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Document 32023H0682
Commission Recommendation (EU) 2023/682 of 16 March 2023 on mutual recognition of return decisions and expediting returns when implementing Directive 2008/115/EC of the European Parliament and of the Council
Recomendação (UE) 2023/682 da Comissão de 16 de março de 2023 relativa ao reconhecimento mútuo das decisões de regresso e à agilização dos regressos na aplicação da Diretiva 2008/115/CE do Parlamento Europeu e do Conselho
Recomendação (UE) 2023/682 da Comissão de 16 de março de 2023 relativa ao reconhecimento mútuo das decisões de regresso e à agilização dos regressos na aplicação da Diretiva 2008/115/CE do Parlamento Europeu e do Conselho
C/2023/1763
JO L 86 de 24.3.2023, p. 58–64
(BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, GA, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)
24.3.2023 |
PT |
Jornal Oficial da União Europeia |
L 86/58 |
RECOMENDAÇÃO (UE) 2023/682 DA COMISSÃO
de 16 de março de 2023
relativa ao reconhecimento mútuo das decisões de regresso e à agilização dos regressos na aplicação da Diretiva 2008/115/CE do Parlamento Europeu e do Conselho
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 292.o,
Considerando o seguinte:
(1) |
Nos termos do artigo 4.o, n.o 3, do Tratado da União Europeia, a União e os Estados-Membros devem prestar-se assistência recíproca, no pleno respeito mútuo, no cumprimento das missões decorrentes dos Tratados. |
(2) |
A Diretiva 2008/115/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (1) estabelece as normas e os procedimentos comuns a aplicar pelos Estados-Membros no respeitante ao regresso dos nacionais de países terceiros em situação irregular. |
(3) |
Em 12 de setembro de 2018, a Comissão apresentou uma proposta de reformulação da Diretiva 2008/115/CE que reduz a duração dos procedimentos de regresso, assegura uma melhor ligação entre os procedimentos de asilo e de regresso e uma utilização mais eficaz das medidas de prevenção da fuga, garantindo simultaneamente o respeito pelos direitos fundamentais consagrados na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir designada por «Carta»). |
(4) |
O Novo Pacto em matéria de Migração e Asilo (2) visa estabelecer um sistema de gestão dos regressos comum a toda a UE, que combina a criação de estruturas mais sólidas ao nível da União Europeia com uma cooperação mais efetiva com os países terceiros no que respeita ao regresso e à readmissão, no quadro de uma abordagem abrangente da gestão das migrações. Esta abordagem congrega todas as políticas nas áreas das migrações, asilo, integração e gestão de fronteiras, reconhecendo que a eficácia global depende dos progressos realizados nas várias frentes. Com processos migratórios mais rápidos e fluidos e uma governação mais robusta das políticas de migração e de fronteiras, a cooperação com países terceiros, incluindo a aplicação dos acordos e mecanismos de readmissão da União Europeia, assentes em sistemas informáticos modernos e com o apoio das agências competentes da UE, promover-se-á um processo de regresso mais eficaz e sustentável. |
(5) |
O Conselho Europeu tem reiteradamente sublinhado a importância da adoção de uma política europeia unificada, abrangente e eficaz no que respeita aos processos de regresso e de readmissão, apelando a uma ação rápida para garantir regressos efetivos desde a União, acelerando os procedimentos correspondentes. O Conselho Europeu apelou também ao reconhecimento mútuo das decisões de regresso (3) pelos Estados-Membros. |
(6) |
Na Comunicação da Comissão de 10 de fevereiro de 2021 intitulada «Reforçar a cooperação em matéria de regresso e de readmissão no âmbito de uma política de migração da UE justa, eficaz e global» (4) identificam-se os obstáculos ao regresso efetivo e especifica-se que, para os ultrapassar, é necessário dispor de procedimentos melhorados para limitar as abordagens nacionais fragmentadas, estabelecer uma cooperação mais estreita e reforçar a solidariedade entre todos os Estados-Membros. O mecanismo de avaliação e de monitorização para verificar a aplicação do acervo de Schengen, estabelecido pelo Regulamento (UE) 2022/922 do Conselho (5), e as informações recolhidas através da Rede Europeia das Migrações (6), criada pela Decisão 2008/381/CE do Conselho, permitiram efetuar uma avaliação exaustiva da forma como os Estados-Membros implementaram a política da União Europeia no domínio do regresso e identificaram as lacunas e os obstáculos existentes. |
