EUR-Lex Access to European Union law

Back to EUR-Lex homepage

This document is an excerpt from the EUR-Lex website

Document 52019IE0346

Mišljenje Europskog gospodarskog i socijalnog odbora o temi „Ususret europskom pravnom okviru prilagođenom poduzećima socijalne ekonomije” (samoinicijativno mišljenje)

EESC 2019/00346

OJ C 282, 20.8.2019, p. 1–6 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

20.8.2019   

HR

Službeni list Europske unije

C 282/1


Mišljenje Europskog gospodarskog i socijalnog odbora o temi „Ususret europskom pravnom okviru prilagođenom poduzećima socijalne ekonomije”

(samoinicijativno mišljenje)

(2019/C 282/01)

Izvjestitelj: Alain COHEUR

Odluka Plenarne skupštine:

12.7.2018.

Pravni temelj:

pravilo 32. stavak 2. Poslovnika

samoinicijativno mišljenje

Nadležna stručna skupina:

Stručna skupina za jedinstveno tržište, proizvodnju i potrošnju

Datum usvajanja u Stručnoj skupini:

28.5.2019.

Datum usvajanja na plenarnom zasjedanju:

19.6.2019.

Plenarno zasjedanje br.:

544

Rezultat glasovanja

(za/protiv/suzdržani):

159/0/1

1.   Zaključci i preporuke

1.1.

U vrijeme kada europskom projektu treba novi zamah, promicanje raznolikosti vrsta poduzeća čimbenik je koji doprinosi stvaranju radnih mjesta, socijalnim inovacijama, socijalnoj koheziji i konkurentnosti u Europi. Pravo EU-a temelji se na pojednostavljenom poimanju vrsta poduzeća koja postoje na jedinstvenom tržištu, tako da se poduzeća socijalne ekonomije ne uklapaju ni u profitna kapitalistička poduzeća ni u potpuno neprofitne organizacije (organizacije bez ekonomskog interesa).

1.2.

Poduzećima i organizacijama socijalne ekonomije upravlja se u skladu sa zajedničkim obilježjima, vrijednostima i načelima, kao što su davanje prednosti čovjeku i socijalnoj svrsi nad kapitalom, dobrovoljno i otvoreno članstvo te demokratsko upravljanje. Ta poduzeća i organizacije ne nastoje maksimalno povećati kratkoročnu dobit već osigurati njezinu dugoročnu održivost. Dobit se ponovno ulaže u stvaranje ili održavanje radnih mjesta ili u razvoj aktivnosti koje su u skladu sa socijalnom svrhom, ili se kolektivno raspodjeljuje u skladu s osobnim doprinosom članova.

1.3.

U pravu EU-a ne uzimaju se u obzir specifična obilježja socijalne ekonomije, prije svega drugačiji odnos prema dobiti. Članak 54. UFEU-a tumači se tako da se subjekti koji nemaju ekonomski interes (neprofitni) stavljaju u oprečnost s poduzećima koja obavljaju gospodarske djelatnosti u zamjenu za novac. Ta druga kategorija stoga obuhvaća, bez razlike i bez obzira na njihov pravni oblik, sva poduzeća koja ostvaruju dobit, bez obzira distribuiraju ga ili ne.

1.4.

U sudskoj praksi Suda Europske unije i praksi odlučivanja Europske komisije ne pokazuje se dovoljno interesa za poduzeća koja su u nacionalnom pravu opisana kao „neprofitna” ili koja se, bez obzira na tu kvalifikaciju, temelje na kriterijima vlasništva, upravljanja i korištenja dobiti zbog kojih se uvelike razlikuju od profitnih kapitalističkih poduzeća, naročito kad je riječ o uvjetima njihova pristupa izvorima financiranja. Štoviše, potreba da se iskoristi potencijal svih vrsta poduzeća te načelo neutralnosti prava EU-a u odnosu na različite oblike organizacije poduzeća trebali bi spriječiti razvoj jedinstvenog modela poduzeća.

1.5.

