelor sociale ale propunerilor legislative, toți actorii implicați — atât partenerii sociali, cât și reprezentații organizațiilor societății civile ar trebui să reflecteze asupra următoarelor aspecte metodologice:

4.2

O audiere publică la Comitet a dat ocazia ONG-urilor sociale, partenerilor sociali și altor actori ai societății civile organizate, precum și experților, să-și exprime punctele de vedere și să discute pe tema proiectului de aviz și astfel să transmită mesaje clare instituțiilor europene, în general, și Comisiei Europene, în special.

4.3

În cele din urmă, având în vedere faptul că studiile de impact social reprezintă un element de importanță capitală în procesul decizional al UE, Comitetul ar trebui să formuleze propuneri cu privire la modul în care se pot aduce îmbunătățiri și se pot include mai bine organizațiile societății civile în această procedură.

5.1

Există mai multe sisteme de indicatori sociali la nivel național și internațional, însă este necesară verificarea valabilității și adecvării acestora la nevoile specifice ale analizelor de impact.

5.2

Dezvoltarea acestor indicatori a început în mai multe țări în ultimii treizeci de ani, în vederea evaluării posibilităților și consecințelor politicilor economice în termeni diferiți de aceia ai datelor pur cantitative, în scopul „orientării” dezvoltării sociale în paralel cu dezvoltarea economică și al obținerii mijloacelor de evaluare a bunăstării sociale și a evoluției acesteia.

5.3

A rezultat o dezvoltare importantă a statisticilor sociale, în primul rând în ceea ce privește principalele funcții colective: educație, sănătate, protecție socială, mediu, locuințe, transport, cercetare, șomaj etc. Dar nu se pot deduce automat indicatori sociali dacă aceste date nu sunt organizate, sintetizate și interpretate.

5.4

„Un indicator nu este decât o statistică de o importanță deosebită pentru cunoaștere, raționament și/sau acțiune (12)”. În perspectiva analizelor de impact nu este vorba numai de compilarea statisticilor sociale pe țări, provenind din surse diferite, ci de exprimarea acestor date în vederea evaluării realității cu privire la temele selecționate în funcție de gradul lor de pertinență pentru analiza de impact.

5.5

Este posibil ca în anumite domenii să nu existe decât studii parțiale, anchete dispersate, iar analiza costuri/beneficii să nu poată fi efectuată; se știe, de exemplu, că anumite categorii de pesticide au efecte negative asupra sănătății și că acumularea acestora provoacă boli grave, pornind de la un anumit nivel. O decizie de reducere a utilizării pesticidelor chimice va avea un impact pozitiv asupra sănătății populației și a muncitorilor care utilizează aceste pesticide, fără a putea avansa, în cadrul unui studiu de impact proporționat, cifre exacte cu privire la câștigurile pe termen lung provenite din această politică.

5.6

Cu toate acestea, este clar că dimensiunea socială „sănătate” justifică măsura propusă și întărește considerabil raționamentul economic (precum reducerea costurilor de producție pentru agricultură și creșterea competitivității rezultate). În plus, dreptul fundamental de a beneficia de un mediu sănătos poate fi invocat în sprijinul propunerii.

5.7

În practică, dispunem totuși de un număr considerabil de statistici sociale, diversificate în funcție de realitățile fluctuante ale dezbaterilor publice din diverse țări (de exemplu, condițiile de muncă, angajarea tinerilor și vârstnicilor, angajarea femeilor, infracționalitatea, inegalitatea veniturilor, discriminarea la locul de muncă, relocarea); puțini indicatori sociali au fost deduși însă din statistici până în prezent, când, din fericire, au redevenit de actualitate în noul context socio-economic în care trăim de zece ani, care pune din nou în valoare rolul statelor membre în politica socială și de reglementare pe teren economic.

