Back to EUR-Lex homepage

EUR-Lex Access to European Union law

Back to EUR-Lex homepage

This document is an excerpt from the EUR-Lex website

Use quotation marks to search for an "exact phrase". Append an asterisk (*) to a search term to find variations of it (transp*, 32019R*). Use a question mark (?) instead of a single character in your search term to find variations of it (ca?e finds case, cane, care).
Search tips
Need more search options? Use the Advanced search
You are here

Document 52019IE0346

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre o «Rumo a um quadro jurídico europeu adequado às empresas da economia social» (parecer de iniciativa)

EESC 2019/00346

JO C 282 de 20.8.2019, p. 1–6 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

20.8.2019   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 282/1

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre o «Rumo a um quadro jurídico europeu adequado às empresas da economia social»

(parecer de iniciativa)

(2019/C 282/01)

Relator: Alain COHEUR

Decisão da plenária

12.7.2018

Base jurídica

Artigo 32.o, n.o 2, do Regimento

Parecer de iniciativa

Competência

Secção do Mercado Único, Produção e Consumo

Adoção em secção

28.5.2019

Adoção em plenária

19.6.2019

Reunião plenária n.o

544

Resultado da votação

(votos a favor/votos contra/abstenções)

159/0/1

1.   Conclusões e recomendações

1.1.

 No momento em que a construção europeia procura um novo alento, a promoção da diversidade de formas de empresa é um fator de criação de emprego, de inovação e de coesão social, bem como de competitividade na Europa. A legislação da UE baseia-se numa conceção simplicista das formas de empresa existentes no mercado único, de modo que as empresas da economia social não se enquadram nem na categoria de empresas de capitais com fins lucrativos, nem na de empresas sem qualquer fim lucrativo (sem interesses económicos).

1.2.

 As empresas e organizações da economia social são geridas de acordo com características, valores e princípios comuns, como a primazia da pessoa e do objeto social sobre o capital, a adesão voluntária e aberta e a governação democrática. Não procuram maximizar os lucros a curto prazo, mas antes assegurar a sua viabilidade a longo prazo. Os lucros são reinvestidos na criação ou manutenção de emprego ou no desenvolvimento de atividades relacionadas com o objeto social, ou são distribuídos coletivamente em função do contributo de cada sócio.

1.3.

 O direito da UE não tem em conta a economia social do ponto de vista das suas características intrínsecas, nomeadamente no que toca a uma relação diferente com o lucro. O artigo 54.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) é interpretado como opondo os operadores sem interesses económicos (sem fins lucrativos) às sociedades que exercem uma atividade económica em troca de remuneração. Esta segunda categoria engloba, assim, todas as empresas que realizam lucros, quer os distribuam ou não, sem as diferenciar e independentemente da sua forma jurídica.

1.4.

 A jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) e a prática decisória da Comissão Europeia não demonstram interesse suficiente nas empresas consideradas «sem fins lucrativos» na sua legislação nacional ou que, independentemente dessa qualificação, correspondem a critérios de propriedade, governação e utilização dos lucros que as distinguem fortemente das empresas capitalistas com fins lucrativos, em especial nas suas condições de acesso a fontes de financiamento. Além disso, a necessidade de explorar o potencial de todas as formas de empresas, bem como o princípio da neutralidade do direito da UE no que diz respeito às diferentes formas de organização das empresas, deveriam impedir o desenvolvimento de um modelo empresarial único.

1.5.

 Assim, o CESE:

—

propõe a criação, na legislação da UE, de um quadro jurídico que permita o reconhecimento das empresas da economia social. Este quadro basear-se-ia num novo conceito — o lucro limitado — que definiria todas as empresas suscetíveis de gerar lucros, mas que não têm por objetivo distribuir esses lucros pelos seus sócios, e cuja finalidade se prende com a solidariedade ou o interesse geral;

—

insta a Comissão a realizar um estudo sobre o conceito de lucro limitado e sobre os modelos empresariais que lhe correspondem. Tal estudo permitiria identificar melhor as necessidades no que diz respeito a quadros jurídicos, financeiros e fiscais capazes de preservar as capacidades concorrenciais das empresas em causa e, se for caso disso, estabelecer boas práticas;

