28.6.2005   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 157/92

1.1

A presente Comunicação é a resposta da Comissão ao ponto 26 das Conclusões do Conselho Europeu de Salónica, de 19 e 20 de Junho de 2003, que convida a Comissão «a explorar todos os parâmetros no sentido de garantir que a entrada na UE de pessoas que carecem de protecção internacional seja mais bem ordenada e gerida, e a estudar as formas e meios de reforçar a capacidade de protecção das regiões de origem» .

1.2

É composta por quatro capítulos, sendo o primeiro consagrado a: «explorar todos os parâmetros no sentido de garantir que a entrada na UE de pessoas que carecem de protecção internacional seja mais bem ordenada e gerida»

1.3

A reinstalação consiste em transferir os refugiados provenientes de um primeiro país de acolhimento ou de um país de trânsito para o território da União ou de países terceiros (Canadá, Estados Unidos, Austrália,...) e é, por definição, uma entrada ordenada e gerida na UE. Poderá desempenhar um papel importante na política comum de asilo da UE. Pelas razões acima referidas, a Comissão considera haver argumentos válidos para medidas à escala comunitária neste domínio e para estabelecer um programa de reinstalação da UE.

1.4

O Capítulo II estuda a forma de reforçar a capacidade de protecção das regiões de origem em relação aos indivíduos que precisam de protecção internacional, bem como a forma como a UE poderia ajudar nesse sentido

1.5

As medidas para reforçar a capacidade de protecção requerem uma abordagem coordenada e sistemática. Neste contexto, há que estabelecer um sistema de referência em matéria de protecção efectiva a concretizar nos países de acolhimento com a ajuda e a parceria da UE. Para este efeito, a UE deve examinar em primeiro lugar os elementos que utiliza para garantir a protecção das pessoas que dela precisam e que se centram na protecção contra a perseguição e a expulsão, no acesso a mecanismos jurídicos e na possibilidade de dispor de meios de subsistência adequados.

1.6

As componentes da protecção a seguir apresentadas poderiam ter duas finalidades. Por um lado, poderiam ser consideradas como indicadores adequados para avaliar a capacidade de protecção de um dado país de acolhimento e para determinar se foi estabelecido um sistema de protecção sustentável. Por outro lado, poderiam servir de linhas de orientação para um sistema de referência sobre o reforço de capacidades

1.7

O Capítulo III analisa a forma de alcançar uma abordagem integrada, global e equilibrada, que seja flexível e adaptada às várias questões de imigração e asilo

1.8

Nesse sentido, a Comissão deverá apresentar programas regionais de protecção plurianuais da UE, com uma agenda de acções e projectos sobre o asilo e a migração, concebida em estreita parceria com os países terceiros da região em causa. Estes programas deverão ser elaborados em ligação com os documentos de estratégia por país e região e seguir o mesmo ciclo destes documentos, que fixam o quadro global das relações comunitárias com os países terceiros.

1.9

Os programas regionais da UE em matéria de protecção deverão proporcionar uma panóplia de instrumentos com diversas medidas, algumas das quais já existem, outras estão em fase de elaboração e outras deverão ser ainda propostas: medidas para melhorar a capacidade de protecção, sistema de registo, programa de reinstalação a nível da UE, ajuda para melhorar as infra-estruturas locais, assistência relativa à integração local das pessoas que precisam de protecção internacional no país terceiro, cooperação em matéria de migração legal, acção relativa à gestão da migração, regresso.

1.10

Por último, no Capítulo IV, são apresentadas as conclusões da presente comunicação, bem como a melhor via a seguir, sobre a qual solicita o apoio do Conselho, do Conselho Europeu e do Parlamento..

2.1

O Comité aprova a intenção da Comissão baseada nas recomendações do UNHCR, mas considera insuficientes, na comunicação da Comissão, as garantias do nível de protecção internacional adquirido desde 1951. Infelizmente continua a ser necessário garantir este nível ou aumentá-lo pois o contexto internacional comporta ainda situações de discriminação e de ódio, podendo levar a conflito armado, discriminação que afecta grupos sociais de populações civis ou indivíduos de grupos sociais e de perseguição de indivíduos ou de grupos por Estados ou por agentes não estatais (grupos ou indivíduos). Deste ponto de vista, o Comité encoraja os trabalhos realizados na «Convenção +» do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados, com vista a melhorar o estatuto de refugiado e a Convenção de Genebra.

2.2

A proposta de programas de reinstalação deveria sublinhar mais fortemente que o objectivo principal da reinstalação como solução sustentável é restabelecer o mais rapidamente possível as pessoas que beneficiam do estatuto de refugiado ou de protecção internacional no sentido da directiva sobre as condições requeridas para o reconhecimento do estatuto (1), em condições de vida normais e dignas no sentido da Convenção de Genebra e do guia dos procedimentos do HCR.