EGSO stoga:

predlaže da se u pravo EU-a uvede pravni okvir prilagođen boljem priznavanju poduzeća socijalne ekonomije. Taj bi se okvir temeljio na novom konceptu – niskoprofitnosti – kojim bi se definirala sva poduzeća koja mogu ostvariti dobit, ali čiji cilj nije razdijeliti dobit među svojim vlasnicima već im je svrha solidarna ili od općeg interesa;

poziva Europsku komisiju da pokrene studiju o konceptu niskoprofitnosti i o modelima poduzeća koja funkcioniraju na taj način. Ta bi studija omogućila da se preciznije utvrdi što je, u smislu pravnih, financijskih i poreznih okvira, potrebno za očuvanje konkurentnosti tih poduzeća te bi, ako se to pokaže potrebnim, dovela do propisivanja dobrih praksi;

poziva Europsku komisiju da nastavi s mjerama usmjerenima na zadruge predviđenima u komunikaciji o državnim potporama tako što će proširiti relevantne odredbe na sva poduzeća socijalne ekonomije;

također poziva Komisiju da izradi interpretativnu komunikaciju o članku 54. UFEU-a i člancima Ugovora koji se bave pravom tržišnog natjecanja kako bi se pojasnio pojam neprofitnosti u pravu EU-a;

naposljetku, smatra da bi u prilogu UFEU-u trebalo dodati protokol o raznolikosti vrsta poduzeća, po uzoru na Protokol br. 26 o uslugama od općeg interesa, te poziva države članice da tu izmjenu uvrste u dnevni red predstojećih reformi.

2.   Opće napomene

2.1.   Političko priznanje socijalne ekonomije

2.1.1.

Socijalna ekonomija stvaran je fenomen koji se razvija u gospodarstvu i na području EU-a. Ona obuhvaća 2,8 milijuna poduzeća i organizacija raznih oblika – među ostalim, zadruge, uzajamna društva, socijalna poduzeća, udruženja ili zaklade – koji predstavljaju 8 % BDP-a Europske unije i 13,6 milijuna radnika, odnosno 6 % zaposlenih u Europi. Poduzeća socijalne ekonomije, od mikropoduzeća i MSP-ova do velikih grupacija, posluju u svim sektorima. Zahvaljujući svojim razmjerima i raznolikosti svog djelovanja, socijalna ekonomija vrlo je važna za održiv, inovativan, socijalno uključiv i ekološki gospodarski rast u Europi.

2.1.2.

Socijalna ekonomija još nije u potpunosti politički priznata, iako je neupitno da je postignut određen napredak, o čemu svjedoče Izjava iz Luksemburga za socijalnu ekonomiju u Europi pod nazivom „Plan za sveobuhvatniji ekosustav za poduzeća socijalne ekonomije”, zaključci Vijeća EU-a za zapošljavanje, socijalnu politiku, zdravstvo i pitanja potrošača (EPSCO) „Promicanje socijalne ekonomije kao ključnog pokretača gospodarskog i socijalnog razvoja u Europi”, koje je prvi puta jednoglasno usvojilo 28 država članica, činjenica da je Europska komisija 2018. obnovila mandat svoje Stručne skupine za socijalno poduzetništvo (GECES) i poziv Europskog parlamenta Komisiji da osigura da se obilježja socijalne ekonomije uzmu u obzir pri izradi europskih politika.

2.1.3.

EGSO je u više navrata ukazivao na prednosti priznavanja socijalne ekonomije, na potrebu da se u propisima EU-a učinkovito vodi računa o raznolikosti oblika poduzeća, kao i na potrebu za uvođenjem posebnog akcijskog plana za socijalnu ekonomiju.

2.1.4.

Europski stup socijalnih prava ne može početi funkcionirati bez sudjelovanja poduzeća socijalne ekonomije. Stoga je važno na konkretan način osigurati njihovo sudjelovanje u gospodarskom i društvenom razvoju EU-a. Poduzeća socijalne ekonomije pokazuju veću otpornost u vrijeme krize i doprinose ublažavanju socijalnih posljedica, dok u svakodnevnom životu održavaju i promiču socijalnu koheziju i predstavljaju izvor socijalnih inovacija. Povrh toga, mnoga poduzeća socijalne ekonomije doprinose ostvarenju ciljeva stupa socijalnih prava – kako kroz načela svog djelovanja, tako i kroz svoje aktivnosti. Ona po svojoj naravi ispunjavaju ciljeve kao što su sigurno i prilagodljivo zaposlenje, socijalni dijalog i uključenost radnika te zdravo, sigurno i dobro prilagođeno radno okruženje ili pružaju inovativna rješenja za osnovne socijalne potrebe.

2.2.   Nepostojanje pravnog priznanja – dihotomno i pojednostavljeno shvaćanje raznolikosti vrsta poduzeća.

2.2.1.

Poduzeća socijalne ekonomije rijetko su priznata u pravu EU-a. Iako su u prošlosti poduzete mjere koje su trebale omogućiti osnivanje europskih zadruga, uzajamnih društava, udruženja i zaklada, uspješno je dovršena samo uredba o europskim zadrugama.

2.2.2.

Trenutačno se čini da je regulatorni pristup zasnovan na kategorijama odbačen u korist dvaju drugih pristupa:

s jedne strane, promicanje koncepta socijalnih poduzeća na europskoj razini i uvođenje nekoliko financijskih instrumenata kojima bi se ispunile njihove potrebe za financiranjem;

s druge strane, neobvezujuće preporuke Europske komisije kojima se države potiču da same promiču poduzeća socijalne ekonomije, naročito kad je riječ o onim državama koje još nemaju relevantne nacionalne zakonodavne okvire.

2.2.3.

Premda Europski parlament, Vijeće i Europska komisija najavljuju da žele poticati razvoj cjelokupne socijalne ekonomije, njihove su mjere prilagođene socijalnim poduzećima i nisu primjereni za sva poduzeća socijalne ekonomije; jednako tako, postoji opasnost da te mjere stvore usku viziju socijalne ekonomije, ograničenu na aktivnosti poduzeća.

2.2.4.

Prije svega, važeće zakonodavstvo i noviji prijedlozi zanemaruju jedan ključni problem, a to je da se cjelokupno pravo EU-a temelji na dihotomnom, pa stoga i pojednostavljenom, konceptu gospodarskih subjekata.

2.2.5.

Tu dihotomiju uspostavljenu Ugovorom iz Rima danas nalazimo u članku 54. UFEU-a o slobodi poslovnog nastana. Na temelju tog članka u pravu EU-a priznaju se dvije vrste subjekata: s jedne strane, neprofitni subjekti koji obuhvaćaju isključivo organizacije čija aktivnost ne služi ekonomskim interesima i, s druge, poduzeća koja uključuju uglavnom trgovačka i građanska društva, među koja su i zadruge.

2.2.6.

Bez obzira radi li se o zadrugama, uzajamnim društvima, socijalnim poduzećima ili udruženjima, sva poduzeća koja se bave ekonomski održivim aktivnostima i u nekim slučajevima omogućuju stvaranje viška, smatraju se kapitalističkim profitnim poduzećima. Međutim, poduzeća socijalne ekonomije ne idu za tim da u što većoj mjeri povećaju ili rentabiliziraju kapital već nastoje ostvariti socijalne ciljeve.

2.2.7.

Nedovoljno uvažavanje specifičnosti poduzeća socijalne ekonomije odražava se i u pravu tržišnog natjecanja u okviru kojeg se poduzeća socijalne ekonomije poistovjećuju s drugim poduzećima, koja se smatraju subjektima koji obavljaju neku gospodarsku aktivnost na tržištu, neovisno o pravnom statusu subjekta i načinju njegovog financiranja. Ta nezainteresiranost za pravnu prirodu i za ciljeve poduzeća socijalne ekonomije, pa time i za specifična ograničenja kojima podliježu s gospodarskog i financijskog stajališta, ponekad je potencirana pravnim i doktrinarnim tumačenjima koja redovito poručuju da je standard na tržištu poduzeće usmjereno na profit koje nastoji u što većoj mjeri povećati ili rentabilizirati uloženi kapital.

2.2.8.

Poslovni model kapitalističkog poduzeća prožima sve europske propise. Tako, unatoč koristima od općeg interesa koje donosi prisutnost poduzeća socijalne ekonomije na teritoriju država članica EU-a – s izuzetkom mogućeg utvrđivanja usluga od općeg gospodarskog interesa – ni pravo koncerna, ni pravo trgovačkih društava, ni pravo povezano s javnom nabavom, ni porezno pravo ne razlikuju poduzeća socijalne ekonomije od drugih vrsta poduzeća.

2.2.9.

Stoga je za istinsko političko priznanje sada nužno osigurati pravno priznanje, sadržano u Ugovoru o funkcioniranju Europske unije, koje nužno podrazumijeva uklanjanje izvorne temeljne pomutnje.

2.2.10.

U pravu EU-a primjenjuje se načelo neutralnosti u pogledu sustava vlasništva u državama članicama.

To znači da vlasništvo poduzeća nije u nadležnosti EU-a, ali i da pravila EU-a ne smiju dovesti do propisivanja sustava vlasništva.

2.2.11.

Jednako tako, pravo EU-a ne utječe na odluku o tome hoće li poduzeće imati kapitalističku strukturu namijenjenu ostvarenju dobiti (u kojoj vlast ovisi o broju dionica ili poslovnom udjelu) ili strukturu koja se temelji na socijalnoj ekonomiji, u kojoj se podjela vlasti temelji na ljudima, a ne na kapitalu, i u kojoj je preraspodjela viška strogo ograničena ili ne postoji ako se višak u cijelosti reinvestira u socijalne ciljeve.

2.2.12.

Međutim, ako neutralnost dovodi do nepriznavanja dijelova gospodarstva i omogućuje da se određena vrsta poduzeća nametne kao model ili referentni standard za izradu prava, to se načelo krivo upotrebljava.

2.2.13.

U samoinicijativnom mišljenju EGSO-a o raznolikosti vrsta poduzeća već je 2009. napomenuto da je potrebno uvažiti gospodarsku raznolikost u EU-u.

2.2.14.

Potrebno je revidirati cijeli pravni poredak EU-a kako bi se bolje shvatila posebna uloga i poseban način funkcioniranja poduzeća koja rade u općem interesu i koja prihode ostvarene svojom aktivnošću raspodjeljuju isključivo u svrhu ostvarivanja socijalnih ciljeva.

2.2.15.

Jedno od mogućih rješenja moglo bi biti priznavanje poduzeća socijalne ekonomije – uz profitna poduzeća i subjekte koji nemaju ekonomski interes – kao treće kategorije gospodarskih subjekata koji dobrovoljno ograničavaju svoj profit jer prednost daju drugim svrhama.

3.   Posebne napomene

3.1.   Niskoprofitnost: zajedničko obilježje svih poduzeća socijalne ekonomije

3.1.1.

Uvođenje pojma niskoprofitnosti omogućilo bi da se istakne temeljna razlika između poduzeća socijalne ekonomije i kapitalističkih poduzeća. U niskoprofitnim poduzećima ostvarenje dobiti sredstvo je, a ne svrha njihove aktivnosti.

3.1.2.

Prvo, aktivnost mora biti ekonomski održiva, odnosno ne smije ovisiti o subvencijama ili donacijama da bi bila u ravnoteži.

3.1.3.

Drugo, ako aktivnost omogućuje stvaranje viška, taj se višak mora, ovisno o strukturi poduzeća, rasporediti u pričuve ili koristiti za aktivnosti poduzeća kako bi se ulaganjima osigurao njihov kontinuitet i razvoj. Na primjer, zadruge mogu podijeliti dio viška svojim članovima u obliku povrata ili kamata, ali se za povrat može upotrijebiti samo ograničen dio viška, koji u načelu ovisi o transakcijama članova, a ne o njihovom udjelu u kapitalu.

3.1.4.

Treće, profit ne može biti jedina svrha aktivnosti. Svrha aktivnosti poduzeća socijalne ekonomije ciljevi su koji nisu povezani s profitabilnošću uloženog kapitala ili povećanjem profita. Ti su ciljevi u službi interesa njihovih članova ili u službi općeg interesa, a često uključuju i druge ciljeve socijalne, teritorijalne ili okolišne kohezije.

3.1.5.

Ograničenja u pogledu funkcioniranja i upravljanja koja su suštinski povezana s ciljevima poduzeća formalno su navedena u statutu poduzeća. Međutim, u pravu EU-a mora se predvidjeti i postojanje subjekata koji usvajaju te posebne oblike poslovanja te omogućiti njihov razvoj u okviru unutarnjeg tržišta.

3.1.6.

Upotreba pojma niskoprofitnosti omogućuje:

(a)

da priznavanje socijalne ekonomije ne bude ograničeno samo na socijalna poduzeća, tj. na poduzeća koja provode određene socijalne aktivnosti, jer poduzeća socijalne ekonomije, bez obzira na sektor u kojem posluju, ispunjavaju gospodarske, socijalne i teritorijalne potrebe. Višak koji ona proizvode donosi korist prije svega članovima zadruga i uzajamnih društava te lokalnim korisnicima udruženja za pružanje usluga. Od njega nikada neće imati koristi spekulativni fondovi ili ulagači po cijelom svijetu;

(b)

da se osigura poštovanje različitih oblika poduzeća u različitim zemljama, uz poštovanje načela supsidijarnosti.

3.2.   Transverzalna primjena

Pojam niskoprofitnosti može se primijeniti u različitim politikama EU-a:

3.2.1.   Sloboda poslovnog nastana

3.2.1.1.

Kad je riječ o slobodi poslovnog nastana, jedna redakcijska izmjena omogućila bi formalno priznavanje postojanja niskoprofitnih poduzeća.

3.2.1.2.

Tako bi se članak 54. UFEU-a i sloboda poslovnog nastana mogli odnositi na trgovačka društva koja su osnovana na temelju pravila građanskog ili trgovačkog prava, uključujući i zadruge te ostale pravne osobe uređene javnim ili privatnim pravom, bez obzira na to jesu li profitna ili niskoprofitna.

3.2.1.3.

Sloboda poslovnog nastana od velike je važnosti za određene oblike poduzeća socijalne ekonomije. Budući da se pravni status uvelike razlikuje među državama članicama, ostvarivanje slobode poslovnog nastana najčešće obvezuje poduzeća da u državi članici poslovnog nastana usvoje status koji ni na koji način ne odgovara pravilima poslovanja utvrđenima u državi članici podrijetla. Štoviše, za poduzeća socijalne ekonomije ne postoji ekvivalent europskog trgovačkog društva. Minimalna razina priznanja poduzeća socijalne ekonomije, na temelju interpretativne komunikacije o članku 54. UFEU-a, omogućila bi da se, s jedne strane, u većoj mjeri uzmu u obzir posebnosti poduzeća socijalne ekonomije u okviru prava EU-a, a s druge, da se pokrene proces promišljanja o različitim mogućnostima rješavanja problema poslovnog nastana, primjerice korištenjem pojačane suradnje.

3.2.1.4.

To bi bio prvi korak u sveobuhvatnijem procesu podizanja svijesti o socijalnoj ekonomiji i poticanja njezina promicanja na europskoj razini. U taj proces moraju biti uključeni i EU i države članice, koje je potrebno potaknuti na stvaranje nacionalnih okvira za socijalnu ekonomiju koji bi mogli obuhvatiti fleksibilne strukture niskoprofitnih poduzeća.

3.2.2.   Pravo tržišnog natjecanja

3.2.2.1.