—

insta a Comissão a prosseguir os esforços envidados na comunicação sobre a qualificação de auxílio estatal concedido às sociedades cooperativas, alargando as disposições pertinentes a todas as empresas da economia social;

—

solicita igualmente à Comissão que elabore uma comunicação interpretativa do artigo 54.o do TFUE e dos artigos do Tratado sobre o direito da concorrência, a fim de clarificar o conceito de organização «sem fins lucrativos» na legislação da UE;

—

considera, por último, que deve ser anexado ao TFUE um protocolo sobre a diversidade das formas de empresa, à semelhança do Protocolo (n.o 26) relativo aos serviços de interesse geral, e insta os Estados-Membros a incluírem esta revisão no próximo programa de reformas.

2.   Observações na generalidade

2.1.   Reconhecimento político da economia social

2.1.1.

 A economia social é uma realidade presente na economia e nos territórios da UE. São 2,8 milhões de empresas e organizações de formas diversas — nomeadamente, cooperativas, mútuas, empresas sociais, associações ou fundações — que exercem uma atividade económica e representam 8 % do PIB da UE e 13,6 milhões de trabalhadores, ou seja, 6 % dos trabalhadores por conta de outrem na Europa. Das microempresas e PME aos grandes grupos da economia social, operam em todos os setores de atividade. Pelo seu peso e pela variedade das suas ações, a economia social assume uma importância fundamental na promoção de um crescimento económico europeu sustentável, inovador, socialmente inclusivo e ecológico.

2.1.2.

 A economia social continua a carecer de reconhecimento político. Foram, sem dúvida, realizados alguns progressos, como o comprovam a Declaração do Luxemburgo sobre a economia social na Europa — Roteiro para um ecossistema mais abrangente para as empresas da economia social, as conclusões do Conselho EPSCO sobre a promoção da economia social como um fator essencial de desenvolvimento económico e social na Europa, aprovadas pela primeira vez por unanimidade pelos 28 Estados-Membros, a renovação pela Comissão Europeia, em 2018, do seu grupo de peritos sobre a economia social e as empresas sociais (GECES) e o apelo do Parlamento Europeu para que a Comissão assegure que as características da economia social sejam tidas em conta na elaboração das políticas europeias.

2.1.3.

 Em várias ocasiões, o CESE pronunciou-se sobre a importância do reconhecimento da economia social, sobre a necessidade de a regulamentação da UE ter efetivamente em conta a diversidade das formas de empresa e sobre a execução de um plano de ação específico para a economia social.

2.1.4.

 O Pilar Europeu dos Direitos Sociais não poderá surtir efeito sem a participação das empresas da economia social. Por conseguinte, é importante assegurar concretamente a participação destas empresas no desenvolvimento económico e social da UE. Para além de demonstrarem maior resiliência e desempenharem um papel de amortecedores sociais em tempos de crise, no quotidiano, as empresas da economia social mantêm e promovem a coesão social e são fontes de inovação social. Além disso, muitas delas, sobretudo graças aos seus princípios de funcionamento, mas também pelas suas atividades, servem os objetivos proclamados no pilar: estão naturalmente vocacionadas para cumprir objetivos como a promoção de emprego seguro e adaptável, o diálogo social e a participação dos trabalhadores, um ambiente de trabalho são, seguro e bem adaptado, ou dar respostas inovadoras a certas necessidades sociais fundamentais.

2.2.   Falta de reconhecimento jurídico — uma conceção dicotómica e simplista das formas de empresa

2.2.1.

 O reconhecimento das empresas da economia social na legislação da UE é muito reduzido. No passado, foram tomadas iniciativas para permitir a emergência de cooperativas, sociedades mútuas, associações e fundações europeias. Contudo, apenas se concretizou o projeto de regulamento relativo ao Estatuto da Sociedade Cooperativa Europeia.

2.2.2.

 Atualmente, a abordagem estatutária, categoria por categoria, parece ter sido abandonada em prol de duas outras abordagens:

—

por um lado, a promoção do conceito de empresas sociais a nível europeu e a aplicação de vários instrumentos financeiros para satisfazer as suas necessidades de financiamento;

—

por outro lado, as recomendações não vinculativas da Comissão Europeia para incentivar os Estados a promoverem eles próprios, no seu território, as empresas da economia social, especialmente as que ainda não dispõem de quadros legislativos a nível nacional.

2.2.3.

 Além disso, embora o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão Europeia salientem a sua aposta no desenvolvimento de toda a economia social, estas diversas formas de ação são adaptadas às empresas sociais e não se aplicam a todas as empresas da economia social; com estas ações, corre-se igualmente o risco de propor uma visão redutora da economia social, limitada às atividades de natureza social.

2.2.4.

 Acima de tudo, os textos em vigor e as propostas recentes ocultam um ponto essencial: o conjunto do direito da União assenta numa conceção dual e, por conseguinte, simplificada, dos operadores económicos.

2.2.5.

 Consagrada desde o Tratado de Roma, esta dicotomia está atualmente patente no atual artigo 54.o do TFUE relativo à liberdade de estabelecimento. Em virtude deste texto, o direito da UE reconhece dois tipos de entidades: de um lado, as que não têm fins lucrativos, abrangendo exclusivamente as organizações que exercem uma atividade sem interesses económicos; do outro, as empresas, entre as quais figuram principalmente as sociedades comerciais e civis e nas quais se inscrevem também as cooperativas.

2.2.6.

 Quer sejam cooperativas, mútuas, empresas sociais ou associações, todas as empresas que exercem uma atividade economicamente viável e que permitem, se for caso disso, gerar excedentes são equiparadas às empresas de tipo capitalista com fins lucrativos. No entanto, as empresas da economia social não perseguem o objetivo de maximização ou rentabilidade do capital, mas antes um objetivo social.

2.2.7.

 O facto de não se ter suficientemente em conta as especificidades das empresas da economia social prevalece também no direito da concorrência, que equipara estas empresas a todas as outras, entendendo-se como «qualquer entidade que exerça uma atividade económica [num mercado], independentemente do estatuto jurídico dessa entidade e do seu modo de financiamento». Esta falta de diferenciação quanto à natureza jurídica e aos objetivos das empresas da economia social e, consequentemente, aos seus condicionalismos específicos do ponto de vista económico e financeiro é, por vezes, reforçada por interpretações da jurisprudência e da doutrina que transmitem regularmente a ideia de que a norma no mercado é a empresa com fins lucrativos, que visa maximizar os lucros ou a rentabilidade do capital investido.

2.2.8.

 O modelo da empresa capitalista com fins lucrativos prevalece no conjunto da regulamentação europeia. Como tal, não obstante as vantagens de interesse geral que advêm da presença destas estruturas no território dos Estados-Membros da UE, à exceção da eventual identificação dos serviços de interesse económico geral, nem o direito dos grupos ou das sociedades, nem o direito dos contratos públicos, nem o direito fiscal distinguem as empresas da economia social das outras formas de empresa.

2.2.9.

 Um verdadeiro reconhecimento político impõe, por conseguinte, um reconhecimento jurídico, consagrado no TFUE, que passa necessariamente pela eliminação da confusão fundamental original.

2.2.10.

 O direito da UE aplica um princípio de neutralidade em relação aos regimes de propriedade nos Estados-Membros.

Tal implica que a propriedade das empresas não se insere na esfera de competências da UE, mas também que as regras da UE não devem ditar os regimes de propriedade.

2.2.11.

 De igual modo, o direito da UE não interfere com a decisão de dotar uma empresa quer de uma estrutura de tipo capitalista com fins lucrativos, na qual o poder depende do número de ações ou de partes sociais detidas, quer de uma estrutura enquadrada na economia social que conduza a uma repartição do poder baseada nas pessoas e não no capital e na qual a redistribuição de excedentes seja estritamente limitada, ou mesmo nula, quando estes são integralmente reinvestidos no objeto social.

2.2.12.

 No entanto, quando a neutralidade conduz ao não reconhecimento de segmentos inteiros da economia e permite que um determinado tipo de empresa se imponha como modelo ou norma de referência para a construção do direito, o princípio é desvirtuado.

2.2.13.

 Em 2009, num parecer de iniciativa sobre a diversidade das formas de empresas, o CESE já tinha chamado a atenção para a necessidade de proclamar a diversidade económica na UE.

2.2.14.

 Importa rever todo o ordenamento jurídico da UE, a fim de compreender melhor o papel e as modalidades de funcionamento específicos das empresas com uma função de interesse geral e cuja utilização das receitas geradas pelas suas atividades coincida estritamente com a prossecução de objetivos sociais.

2.2.15.

 O reconhecimento das empresas da economia social, a par das empresas com fins lucrativos e das entidades sem interesses económicos, como uma terceira categoria de operadores económicos cujo lucro seja voluntariamente limitado pela prioridade dada a outras finalidades, representaria, pois, uma via de evolução.

3.   Observações na especialidade

3.1.   O lucro limitado: característica comum das empresas da economia social

3.1.1.

 A introdução do conceito de lucro limitado permitiria insistir na diferença essencial entre as empresas da economia social e as empresas de tipo capitalista. A definição de uma entidade como sendo de lucro limitado pressupõe que a obtenção do lucro é um meio e não um fim da sua atividade.

3.1.2.

 Em primeiro lugar, admite-se que a atividade deva ser economicamente viável, ou seja, não dependa de subvenções ou de doações para se manter em equilíbrio.

3.1.3.

 Em segundo lugar, se a atividade permitir gerar excedentes, estes devem, consoante a estrutura, ser afetados às reservas ou à atividade, a fim de assegurar a perenidade e o desenvolvimento da atividade da empresa através do investimento. As cooperativas, por exemplo, podem decidir distribuir uma parte dos excedentes pelos seus sócios sob a forma de dividendos ou de juros, mas apenas uma parte limitada pode ser afetada a este fim e essa parte depende teoricamente das transações realizadas pelos sócios e não da sua participação no capital.

3.1.4.

 Em terceiro lugar, a obtenção do lucro não pode ser a única finalidade da atividade. Nas empresas da economia social, a atividade não visa a rentabilização do capital investido ou a maximização dos lucros. Os seus objetivos consistem em servir os interesses dos seus sócios ou o interesse geral, muitas vezes integrando simultaneamente outros objetivos de coesão social, territorial ou ambiental.

3.1.5.

 Os condicionalismos de funcionamento e de gestão intrinsecamente ligados às finalidades da empresa são formalizados nos seus estatutos. Não obstante, o direito da UE também deve reconhecer a existência dos intervenientes que adotam estas formas específicas de empresa e tornar possível o seu desenvolvimento no mercado interno.

3.1.6.

 Adotar o conceito de lucro limitado permite:

a)

evitar que o reconhecimento da economia social se limite apenas às empresas sociais, ou seja, às empresas que prosseguem atividades sociais selecionadas, uma vez que as empresas da economia social, seja qual for o seu setor, dão resposta a necessidades económicas, sociais e territoriais. Os excedentes gerados beneficiam primordialmente os sócios das cooperativas, os sócios das mútuas e os utentes locais de associações de prestação de serviços. Nunca servirão para remunerar fundos especulativos ou investidores estabelecidos em qualquer parte do mundo;

b)

garantir o respeito da diversidade nacional no que toca às formas de empresa, no respeito do princípio da subsidiariedade.

3.2.   Aplicações transversais

O conceito de lucro limitado pode impor-se em diversas politicas da UE:

3.2.1.   Liberdade de estabelecimento

3.2.1.1.

 Em matéria de liberdade de estabelecimento, uma primeira alteração de redação permitiria reconhecer oficialmente a existência de sociedades de lucro limitado.

3.2.1.2.

 O artigo 54.o do TFUE e a liberdade de estabelecimento poderiam assim visar as sociedades de direito civil ou comercial, incluindo as sociedades cooperativas, e as outras pessoas coletivas de direito público ou privado, quer prossigam fins lucrativos quer tenham lucro limitado.

3.2.1.3.

 A liberdade de estabelecimento representa um verdadeiro desafio para certas formas de empresas da economia social. Dado que as normas jurídicas diferem significativamente de um Estado para outro, para poderem exercer esta liberdade as empresas veem-se frequentemente obrigadas a adotar, no Estado-Membro de estabelecimento, estatutos que não correspondem às regras de funcionamento definidas no Estado-Membro de origem. Com efeito, para as empresas da economia social, não existe um equivalente à sociedade europeia. O reconhecimento mínimo das empresas da economia social, designadamente através de uma comunicação interpretativa do artigo 54.o do TFUE, implicaria que o direito da UE passaria a ter em conta as suas características específicas, mas permitiria também, ao mesmo tempo, refletir sobre as várias respostas que poderiam ser encontradas para o problema do estabelecimento, por exemplo, no âmbito de uma cooperação reforçada.

