11.4.2006   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 88/15

1.1

A presente comunicação que estabelece um programa-quadro de «Solidariedade e gestão dos fluxos migratórios» propõe, no âmbito de um conjunto de outras propostas, (1) um programa de aplicação que implementa as Perspectivas Financeiras 2007-2013 (2) e os «desafios políticos e recursos orçamentais da União alargada 2007-2013» (3). Neste último documento (ver parecer do CESE sobre este assunto, relator DASSIS) (4), propunha-se afectar ao espaço europeu de liberdade, segurança e justiça dotações de autorização (rubrica 3, «Cidadania, liberdade, segurança e justiça») num montante global de 1.381 milhões de euros em 2006, que seriam progressivamente aumentados até ao montante de 3.620 milhões de euros em 2013.

1.2

Este pacote deverá promover, com o mesmo grau de intensidade, os três objectivos de liberdade, segurança e justiça, no quadro de uma abordagem equilibrada baseada teoricamente nos princípios democráticos e no respeito pelas liberdades e direitos fundamentais.

1.3

Do montante total inicialmente proposto (9.500 milhões de euros), o montante global previsto para o programa-quadro «Solidariedade e gestão dos fluxos migratórios» seria de 5.866 milhões de euros para o período 2007-2013, dos quais 1.184 milhões para o asilo; 759 milhões de euros para o Fundo de Regresso; 1.771 milhões de euros para a integração de nacionais de países terceiros e, por último, 2.152 milhões de euros para a gestão das fronteiras externas. Os montantes atribuídos aos Estados-Membros e às acções comunitárias directas (ONG e projectos) não serão transferíveis entre fundos.

1.4

O programa-quadro «Solidariedade» não inclui as agências e os outros instrumentos comunitários no âmbito da liberdade, segurança e justiça, nomeadamente a Agência Europeia para a Gestão da Cooperação Operacional nas Fronteiras Externas, que desenvolve actividades no âmbito do programa-quadro proposto e o das novas Perspectivas Financeiras, o Sistema Eurodac (comparação das impressões digitais), o Sistema de Informação sobre Vistos e o Sistema de Informação Schengen II, que representam autorizações a longo prazo cujos actos legislativos que os instituem não prevêem disposições que limitem a sua duração.

1.5

O programa-quadro em apreço visa, nomeadamente, assegurar a necessária coerência entre as intervenções em cada domínio de acção, associando os objectivos políticos aos recursos disponíveis. A Comissão pretende simplificar e racionalizar o apoio financeiro actual. Este programa-quadro também ambiciona reforçar a transparência e introduzir mais flexibilidade na definição das prioridades.

1.6

Segundo este projecto, a solidariedade financeira da União Europeia deveria portanto contribuir para os quatro pilares que constituem uma abordagem global e equilibrada dos fluxos migratórios:

1.7

A proposta da Comissão foi objecto de um estudo de impacto (6) que figura em anexo.

2.1

Embora o programa apele à coerência alcançada na Cimeira de Tampere e no Programa de Haia, bem como ao Tratado da UE (artigos 62.o e 63.o), o quadro programático não se apoia em muita legislação harmonizada, não obstante os esforços do Conselho no sentido de adoptar algumas medidas comuns, no quadro do Programa de Tampere (7). Assim, o Conselho Europeu de 4 e 5 de Novembro de 2004 aprovou o segundo programa plurianual de criação de um espaço comum de liberdade, segurança e justiça, conhecido por Programa de Haia.

2.2

O Comité assinala que, não obstante o Programa de Haia, actualmente não há uma orientação política comum propriamente dita realmente satisfatória. No seu parecer sobre a «Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu — O Programa de Haia: Dez prioridades para os próximos cinco anos — Parceria para a renovação europeia no domínio da liberdade, segurança e justiça», o Comité analisou (8) na especialidade o plano de acção da Comissão relativo ao Programa de Haia. Os Estados-Membros têm práticas muito diferentes consoante as suas situações geográficas. Consequentemente, os Estados-Membros seguem orientações e exercem responsabilidades diferentes em relação aos cidadãos comunitários, aos nacionais de países terceiros e entre Estados, e justapõem políticas por vezes contrárias ou antagónicas no interior da Comunidade, consoante são signatários ou não (ou apenas em parte) dos Acordos de Schengen (I et II), de Dublim I e II (9) ou ainda dos programas comunitários a favor de soluções duradouras de reinstalação dos refugiados (10), por exemplo. A experiência mostra que, para levar a bom termo políticas que visem melhorar as práticas, por um lado, e equilibrar e integrar as responsabilidades para um objectivo comum, por outro lado, não basta instituir fundos e instrumentos financeiros.

2.3

No domínio do asilo político ou da ajuda humanitária, estando sujeito a controvérsia o estabelecimento de uma lista de países terceiros seguros, em particular por parte de ONG reconhecidas no âmbito dos Direitos do Homem e que desenvolvem acções no domínio da ajuda humanitária, o Comité não considera pertinente tratar do asilo e da imigração no mesmo quadro, visto serem sensivelmente diferentes as obrigações e as margens de acção.

2.4

Embora o Comité esteja consciente do objectivo global e holístico do programa, manifesta reservas sobre o modo como é abordada, na mesma iniciativa, a protecção das fronteiras e a integração dos imigrantes. Todavia, considera que é necessário gerir estes fundos de modo coordenado e coerente, pelos seguintes motivos:

Por outro lado, tendo sempre em conta o objectivo global, o Comité insiste no facto de que estes dois programas devem ser suficientemente claros para evitar eventuais confusões.

3.1

O Comité salienta que o projecto de Comunicação não pode ser o mesmo independentemente da ratificação do Tratado Constitucional e da integração da Carta dos Direitos Fundamentais no Tratado.

3.2

O Comité pronuncia-se a favor da criação de fundos de solidariedade, mas incita a Comissão a adaptar a proposta em função do Programa de Haia, tendo em conta o parecer do CESE (11).

4.1.1

O asilo, a imigração, a integração, o aspecto pluridimensional e a resposta credível e sustentável fazem parte dos objectivos que se pretendem alcançar. Ora, para completar a perspectiva económica da Comissão no Livro Verde sobre uma abordagem comunitária da migração (12), convém que a Comissão aprofunde os aspectos dos direitos individuais e universais em matéria de imigração através de relações com o programa geral «Direitos Fundamentais e Justiça». A Comunicação deve apoiar-se na Convenção Internacional sobre a Protecção dos Trabalhadores Migrantes e das suas Famílias (13).

O Comité insta igualmente a Comissão a basear-se mais no relatório de avaliação estabelecido de quatro em quatro anos pelo Comité Independente de Peritos Juristas e submetido ao Comité Intergovernamental que constitui o controlo institucional da Carta Social revista do Conselho da Europa, e a ter em conta estas informações nas suas propostas complementares.

O Comité nota que a maior parte destes Fundos Estruturais destina-se a uma gestão delegada aos Estados-Membros no quadro das suas prerrogativas, em virtude dos princípios de subsidiariedade. Relativamente ao princípio da proporcionalidade, e tal como já foi especificado no seu parecer de avaliação do Programa de Haia e do plano de acção, o Comité considera que «o Programa de Haia dá uma prioridade inequívoca ao estabelecimento de mecanismos de avaliação de políticas já existentes. Antes de adoptar estas iniciativas, importa realizar um estudo pormenorizado e independente sobre a eficácia, valor acrescentado, proporcionalidade e legitimidade das mesmas (em termos de respeito dos direitos humanos e das liberdades cívicas)» (14).

O Comité preocupa-se igualmente com o seguimento a dar à audição das ONG e das associações da sociedade civil organizada e dos parceiros sociais, de 14 de Junho de 2005, sobre o citado Livro Verde, na qual um grande número de organizações manifestou-se contra a perspectiva económica que se sobrepõe aos direitos das pessoas e sobre a necessidade de compreender as consequências humanas, culturais, sociais e jurídicas, em todas as suas dimensões, para o conjunto das populações acolhidas e anfitriãs.

4.1.2

Por último, o Comité teria apreciado encontrar na iniciativa da Comissão as sugestões que apresentou nos seus pareceres anteriores.

4.1.3

O Comité salienta que as questões relacionadas com a imigração de pessoas não devem ser consideradas a priori como um problema. A imigração de hoje cria uma nova realidade política, económica e social que vem acrescentar-se à imigração mais antiga que a sociedade no seu conjunto deve enfrentar, tendo em conta o direito de cada pessoa de escolher o seu destino no quadro jurídico internacional, europeu e nacional adoptado pelos Estados-Membros e que é vinculativo (15).

4.1.4

Os regressos considerados como «solução» pela Comissão não devem contrapor os direitos dos supostos «legais» aos direitos dos supostos «irregulares». A irregularidade não é um estado permanente escolhido deliberadamente para supostamente beneficiar de um estatuto hipotético. Existem várias causas diferentes de irregularidade: o Comité emitiu vários pareceres, nos quais tentou esclarecer as instituições europeias sobre a realidade dos desafios económicos e das vítimas (16). Todas as políticas de regresso devem respeitar os Direitos do Homem e as liberdades fundamentais.

4.1.5

A «gestão» das fronteiras e dos vistos não deve primar sobre os aspectos humanitário, social, político e jurídico.

Determinadas causas persistentes como, por exemplo, a seca na África sub-saariana, exigem outros meios em matéria de desenvolvimento, de cooperação e de luta contra o aquecimento do clima além dos 750 milhões de euros previstos para regressos forçados e dos 2,15 mil milhões de euros para a gestão das fronteiras externas no domínio consular. Impõe-se uma apreciação política e um sólido compromisso na acção a longo prazo. Quando a luta contra a fome e a seca infelizmente nem sequer fazem parte dos objectivos do milénio, o Comité incita a Comissão e o Conselho a preocuparem-se de maneira activa com esta problemática, bem como a:

O Comité considera que o facto de confiar aos países de trânsito a responsabilidade da repressão não constitui uma solução apropriada e aceitável. O Comité entende que é necessário melhorar a coordenação entre as instituições da União Europeia, por um lado, e as autoridades dos países terceiros de onde são oriundos os imigrantes, por outro. A problemática da imigração também deveria fazer parte das relações externas da União.

4.1.6

A livre circulação das pessoas não pode ser «gerida», para parafrasear o título da Comunicação, do mesmo modo que os capitais ou os serviços.

4.1.7

Os quatro instrumentos financeiros propostos pela Comissão para apoiar a acção dos Estados-Membros em matéria de imigração devem traduzir-se na aplicação de uma política coordenada neste domínio, que inclua, além de uma gestão adequada dos fluxos migratórios, a integração dos nacionais de países terceiros que residem legalmente nos Estados-Membros, nas mesmas condições do que os cidadãos nacionais.

Neste ponto, o Comité aproveita o ensejo para denunciar o «dumping» social que poderá comportar a prestação de serviços transfronteiriços, que representa a principal possibilidade de imigração legal, o que diz respeito também aos trabalhadores dos novos Estados-Membros da União Europeia, dado o regime transitório a que estão sujeitos.

Neste contexto, o trabalho dos parceiros sociais e das organizações da sociedade civil organizada desempenha um papel essencial que deve ser apoiado e considerado.

«Movimentos secundários irregulares: devido a uma regulamentação muito restritiva e, como recorda o Comité, à directiva sobre as condições de entrada» que não foi adoptada pelo Conselho em 2002, apesar do apoio do Comité e do Parlamento Europeu, os movimentos secundários «regulares» referem-se, de jure e de facto, às pessoas que residem num Estado-Membro há mais de cinco anos e que apresentam um segundo pedido de estadia noutro Estado-Membro ou às pessoas que residem num Estado-Membro há menos de cinco anos e que apresentam um pedido de estadia de curta duração noutro Estado-Membro. Assim, o Comité supõe que por «movimentos secundários irregulare» a Comunicação pretende referir-se às deslocações de pessoas em situação irregular e dos candidatos a asilo que foram recusados num primeiro país anfitrião. Ora, estas pessoas têm direito não só a apresentarem um pedido, o que nem sempre lhes é permitido em todos os Estados-Membros, mas também a uma análise individual e a um recurso judicial com efeito suspensivo. Em certos Estados-Membros, estes recursos não existem, são impossíveis ou não têm efeito suspensivo. O Comité compreende que a aplicação dos Acordos de Dublim I e Dublim II, sobre os quais se pronunciou, deve ser facilitada por um instrumento financeiro. Nesta óptica, embora a Comissão deva garantir uma distribuição equitativa dos fundos e contribuir para uma repartição justa das responsabilidades, deveria dar particular atenção aos Estados-Membros mais afectados pela pressão migratória, tendo em conta não só a sua posição fronteiriça, mas igualmente a sua dimensão (exemplo: Chipre, Malta), a sua capacidade geral de acolhimento (asilo, reinstalação e imigração) e as melhores práticas em matéria de respeito das suas obrigações. A Comunicação não estabelece orientações suficientemente precisas para uma partilha equitativa das responsabilidades e não deveria conceder apoio financeiro aos Estados-Membros que fecham os seus centros de acolhimento ou reduzem as suas capacidades.