2.3

O Comité sublinha que se deveria encontrar um estatuto jurídico entre os Estados-Membros a fim de reconhecer e apoiar os programas de reinstalação já existentes em certos Estados-Membros, e visar a adopção de normas comuns para estender estes programas aos Estados-Membros da UE que assinaram a Convenção de Genebra.

2.4

Estes programas constituiriam uma resposta às necessidades das pessoas que precisam verdadeiramente de protecção internacional no sentido da Convenção de 1951, e impediriam o «recurso abusivo» de debilitar o estatuto de refugiado e o seu nível de protecção. O Comité compartilha desta preocupação, mas recorda que:

2.5

A amálgama entre os requerentes de protecção internacional e a luta contra a imigração clandestina, insinuando que qualquer pedido de asilo é um abuso de direito e seria infundado e que a protecção do estatuto dos refugiados passa pelo reforço de medidas coercivas globais, não melhora nem esclarece a percepção da opinião pública quanto às suas obrigações.

2.6

Como é preconizado nos relatórios do Parlamento Europeu (2), nos pareceres do CESE (3) e nas recomendações das organizações internacionais (4), os programas não deveriam substituir o respeito dos Estados-Membros pelos procedimentos e exame dos pedidos individuais.

2.7

O Comité recorda que as pessoas que tentam e conseguem atravessar as fronteiras da UE com o intuito de pedir asilo são apenas uma pequena parte (mais ou menos a centésima parte) das pessoas com direito a pedir asilo. A fim de quantificar os compromissos e obrigações da UE é necessário referir-se ao relatório UNHCR 2003 que relata o número de pessoas e populações interessadas no HCR e em quem o HCR está interessado.

3.1

Perante o balanço de avaliação traçado pelas ONG europeias e instituições como o Parlamento Europeu, o Comité receia que a margem deixada aos Estados-Membros para determinar os critérios de acesso aos programas de reinstalação leve paulatinamente a diminuir a protecção garantida pelas normas da Convenção de Genebra de 1951 e o Protocolo de Nova Iorque de 1967.

3.2

O reconhecimento pelos serviços do HCR «Prima Facie» dos refugiados de protecção internacional nos países de primeiro acolhimento nas regiões de origem não é um reconhecimento do estatuto de refugiado a título da Convenção de Genebra, mas permite ao HCR propor uma lista de pessoas com bases para beneficiar de um programa de reinstalação. Caberá às autoridades dos países de primeiro acolhimento, de trânsito ou de reinstalação reconhecer um estatuto de refugiado convencional ou de protecção subsidiária. Os beneficiários de programa de reinstalação deverão ter sido reconhecidos por um dos estatutos de protecção internacional.

3.3

O Comité reafirma a necessidade de examinar individualmente os pedidos independentemente da elegibilidade aos programas de reinstalação (com direito de recurso jurídico suspensivo de medidas de expulsão) e receia que, na ausência de encargo claro e de partilha clara das responsabilidades, se crie uma zona indefinida de reenvio das responsabilidades, apesar da Convenção de Dublim 2 à qual os países de acolhimento ou de trânsito das regiões de origem não estão ligados. Além do mais, o condicionamento do reconhecimento de um estatuto de protecção internacional à elegibilidade a um programa de reinstalação poderia levar os Estados-Membros, que fazem parte dos programas de reinstalação, a reduzir o número de refugiados convencionais reconhecidos ou o dos beneficiários de protecção similar.

3.4

O Comité apoia a proposta da Comissão como contribuição da UE para a protecção efectiva dos refugiados reconhecidos pelo estatuto de refugiado com a condição de que as garantias jurídicas e de respeito dos direitos individuais dos requerentes de asilo no sentido das Convenções internacionais, designadamente a Convenção de Genebra e de Nova Iorque, se apliquem e os refugiados que não caibam nestes critérios de selecção, que tornam elegíveis aos programas de reinstalação não tenham os seus direitos de exame e de reconhecimento diminuídos. O Comité não será, ao contrário, favorável se o reforço das capacidades dos países de primeiro acolhimento ou de trânsito das regiões de origem se traduzir numa retirada do compromisso, por parte dos Estados-Membros da União Europeia, em reconhecer a protecção estatutária e jurídica de refugiado ou beneficiário de protecção subsidiária.

3.5

O Comité recomenda que os procedimentos harmonizados adoptados pelo Conselho de 29 de Abril de 2004 sejam aplicados e revistos e que o objectivo da presente comunicação não seja resvalar para o exame dos requerimentos nas regiões de origem. O Comité recomenda, ao contrário, que as normas mínimas adoptadas induzam os Estados-Membros a aplicar garantias que possam ir para além das normas preconizadas.

