VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD over de uitvoering van Kaderbesluit 2008/913/JBZ van de Raad betreffende de bestrijding van bepaalde vormen en uitingen van racisme en vreemdelingenhaat door middel van het strafrecht /* COM/2014/027 final */
1. Inleiding Alle vormen en uitingen van racisme en
vreemdelingenhaat zijn onverenigbaar met de waarden waarop de EU is
gegrondvest. Het Verdrag van Lissabon bepaalt dat de Unie ernaar moet streven
een hoog niveau van veiligheid te waarborgen, door middel van maatregelen ter
voorkoming en bestrijding van criminaliteit, racisme en vreemdelingenhaat[1]. Kaderbesluit 2008/913/JBZ van de Raad
betreffende de bestrijding van bepaalde vormen en uitingen van racisme en
vreemdelingenhaat door middel van het strafrecht[2]
(hierna "het kaderbesluit" genoemd) werd na zeven jaar onderhandelen
op 28 november 2008 unaniem aangenomen. De complexiteit van de onderhandelingen
was voornamelijk het gevolg van de uiteenlopende rechtssystemen en -tradities
van de lidstaten wat de bescherming van het recht van vrijheid van
meningsuiting en de beperkingen daarop betreft. Toch was de gemeenschappelijke
basis groot genoeg om tot een voor de hele EU gemeenschappelijke
strafrechtelijke benadering van racisme en vreemdelingenhaat te komen. Die moet
ervoor zorgen dat identieke gedragingen in alle lidstaten strafbaar zijn en dat
er doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties kunnen worden opgelegd
aan natuurlijke personen en rechtspersonen die strafbare feiten van die aard
hebben gepleegd of daarvoor aansprakelijk zijn. De bestrijding van racisme en
vreemdelingenhaat moet in de context van de grondrechten worden geplaatst: het
kaderbesluit is er gekomen om de rechten van individuen, groepen en de
gemeenschap als geheel te beschermen door bijzonder ernstige vormen van racisme
en vreemdelingenhaat te bestraffen, met inachtneming van de fundamentele
rechten van vrijheid van meningsuiting en vereniging. Het kaderbesluit geeft zo
gestalte aan het door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens benadrukte
fundamentele belang alle vormen en uitingen van rassendiscriminatie te
bestrijden. Het Hof stelde dat het in een democratische samenleving nodig kan
zijn alle uitdrukkingsvormen die door onverdraagzaamheid ingegeven haat
verspreiden, aanwakkeren, bevorderen of rechtvaardigen, te bestraffen of zelfs
te voorkomen[3].
Het kaderbesluit moet worden toegepast in overeenstemming met de grondrechten,
in het bijzonder de vrijheid van meningsuiting en vereniging, zoals verankerd
in het Handvest van de grondrechten. Overeenkomstig artikel 10, lid 1, van Protocol
nr. 36 bij de Verdragen heeft de Commissie vóór het eind van de
overgangsperiode die op 1 december 2014 afloopt, niet de bevoegdheid om uit
hoofde van artikel 258 VWEU inbreukprocedures in te leiden met betrekking tot
kaderbesluiten die vóór de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon zijn
aangenomen. Het kaderbesluit vereist nu dat de Commissie
een schriftelijk verslag opstelt waarin zij beoordeelt in hoeverre de lidstaten
de bepalingen van deze wetgeving hebben uitgevoerd. Dit verslag is gebaseerd op
door de lidstaten meegedeelde omzettingsmaatregelen (zie bijlage) en de
technische informatie die de Commissie tijdens haar analyse bij de lidstaten
heeft opgevraagd (waaronder nationale rechtspraak, voorbereidende werkzaamheden
en richtsnoeren), evenals op de informatie die tijdens vijf bijeenkomsten van
een groep regeringsdeskundigen is verzameld en een studie die in opdracht van
de Commissie werd uitgevoerd[4].