3.2.1.4.

 Tal constituiria uma primeira etapa de um processo mais global de tomada de consciência e de acompanhamento a nível europeu da promoção da economia social. Este processo deve implicar tanto a UE como os Estados-Membros, os quais devem ser incentivados a criar quadros nacionais para a economia social que se adequem a acomodar estruturas flexíveis de empresas de lucro limitado.

3.2.2.   Direito da concorrência

3.2.2.1.

 O conceito de lucro limitado deve ser igualmente passível de aplicação ao direito da concorrência, sem prejuízo das regras aplicáveis aos serviços de interesse económico geral, nos termos do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE, e dos textos que o complementam ou interpretam.

3.2.2.2.

 Mesmo que a definição do âmbito de aplicação das regras da concorrência se baseie unicamente no critério do exercício de uma atividade económica num mercado, poderiam ser efetuados ajustamentos na fase de aplicação das regras, de modo que tenha em conta certas especificidades das empresas da economia social.

3.2.2.3.

 Neste sentido, em matéria de auxílios estatais, o TJUE reconheceu a situação particular em que se encontram as sociedades cooperativas face às sociedades com fins lucrativos, no que diz respeito às limitações com que se deparam no acesso ao financiamento da sua atividade. Numa decisão judicial, foi especificado que a medida fiscal que beneficia as cooperativas não podia ser considerada concessão de uma vantagem seletiva a essas entidades, dado que as situações respetivas das cooperativas e das sociedades de capitais não são comparáveis.

O Tribunal justifica a sua deliberação com as características próprias das cooperativas do ponto de vista do controlo, da relação com os seus sócios, que não é puramente comercial, e, sobretudo, do acesso reduzido aos mercados de capitais e da necessidade imperiosa de se apoiarem nos fundos próprios e no crédito para assegurar o seu desenvolvimento.

3.2.2.4.

 Na sua comunicação sobre a noção de auxílio estatal, a Comissão Europeia tomou nota da posição do TJUE relativamente às cooperativas. A Comissão assinala que um tratamento fiscal preferencial das cooperativas pode não ser abrangido pela qualificação de auxílio estatal.

3.2.3.   Liberdade de prestação de serviços e contratos públicos

3.2.3.1.

 O acesso das empresas da economia social aos contratos públicos foi identificado como um ponto fundamental pela Comissão, que sublinha a dificuldade de algumas destas empresas em participarem nos concursos públicos.

3.2.3.2.

 A via dos contratos reservados é excluída a priori. No entanto, existe uma exceção geral para os operadores económicos cujo objeto principal seja a integração social e profissional de pessoas com deficiência ou desfavorecidas. Além disso, a Diretiva 2014/24/UE concede aos Estados-Membros a possibilidade de reservarem a adjudicação de contratos de serviços de saúde, sociais e culturais a empresas de lucro limitado que preencham determinados critérios de funcionamento.

3.2.3.3.

 Há que notar, porém, que a via da resposta a convites à apresentação de propostas, ou seja, a sujeição de empresas a concurso inspirada no modelo liberal e privado, nem sempre coloca as empresas de lucro limitado numa posição concorrencial confortável. Também neste contexto, a sua dimensão, por vezes modesta, ou a maior dificuldade de acesso às fontes de financiamento dos investimentos podem representar uma desvantagem competitiva, seja qual for o tipo de atividade em causa. Por conseguinte, a divisão dos contratos públicos em segmentos e os critérios de adjudicação baseados na oferta economicamente mais vantajosa deveriam ter em conta estas diferenças.

3.2.4.   Fiscalidade

3.2.4.1.

 Em matéria de fiscalidade, a Comissão reconhecia já em 2013 que um enquadramento fiscal favorável fomenta o impacto social das empresas sociais. Deveria dar-se início a um debate tendo em vista um enquadramento fiscal favorável que fomente mais amplamente o impacto social de todas as empresas, em matéria de coesão social, ambiental e territorial.

Bruxelas, 19 de junho de 2019.

O Presidente

do Comité Económico e Social Europeu

Luca JAHIER

Top