3.6

Há muitas regiões susceptíveis de se tornarem zonas de origem, por causa de discriminações, do não respeito dos direitos humanos, de perseguições de militantes dos direitos humanos, de catástrofes naturais, ou que têm a ver com estas, de fome, de especulações, mutações climáticas, causas acumuladas. Assim, o Comité interroga-se se os países limítrofes de países de origem de requerentes de asilo continuam a ser os mais indicados para acolher, reconhecer e seleccionar todos os refugiados elegíveis aos programas de reinstalação. O Comité interroga-se também seriamente sobre as capacidades das representações da UE nos países terceiros para os realizarem, sem assistência e sem a intervenção da sociedade civil organizada. O Comité recomenda que os procedimentos harmonizados adoptados pelo Conselho de 24 de Abril de 2004 sejam aplicados e revistos, antes de passar à fase seguinte que consiste em descentralizar o exame dos requerimentos nas regiões de origem.

3.7

O Comité receia que a assistência por parte das associações e das ONG europeias, internacionais ou locais, já difícil, se torne impossível pelo afastamento, o sobrecusto induzido, a multiplicação dos interlocutores que representam os poderes públicos ou as relações tensas ou ainda a falta de meios, em certos países, no que respeita às associações locais.

3.8

Apesar da necessidade de aliviar os países de primeiro acolhimento ou de trânsito nas regiões de origem e amplificar a contribuição para voltar a dar as condições de vida normal e digna aos refugiados, a eventual cooperação com os países de primeiro acolhimento ou de trânsito relativamente aos programas de reinstalação não deveria, em qualquer dos casos, substituir o direito individual de requerer asilo no território da UE, nem as obrigações dos Estados da Convenção de Genebra que tenham sido objecto de requerimento de asilo individual.

3.9

O Comité recorda que o tratamento «político» deve continuar com os países de origem, em especial no apelo e ajuda ao respeito dos direitos humanos, já que os países poderão ser, segundo os casos, de origem, de acolhimento ou de trânsito segundo a situação individual das pessoas e pela partilha das obrigações entre os Estados de todas as regiões.

3.10

São ainda possíveis fluxos em massa. A directiva sobre o acolhimento, em caso de afluxo em massa (5), apenas se aplica em casos de afluxo em massa no território da UE, e o Comité lamenta que a comunicação não se ocupe da assistência que preconiza ou da possibilidade de utilizar programas de reinstalação nesta situação.

4.1

A abertura de vias legais de imigração deverá responder às necessidades de emigração e imigração, ao passo que as vias de asilo deverão continuar dirigidas para o asilo e ter em conta de modo absoluto as necessidades de protecção e de restabelecimento de uma vida normal e digna dos refugiados, independentemente dos meios de cooperação e de ajuda nos países terceiros no plano económico, social ou de ambiente sustentável da União europeia que venham em complemento e não no lugar da protecção internacional individual. Não se devem amalgamar as coisas e, mesmo que certos efeitos possam ter causas próximas, não existe ligação sistemática de causa a efeito entre as regiões pouco ou mal integradas na economia mundial e o não respeito dos direitos humanos.

4.2

Para qualquer lado que nos voltemos, as apreciações do desenvolvimento de uma política comum de asilo são severas, as ONG, os sindicatos nacionais e internacionais alarmam-se cada vez mais com as promessas não cumpridas pela UE. É neste contexto que a Comissão intervém com uma Comunicação sobre a elaboração e a realização de «soluções duradoiras».

4.3

O Comité considera que nem a Comissão nem o Conselho podem ignorar o alarme dado para uma situação em que os compromissos de Tampere ocasionaram directivas ou medidas regulamentares que privilegiaram uma abordagem em relação a outra. O Comité insiste em que a opinião pública europeia é constituída por correntes diferenciadas, não é homogénea nem monolítica, mas caracterizada por uma sociedade aberta que se proclama democrática e de direito. Portanto, a Comissão, na sua abordagem, e o Conselho, nas suas decisões, deveriam interpretar os compromissos tomados em Tampere de criar um espaço de liberdade e de justiça mais voltado para os direitos dos cidadãos e das pessoas, no sentido da Carta dos Direitos Fundamentais e para as obrigações decorrentes para os Estados.

4.4

A interpretação securitária que se seguiu aos atentados de 11 de Setembro de 2001 demonstrou os seus limites, tanto nos resultados das diversas eleições nacionais europeias, incluindo a taxa de abstenções constantemente crescente, como nos diversos conflitos armados transformados em guerras civis crónicas ou ainda no não respeito dos direitos humanos universais.

4.5

Na última década, a UE acolheu e reconheceu um número desigual de refugiados segundo os Estados-Membros, mas as necessidades reais mostram que, fosse qual fosse a parte da UE no acolhimento internacional, os programas de apoio nas regiões de origem (África e Caswaname, por exemplo) como os programas de reinstalação na própria UE poderiam contribuir para melhorar a situação dos refugiados ou os requerentes de asilo com direito de beneficiarem de protecção internacional.

4.6

O Comité apoia a proposta da Comissão com as reservas seguintes: