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Document 52014DC0027
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL on the implementation of Council Framework Decision 2008/913/JHA on combating certain forms and expressions of racism and xenophobia by means of criminal law
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO sobre a aplicação da Decisão-Quadro 2008/913/JAI do Conselho relativa à luta por via do direito penal contra certas formas e manifestações de racismo e xenofobia
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO sobre a aplicação da Decisão-Quadro 2008/913/JAI do Conselho relativa à luta por via do direito penal contra certas formas e manifestações de racismo e xenofobia
/* COM/2014/027 final */
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO sobre a aplicação da Decisão-Quadro 2008/913/JAI do Conselho relativa à luta por via do direito penal contra certas formas e manifestações de racismo e xenofobia /* COM/2014/027 final */
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO
EUROPEU E AO CONSELHO sobre a aplicação da Decisão-Quadro
2008/913/JAI do Conselho relativa à luta por via do direito penal contra certas
formas e manifestações de racismo e xenofobia 1. Introdução Todas as formas e manifestações de racismo e
xenofobia são incompatíveis com os valores fundamentais da União Europeia. O
Tratado de Lisboa prevê que a União deve envidar esforços para garantir um
elevado nível de segurança, através de medidas de prevenção da criminalidade, do
racismo e da xenofobia e de combate contra estes fenómenos[1]. A Decisão-Quadro 2008/913/JAI do Conselho
relativa à luta por via do direito penal contra certas formas e manifestações
de racismo e xenofobia[2] (a seguir designada «Decisão‑Quadro») foi adotada por
unanimidade em 28 de novembro de 2008, após sete anos de negociações. Apesar da
complexidade dessas negociações, principalmente associada à disparidade das
tradições e dos sistemas jurídicos dos Estados-Membros no que se refere à
proteção do direito à liberdade de expressão e seus limites, existiam
suficientes elementos comuns para definir uma abordagem penal do fenómeno do
racismo e da xenofobia abrangente a nível da União, de modo a garantir que o
mesmo comportamento constitui uma infração em todos os Estados-Membros e que as
pessoas singulares e coletivas autoras ou responsáveis por essas infrações
sejam sujeitas a sanções efetivas, proporcionadas e dissuasivas. A luta contra o racismo e a xenofobia deve
inscrever-se no âmbito dos direitos fundamentais: a Decisão-Quadro referida tem
por base a necessidade de proteger os direitos das pessoas, de grupos da
sociedade no seu conjunto, sancionando formas particularmente graves de racismo
e de xenofobia e garantindo o respeito dos direitos fundamentais que são o
direito de expressão e de associação. A Decisão-Quadro reflete, portanto, «a
importância fundamental de combater a discriminação racial sob todas as suas
formas e manifestações», tal como sublinhou o Tribunal Europeu dos Direitos do
Homem, que declarou poder ser necessário, em «sociedades democráticas sancionar
ou mesmo impedir todas as formas de expressão que propagam, incitam ou
justificam o ódio baseado na intolerância»[3]. A
Decisão-Quadro deve ser aplicada em conformidade com os direitos fundamentais,
em especial a liberdade de expressão e de associação, consagrados na Carta dos
Direitos Fundamentais. Em conformidade com o artigo 10.°, n.° 1, do Protocolo
n.° 36 aos Tratados, até ao final do período transitório que termina em 1 de
dezembro de 2014, a Comissão não tem poderes para iniciar processos por
infração ao abrigo do artigo 258.° do TFUE no que diz respeito a
decisões-quadro adotadas antes da entrada em vigor do Tratado de Lisboa. A Decisão-Quadro estabelece atualmente que a
Comissão deve redigir um relatório no qual avalia em que medida os
Estados-Membros puseram em prática todas as disposições deste instrumento. O
presente relatório tem por base as medidas de transposição notificadas pelos
Estados‑Membros (ver anexo) e as informações técnicas que lhes foram
solicitadas pela Comissão durante a sua análise (incluindo a jurisprudência
nacional, os trabalhos preparatórios, as orientações, etc.), bem como as
informações recolhidas no quadro de cinco reuniões do grupo de peritos
governamentais e ainda um estudo encomendado pela Comissão[4]. Os Estados-Membros tinham a obrigação de
comunicar, até 28 de novembro de 2010, o texto das disposições de transposição
para o respetivo direito nacional das obrigações decorrentes da Decisão-Quadro.