De lidstaten moesten vóór 28 november 2010 de
tekst meedelen van de bepalingen waarmee zij hun verplichtingen uit hoofde van
dit kaderbesluit in nationaal recht omzetten. Alle lidstaten hebben hun
maatregelen om aan het kaderbesluit te voldoen, meegedeeld. 2. Belangrijkste elementen van het
kaderbesluit In het kaderbesluit is een gemeenschappelijke
strafrechtelijke benadering van bepaalde vormen van racisme en
vreemdelingenhaat vastgelegd, meer bepaald ten aanzien van twee typen strafbare
feiten, welbekend als racistische en xenofobe haatuitingen en -misdrijven[5]. Met betrekking tot haatuitingen moeten de
lidstaten ervoor zorgen dat de volgende opzettelijke gedragingen jegens een
groep personen, of een lid van die groep, die op basis van ras, huidskleur,
godsdienst, afstamming, dan wel nationale of etnische afkomst wordt
gedefinieerd, strafbaar zijn: –
het publiekelijk aanzetten tot geweld of haat,
onder meer door het publiekelijk verspreiden of uitdelen van geschriften,
afbeeldingen of ander materiaal;
–
het publiekelijk vergoelijken, ontkennen of
verregaand bagatelliseren van –
genocide, misdaden tegen de menselijkheid en
oorlogsmisdaden zoals gedefinieerd in de artikelen 6, 7 en 8 van het Statuut
van het Internationaal Strafhof; of –
de in artikel 6 van het Handvest van het
Internationale Militaire Tribunaal, gehecht aan het Verdrag van Londen van 8
april 1945, omschreven misdrijven, indien de gedraging van dien aard is dat zij het
geweld of de haat tegen een dergelijke groep of een lid van een dergelijke
groep dreigt aan te wakkeren. Op grond van artikel 1, lid 2, van het
kaderbesluit kunnen de lidstaten ervoor kiezen alleen gedragingen te
bestraffen (1) die van dien aard zijn dat zij de openbare orde dreigen te
verstoren of (2) die bedreigend, kwetsend of beledigend zijn. Op grond van
artikel 1, lid 4, kan elke lidstaat bepalen dat hij het ontkennen of verregaand
bagatelliseren van de bovenvermelde misdrijven alleen strafbaar stelt
indien dat gedrag het voorwerp is van een eindbeslissing van een nationaal
gerecht van die lidstaat en/of van een internationaal gerecht, dan wel een
eindbeslissing van uitsluitend een internationaal gerecht. Voor het
vergoelijken van de bovenvermelde misdrijven is niet in deze mogelijkheid
voorzien. Met betrekking tot haatuitingen moeten de
lidstaten ervoor zorgen dat racistische en xenofobe motieven als een
verzwarende omstandigheid worden beschouwd, dan wel dat die motieven door de
rechter in aanmerking kunnen worden genomen bij de bepaling van de strafmaat. 3. Omzetting door de lidstaten 3.1. Racistische en xenofobe
haatuitingen (artikel 1) 3.1.1. Publiekelijk aanzetten tot
geweld of haat De strafwetboeken van de meeste lidstaten
bevatten bepalingen met betrekking tot gedrag dat onder "aanzetten tot
geweld of haat" valt. De gebruikte terminologie (bv.
"provoceren", "aanwakkeren", "verspreiden",
"promoten", "opwekken" en "aanmoedigen") en de
toegepaste criteria variëren evenwel. DK, FI en SE beschikken niet over
specifieke bepalingen met betrekking tot het aanzetten en doen een beroep op
bepalingen die bedreigend, beledigend, grof, lasterlijk of minachtend
taalgebruik ingegeven door ras, huidskleur, godsdienst of overtuiging dan wel
nationale of etnische afkomst, strafbaar stellen. De meeste lidstaten verwijzen specifiek naar
zowel geweld als haat (BE, BG, DE, EE, ES, EL, FR, HR, IT, CY, LV, LT, LU, MT,
NL, AT, PT, SI en SK). Voor de doeltreffendheid van dit instrument is het
belangrijk dat het publiekelijk aanzetten tot zowel geweld als haat strafbaar
wordt gesteld. EE, EL en PT verwijzen naar de beide termen. In EE moet er
sprake zijn van een gevaar voor het leven, de gezondheid en het eigendom van de
persoon. EL stelt het aanzetten tot handelingen of daden die waarschijnlijk
tot haat of geweld leiden strafbaar en PT vereist een extra organisatorisch
element van de vermeende daders. Geen van deze elementen ligt in het
kaderbesluit vervat. De wetgeving van CZ, IE, HU, PL, RO en UK bevat enkel een
expliciete verwijzing naar haat. Volgens IE en UK valt het concept geweld
effectief onder de term "haat", volgens CZ is dat slechts in bepaalde
omstandigheden zo en volgens HU valt dat concept eronder via de nationale
rechtspraak. Volgens het kaderbesluit kunnen slachtoffers
van het aanzetten een groep personen of een lid van een dergelijke groep zijn.
Twaalf lidstaten (BE, DE, EL, FR, HR, CY, LT, LU, MT, AT, PT en SK) vermelden
overeenkomstig het kaderbesluit expliciet groepen en individuele leden; in NL
is het aanzetten tot haat gericht tegen personen, terwijl het aanzetten
tot geweld gericht is tegen een persoon. Acht lidstaten (CZ, DK, IE, ES,
HU, RO, FI en SE) verwijzen enkel expliciet naar een groep personen. Zeven
lidstaten verwijzen niet expliciet naar groepen of individuen. Volgens BG, LV,
PL en SI bestrijken dergelijke strafbare feiten zowel handelingen tegen groepen
als tegen individuen; EE, IT en UK hebben geen nauwkeurige informatie
verstrekt. In EE in het aanzetten strafbaar wanneer het gevaar veroorzaakt voor
een persoon. Het kaderbesluit is van toepassing zodra de
slachtoffers van het aanzetten op basis van ras, huidskleur, godsdienst,
afstamming dan wel nationale of etnische afkomst worden gedefinieerd. Niet alle
lidstaten hebben de lijst discriminatiegronden omgezet, maar de doelstelling
lijkt over het algemeen te zijn verwezenlijkt. BE, HR, CY en SK vermelden expliciet
alle gronden, ook LU lijkt dat te doen, door familiale status gelijk te stellen
met "afstamming". DK, IE, AT, PT, SE en UK vermelden alle gronden met
uitzondering van afstamming, terwijl BG, DE, ES, FR, IT, LV en HU geen
verwijzingen naar huidskleur en afstamming hebben opgenomen. MT en SI verwijzen
niet naar afstamming en nationale herkomst en LT vermeldt huidskleur en
etnische afkomst niet. CZ, EL, NL, PL en RO hebben geen verwijzing naar
huidskleur, afstamming of nationale herkomst opgenomen. EE, FR, SI en FI
beschouwen de term "herkomst" als identiek aan de term
"afstamming", zoals RO dat ook doet voor de term "etnische
afkomst". In het geval van BG en LT lijkt de term
"nationaliteit" niet de ruimere betekenis van de term "nationale
herkomst" weer te geven. 3.1.2. Het publiekelijk verspreiden
of uitdelen van geschriften en afbeeldingen die of ander materiaal dat tot
geweld of haat aanzet Het kaderbesluit bepaalt dat het publiekelijk
aanzetten tot geweld of haat door het publiekelijk verspreiden of uitdelen van
geschriften, afbeeldingen of ander materiaal ook strafbaar wordt gesteld,
hetgeen aangeeft dat niet alleen mondelinge communicatie moet worden bestreken.
De meeste lidstaten vermelden, zoals vereist, de specifieke
verspreidingsmiddelen in de bepalingen over het strafbare feit zelf (BE, BG,
DE, EL, IE, FR, HR, CY, LT, LU, MT, NL, PL, PT en UK). Andere lidstaten (CZ, HU
en SK) verwijzen echter naar algemene interpretatievoorschriften van het
strafwetboek, officiële verslagen (FI) of voorbereidende werkzaamheden (SE) op
dit gebied. LV verwijst naar rechtspraak waarin online communicatie wordt
bestraft. ES gebruikt de uitdrukking verspreidt aanstootgevende informatie
en IT gebruikt de woorden verspreidt ideeën. EE, AT en SI bepalen enkel
dat de handeling publiekelijk moet zijn verricht, terwijl DK bepaalt dat de
handeling publiekelijk moet zijn verricht dan wel met verdere verspreiding als
doel. 3.1.3. Het publiekelijk vergoelijken,
ontkennen of verregaand bagatelliseren van
genocide, misdaden tegen de menselijkheid en oorlogsmisdaden Het kaderbesluit bepaalt dat de lidstaten het
publiekelijk vergoelijken, ontkennen en verregaand bagatelliseren van de in de
artikelen 6, 7 en 8 van het Statuut van het Internationaal Strafhof genoemde
misdaden (genocide, misdaden tegen de menselijkheid en oorlogsmisdaden) jegens
een groep personen, of een lid van die groep, die op basis van ras, huidskleur,
godsdienst, afstamming, dan wel nationale of etnische afkomst wordt
gedefinieerd, strafbaar moeten stellen, wanneer de gedraging van dien aard is
dat zij het geweld of de haat tegen een dergelijke groep of een lid van een
dergelijke groep dreigt aan te wakkeren. Deze bepaling kan worden omgezet zonder
expliciete verwijzing naar het Statuut van het Internationaal Strafhof als de
definities van genocide, misdaden tegen de menselijkheid en oorlogsmisdaden in
de nationale wetgeving overeenstemmen met die van het Statuut. Acht lidstaten
(BG, HR, CY, LU, LT, MT, SI en SK) stellen de drie typen gedragingen (het
publiekelijk vergoelijken, ontkennen en verregaand bagatelliseren) strafbaar.
CY, LU, MT, SI en SK verwijzen expliciet naar de voornoemde artikelen van het
Statuut, of nemen die zo goed als over. SK bepaalt dat het gedrag lasterlijk
moet zijn of een bedreiging moet vormen voor de groep of het individu. Zeven lidstaten verwijzen niet expliciet naar
de drie typen gedragingen. ES, FR, IT en PL verwijzen enkel naar het
vergoelijken, PT verwijst enkel naar het ontkennen en LV en RO verwijzen enkel
naar het vergoelijken of het ontkennen (RO stelt het minimaliseren enkel
strafbaar als dat plaatsvindt door het uitdelen van materiaal). LV en PT
verwijzen naar alle internationale misdaden, RO verwijst naar genocide en
misdaden tegen de menselijkheid en ES en IT verwijzen enkel naar genocide. Met betrekking tot de vereiste dat de
gedraging geweld of haat moet dreigen aan te wakkeren, vereisen FR, IT, LV, LU
en RO niet dat de gedraging van dien aard moet zijn dat zij geweld of haat
dreigt aan te wakkeren. In BG, ES, PT en SI moet er sprake zijn van meer dan
alleen waarschijnlijke aanzetting. Dertien lidstaten (BE, CZ, DK, DE, EE, EL, IE,
HU, NL, AT, FI, SE en UK) beschikken niet over strafrechtelijke bepalingen met
betrekking tot dit gedrag. DE en NL stellen dat de nationale rechtspraak die
van toepassing is op de ontkenning en/of het bagatelliseren van de Holocaust
ook van toepassing zou zijn op de in dit artikel genoemde gedraging. 3.1.4. Het publiekelijk vergoelijken,
ontkennen of verregaand bagatelliseren van de misdaden die zijn vastgelegd in
het Handvest van het Internationale Militaire Tribunaal Het kaderbesluit verplicht de lidstaten het
publiekelijk vergoelijken, ontkennen of verregaand bagatelliseren van misdaden
tegen de vrede, oorlogsmisdaden en misdaden tegen de menselijkheid die door
grote oorlogsmisdadigers van de Europese asmogendheden zijn gepleegd, strafbaar
te stellen. Dergelijke gedragingen kunnen als specifieke uitingen van
antisemitisme worden beschouwd als zij van dien aard zijn dat zij geweld of
haat dreigen aan te wakkeren. Het is daarom essentieel dat zij op grond van het
nationale strafrecht strafbaar zijn[6]. Deze bepaling kan worden omgezet zonder
specifieke verwijzing naar het Handvest van het Internationale Militaire
Tribunaal, zolang duidelijk is dat zij verwijst naar specifieke historische
misdaden die door de Europese asmogendheden zijn gepleegd. FR, CY, LU en SK
verwijzen expliciet naar het Handvest van het Internationale Militaire
Tribunaal. FR beperkt zich daarentegen tot het in twijfel trekken van
misdaden en LU verwijst niet naar misdaden tegen de vrede. Zes lidstaten (BE, CZ, DE, LT, HU en AT)
verwijzen naar het nationaalsocialistische regime of naar nazi-Duitsland
als de belangrijke daders van dergelijke misdaden. Van deze zes landen verwijst
BE alleen naar genocide, terwijl CZ en HU verwijzen naar genocide en andere
misdaden tegen de menselijkheid. RO verwijst naar het ontkennen en vergoelijken
van de Holocaust en verwijst enkel naar het minimaliseren met betrekking
tot het uitdelen van materiaal. SI verwijst naar het ontkennen, vergoelijken en
bagatelliseren van de Holocaust. LT en PT beperken het strafbaar stellen door
te verwijzen naar misdaden die door het nationaalsocialistische regime zijn
gepleegd tegen respectievelijk de Litouwse of de Poolse natie of burgers.
PL verwijst in dit verband enkel naar het ontkennen. De overige vijftien lidstaten (BG, DK, EE, EL,
IE, ES, HR, IT, LV, MT, NL, PT, FI, SE en UK) hebben geen specifieke bepalingen
op grond waarvan deze gedragingen strafbaar zijn. NL, FI en UK hebben
rechterlijke beslissingen voorgelegd met veroordeling van het bagatelliseren,
vergoelijken en ontkennen van de Holocaust, op basis van de strafbaarstelling
van respectievelijk het aanzetten tot haat, etnische agitatie en het
aanwakkeren van haat. 3.1.5. Facultatieve voorwaarden Bepaalde lidstaten hebben gebruik gemaakt van
de mogelijkheid waarin artikel 1, lid 2, voorziet, op basis waarvan lidstaten
ervoor kunnen kiezen enkel haatuitingen te bestraffen (1) die van dien aard
zijn dat zij de openbare orde dreigen te verstoren of (2) die bedreigend,
kwetsend of beledigend zijn. CY en SI zetten deze bepaling om door te voorzien
in de beide alternatieven. In AT is het aanzetten tot geweld (en niet tot haat)
een misdrijf wanneer dat van dien aard is dat het de openbare orde dreigt te
verstoren. DE verbindt aan al het bovenvermelde gedrag de voorwaarde dat het
van dien aard moet zijn dat het de openbare orde zou kunnen verstoren. Evenzo
blijkt uit de rechtspraak in HU dat bij dergelijke gedragingen bepalend is of
zij al dan niet de openbare orde dreigen te verstoren. In MT lijkt het
aanzetten tot geweld of haat een misdrijf te vormen wanneer het bedreigend,
kwetsend of beledigend is, terwijl, zoals in LT, het vergoelijken, ontkennen of
bagatelliseren afhankelijk is van een van de beide opties. IE en UK verbinden
aan het aanwakkeren van haat de voorwaarde dat het bedreigend, kwetsend of
beledigend moet zijn. Met betrekking tot de optie waarin artikel 1,
lid 4, voorziet, hebben FR, CY, LT, LU, MT, RO en SK ervoor gekozen de optie te
gebruiken met betrekking tot het publiekelijk ontkennen of verregaand
bagatelliseren van de in het Statuut van het Internationaal Strafhof
vastgelegde misdaden. CY, LT, LU, RO en SK maken van deze mogelijkheid gebruik
met betrekking tot het publiekelijk ontkennen of verregaand bagatelliseren van
de in Handvest van het Internationale Militaire Tribunaal vastgelegde
misdrijven[7]. 3.2. Medeplichtigheid en
aanzetting (artikel 2) Wat artikel 2 betreft, dat handelt over de
medeplichtigheid bij en aanzetting tot de in artikel 1 genoemde misdrijven,
passen bijna alle lidstaten de algemene horizontale regels voor dergelijke
gedrag toe[8]. 3.3. Strafrechtelijke sancties
(artikel 3) De grote meerderheid van de lidstaten heeft de
bepaling uitgevoerd die luidt dat gedrag waarbij sprake is van haatuitingen
strafbaar moet worden gesteld met een maximum van ten minste één tot
drie jaar gevangenisstraf. De maximale sanctie met betrekking tot haatuitingen
varieert van één jaar (BE) tot zeven jaar (UK, in geval van "conviction on
indictment" (veroordeling door een Crown Court)) en in verschillende
lidstaten (BE, EL, IE, FR, CY, LV, LT, LU, NL, PL, RO, FI, SE en UK) hebben de
rechters de mogelijkheid een boete op te leggen als alternatief voor een
gevangenisstraf. Met betrekking tot het publiekelijk vergoelijken, ontkennen of
verregaand bagatelliseren van misdaden varieert de maximale sanctie van één
jaar gevangenisstraf en een boete (BE) tot twintig jaar gevangenisstraf (AT).
DE, FR, CY, LV, LT en RO bieden de rechters de mogelijkheid een boete of een
andere sanctie op te leggen. 3.4. Racistische en xenofobe
haatmisdrijven (artikel 4) In het kaderbesluit is bepaald dat de
lidstaten in hun strafrecht racistische en xenofobe motieven moeten vermelden,
dan wel ervoor moeten zorgen dat dergelijke motieven door de rechter in
aanmerking worden genomen bij de bepaling van de strafmaat. Racistische en
xenofobe motieven zijn discriminerend van aard en hebben een impact op
individuen, groepen en de gemeenschap als geheel. De lidstaten moeten er dan
ook voor zorgen dat dergelijke motieven correct worden geïdentificeerd en
aangepakt. Vijftien lidstaten (CZ, DK, EL, ES, HR, IT,
CY, LV, LT, MT, AT, RO, FI, SE en SK) hebben gebruik gemaakt van de eerste
optie waarin artikel 4 voorziet, door in hun strafrecht te bepalen dat
racistische en xenofobe motieven met betrekking tot alle misdaden moeten
worden beschouwd als een verzwarende omstandigheid. Acht lidstaten (BE, BG, DE,
FR, HU, PL, PT en UK) hebben bepaald dat racistische of xenofobe motieven als
een verzwarende omstandigheid moeten worden beschouwd met betrekking tot
bepaalde (vaak gewelddadige) misdrijven zoals moord, het veroorzaken van een
ernstig lichamelijk letsel en ander geweld jegens een persoon of eigendom. Van
deze lidstaten hebben er drie ook gebruik gemaakt van de tweede optie waarin
artikel 4 voorziet. Zij hebben strafrechtelijke bepalingen vastgesteld op grond
waarvan de rechter racistische motieven in overweging kan nemen (BE) of
hebben via hun rechtspraak en gedetailleerde statistieken bewezen dat
racistische en xenofobe motieven in overweging worden genomen (DE en UK). PL, PT en SI verwijzen naar algemene
strafrechtelijke bepalingen op grond waarvan de algemene motieven van daders in
overweging moeten worden genomen en EE verwijst naar de verzwarende
omstandigheid van andere basismotieven. HU verwijst naar een groot aantal
geregistreerde haatmisdrijven en -veroordelingen, maar heeft nog geen relevante
rechtspraak voorgelegd. NL verwijst naar officiële richtsnoeren die bepalen dat
racistische en xenofobe motieven in aanmerking moeten worden genomen. IE en LU
stellen daarentegen alleen dat motieven altijd door de rechter in aanmerking
kunnen worden genomen. 3.5. Aansprakelijkheid van
rechtspersonen en toepasselijke sancties (artikelen 5 en 6) Rechtspersonen moeten aansprakelijk worden
gesteld voor haatuitingen van een persoon die in de rechtspersoon een leidende
positie bekleedt of wanneer als gevolg van gebrekkig toezicht door die
persoon gelegenheid is gegeven tot haatuitingen van een persoon die onder diens
gezag staat. De lidstaten zijn op grond van het kaderbesluit niet verplicht
strafrechtelijke sancties op te leggen, maar de sancties moeten wel in alle
gevallen doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn. Bijna alle lidstaten (met uitzondering van EL,
ES, IT en SK[9])
behandelen in hun wetgeving de aansprakelijkheid van rechtspersonen in het
geval van haatuitingen. De meeste lidstaten doen dat door horizontale
strafrechtelijke bepalingen vast te leggen[10]
en strafrechtelijke geldboetes op te leggen. Artikel 5 moet worden omgezet ten aanzien van alle
personen die ten behoeve van de rechtspersoon handelen. In een aantal lidstaten
is de wetgeving (BE, DK en LU) op dit gebied onduidelijk. Andere lidstaten
lijken voorwaarden toe te voegen. In BG moet het gedrag hebben geleid tot de verrijking
van de rechtspersoon, in HR moet het misdrijf in strijd zijn met de
verplichtingen van de rechtspersoon en in HU mag enkel actie worden ondernomen
tegen een rechtspersoon indien de rechter eerst een straf heeft opgelegd
aan een natuurlijk persoon. 3.6. Grondwettelijke bepalingen en
fundamentele beginselen (artikel 7) FR, HU, SE en UK hebben in hun kennisgeving
naar artikel 7 van het kaderbesluit verwezen. De Commissie kijkt er nauwgezet op toe dat de
omzetting van het kaderbesluit in volledige overeenstemming is met de in het
Handvest van de grondrechten verankerde grondrechten, zoals zij ook uit de
gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten voortvloeien. Zoals is vastgelegd in het Handvest van de
grondrechten en in het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, moet elke
beperking van de uitoefening van de fundamentele rechten en vrijheden bij wet
worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden
eerbiedigen. Met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel kunnen beperkingen
slechts worden gesteld indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk
beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan
de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen[11]. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens
heeft erkend dat tolerantie en eerbiediging van de gelijke waarde van alle
mensen de grondslag vormt van een democratische en pluralistische samenleving.
Voorts heeft het gesteld dat opmerkingen die ingaan tegen de fundamentele
waarden van het Verdrag, niet de op grond van artikel 10 (vrijheid van
meningsuiting) toegekende bescherming mogen genieten[12]. 3.7. Instellen van onderzoek of
vervolging (artikel 8) De lidstaten moeten ervoor zorgen dat het
instellen van een onderzoek naar of de vervolging van haatuitingen, ten minste
in de ernstigste gevallen, niet afhankelijk is van aangifte of beschuldiging
door het slachtoffer van de gedraging. De meeste lidstaten beschikken over
specifieke, vaak horizontale strafrechtelijke bepalingen, die garanderen dat
voor het merendeel van de misdrijven, waaronder haatuitingen, ambtshalve
een onderzoek wordt uitgevoerd en/of een vervolging wordt ingesteld. Bepaalde
lidstaten hebben rechtspraak, officiële verklaringen en andere informatie
voorgelegd om te bewijzen dat deze bepaling in de praktijk wordt uitgevoerd. 3.8. Rechtsmacht (artikel 9) Elke lidstaat heeft in zijn wetgeving het
territorialiteitsbeginsel opgenomen op grond waarvan de rechtsmacht wordt
gevestigd voor strafbare feiten met betrekking tot haatuitingen die geheel