5.8

Însă acești indicatori sociali nu sunt întotdeauna suficient de utili dacă rămân autonomi și devin mai coerenți dacă se integrează într-un concept mai larg, acela al dezvoltării sociale și economice sau al dezvoltării durabile; sursele acestora s-au diversificat; indicatorii sociali nu provin doar de la statul central, ci și de la ONG-uri, „grupuri de reflecție” (think tanks ale marilor fundații); prezentarea acestor indicatori este, de asemenea, foarte diversificată, începând cu selectarea statisticilor până la anchetele tematice, trecând prin exerciții de strângere de date, în vederea realizării de indicatori compuși tematici sau generali.

5.9

Numeroase organisme internaționale publică indicatori și statistici sociale și efectuează comparații între țările membre ale acestora. Principalele organe semnificative în acest domeniu pentru țările UE provin (aleatoriu) din OCDE, PNUD, Comisia Europeană — în special Eurostat —, UNESCO, Banca Mondială sau OIM.

5.10

Chiar această diversitate a surselor pune probleme de calitate a statisticilor (nu toate țările dispun de oficii statistice sofisticate), de comparabilitate, de armonizare a conceptelor; „alegerea indicatorilor care servesc la măsurarea convergenței sociale a țărilor Uniunii Europene constituie o adevărată miză politică. Indicatorii utilizați pentru comparare nu sunt neutri: aceștia reflectă ordinea de prioritate și uneori concepțiile de stare dorită a societății care, în mod legitim, pot diferi de la o țară la alta. Exemplul șomajului demonstrează că anumiți indicatori pot avea efecte concrete, eventual chiar negative, asupra orientării politicilor (13). Or, construcția sistemelor de indicatori este lăsată în prezent în grija tehnicienilor” (14).

5.11

Criticile privind PIB-ul și creșterea ca indicatori ai bunăstării sociale au fost dezvoltați în special în cadrul PNUD, prin stabilirea IDH (indicatorul dezvoltării umane), mai ales sub impulsul lucrărilor dlui Amartya Sen privind sărăcia, foametea, democrația și critica indicatorilor cantitativi pur economici, lucrări care i-au adus Premiului Nobel pentru economie.

5.12

Informațiile privind accesul la apa potabilă, nivelurile de alfabetizare ale bărbaților și femeilor, sistemul sanitar și rezultatele luptei contra pandemiilor, participarea la procesul democratic, speranța de viață în funcție de sex, mortalitatea perinatală și infantilă etc. constituie tot atâtea informații pertinente pentru evaluarea bunăstării unei societăți, precum și situația mediului. Totuși aceste informații nu sunt corelate direct cu PNB.

5.13

Astfel, primii indicatori combinați IDH din PNUD au stat la baza unor ample dezbateri și controverse, deoarece țările „bogate” se situau deseori departe de primul nivel al clasamentului „satisfacției naționale brute”. Însă acest indicator a devenit alternativa incontestabilă la indicatorii pur economici, datorită forței sale (educație, speranță de viață, venituri ajustate în funcție de gradul de sărăcie).

5.14

Statisticile sociale constituie complementul indispensabil al statisticilor economice, iar semnificația pentru opinia publică a principalelor chestiuni sociale le conferă o importanță politică ce trebuie luată în considerare în mod imperativ de către guvernanți.

5.15

Printre obstacolele acestei constatări, dincolo de prejudecățile economiștilor sau de abordarea contabilă pe termen scurt sau mediu, trebuie de asemenea subliniată, obiectiv, diversitatea chestiunilor sociale și dificultatea de a le corela și de a le cuantifica în vederea integrării acestora în orientările politicii economice.