Todos os Estados-Membros notificaram as medidas nacionais visando dar
cumprimento à Decisão-Quadro. 2. Principais
elementos da Decisão-Quadro A Decisão-Quadro define uma abordagem penal
comum de determinadas formas de racismo e xenofobia, nomeadamente no que diz
respeito a dois tipos de infrações, vulgarmente conhecidas por crime de
incitação ao ódio e crime de ódio de caráter racista e xenófobo[5]. No que diz respeito à «incitação ao ódio», os
Estados-Membros devem garantir que os seguintes comportamentos intencionais são
puníveis quando visam um grupo de pessoas ou um membro desse grupo, definido
por referência à raça, cor, religião, ascendência, origem nacional ou étnica: –
a incitação pública à violência ou ao ódio,
incluindo através de difusão ou distribuição públicas de textos, imagens ou
outros suportes; –
a apologia, negação ou banalização grosseira
públicas –
de crimes de genocídio, crimes contra a humanidade
e crimes de guerra definidos nos artigos 6.°, 7.° e 8.° do Estatuto do Tribunal
Penal Internacional (a seguir designado «TPI»); ou –
dos crimes definidos no artigo 6.° do Estatuto do
Tribunal Militar Internacional, anexo ao Acordo de Londres de 8 de agosto de
1945, –
quando esses comportamentos forem de natureza a
incitar à violência ou ódio contra esse grupo ou os seus membros. Nos termos do artigo 1.°, n.° 2, da
Decisão-Quadro, os Estados-Membros podem optar por punir apenas os atos que
forem praticados de modo suscetível de perturbar a ordem pública ou que forem
ameaçadores, ofensivos ou insultuosos. Nos termos do artigo 1.º,
n.º 4, qualquer Estado-Membro pode fazer uma declaração no sentido de só
tornar punível o ato de negação ou banalização grosseira dos crimes acima
mencionados se esses crimes tiverem sido estabelecidos por uma decisão
transitada em julgado de um tribunal nacional desse Estado-Membro e/ou de um
tribunal internacional, ou apenas por uma decisão transitada em julgado de um
tribunal internacional. Esta possibilidade não está prevista para o ato de
apologia dos crimes acima mencionados. No que se refere ao «crime de ódio», os
Estados-Membros devem garantir que a motivação racista e xenófoba é considerada
uma circunstância agravante ou, em alternativa, que pode ser tida em conta
pelos tribunais na determinação das penas aplicáveis. 3. Transposição
pelos Estados-Membros 3.1. Incitação
ao ódio de caráter racista ou xenófobo (artigo 1.º) 3.1.1. Incitação
pública à violência ou ao ódio Embora os códigos penais da maioria dos
Estados-Membros incluam disposições relativas a comportamentos que são
abrangidos pela noção de «incitação à violência ou ao ódio», a terminologia
utilizada («provocar», «incitar», «propagar», «promover», «instigar»,
«encorajar», etc.) e os critérios utilizados são diferentes. DK, FI e SE não
dispõem de disposições particulares aplicáveis à incitação e recorrem a
disposições que permitem incriminar a linguagem ameaçadora, injuriosa, abusiva,
difamadora ou depreciativa em razão da raça, cor, religião ou crença, origem
nacional ou étnica. A maioria dos Estados-Membros faz referência
específica tanto à violência como ao ódio (BE, BG, DE, EE, ES, EL, FR, HR, IT,
CY, LV, LT, LU, MT, NL, AT, PT, SI e SK). A criminalização da incitação pública
à violência e ao ódio é pertinente para a eficácia deste instrumento. Enquanto
EE, EL e PT fazem referência a estes dois termos, EE requer a existência de um
eventual perigo para a vida, a saúde e a propriedade de uma pessoa, EL
incrimina a instigação de atos ou ações suscetíveis de gerar o ódio ou a
violência e PT exige um elemento organizacional adicional por parte dos
autores presumidos, nenhum dos quais está previsto na Decisão-Quadro. Enquanto
a legislação em vigor de CZ, IE, HU, PL, RO e UK apenas menciona expressamente
o ódio, IE e UK consideram que o conceito de violência deve ser efetivamente
coberto pelo termo ódio, CZ considera que tal conceito está coberto em
determinadas circunstâncias, e HU considera que está coberto pela
jurisprudência nacional. Ao abrigo da Decisão-Quadro, as vítimas de
incitação constituem um grupo de pessoas ou um membro de tal grupo. Doze
Estados-Membros (BE, DE, EL, FR, HR, CY, LT, LU, MT, AT, PT e SK) mencionam
expressamente grupos e membros individuais em conformidade com a
Decisão-Quadro; segundo a legislação NL, a incitação ao ódio é dirigida contra
pessoas, enquanto a incitação à violência é dirigida contra uma pessoa.
