8.7.2014   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 214/1

1.1

A comunicação «Toda a Europa deve viver» foi aapresentada no primeiro Parlamento Rural Europeu (um fórum para as organizações rurais europeias e nacionais), organizado pelo CESE em 13 de novembro de 2013. Com as políticas adequadas, as zonas rurais podem prosperar e contribuir, tal como as zonas urbanas, para o bem-estar na Europa. Apelou-se a uma política orientada em função dos aspetos geográficos, multissetorial, desenvolvida no terreno e assente em modalidades participativas e de parceria.

1.2

O presente parecer de iniciativa aceita este repto e apela a um desenvolvimento mais equilibrado, para que todas as áreas da UE possam contribuir para realizar o objetivo de coesão territorial consagrado no Tratado de Lisboa, num contexto de desequilíbrios territoriais crescentes nos países e nas regiões.

1.3

O despovoamento deve ser considerado a mais séria ameaça às economias rurais. Muitas zonas rurais são gravemente afetadas pelo despovoamento. Em alguns países e áreas os dados registados são dramáticos, elevando-se o despovoamento a aproximadamente 1 % por ano, ou a uma percentagem ainda mais elevada. No entanto, a situação é muito heterogénea. A maior parte das zonas rurais da UE não se confrontam com uma diminuiçãoda população, permanecendo locais atrativos para as pessoas e para as empresas.

1.4

O CESE sublinha que é urgente uma ação política firme, a todos os níveis, para combater as consequências económicas e sociais do despovoamento. A tónica deve ser colocada no emprego, nas infraestruturas e nos serviços, mediante o apoio de políticas de desenvolvimento rural integradas a todos os níveis (europeu, nacional, regional e local), e privilegiando a utilização dos recursos endógenos locais. Todos os programas da UE devem ser explorados em pleno, incluindo a política de coesão e os seus instrumentos em prol do desenvolvimento rural e local, tais como a abordagem Leader e o CLLD (Community Led Local Development/Desenvolvimento Local Liderado pelas Comunidades). Os Estados-Membros devem afetar recursos financeiros às áreas mais afetadas pelo fenómeno do despovoamento.

1.5

Todas as decisões de política com uma dimensão geográfica devem ser avaliadas em função do seu impacto territorial. As avaliações de impacto ambiental e socioeconómico existentes devem ser consideradas de forma mais atenta, devendo ser criados novos indicadores quantitativos e qualitativos específicos.

1.6

Paralelamente ao desenvolvimento dos setores primários, é necessário criar um quadro de políticas em prol da diversificação e da promoção do empreendedorismo através do investimento, da inovação e do conhecimento. As cadeias de abastecimento curtas devem ser promovidas em domínios como a alimentação e a energia. Também devem ser contemplados incentivos à descentralização.

1.7

É essencial criar oportunidades de emprego e urgente assegurar, na prática, o direito dos indivíduos à educação e à formação, através do investimento em instalações adequadas para promover o conhecimento e a tecnologia, conferindo especial atenção à educação e à criação de postos de trabalho aliciantes para os jovens. É necessário criar condições adequadas para facilitar a instalação dos agricultores jovens nas zonas rurais, como fator de estabilidade. Importa desbloquear o potencial das mulheres enquanto trabalhadoras e empresárias. Se sustentadapor medidas de acompanhamento que previnam efetivamente a segregação, a oferta de emprego aos migrantes legais poderá ser uma oportunidade para os incluir, enquanto participantes ativos, no desenvolvimento rural.

1.8

É necessário investir em infraestruturas sob a forma de ligações eficientes nos setores dos transportes, das comunicações (incluindo banda larga de alta velocidade) e da energia a fim de reduzir as disparidades geográficas e tornar as zonas rurais atrativas para as pessoas e as empresas.

1.9

Outra condição essencial para tornar as zonas rurais atrativas e reduzir os desequilíbrios territoriais é a prestação adequada de serviços — quer serviços comerciais, quer serviços sociais de interesse geral. É urgente investir não só na saúde, educação e centros de prestação de cuidados de diferentes tipos, mas também em atividades culturais e outras atividades de lazer.

1.10

O CESE considera que a democracia participativa constitui uma condição essencial para reforçar o equilíbrio territorial na União Europeia. As pessoas que vivem nas zonas rurais e as organizações que as representam devem participar no planeamento e na aplicação de políticas e atividades de coesão territorial. O princípio da parceria dos Fundos Estruturais da UE deve ser utilizado de forma eficiente e alargado a outros domínios de política.

1.11

Na sua qualidade de ponte institucional com a sociedade civil, o CESE defende a ideia de um Parlamento Rural Europeu — ou seja, um fórum rural europeu com uma vasta gama de representantes — a organizar periodicamente em parceria com o Comité.

2.1

O objetivo último do presente parecer do CESE é defender a realização de avaliações de impacto territorial de políticas relevantes da UE, a fim de combater o acentuado despovoamento de determinadas zonas rurais.

3.1

A União Europeia é rica em diversidade — diferentes culturas, línguas e história –, mas existem princípios e ideais que nos unem e que estão consagrados no artigo 2.o do Tratado (1). Um emprego digno, acesso a serviços de interesse económico geral e a serviços sociais de interesse geral e normas ambientais elevadas constituem necessidades fundamentais em todas as regiões.

3.2

No entanto, as condições na Europa variam consoante o local. As disparidades entre as zonas podem incluir diferenças históricas e heranças de estruturas culturais, sistemas políticos distintos, padrões diferentes de desenvolvimento socioeconómico, bem como todos estes fatores conjugados de diferentes modos. É necessário aprofundar o conhecimento do complexo fenómeno das disparidades geográficas e dos seus efeitos sobre as políticas e a sua concretização.

3.3

As zonas rurais enfrentam um desafio comum: a capacidade de criar emprego sustentável e de qualidade elevada é inferior à das zonas urbanas (2). Os rendimentos médios são inferiores em 25 % a 30 % aos dos das zonas urbanas, sendo que, em alguns casos, nos países da Europa Central e Oriental, essa diferença pode atingir 50 %. As oportunidades de emprego que existem, em menor quantidade, situam-se numa gama mais restrita de atividades económicas. As insuficiências ao nível das infraestruturas, incluindo a baixa qualidade das comunicações de banda larga, as lacunas no acesso aos serviços comerciais e sociais e a escassez de infraestruturas de educação e de formação, bem comode atividades culturais e de lazer, estão a contribuir para o êxodo considerável das populações rurais, especialmente jovens do sexo feminino.

3.4

O quadro geral não é, porém, tão sombrio. Na década de 2000 a 2010, as zonas predominantemente rurais cresceram, em média, um pouco mais do que as zonas urbanas (3). Este crescimento também reflete as várias e interessantes formas de as comunidades rurais conseguiremgerir os desafios e alcançar resultados positivos, explorando os recursos endógenos e outros recursos locais (4). Durante as recentes crises, as zonas rurais revelaram-se menos voláteis e mais resilientes do que as zonas urbanas. Um estudo recente demonstrou igualmente que, devido aos custos do congestionamento e às rendas elevadas, as atividades económicas estão a começar a dispersar-se para regiões menos desenvolvidas, muitas vezes rurais (5).

3.5

A existência de um desenvolvimento territorial desequilibrado entre os vários países, regiões e comunidades rurais/urbanas, bem como a nível interno, constitui um desafio muito importante. O desenvolvimento local e regional passou recentemente a revestir-se de grande interesse para os países da Europa Central e do Sudeste por terem redescoberto, durante o processo de adesão à UE, o papel das suas regiões e comunidades locais enquanto intervenientes territoriais responsáveis. Também noutras regiões europeias existe um interesse renovado no desenvolvimento local e regional.

3.6

Existem zonas subpovoadas e aldeias abandonadas por toda a Europa e este é um problema generalizado mesmo nos Estados-Membros com menores dimensões. Estas zonas subpovoadas apresentam características e necessidades específicas, embora, apesar das suas diferenças, se confrontem com, pelo menos, quatro problemas comuns: o isolamento geográfico, e os elevados custos de transporte daí resultantes, o envelhecimento da população e baixas taxas de fertilidade, uma estrutura económica frágil e monolítica e, por último, o baixo rendimento médio, acompanhado em alguns casos de pobreza acentuada nas zonas rurais.