5.16

Intuitiv se poate ajunge la aceleași concluzii pentru stabilirea indicatorilor de mediu ce vizează reintegrarea externalităților în creșterea economică; în caz extrem, o creștere datorată defrișării unei păduri primare ar trebui să ducă la o respingere a acestui tip de creștere dacă studiul de impact ar integra toți factorii sociali și de mediu care, o știm de acum, fac mai mult decât să contrabalanseze factorii economico-monetari. Însă exprimarea în termeni monetari a acestor externalități este extrem de dificilă: modificarea climatică, pierderea diversității biologice, soarta persoanelor care trăiau din culesul sau exploatarea plantelor medicinale, epuizarea rapidă a solului și eroziunea care rezultă sunt câteva exemple. Un bilanț contabil pe termen scurt ar putea fi pozitiv, în timp ce pe termen mai lung, prin reintegrarea externalităților, bilanțul ar fi profund negativ, nu doar pentru regiunea sau țara respectivă, ci pentru întreaga planetă.

5.17

Exercițiul care susține numeroase evaluări ale „mai bunei legiferări” în termenii bilanțului costuri-beneficii și care se utilizează în studiile de impact comunitare prezintă limitele obiective cu privire la dimensiunile sociale și de mediu ale impactului (15). Chiar dacă a fost evaluat pe baza unui indicator pertinent (numărul de locuri de muncă pierdute, absența posibilităților de reîncadrare), impactul social nu este neapărat determinant în procesul deciziei politice. Acesta implică adesea elemente imposibil de cuantificat, mai ales când studiile de impact stabilesc un bilanț în termeni monetari pe termen scurt și, cel mai bine, pe termen mediu; durata mare este mai dificil de obținut și cum se poate evalua beneficiul pecuniar așteptat dintr-o scădere a mortalității provenite din poluarea cu carburanți navali (16)?

5.18

În cele din urmă, dezbaterea socială pune în discuție concepte care uneori nu sunt clar definite; un indicator privind flexicuritatea, de pildă, ar fi conceput diferit de la țară la țară, fie că se bazează pe o experiență existentă, fie că se caută introducerea conceptului în dezbaterea europeană (17) sau națională, cu referire la „modelele” naționale, formate într-un anume context dificil de transpus în alte realități sociale; ce elemente ar trebui luate în considerare și mai ales trebuie să li se atribuie o valoare pozitivă sau negativă? „Includerea sau excluderea anumitor indicatori poate exprima valori și ideologii neclare (18)”. Iar problema devine și mai complexă în construcția indicilor compuși: ce indici trebuie incluși, ce coeficient trebuie să li se acorde, care este semnificația reală a indicelui compus obținut?

5.19

Cu toate acestea, indicii compuși pot include atât dimensiuni cantitative, cât și calitative, pot fi divizați în funcție de vârstă, sex și alte criterii semnificative, dar trebuie să rămână ușor de înțeles; de exemplu, cum se elaborează un indice al calității de viață în Europa? S-ar putea avea în vedere includerea venitului, speranței de viață, perceperii eficacității sistemului sanitar, pensiilor, nivelului mediu de educație, perceperii satisfacției la locul de muncă etc. Dar de ce să nu se includă și rata șomajului, ocuparea insuficientă a forței de muncă sau condițiile de locuit. Și ce importanță relativă trebuie acordată fiecărei componente?

5.20

Se constată că această construcție nu este decât o chestiune pur tehnică și face referire la un sistem de valori împărtășite sau de tradiții încă vii dintr-o societate, că solicită consultarea organizațiilor sociale și că va reflecta în final o opțiune ideologică și politică. În prezent, „metodele privind indicatorii sociali rar includ în mod real obiective de societate, care traduc valorile și normele sociale … Un element primordial al (…) metodei este identificarea și clasificarea, pe bază de consultări și de consens, a reperelor (…) în mai multe domenii sociale; datele și rezultatele, ca și legăturile dintre acestea, sunt stabilite și ele în acest proces (…). Cu alte cuvinte, pentru ca indicatorii sociali să poată inspira politicile, procesul trebuie să facă parte din produs.” (EKOS Inc. Associated 1998).

5.21

Se pune, de asemenea, problema alegerii subiectului analizei statistice; trebuie aleși indivizii, comunitățile sau unitatea economică și socială minimă, care este gospodăria (household). trebuie luați în considerare indivizii, comunitățile sau unitatea economică și socială minimă care constituie gospodăria (household). Integrarea grupurilor etnice pune problema exigenței nediscriminării, dar ar fi utilă precizarea naturii și amplorii discriminării, în vederea propunerii de politici de reducere și de înlăturare a acestora pe termen mai scurt sau mai îndelungat.

5.22

Selecția statisticilor și construcția indicatorilor pot fi efectuate în vederea evaluării unei politici existente sau în vederea clarificării de la bun început a opțiunilor disponibile; fără îndoială va fi necesară o gamă mai largă de date statistice pentru a hotărî obiectivele unei politici și mijloacele de atingere a acestora, gamă care ulterior ar putea fi redusă atunci când s-au identificat indicatorii și statisticile cele mai relevante. aceste alegeri au o conotație empirică foarte puternică: nu este vorba de o știință exactă și pot rezulta diverse interpretări ale acelorași date statistice ce vor implica date monetare și nemonetare.

5.23

Ca exemplu, datele brute culese de OCDE pentru indicatorii sociali ai „Panoramei societății, 2005” (a se vedea scurta bibliografie) sunt, pentru fiecare indicator:

5.24

Eurostat utilizează următorii indicatori sociali:

5.25

În ce măsură aceste exemple neexhaustive de indicatori se pot integra eficient în obiectivele generale ale metodei deschise de coordonare (MOC) din martie 2006, și anume:

5.26

Mai mult decât atât, conceptele și metodele utilizate pentru anumiți indicatori trebuie să fie precise. În ce privește, de exemplu, sărăcia, Consiliul pentru ocuparea forței de muncă, venituri și coeziune socială din Franța (CERC) (19) pune în evidență „caracterul multidimensional” al acestui concept.

5.26.1

Astfel, sărăcia are mai multe dimensiuni: insuficiența resurselor financiare, condiții de viață degradate, resurse materiale, sociale și culturale insuficiente. Pentru fiecare din aceste aspecte, pentru a se stabili situațiile de sărăcie, se adoptă două abordări:

5.27

Pe scurt și în concluzie, obiectivul indicatorilor sociali este să atragă atenția opiniei publice și a factorilor de decizie asupra problemelor sociale care riscă să fie subestimate sau prost înțelese. Această funcție de concentrare a atenției factorilor de decizie asupra problemelor fundamentale este cu atât mai importantă cu cât aceștia din urmă sunt confruntați, în general, cu o avalanșă de informații. Sau, așa cum a formulat foarte clar Herbert Simon, prea multe informații omoară informațiile.

5.27.1

Din punct de vedere funcțional, rezultă că finalitatea sistemelor de indicatori este realizarea unei „agregări optime a informațiilor”.

5.28

Un indicator reprezintă mai mult decât o statistică:

Un sistem de indicatori nu este o simplă adunare de date. Din acesta rezultă următoarele consecințe:

5.29

În fapt, caracteristicile unui indicator sunt următoarele:

5.30

Calitățile unui sistem de indicatori:

6.

CESE solicită ca evaluarea impactului social al inițiativelor legislative și politice ale UE să fie integrate în toate domeniile spectrului politic. Cu alte cuvinte, Comisia ar trebui să evalueze cu atenție impactul social al tuturor inițiativelor respective, fără să țină seama care DG răspunde de inițiativa în cauză sau de domeniu. Acest fapt este important dacă Europa vrea cu adevărat să creeze o „Europă socială” și dacă vrea să câștige sprijinul cetățenilor. Inițiativa „O mai bună legiferare” constituie platforma potrivită pentru a se înainta în această direcție.

6.1

Această evaluare ar trebui să examineze în mod individual grupurile specifice care ar putea fi afectate în diverse moduri de noua legislație. Ar trebui să se acorde o atenție deosebită grupurilor defavorizate, cum sunt femeile, persoanele cu handicap sau minoritățile etnice. În unele cazuri, în funcție de domeniul inițiativei respective, s-ar putea să fie necesară examinarea individuală a subgrupurilor specifice, cum sunt, de exemplu, nevăzătorii.

7.1

Din cele de mai sus și din audierea publică organizată de Comitetul Economic și Social European la 28 martie 2007 rezultă că este imposibilă crearea unui indicator social bazat pe un criteriu unic, din cauza caracterului multidimensional al anumitor concepte. De fapt, însăși natura dezbaterii sociale pune în joc concepte care nu sunt clar stabilite și care, în consecință, variază de la o țară la alta sau de la o realitate socială la alta. Mai mult decât atât, includerea sau excluderea anumitor indicatori este revelatoare pentru valori sau ideologii mai mult sau mai puțin explicite. Selectarea indicatorilor are, în plus, o componentă empirică semnificativă, ceea ce, în principiu, ar trebui să se opună oricărei abordări rigide.

7.2

Cu toate că este, cu siguranță, lăudabil și necesar, dacă nu chiar indispensabil, să se atragă atenția decidenților politici asupra impactului social al legislației preconizate, totuși se pune problema metodologiei, căci „prea multe informații omoară informațiile”. Comitetul Economic și Social European consideră că ar trebui făcute eforturi deosebite în direcția stabilirii metodologiei.

7.3

Așadar, Comitetul Economic și Social European consideră că, în această etapă de reflecție, este fundamental să se atragă atenția Comisiei, între altele, asupra criteriilor de calitate pe care un indicator trebuie să le îndeplinească, și anume:

7.4

Comitetul Economic și Social European invită, de asemenea, Comisia să includă evaluarea impactului social al inițiativelor legislative și politice ale Uniunii Europene în toate politicile comunitare, fără să țină seama care Direcție Generală este competentă pentru a decide dacă este necesară sau nu o analiză de impact social. Acest lucru este vital dacă dorim cu adevărat să creăm o „Europă socială” și să câștigăm sprijinul cetățenilor.

7.5

Comitetul ar trebui să țină seama nu numai de propunerea legislativă cu privire la care trebuie să-și formulează avizul, ci și de foaia de parcurs și de analiza de impact; ar fi util ca lucrările să fie inițiate imediat, de îndată ce a fost publicată comunicarea care însoțește propunerea legislativă.

7.6

Este esențial să se procedeze la evaluări regulate și, eventual, la ajustări în punerea în aplicare a tuturor actelor care au făcut obiectul unui studiu de impact prealabil și, de asemenea, să fie implicați partenerii sociali și, dacă este cazul, ONG-urile competente în domeniu. Aceasta se impune pentru a verifica valabilitatea indicatorilor utilizați și a combinării acestora în evaluarea impactului social și pentru a trage învățăminte sau, dacă este necesar, pentru a-l convinge pe legiuitor să analizeze o eventuală revizuire.

7.7

În anumite cazuri speciale și sensibile din punct de vedere social (dreptul muncii, de exemplu), ar trebui să fie prevăzută consultarea partenerilor sociali într-o etapă și mai timpurie, pentru a identifica indicatorii cei mai adecvați pentru efectuarea unei analize de impact cât mai complete și obiective.

7.8

Inițiativa „O mai bună legiferare” este, fără îndoială, platforma potrivită pentru a se înainta în această direcție, și anume propunerea unei legislații necesare, eficiente, ale cărei consecințe să fie stabile și previzibile pentru destinatari, care să fie implicați mai strâns în procesul de analiză și verificare a impactului de organele consultative comunitare (CESE și CoR) și, în funcție de natura legislației, de partenerii sociali și ONG-urile competente în domeniul respectiv.