Oito Estados-Membros (CZ, DK, IE, ES, HU, RO, FI e SE) apenas fazem referência
expressa a um grupo de pessoas. Sete Estados-Membros não mencionam
expressamente grupos ou pessoas. Segundo as informações comunicadas por BG, LV,
PL e SI, as respetivas infrações nesta matéria cobrem atos cometidos tanto em
relação a grupos como a pessoas; EE, IT e UK não facultaram informações
pormenorizadas. Segundo a legislação EE, a incitação é incriminada se colocar
em perigo uma pessoa. A Decisão-Quadro aplica-se quando as vítimas
da incitação são definidas por referência à raça, cor, religião, ascendência,
origem nacional ou étnica. A lista das motivações prevista na Decisão-Quadro
não foi transposta em todos os Estados-Membros, mas o objetivo parece ter sido em
geral alcançado. SE, HR, CY e SK mencionam expressamente todas as motivações e
LU parece tê-lo feito estabelecendo uma correspondência entre a situação
familiar e o termo ascendência. DK, IE, AT, PT, SE e UK mencionam todas as
motivações salvo a ascendência, enquanto BG, DE, ES, FR, IT, LV e HU omitem as
referências à cor e à ascendência. MT e SI não fazem referência à ascendência e
à origem nacional, enquanto LT não menciona a cor ou a origem étnica. CZ, EL,
NL, PL e RO não fazem referência à cor, à ascendência e à origem nacional. Pode
considerar-se que o significado dos termos origem (EE, FR, SI e FI) e origem
étnica (RO) é equivalente ao termo ascendência. O termo nacionalidade (BG, LT)
parece não refletir o significado mais amplo da expressão origem nacional. 3.1.2. Difusão
ou distribuição públicas de textos, imagens ou outros suportes que incitam à
violência ou ao ódio A Decisão-Quadro estabelece que devem ser
puníveis como infrações penais os atos de incitação pública à violência ou ao
ódio através da difusão ou distribuição públicas de textos, imagens ou outros
suportes, indicando que não só a comunicação oral deve ser abrangida. Em
conformidade com a Decisão-Quadro, a maioria dos Estados-Membros menciona os meios
específicos de difusão nas disposições relativas à própria infração (BE, BG,
DE, EL, IE, FR, HR, CY, LT, LU, MT, NL, PL, PT e UK). Outros Estados-Membros,
contudo, fazem referência a partes de interpretação geral dos respetivos
códigos penais (CZ, HU e SK) ou remetem para relatórios oficiais (FI) ou para
trabalhos preparatórios na matéria (SE). LV refere jurisprudência segundo a
qual a comunicação em linha é penalizada. ES utiliza a expressão difusão de
informações ofensivas e IT utiliza a expressão propagação de ideias.
EE, AT e SI preveem apenas que o ato deve ser cometido em público e DK prevê
que deve ser cometido publicamente ou com a intenção de ampla difusão. 3.1.3. Apologia,
negação ou banalização grosseira públicas de crimes de genocídio, crimes contra
a humanidade e crimes de guerra A Decisão-Quadro prevê que os Estados-Membros
devem assegurar a punição da apologia, negação ou banalização grosseira
públicas dos crimes definidos nos artigos 6.º, 7.º e 8.º do Estatuto do
TPI (crimes de genocídio, crimes contra a humanidade e crimes de guerra),
contra um grupo de pessoas ou seus membros, definido por referência à raça,
cor, religião, ascendência ou origem nacional ou étnica, quando esses
comportamentos forem de natureza a incitar à violência ou ao ódio contra esse
grupo ou os seus membros. Esta disposição pode ser transposta sem
referência expressa ao Estatuto do TPI se a legislação nacional na matéria
previr definições dos termos genocídio, crimes contra a humanidade e crimes de
guerra correspondentes às definições do Estatuto. Oito Estados-Membros (BG, HR,
CY, LU, LT, MT, SI e SK) criminalizam os três tipos de comportamento (ou seja,
a apologia, a negação e a banalização grosseira públicas). CY, LU, MT, SI e SK
fazem expressamente referência aos artigos acima referidos do Estatuto ou
reproduzem-nos de forma bastante aproximada. SK exige que o comportamento em
causa difame ou ameace o grupo ou uma pessoa. Sete Estados-Membros não remetem expressamente
para estes três tipos de comportamento, ES, FR, IT e PL fazendo referência
apenas à apologia, PT à negação e LV e RO à apologia ou à negação (RO só
criminaliza a minimização através da difusão de suportes). LV e PT fazem
referência a todos os crimes internacionais, enquanto RO menciona o genocídio e
os crimes contra a humanidade e ES e IT apenas o genocídio. No que diz respeito ao efeito requerido de o
comportamento ser suscetível de incitar à violência ou ao ódio, FR, IT, LV, LU
e RO não exigem que o comportamento seja exercido de forma a levar à incitação,
à violência e ao ódio, enquanto BG, ES, PT e SI exigem mais critérios do que
uma mera probabilidade de incitação. Treze Estados-Membros (BE, CZ, DK, DE, EE, EL,
IE, HU, NL, AT, FI, SE e UK) não preveem disposições penais relativas a este
comportamento. DE e NL indicam que a jurisprudência nacional aplicável à
negação e/ou à banalização do Holocausto se aplicaria igualmente ao
comportamento visado por este artigo. 3.1.4. Apologia,
negação ou banalização grosseira públicas dos crimes definidos no Estatuto do
Tribunal Militar Internacional A Decisão-Quadro obriga os Estados-Membros a
criminalizarem a apologia, negação ou banalização grosseira públicas dos crimes
contra a paz, dos crimes de guerra e dos crimes contra a humanidade cometidos
pelos principais criminosos de guerra dos países europeus do Eixo. Esse tipo de
comportamento pode ser considerado uma manifestação específica de
antissemitismo quando assumir uma forma suscetível de incitar à violência ou ao
ódio racial. É essencial, por conseguinte, que este comportamento seja
incriminado por força dos códigos penais nacionais[6]. Esta disposição pode ser transposta sem uma
referência específica ao Estatuto do Tribunal Militar Internacional, desde que
seja evidente que se refere a crimes históricos específicos cometidos pelos
países europeus do Eixo. FR, CY, LU, SK, fazem expressamente referência ao
Estatuto do Tribunal Militar Internacional, mas a legislação francesa em vigor
limita-se ao termo contestação de crimes, enquanto a legislação
luxemburguesa não faz referência aos crimes contra a paz. Seis Estados-Membros (BE, CZ, DE, LT, HU e AT)
fazem referência ao regime nacional socialista ou à Alemanha nazi
para designar os autores desses crimes. Entre estes seis Estados-Membros, BE
faz uma referência específica ao genocídio, enquanto CZ e HU referem o
genocídio e outros crimes contra a humanidade. RO faz referência à negação e à
apologia do Holocausto, evocando unicamente a minimização no que se
refere à difusão de suportes. SI faz referência à negação, à apologia e à
banalização do Holocausto. LT e PL limitam a criminalização através da
referência aos crimes cometidos pelo regime nacional socialista contra a
nação lituana ou polaca ou os seus cidadãos, respetivamente, e a PL só faz
referência à negação neste contexto. Os outros 15 Estados-Membros (BG, DK, EE, EL,
IE, ES, HR, IT, LV, MT, NL, PT, FI, SE e UK) não preveem disposições
específicas que criminalizem esta forma de comportamento. NL, FI e UK
comunicaram acórdãos de condenação por banalização, apologia e negação do
Holocausto com base em disposições penais que sancionam respetivamente a
incitação, a agitação étnica ou a incitação ao ódio. 3.1.5. Qualitativos facultativos Alguns Estados-Membros fizeram uso da opção
prevista no artigo 1.°, n.° 2, permitindo que aqueles punam apenas a incitação
ao ódio concretizada quer (i) de forma a perturbar a ordem pública quer (ii) de
forma ameaçadora, ofensiva ou insultuosa. CY e SI
reproduzem esta disposição prevendo as duas opções mencionadas. AT condiciona o
crime de incitação à violência (não ao ódio) ao seu exercício de uma forma
suscetível de perturbar a ordem pública. DE condiciona todos os comportamentos
acima mencionados à probabilidade de perturbação da ordem pública. Do mesmo
modo, a jurisprudência HU condiciona este tipo de comportamentos à
probabilidade de perturbação da paz pública. MT parece condicionar o crime de
incitação à violência ou ao ódio ao seu caráter ameaçador, ofensivo ou
insultuoso; como na LT, o crime da apologia, negação ou banalização grosseira
depende de uma ou outra das duas opções. IE e UK condicionam o comportamento de
incitação ao ódio ao seu caráter ameaçador, ofensivo ou insultuoso. No que diz respeito à opção prevista no
artigo 1.º, n.º 4, FR, CY, LT, LU, MT, RO e SK optaram pela sua
utilização no que diz respeito a comportamentos de negação ou de banalização
grosseira públicas dos crimes definidos no Estatuto do TPI. CY, LT, LU, RO e SK
utilizam esta possibilidade em relação ao comportamento de negação ou
banalização grosseira públicas dos crimes definidos na Carta do Tribunal
Militar Internacional[7]. 3.2. Instigação
e cumplicidade (artigo 2.º) No que diz respeito ao artigo 2.º, que
trata da instigação e cumplicidade na prática dos crimes referidos no
artigo 1.º, praticamente todos os Estados-Membros aplicam normas de
caráter geral e horizontal que regem este tipo de comportamento[8]. 3.3. Sanções
penais (artigo 3.º) A grande maioria dos Estados-Membros deu
cumprimento à obrigação segundo a qual os comportamentos que consistem na
incitação ao ódio sejam puníveis com pena com duração máxima de, pelo
menos, um a três anos de prisão. A pena máxima em relação à incitação ao ódio
varia entre um ano (BE) e sete anos (UK, em caso de condenação com
base numa acusação), e vários Estados-Membros (BE, EL, IE, FR, CY, LV, LT, LU,
NL, PL, RO, FI, SE e UK) permitem que os tribunais apliquem uma multa em
alternativa à pena de prisão. A pena máxima em relação à apologia, negação ou
banalização grosseira públicas dos crimes em causa varia entre um ano e uma
multa (BE) e 20 anos (AT), enquanto DE, FR, CY, LV, LT e RO permitem que
os tribunais apliquem em alternativa uma multa ou outra sanção. 3.4. Motivação
racista e xenófoba (artigo 4.º) A Decisão-Quadro exige que os Estados-Membros
adotem medidas específicas sobre a motivação racista e xenófoba nos seus
códigos penais ou, em alternativa, que possa ser tida em conta pelos seus
tribunais na determinação das sanções. Devido à natureza discriminatória da
motivação racista e xenófoba e do seu impacto sobre pessoas, grupos e sociedade
em geral, os Estados-Membros devem assegurar que estes tipos de comportamento
são corretamente identificados e tratados de forma adequada. Quinze Estados-Membros (CZ, DK, EL, ES, HR,
IT, CY, LV, LT, MT, AT, RO, FI, SE e SK) utilizaram a primeira opção prevista
no artigo 4.º, estipulando nos seus códigos penais que a motivação racista
e xenófoba deve ser considerada uma circunstância agravante em relação a
todos os crimes. Oito Estados-Membros (BE, BG, DE, FR, HU, PL, PT e UK)
estabelecem que a motivação racista ou xenófoba deve ser considerada uma
circunstância agravante no que diz respeito a certos crimes (frequentemente
violentos), nomeadamente o homicídio, lesões corporais graves e outros atos de
violência contra pessoas ou bens. Três destes oito Estados-Membros utilizam
igualmente a segunda opção prevista no artigo 4.º, pois vigoram
disposições de direito penal segundo as quais a motivação racista pode ser tida
em conta pelos seus tribunais (BE), ou comunicaram jurisprudência e estatísticas
pormenorizadas que demonstram que a motivação racista e xenófoba é tida em
conta (DE e UK). PL, PT e SI remetem para disposições gerais de
direito penal segundo as quais a motivação geral do autor da infração é tida em
conta e EE remete para a circunstância agravante de outras motivações de base.
HU faz referência a um número considerável de crimes de ódio e condenações, mas
ainda não forneceu a jurisprudência relevante. NL remete para um documento
oficial de orientação segundo o qual a motivação racista ou xenófoba deve ser
tida em conta, enquanto IE e LU se limitam a declarar que a motivação pode ser
sempre tida em conta pelos tribunais. 3.5. Responsabilidade
das pessoas coletivas e sanções aplicáveis (artigos 5.º e 6.º) As pessoas coletivas devem ser
responsabilizadas pela incitação ao ódio por parte de uma pessoa que desempenhe
uma posição dominante na pessoa coletiva ou sempre que a falta de
vigilância por essa pessoa permitiu a prática desse crime por uma pessoa que
lhe seja subordinada. Embora a Decisão-Quadro não obrigue os Estados-Membros a
imporem sanções penais, as sanções devem, em todos os casos, ser efetivas,
proporcionadas e dissuasivas. A legislação da maioria dos Estados-Membros
(excluindo EL, ES, IT e SK[9]) contempla a responsabilidade das pessoas coletivas em caso de
incitação ao ódio, e a maioria regula esta questão através de disposições
horizontais do código penal[10] e a imposição de multas. O artigo 5.º deve ser transposto em
relação a todas as pessoas que atuam em nome da pessoa coletiva. Algumas
legislações nacionais não são claras sobre este ponto (BE, DK e LU).
Aparentemente outras legislações impõem condições suplementares, designadamente
que a pessoa coletiva se tenha ela própria enriquecido (BG), a exigência
segundo a qual o crime viola algum dos deveres da pessoa coletiva (HR) e
a norma segundo a qual uma ação só pode ser instaurada contra uma pessoa
coletiva se um tribunal aplicou previamente uma pena contra uma pessoa
singular (HU). 3.6. Normas constitucionais e
princípios fundamentais (artigo 7.°) FR, HU, SE e UK fazem referência ao artigo 7.°
da Decisão-Quadro nas suas notificações. A Comissão preocupa-se especialmente em
assegurar que a transposição da Decisão-Quadro respeita plenamente os direitos
fundamentais, tal como consagrados na Carta dos Direitos Fundamentais, e que
resultam igualmente das tradições constitucionais comuns aos Estados‑Membros.
Tal como estabelecido na Carta dos Direitos
Fundamentais e na Convenção Europeia dos Direitos do Homem, qualquer limitação ao
exercício dos direitos e liberdades fundamentais deve ser prevista por lei e
respeitar o conteúdo essencial desses direitos e liberdades. No respeito do
princípio da proporcionalidade, essas limitações só podem ser introduzidas se
forem necessárias e corresponderem efetivamente a objetivos de interesse geral
reconhecidos pela União ou à necessidade de proteção dos direitos e liberdades
de terceiros[11]. O Tribunal Europeu dos Direitos do Homem reconheceu
que a tolerância e o respeito pela igual dignidade de todos os seres humanos
constituem as bases de uma sociedade democrática e pluralista. Além disso,
considerou que as críticas dirigidas contra os valores subjacentes à Convenção
não podiam beneficiar da proteção do artigo 10.º (liberdade de expressão)[12]. 3.7. Abertura
de investigações ou instauração de ações penais (artigo 8.°) Os Estados-Membros devem assegurar que as
investigações ou as ações penais relativas à incitação ao ódio não dependem da
denúncia ou da apresentação de queixa por parte da vítima, pelo menos nos casos
mais graves. Enquanto a maioria dos Estados-Membros já prevê disposições penais
específicas, frequentemente horizontais, que asseguram oficiosamente a
investigação ou a instauração de uma ação penal no caso da maioria das
infrações, incluindo a incitação ao ódio, alguns deles comunicaram
jurisprudência, declarações oficiais e outras informações que demonstram a
aplicação efetiva desta disposição. 3.8. Competência
(artigo 9.º) A legislação de cada Estado-Membro prevê o
princípio da territorialidade, por força do qual a competência relativa a
infrações por incitação ao ódio é determinada em relação a atos cometidos em
todo ou parte do seu território. Todos os Estados-Membros, exceto IE e UK,
notificaram também normas de direito penal que alargam especificamente a sua
competência aos atos cometidos por um dos (seus) nacionais. IT, PT e RO
parecem excluir a incitação ao ódio desta última regra de competência. No que diz respeito às pessoas coletivas, 21
Estados-Membros não comunicaram informações conclusivas no que respeita à
transposição da regra segundo a qual a competência deve ser estabelecida quando
o ato em causa foi cometido em benefício de uma pessoa coletiva que tem sede
social no território desse Estado-Membro. A publicação na Internet de incitações ao ódio
é uma das formas mais correntes de manifestar atitudes racistas e xenófobas.
Consequentemente, os Estados-Membros deveriam dispor dos meios necessários para
intervir quando a incitação ao ódio é colocada em linha. Ao determinar a sua
competência em relação a atos cometidos no seu território, os Estados-Membros
devem assegurar que a sua competência é extensiva aos casos em que o ato é
praticado por meio de um sistema informático, e o seu autor está presente ou o
material armazenado nesse sistema está situado no seu território. Afigura-se
que apenas CY transpõe plenamente estas regras de competência para a sua
legislação. A legislação de DK, MT e SI faz expressamente referência aos
sistemas informáticos, e HR faz referência às infrações cometidas através da
imprensa eletrónica. CZ, LU, HU, AT, PT, RO, SK e SE comunicaram que as suas
regras gerais de competência cobrem os casos de incitação ao ódio em linha, mas
não facultaram qualquer informação pormenorizada. Em contrapartida, BE, BG, DE,
FR e UK comunicaram jurisprudência para demonstrar que os seus tribunais tinham
apreciado casos que envolvem sistemas informáticos, a maioria das quais parece
estabelecer a competência quando o autor da infração está fisicamente
presente/reside no país em causa, ou o material estava acessível nesse país ou
era claramente destinado ao público nesse país. 4. Práticas
sugeridas para reforçar a aplicação da Decisão-Quadro As informações obtidas junto dos
Estados-Membros revelaram que as autoridades competentes pelas investigações e
ação penal têm necessidade de instrumentos e de competências práticas para
poderem determinar e tratar as infrações abrangidas pela Decisão‑Quadro,
bem como para poderem interagir e comunicar com as vítimas[13]. Deveriam possuir conhecimentos suficientes da
legislação na matéria e dispor de orientações claras. A existência de unidades especiais da polícia
de combate aos crimes de incitação ao ódio, de gabinetes de procuradores
especializados nos domínios da incitação ao ódio e dos crimes de ódio, bem como
diretrizes pormenorizadas e formação específica para os serviços de polícia, os
procuradores e os juízes, constituem boas práticas que podem apoiar a aplicação
desta legislação. O intercâmbio de informações e de boas
práticas, reunindo os agentes das forças coercivas, os procuradores e os
juízes, organizações da sociedade civil e outras partes interessadas, também
pode contribuir para uma melhor aplicação do instrumento. Em razão da sua especificidade, nomeadamente a
dificuldade em identificar os autores de conteúdos ilícitos em linha e em
suprimir tais conteúdos, a incitação ao ódio na Internet cria exigências
específicas para os serviços repressivos e as autoridades judiciárias em termos
de competências, recursos e da necessidade de uma cooperação transnacional. A insuficiente denúncia é habitual no caso da
incitação ao ódio e de crimes ódio[14].
Devido à natureza destes crimes, as vítimas recorrem com maior frequência aos
serviços de apoio à vítima em vez de denunciarem o crime à polícia. É
essencial, portanto, dar rapidamente execução à Diretiva «Vítimas», a fim de as
proteger contra a incitação ao ódio e os crimes de ódio. A existência de dados fiáveis, comparáveis e
recolhidos de forma sistemática pode contribuir para uma aplicação mais eficaz
da Decisão-Quadro. Os relatos de incidentes de incitação ao ódio e de crimes de
ódio devem ser sempre registados, bem como o seu historial, a fim de avaliar o
nível das ações penais e das condenações. Os dados sobre as incitações ao ódio
e os crimes de ódio não são recolhidos de modo uniforme no conjunto da UE, não
permitindo, por conseguinte, realizar comparações fiáveis entre os países[15]. A Comissão solicitou a todos os Estados-Membros a comunicação de
dados quantitativos sobre a incidência e a resposta penal à incitação ao ódio e
aos crimes de ódio. Dados comunicados por 17 Estados-Membros são apresentados
no anexo ao presente relatório. As atitudes racistas e xenófobos expressas por
líderes de opinião podem contribuir para um clima social que faz a apologia do
racismo e da xenofobia e, portanto, podem propagar formas de comportamento mais
graves, tais como a violência racista. A condenação pública do racismo e da
xenofobia pelas autoridades, partidos políticos e sociedade civil contribui
para reconhecer a gravidade destes fenómenos e lutar ativamente contra os
discursos e comportamentos racistas e xenófobos[16]. 5. Conclusão Atualmente, resulta que alguns Estados-Membros
não transpuseram integralmente e/ou de forma correta todas as disposições da Decisão-Quadro,
nomeadamente em relação à apologia, negação e banalização grosseira públicas de
determinados crimes. A maioria dos Estados‑Membros prevê no seu
ordenamento interno disposições relativas à incitação à violência e ao ódio
racista e xenófobo, mas nem sempre transpõem na totalidade as disposições
relativas às infrações abrangidas pela Decisão-Quadro. Foram igualmente
observadas algumas lacunas em relação à motivação racista e xenófoba dos
crimes, à responsabilidade das pessoas coletivas e à competência jurisdicional. A Comissão considera, por conseguinte, que a
transposição completa e correta da Decisão‑Quadro em vigor constitui um
primeiro passo para uma luta eficaz contra o racismo e a xenofobia por via do
direito penal de forma coerente em toda a UE. A Comissão iniciará os diálogos bilaterais com
os Estados-Membros em 2014, a fim de assegurar a transposição integral e
correta da Decisão-Quadro, tendo devidamente em conta a Carta dos Direitos
Fundamentais e, em especial, as liberdades de expressão e de associação[17]. [1] Artigo 67.º, n.º 3, do Tratado sobre o Funcionamento da
União Europeia (TFUE). [2] JO L 328 de 6.12.2008, p. 55. [3] Acórdãos do TEDH de 23.9.1994 (Jersild/Dinamarca)
e de 6.7.2006 (Erbakan/Turquia). Ver também acórdão de 9.7.2013 (Vona/Hungria)
especificamente no que diz respeito à liberdade de reunião e de associação. [4] Study on the legal framework applicable to racist or
xenophobic hate speech and hate crime in the EU Member States (Estudo sobre
o quadro jurídico aplicável à incitação ao ódio e crimes de ódio de caráter
racista ou xenófobo nos Estados-Membros da UE) (JUST/2011/EVAL/FW/0146/A4). [5] Estas expressões, contudo, não são utilizadas na
Decisão-Quadro. [6] O TEDH declarou que «a negação de crimes contra a
humanidade constitui uma das formas mais graves de difamação racial contra os
judeus e de incitação ao ódio contra eles» (Garaudy/França, acórdão
de 24.6.2003). Acrescentou que a negação ou a revisão de «factos históricos
claramente estabelecidos, nomeadamente o Holocausto, seria subtraída pelo
artigo 17.° [proibição do abuso de direito] à proteção do artigo 10.°
[liberdade de expressão]» da CEDH (Lehideux e Isorni/França, acórdão
de 23.9.1998). [7] Esta opção não pode ser utilizada para a apologia destes
crimes. [8] Resulta que só MT prevê uma disposição específica para a
instigação e cumplicidade deste tipo de crimes. [9] SK prevê uma forma de responsabilidade indireta
permitindo a «apreensão de um montante monetário». [10] FR dispõe de um sistema específico para determinados
crimes cometidos através da imprensa escrita que exclui a responsabilidade das
pessoas coletivas. [11] Previstos pelo artigo 52.º, n.º 1, da Carta dos
Direitos Fundamentais, bem como pelo artigo 10.º, n.º 2, da Convenção
Europeia dos Direitos do Homem, especialmente no que se refere à liberdade de
expressão. [12] Acórdãos de 4.12.2003 (Gündüz/Turquia) e de
24.6.2003 (Garaudy/França). [13] A investigação de atos racistas e xenófobos e a aplicação
das sanções adequadas são necessárias para a respeitar os direitos
fundamentais, tal como confirmado pelo TEDH nos acórdãos de 6.7.2005 (Nachova
e Outros/Bulgária), de 10.3.2010 (Cakir/Bélgica) e de 27.1.2011 (Dimitrova
e Outros/Bulgária). [14] Ver, nomeadamente, o relatório da Agência Europeia dos
Direitos Fundamentais (FRA) Making hate crime visible in the European Union:
acknowledging victims (Tornar visíveis os crimes de ódio na União Europeia:
reconhecer os direitos das vítimas), 2012. [15] Ibidem. [16] Ver acórdãos do TEDH de 6.7.2006 (Erbakan/Turquia)
e de 16.7.2009 (Féret/Bélgica). [17] Ref. artigo 10.° do Protocolo n.° 36 do Tratado de Lisboa.
É impossível iniciar processos por infração relativos a decisões-quadro antes
de 1 de dezembro de 2014.