3.7

O parecer procura descrever o modo como as zonas rurais podem contribuir para a coesão territorial e social, explorando os recursos endógenos no quadro de uma política de desenvolvimento integrada, de forma a ultrapassar a crise económica, a manter e a criar postos de trabalho, e a proteger o ambiente. Os setores agrícola e agroalimentar desempenham um papel predominante em várias regiões, mas é necessário diversificar. Todos os setores devem poder contribuir, na condição de serem apoiados por medidas específicas de política.

4.1.1

As medidas em prol da coesão económica, social e territorial estabelecidas no artigos 174.o a 178.o do Tratado de Lisboa preveem o desenvolvimento harmonioso na UE, procuram reduzir as disparidades de desenvolvimento, centram-se nas zonas com limitações naturais ou demográficas graves e apelam a que os Estados-Membros orientem e coordenem as suas políticas económicas com vista à concretização desses objetivos.

4.1.2

De acordo com a Comissão Europeia, a «coesão territorial procura alcançar o desenvolvimento harmonioso» da Europa no seu conjunto «e facultar aos seus habitantes a possibilidade de tirar o melhor partido das características» das suas diferentes regiões. Consequentemente, «a coesão territorial é um fator de conversão da diferença em vantagem, contribuindo, assim, para o desenvolvimento sustentável de toda a UE.» (6)

4.1.3

As regiões incluem tanto zonas dinâmicas como zonas problemáticas. É difícil estabelecer o equilíbrio entre a coerência política e a coesão territorial, uma vez que as regiões são, por definição, heterogéneas. Por conseguinte, é necessária uma perspetiva política baseada na cooperação entre as regiões e na coordenação entre as diferentes políticas setoriais, em parceira com os intervenientes territoriais. O princípio da subsidiariedade constitui igualmente um elemento essencial de qualquer abordagem no âmbito da política regional, dado que é sempre preferível resolver os problemas específicos de uma comunidade a nível local.

4.1.4

Em termos de política da UE, a Política Agrícola Comum constitui o instrumento mais importante para a agricultura e para o desenvolvimento rural, Contudo, não deve ser o único instrumento utilizado; na elaboração dos programas operacionais dos outros fundos, os Estados-Membros devem centrar-se também da sustentabilidade das zonas rurais.

4.2.1

As estatísticas da UE (7) revelam um crescimento limitado da população das regiões rurais da Europa em 2008 e 2009 (0,1 % a 0,2 %). Em 2010 e 2011, verificou-se uma estagnação demográfica, enquanto as regiões urbanas cresceram cerca de 0,5 % nesse período. No entanto, a situação é muito heterogénea. Em muitas zonas rurais, a população aumentou ao longo dos últimos cinco anos. Em 2011, a média da população rural aumentou em 8 dos 27 países. Por outro lado, no mesmo ano, registaram-se valores muito negativos, em especial na Letónia e na Lituânia, onde a população rural diminuiu 2 %, seguindo-se-lhes a Bulgária (-1 %). Os valores de Portugal, Alemanha, Roménia e Hungria no mesmo período situam-se em cerca de - 0,5 %.

4.2.2

Na análise região a região (NUTS 3), os valores tornam-se dramáticos. Em aproximadamente 100 de 1  300 destas zonas a população diminuiu 5 % (e, em alguns casos, mais) durante 2007-2011. Estes valores verificam-se principalmente nos países mencionados supra. A Bulgária, a Lituânia e a Letónia destacam-se da curva, com um despovoamento generalizado e elevado. Na Alemanha e em Portugal, respetivamente, o despovoamento atinge sobretudo a parte oriental e o interior.

4.2.3

As estatísticas mostram igualmente que a distribuição da população da UE é muito heterogénea, o que conduz a enormes disparidades nas densidades médias consoante as regiões, bem como entre as zonas urbanas e as zonas rurais. O aspeto demográfico mais inquietante é, possivelmente, a surpreendente baixa densidade demográfica em algumas regiões, em comparação com a densidade há 50-100 anos. O despovoamento deve ser visto como a ameaça mais grave às economias rurais, não apenas porque restringe as oportunidades de crescimento, provoca problemas ambientais, afeta as estruturas sociais e complica a prestação de serviços públicos, mas também por poder comprometer a própria existência das pequenas vilas e aldeias enquanto povoamentos habitados.

4.2.4

Esta tendência mantém-se. A rápida expansão das zonas urbanas devido à localização da indústria e dos serviços atrai a mão de obra das zonas rurais. A restruturação das atividades das explorações agrícolas incentiva o aumento ainda maior do êxodo rural. Os grandes investimentos nas infraestruturas podem igualmente causar a deslocação. O despovoamento rural, quando o êxodo rural é superior ao crescimento natural, reduz o número total de habitantes para um nível crítico, causando igualmente o envelhecimento das estruturas demográficas.

4.2.5

O impacto ambiental do despovoamento rural assume diversas formas, Por exemplo, à medida que as pessoas abandonam uma zona, um habitat dominante prevalece sobre o mosaico variado das paisagens mantidas pelo Homem. Esta «homogeneização ecológica» pode levar à diminuição da biodiversidade a nível local. Outros tipos de impacto ecológico incluem a degradação dos solos resultante da manutenção inadequada dos mesmos nas áreas montanhosas, tal como se verifica em grandes faixas do Mediterrâneo e do sudeste europeu.

4.2.6

O despovoamento rural suscita outras preocupações, designadamente a gestão florestal e os riscos de incêndio na zona do Mediterrâneo, bem como os possíveis problemas de segurança nas fronteiras externas da UE.

4.3.1

O CESE destacou que a «democracia participativa, reconhecida como integrando os princípios do funcionamento democrático da União, é uma condição indispensável à obtenção de um equilíbrio territorial mais adequado na União Europeia (8). As organizações representativas da sociedade civil devem ter a possibilidade de, ao nível regional e local, participarem de forma responsável e transparente na definição e execução de políticas e ações em prol da coesão territorial. O princípio da parceria dos Fundos Estruturais da UE deve ser utilizado eficientemente e alargado a outros domínios de política que digam respeito às zonas rurais.

4.3.2

Por um lado, os parceiros sociais tradicionais e cabe às organizações socioprofissionais desempenhar um papel fundamental no que respeita a lidar com os desequilíbrios territoriais crescentes, através da promoção do emprego e da criação de empresas que melhoram as condições de trabalho e de vida.

4.3.3

Por outro lado, está a crescer em toda a Europa um movimento das comunidades rurais. Em alguns países, este movimento é recente, enquanto noutros já existe há muitos anos (sendo pioneiros essencialmente os países do Norte da Europa). A nível nacional, os movimentos em causa estão a organizar-se no âmbito de federações e de redes que incluem as organizações socioprofissionais tradicionais e novas iniciativas locais. Dão voz às pessoas que vivem nas zonas rurais através de uma abordagem da base para o topo, promovendo ao mesmo tempo as novas empresas e organizando a produção e os serviços locais.

4.3.4

Em novembro de 2013, o CESE organizou um evento que foi considerado o primeiro Parlamento Rural Europeu (9), um fórum para as organizações nacionais e europeias ligadas às questões rurais, que tem por objetivo reforçar e dar uma só voz ao movimento rural na Europa. O fórum visa sobretudo influenciar a política rural da UE, melhorar o diálogo entre os responsáveis políticos e o nível local e trocar experiências sobre boas práticas.

4.3.5

Na sua qualidade de ponte institucional com a sociedade civil, o CESE poderia proporcionar aos residentes nas zonas rurais e às organizações que os representam a possibbilidade de desempenharem um papel de liderança no processo de definição e de execução das políticas rurais. Como tal, o Comité apoia a ideia de um Parlamento Rural Europeu que se reúna periodicamente, isto é, que também seja alargado às organizações socioprofissionais e aos parceiros sociais e organizado em parceria com o CESE, que poderia igualmente fazer a ponte com o seu Grupo de Ligação.

4.4.1

O CESE já propôs que a legislação, as políticas e os programas da União Europeia fossem analisados sob o prisma do impacto que exercem na coesão territorial. Cabe à Comissão uma responsabilidade especial nesta avaliação de impacto que deve contar com a estreita participação de todas as partes interessadas (10).