Pojam niskoprofitnosti trebao bi naći svoje mjesto i u pravu tržišnog natjecanja, a da se pritom ne dovedu u pitanje pravila koja se primjenjuju na usluge od općeg gospodarskog interesa temeljene na članku 106. stavku 2. UFEU-a i na dokumentima koji ga dopunjuju ili tumače.

3.2.2.2.

Iako je područje primjene pravila tržišnog natjecanja određeno samo kriterijem obavljanja gospodarske djelatnosti na tržištu, u fazi primjene pravila mogle bi se uvesti prilagodbe kako bi se uzele u obzir određene posebnosti poduzeća socijalne ekonomije.

3.2.2.3.

Na primjer, u pogledu državnih potpora, Sud Europske unije priznao je poseban položaj zadruga u odnosu na društva osnovana radi stjecanja dobiti zbog ograničenja na koje zadruge nailaze u pristupu financiranju svojih aktivnosti. U sudskoj presudi jasno je navedeno da se porezne olakšice za zadruge ne mogu okarakterizirati kao davanje selektivne prednosti jer se situacije u kojima se nalaze zadruge i kapitalizirana poduzeća ne mogu uspoređivati.

Kao obrazloženje za svoju presudu Sud je naveo posebna obilježja zadruga u pogledu kontrole, odnos s članovima koji nije u potpunosti komercijalne prirode i, prije svega, slab pristup tržištima kapitala i nužnost oslanjanja na vlastita sredstva i na kreditiranje kako bi se osigurao njihov razvoj.

3.2.2.4.

Komisija je u svojoj komunikaciji o državnim potporama primila na znanje stajalište Suda Europske unije o zadrugama. Komisija navodi da se povoljniji porezni režim za zadruge može ne klasificirati kao državna potpora.

3.2.3.   Sloboda pružanja usluga i javna nabava

3.2.3.1.

Komisija je utvrdila da je pristup poduzeća socijalne ekonomije javnoj nabavi pitanje na koje treba obratiti pozornost te je istaknula poteškoće na koje nailaze neka poduzeća socijalne ekonomije u sudjelovanju u natječajima javne nabave.

3.2.3.2.

Rezervirani ugovori a priori su isključeni. Međutim, postoji opća iznimka za gospodarske subjekte čija je glavna svrha socijalna i profesionalna integracija osoba s invaliditetom ili osoba u nepovoljnom položaju. Povrh toga, Direktivom 2014/24 državama članicama također se omogućuje da tržišta zdravstvenih, socijalnih i kulturnih usluga rezerviraju za niskoprofitna poduzeća koja ispunjavaju određene druge kriterije funkcioniranja.

3.2.3.3.

Ipak treba napomenuti da se u postupku javnog nadmetanja, odnosno u konkurenciji među poduzećima koja se temelji na liberalnom i privatnom modelu, niskoprofitna poduzeća često nalaze u konkurentski nezavidnom položaju. I u tom kontekstu, činjenica da su poduzeća socijalne ekonomije ponekad mala ili da imaju otežan pristup izvorima sredstava za ulaganja, može predstavljati konkurentni nedostatak, bez obzira na vrstu djelatnosti. Stoga bi se u okviru podjele javnih ugovora u grupe i u okviru kriterija za dodjelu ugovora koji se odnose na ekonomski najpovoljniju ponudu trebala uzeti u obzir ta razlika u situaciji.

3.2.4.   Oporezivanje

3.2.4.1.

Kad je riječ o oporezivanju, Europska komisija priznala je 2013. godine da bi se u povoljnom poreznom okviru nagrađivao socijalni učinak socijalnih poduzeća. Potrebno je pokrenuti raspravu o povoljnom poreznom okviru kojim bi se u većoj mjeri nagrađivao socijalni učinak svih poduzeća u pogledu socijalne, ekološke i teritorijalne kohezije.

Bruxelles, 19. lipnja 2019.

Predsjednik

Europskog gospodarskog i socijalnog odbora

Luca JAHIER


Top