of gedeeltelijk op zijn grondgebied zijn begaan. Voorts heeft elke
lidstaat, met uitzondering van IE en UK, strafrechtelijke bepalingen meegedeeld
die de rechtsmacht specifiek uitbreiden tot gedragingen die door een
van zijn onderdanen zijn begaan. IT, PT en RO lijken haatuitingen van deze
rechtsbevoegdheidsregel uit te sluiten. Met betrekking tot rechtspersonen hebben 21
lidstaten geen afdoende informatie verstrekt over de omzetting van de regel dat
een lidstaat zijn rechtsmacht moet vestigen ten aanzien van gedragingen die tot
voordeel strekken van een rechtspersoon met hoofdkantoor op het grondgebied van
die lidstaat. Online haatuitingen zijn een van de meest voorkomende
uitingen van racisme en vreemdelingenhaat. De lidstaten moeten daarom in staat
zijn in dergelijke gevallen in te grijpen. Bij het vestigen van zijn
rechtsmacht ten aanzien van gedragingen die op zijn grondgebied hebben
plaatsgevonden, moet een lidstaat ervoor zorgen dat zijn rechtsmacht zich
uitstrekt tot gevallen waarin de gedragingen via een informatiesysteem zijn
begaan en de dader, of het materiaal dat via dat systeem wordt aangeboden, zich
op zijn grondgebied bevindt. Het lijkt erop dat enkel CY deze
rechtsbevoegdheidsregels volledig in zijn wetgeving heeft omgezet. In de
wetgeving van DK, MT en SI wordt specifiek verwezen naar informatiesystemen en
HR verwijst naar strafbare feiten die via de elektronische pers worden
gepleegd. CZ, LU, HU, AT, PT, RO, SK en SE zeggen dat hun algemene
rechtsbevoegdheidsregels online haatuitingen bestrijken, maar hebben geen
gedetailleerde informatie meegedeeld. BE, BG, DE, FR en UK hebben daarentegen
rechtspraak voorgelegd die bewijst dat hun rechters bevoegd zijn voor zaken
waarbij sprake is van informatiesystemen. Het lijkt erop dat de meeste van deze
lidstaten zich bevoegd verklaren wanneer de dader fysiek aanwezig is/verblijft
in het betrokken rechtsgebied of wanneer het materiaal daar toegankelijk was of
duidelijk bestemd was voor de burgers van dat land. 4. Aanbevolen praktijken ter
bevordering van de uitvoering van het kaderbesluit Uit informatie die de lidstaten hebben
verstrekt, is gebleken dat de voor onderzoek en vervolging verantwoordelijke
autoriteiten praktische instrumenten en vaardigheden nodig hebben om de
strafbare feiten die onder dit kaderbesluit vallen op te sporen en aan te
pakken, en voor de interactie en communicatie met slachtoffers[13]. Zij moeten voldoende
kennis hebben van de relevante wetgeving en beschikken over duidelijke
richtsnoeren. Speciale politie-eenheden voor haatmisdrijven,
speciale openbare aanklagers voor haatuitingen en -misdrijven, gedetailleerde
richtsnoeren en specifieke opleiding van politie, openbare aanklagers en rechters
zijn goede praktijken die de uitvoering van de wetgeving zouden kunnen
bevorderen. Ook de uitwisseling van informatie en goede
praktijken door rechtshandhavingsfunctionarissen, openbare aanklagers en
rechters, maatschappelijke organisaties en andere belanghebbenden samen te
brengen, kan daartoe bijdragen. Online haatuitingen zijn specifiek van aard;
het is onder meer moeilijk de auteurs van illegale online-inhoud te
identificeren en dergelijke inhoud te verwijderen. Bijgevolg vereisen zij van
rechtshandhavings- en justitiële autoriteiten specifieke expertise, middelen en
grensoverschrijdende samenwerking. Haatuitingen en -misdrijven worden vaak
onvoldoende gemeld[14].
Gezien de aard van deze misdrijven, nemen slachtoffers vaak hun toevlucht tot
slachtofferhulp, in de plaats van aangifte te doen bij de politie. Om de
slachtoffers van haatuitingen en -misdrijven te beschermen, is het dan ook
essentieel dat de richtlijn inzake slachtoffers zo spoedig mogelijk wordt
uitgevoerd. Betrouwbare, vergelijkbare en systematisch
verzamelde gegevens kunnen de effectieve uitvoering van het kaderbesluit
bevorderen. Incidenten waarbij sprake is van haatuitingen en ‑misdrijven
en de gegevens omtrent een zaak moeten altijd worden geregistreerd, zodat kan
worden nagegaan in hoeverre er wordt vervolgd en bestraft. De verzameling van
gegevens met betrekking tot haatuitingen en -misdrijven gebeurt niet overal in
de EU op dezelfde manier. Hierdoor is een betrouwbare vergelijking van de
lidstaten niet mogelijk[15].
De Commissie heeft de lidstaten verzocht haar gegevens te verstrekken over de
frequentie van haatuitingen en -misdrijven en de strafrechtelijke reactie
daarop. De bijlage bij dit verslag bevat de gegevens van zeventien lidstaten. Racistisch en xenofoob gedrag van
opinieleiders kan een sociaal klimaat bevorderen waarin racisme en
vreemdelingenhaat worden vergoelijkt en kan zo ernstiger gedrag, zoals
racistisch geweld, in de hand werken. Autoriteiten, politieke partijen en
maatschappelijke organisaties kunnen door racisme en vreemdelingenhaat openlijk
te veroordelen de ernst van deze gedragingen helpen inzien en racistische en
xenofobe uitingen en gedragingen helpen te bestrijden[16]. 5. Conclusie Momenteel lijkt het erop dat een aantal
lidstaten nog niet alle bepalingen van het kaderbesluit volledig en/of correct
heeft omgezet, meer bepaald die welke betrekking hebben op het ontkennen,
vergoelijken of verregaand bagatelliseren van bepaalde misdrijven. De meeste
lidstaten beschikken over bepalingen met betrekking tot het aanzetten tot door
racisme en vreemdelingenhaat ingegeven geweld en haat, maar die lijken de
bepalingen over de strafbare feiten die onder het kaderbesluit vallen, niet
altijd volledig om te zetten. Ook met betrekking tot racistische en xenofobe
motieven voor misdrijven, de aansprakelijkheid van rechtspersonen en de
rechtsmacht zijn enkele hiaten vastgesteld. De Commissie is van mening dat de volledige en
correcte omzetting van het kaderbesluit een eerste stap is om racisme en
vreemdelingenhaat overal in de EU door middel van het strafrecht op een gelijke
wijze effectief te bestrijden. De Commissie zal in 2014 met het oog op de
volledige en correcte omzetting van het kaderbesluit de dialoog aangaan met de
lidstaten, met inachtneming van het Handvest van de grondrechten en in het
bijzonder de vrijheid van meningsuiting en vereniging[17]. [1] Artikel 67, lid 3, van het Verdrag betreffende
de werking van de Europese Unie (VWEU). [2] PB L 328 van 6.12.2008, blz. 55. [3] Arresten van het Europees Hof voor de Rechten van de
Mens van 23.9.1994 (Jersild/Denemarken) en 6.7.2006 (Erbakan/Turkije).
Zie ook het arrest van 9.7.2013 (Vona/Hongarije) dat specifiek de
vrijheid van vergadering en vereniging betreft. [4] Studie over het juridisch kader dat in de EU‑lidstaten
van toepassing is op haatuitingen en -misdrijven met racistische of xenofobe
motieven (JUST/2011/EVAL/FW/0146/A4). [5] Deze termen worden evenwel niet gebruikt in het
kaderbesluit. [6] Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft
gesteld dat het ontkennen van misdaden tegen de menselijkheid een van de meest
ernstige vormen van door ras ingegeven smaad jegens de Joden is, en van
aanzetten tot haat ten aanzien van de Joden (Garaudy/Frankrijk, arrest
van 24.6.2003). Voorts zou het ontkennen of het herzien van duidelijk
vastgestelde historische feiten, zoals de Holocaust, worden onttrokken aan de
bescherming van artikel 10 [vrijheid van meningsuiting] door artikel 17 [verbod
van misbruik van recht] van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (Lehideux
en Isorni/Frankrijk, arrest van 23.9.1998). [7] Deze optie kan niet worden gebruikt met betrekking tot
het vergoelijken van deze misdaden. [8] Enkel MT lijkt te voorzien in een specifieke bepaling
inzake medeplichtigheid bij en aanzetting tot dergelijke misdrijven. [9] SK voorziet in een soort indirecte aansprakelijkheid
door de inbeslagneming van een som geld mogelijk te maken. [10] FR beschikt over een specifiek systeem voor bepaalde
misdrijven die via de pers zijn gepleegd, dat de aansprakelijkheid van
rechtspersonen uitsluit. [11] Zoals vastgelegd in artikel 52, lid 1, van het Handvest
van de grondrechten, en in artikel 10, lid 2, van het Europees Verdrag voor de
Rechten van de Mens, wat specifiek de vrijheid van meningsuiting betreft. [12] Arresten van 4.12.2003 (Gündüz/Turkije) en 24.6.2003
(Garaudy/Frankrijk). [13] Racistische en xenofobe handelingen moeten worden
onderzocht en moeten op passende wijze worden bestraft om de eerbiediging van
de grondrechten te garanderen, zoals bevestigd door de arresten van het
Europees Hof voor de Rechten van de Mens van 6.7.2005 (Nachova en
andere/Bulgarije), 10.3.2010 (Cakir/België) en 27.1.2011 (Dimitrova
en andere/Bulgarije). [14] Zie in het bijzonder het verslag van het Europees bureau
voor de grondrechten (FRA) van 2012 "Making hate crime visible in the European
Union: acknowledging victims’ rights". [15] Ibidem. [16] Zie arresten van het Europees Hof voor de Rechten van de
Mens van 6.7.2006 (Erbakan/Turkije) en 16.7.2009 (Féret/België). [17] Zie artikel 10 van Protocol nr. 36 van het Verdrag van
Lissabon. Inbreukprocedures met betrekking tot het kaderbesluit kunnen pas
vanaf 1 december 2014 worden ingeleid.