4.1.8

«Gestão integrada» dos regressos: O Comité, na sua perspectiva meramente consultiva de assembleia representativa da sociedade civil, sublinha que se trata de seres humanos e de pessoas individuais. Está sobretudo em causa desenvolver cooperações a longo prazo que satisfaçam objectivos pacíficos e definir os critérios a adoptar para determinar o grau de voluntariado.

4.1.9

O Comité manifesta surpresa ao ler no texto proposto que, no quadro dos objectivos específicos estabelecidos pelo Fundo Europeu de Regresso, as acções poderão «procurar dar um apoio específico às categorias de pessoas vulneráveis, como as crianças e as pessoas que são vítimas de tortura, de violação ou de outras formas graves de violência moral, física ou sexual». É preciso recordar, todavia, que a Convenção de Genebra determina os procedimentos, os exames individuais e os recursos a que têm direito estas pessoas. Visto que a legislação europeia adoptou a directiva sobre as «condições e o estatuto de refugiado» (17) e que os Estados-Membros são signatários da Convenção Europeia de Salvaguarda dos Direitos Humanos e das Liberdades Fundamentais, o Comité dificilmente concebe que as pessoas que se encontram nesta situação possam ser incluídas na categoria dos «regressos voluntários».

4.1.10

A Comissão deveria reflectir sobre os critérios necessários para o êxito de um projecto de regresso voluntário. O Comité compreende que, neste caso, não está em causa a cooperação nem o desenvolvimento de projectos pessoais de indivíduos, mas o repatriamento imposto por uma decisão judicial ou administrativa e a decisão de regresso e de expulsão. O Comité defende a necessidade de respeitar e de apoiar a Convenção Europeia dos Direitos do Homem e a Carta dos Direitos Fundamentais, e de seguir os seus princípios aplicáveis: ninguém deve ser forçado a regressar se esse regresso puser a sua vida em perigo. A este respeito, devem ser privilegiados os meios de acesso à justiça e os recursos devem ser sempre suspensivos. Por fim, os regressos apenas devem ser ocorrências excepcionais de acordo com as disposições da Convenção Europeia de Salvaguarda dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais do Conselho da Europa. Mas isto não é o que se deduz da proposta (capítulo 5.1.3 das disposições financeiras, por ex.).

A Comissão deveria propor disposições de aplicação mais pormenorizadas que garantam aconselhamento, ajuda material e outras formas apropriadas de apoio ao regresso. Também deveria propor disposições que incluíssem modalidades de acompanhamento e controlo independentes e credíveis em matéria de segurança, protecção e bem-estar das pessoas repatriadas.

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Apoia a proposta de instituição de um Fundo Europeu de Integração dos Nacionais de Países Terceiros para o período 2007-2013, de um Fundo Europeu dos Refugiados no prolongamento do fundo existente e de um Fundo Europeu das Fronteiras Externas,

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Incumbe o Conselho de analisar e adoptar em conjunto a proposta de Comunicação que define o quadro do programa geral «Solidariedade e gestão dos fluxos migratórios» e as decisões que estabelecem fundos específicos para a aplicação do programa geral,

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Convida a Comissão a ter em conta as recomendações do CESE no seu plano de acção sobre o Programa de Haia,

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Recomenda ao Conselho e à Comissão que assegurem a transparência do funcionamento destes novos Fundos Estruturais, incutindo uma coerência explícita entre o Programa de Haia e a Comunicação em apreço,

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Preconiza a adopção de disposições concretas nas decisões que instituem estes diferentes fundos, para que os operadores não estatais se associem, o mais a montante possível, ao quadro anual e plurianual de orientações definidas pelos Estados-Membros e pela própria Comissão.