4.4.2

Esta proposta foi recentemente retomada pelo Comité das Regiões, que apelou «a que as políticas setoriais procedam, desde o início, a uma análise da dimensão territorial das suas medidas, que deverá ser tão importante como a análise dos efeitos económicos, ambientais e sociais» instando a aproveitar a «colaboração dos órgãos de poder local e regional, a fim de canalizar as consultas para as partes interessadas e afetadas» (11).

4.4.3

O conceito de avaliação de impacto já figura nas várias cláusulas horizontais do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (artigos 8.o a 12.o). Estas cláusulas mencionam que «na definição e execução das suas políticas e ações», a União tem em conta as exigências relacionadas com a dimensão social, a igualdade entre homens e mulheres, o ambiente, a defesa dos consumidores e o princípio de não discriminação».

4.4.4

Ao tomar qualquer decisão, os responsáveis políticos terão de se colocar uma questão: Qual o impacto que se prevê para esta medida? Trará mais pessoas para as cidades ou mantê-las-á nas zonas rurais? As políticas que melhoram o equilíbrio territorial a nível global ou que, pelo menos, o mantêm inalterado, deverão ser imediatamente sancionadas. Qualquer decisão que prejudique esse equilíbrio aumentando a aglomeração nos centros urbanos deve ser submetida a uma avaliação de impacto, que comprove que os benefícios obtidos compensam este ponto negativo.

4.4.5

Deve realizar-se uma avaliação do impacto territorial das políticas setoriais, especialmente nos setores dos transportes, TIC, energia, ambiente, agricultura, comércio, concorrência e investigação (12).

4.4.6

Para tal, a Comissão deve assegurar que é conferida a devida atenção à dimensão territorial na avaliação ambiental estratégica (13), bem como às orientações para a avaliação de impacto. Contudo, importa ainda criar outros indicadores quantitativos e qualitativos específicos, não só em termos socioeconómicos e ambientais, mas também no que respeita a outras dimensões, menos quantificáveis, tais como a perda de competências tradicionais.

5.1

O desenvolvimento territorial equilibrado implica utilizar os recursos naturais de modo mais equitativo e sustentável, produzindo vantagens económicas devido à redução do congestionamento e dos custos. Nas zonas rurais, a prosperidade dependerá da capacidade de mobilizar pessoas e recursos locais, desenvolvendo ao mesmo tempo fatores de localização que tornem as condições económicas e de vida mais atrativas para as pessoas e para as empresas. A perspetiva de uma qualidade de vida adequada para todos é prejudicada pelas repercussões e externalidades negativas decorrentes da aglomeração urbana.

5.2

Muitas zonas rurais com potencial de desenvolvimento inexplorado coexistem com espaços urbanos e periurbanos sobreexplorados. Nas zonas isoladas, distantes das grandes cidades, as cidades de pequena e média dimensão desempenham o papel fundamental de assegurar o acesso aos serviços, assegurando que essas zonas permanecem locais atrativos para efeitos de residência. Será muito importante sustentar esses centros rurais a fim de lidar com o encerramento de serviços e com o afluxo de pessoas de aldeias mais pequenas situadas na zona circundante, na condição de ser organizado um sistema de transporte público eficiente.

5.3

As forças de mercado não podem, por si só, fornecer os incentivos necessários para inverter a tendência atual. Como tal, é urgentemente necessária uma ação política firme a todos os níveis para combater as consequências económicas e sociais do despovoamento e tornar as zonas rurais atrativas para os cidadãos e para as empresas. É necessário um conjunto de incentivos equilibrados para estimular os investimentos, a inovação e o conhecimento, bem como para manter e criar oportunidades que favoreçam a residência e o trabalho nas zonas rurais. Deve prestar-se atenção ao emprego, às infraestruturas e aos serviços, sustentados por políticas de desenvolvimento rural integradas a todos os níveis (europeu, nacional, regional e local).

5.4

Todos os programas da UE, incluindo a política de coesão e os seus instrumentos em prol do desenvolvimento rural e local, como a abordagem Leader e o CLLD (Community Led Local Development/Desenvolvimento Local Liderado pelas Comunidades) devem ser explorados em pleno. Os Estados-Membros devem afetar recursos financeiros às áreas mais atingidas pelo fenómeno do despovoamento.

5.5

A legislação em matéria de concorrência deve ser adaptada em conformidade, para permitir as derrogações necessárias. Se as alterações propostas afetarem os custos salariais, devem ser abordadas no âmbito do diálogo social normal entre os parceiros sociais.

5.6

A principal manifestação concreta da coesão territorial é a garantia de equidade no acesso aos serviços de interesse geral para todos os cidadãos europeus, onde quer que habitem ou trabalhem. Para reduzir as disparidades geográficas, é necessário investir em infraestruturas mediante ligações eficientes nos setores dos transportes, das comunicações (incluindo banda larga de alta velocidade) e da energia, com vista ao desenvolvimento das áreas mais desfavorecidas e isoladas.

5.7

As condições de vida das pessoas nas zonas rurais, incluindo das mais desfavorecidas, devem ser melhoradas através da prestação adequada de serviços — quer serviços comerciais, quer serviços sociais de interesse geral –, que são outra condição essencial para reduzir os desequilíbrios territoriais. O investimento não só na saúde, educação e em centros de prestação de cuidados de diferentes tipos, mas também em atividades culturais e outras atividades de lazer tornará as zonas rurais atrativas para as pessoas, mas também para as empresas.

5.8

A exploração dos recursos endógenos implica também estabelecer cadeias de abastecimento de pequena dimensão que tenham benefícios económicos, sociais e culturais, não só para os agricultores mas também para as empresas, os consumidores e as zonas rurais em geral. Os alimentos e a energia ilustram bem o que precede. Este tipo de modelo de produção deve ser promovido, tal como demonstra o facto de os circuitos de comercialização transnacionais raramente incluirem produtores locais, mesmo quando uma cadeia de abastecimento bem organizada pode garantir um fluxo de produção estável.

5.9

A criação de oportunidades de emprego é essencial e o direito à educação e à formação deve ser assegurado na prática. É urgente formação profissional para «adaptar a mão-de-obra às necessidades do novo modelo de produção» (14) Deve ser colocada a tónica nos esforços para reduzir o abandono das zonas rurais pelos jovens — inclusive as jovens do sexo feminino, mais propícias à migração. A oferta de emprego que permita às famílias jovens usufruir do ambiente natural do campo, enquanto local adequado para criarem os filhos traz benefícios claros para a sociedade. O CESE já defendeu a adoção de medidas concretas para desbloquear o potencial das mulheres enquanto trabalhadoras e empresárias, permitindo-lhes tornar-se vetores de desenvolvimento e inovação e munindo-as dos conhecimentos e da tecnologia adequados (15).

5.10

A oferta de emprego de qualidade nas indústrias de ponta e criativas pode desencadear um ciclo virtuoso, atraindo não só as atividades económicas mas também iniciativas culturais e outros tipos de serviços que podem tornar mais atrativa para os jovens a vida nas zonas rurais, e funcionar como um desincentivo à migração.

5.11

São necessárias medidas ambiciosas de diversificação e descentralização (16) em prol da criação de novos postos de trabalho nas zonas rurais mais afetadas pelo despovoamento. Como tal, devem ser implementados nessas áreas programas ao abrigo de financiamentos específicos. Importa divulgar as experiências positivas adquiridas pelas zonas rurais que conseguiram fazer face ao desafio do despovoamento e permanecer locais atrativos para as pessoas e para as empresas.

5.12

O mercado interno e a liberdade de circulação permitem aos agricultores exercer as suas atividades em Estados-Membros onde existem melhores oportunidades do que no seu país de origem; o caso dos agricultores holandeses que se estabelecem na Roménia é ilustrativo deste facto. Contudo, estas oportunidades de mobilidade e aquisição de terras não deverão prejudicar o sistema de exploração existente nem os pequenos agricultores.

5.13

O CESE apelou ao tratamento equitativo dos trabalhadores migrantes nas zonas rurais através da implementação de normas mínimas de condições de trabalho e de vida, incluindo os parceiros sociais nesse processo (17). Um processo de integração, sustentado por medidas de acompanhamento, que previna efetivamente a segregação pode ser uma oportunidade para tornar os migrantes legais numa fonte de desenvolvimento rural.