(7) |
Tendo em conta os permanentes desafios na área dos regressos e na pendência da conclusão das negociações no plano legislativo, nomeadamente a proposta de reformulação da Diretiva 2008/115/CE, recomenda-se a adoção de medidas adicionais para aumentar a operacionalidade e a eficácia da aplicação do quadro jurídico existente. |
(8) |
A Recomendação (UE) 2017/432 da Comissão (7), que propõe um conjunto de medidas e ações para aumentar a eficácia dos regressos quando da aplicação da Diretiva 2008/115/CE, mantém a sua pertinência, devendo continuar a orientar os Estados-Membros para um processo de regresso mais célere. A Recomendação (UE) 2017/432 foi incorporada na Recomendação (UE) 2017/2338 da Comissão (8), o que permite a avaliação contínua da execução no âmbito do mecanismo de avaliação e monitorização para verificar a aplicação do acervo de Schengen. |
(9) |
Como ponto de partida para um sistema de regressos comum a toda a UE, o reconhecimento mútuo das decisões de regresso poderá facilitar e agilizar os processos em curso no Estado-Membro responsável, bem como reforçar a cooperação e a confiança mútua entre Estados-Membros, de modo aumentar o seu grau de convergência na gestão das migrações. O reconhecimento mútuo das decisões de regresso anteriormente emitidas por outro Estado-Membro pode também contribuir para dissuadir os fluxos migratórios irregulares e desencorajar os movimentos secundários não autorizados no território da União. A Diretiva 2001/40/CE do Conselho (9) estabelece um quadro para o reconhecimento mútuo. Este quadro foi complementado com a Decisão 2004/191/CE do Conselho (10) que define os critérios e as modalidades práticas da compensação dos desequilíbrios financeiros decorrentes da aplicação da Diretiva 2001/40/CE, antecipando muito do apoio que, entretanto, veio a ser estabelecido ao nível da União Europeia. Os progressos no domínio do reconhecimento mútuo das decisões de regresso deverão também contribuir para os debates em curso sobre a proposta da Comissão de reformulação da Diretiva 2008/115/CE. |
(10) |
A inexistência de um sistema à escala da União Europeia que indique se um nacional de um país terceiro intercetado é já objeto de uma decisão de regresso ditada por outro Estado-Membro já impediu no passado o recurso ao reconhecimento mútuo. |
(11) |
Desde 7 de março de 2023, data de início da aplicação do Regulamento (UE) 2018/1860 do Parlamento Europeu e do Conselho (11), em caso de adoção de uma decisão de regresso, os Estados-Membros são obrigados a inserir sem demora essa indicação no Sistema de Informação de Schengen. Graças a este sistema de informação, os Estados-Membros podem agora verificar imediatamente se um nacional de um país terceiro que seja intercetado pela autoridade competente é já objeto de uma decisão de regresso ditada por outro Estado-Membro. |
(12) |
O valor acrescentado desta nova funcionalidade do Sistema de Informação de Schengen depende da sua utilização ativa e do acompanhamento adequado das indicações relativas ao regresso, nomeadamente através do reconhecimento mútuo das decisões antes tomadas pelos outros Estados-Membros neste contexto. Tal pode agilizar significativamente o processo de regresso, aumentando o seu grau de eficácia, nomeadamente se puder ser imediatamente executado, em especial quando o prazo para a partida voluntária concedido pelo Estado-Membro que ditou a decisão de regresso tiver caducado e se tiverem esgotado as vias de recurso contra a mesma decisão. |
(13) |
O financiamento específico concedido ao abrigo do Fundo para o Asilo, a Migração e a Integração (12) ajudará na aplicação da presente recomendação e, em especial, no reconhecimento mútuo das decisões de regresso entre Estados-Membros. Além disso, as agências competentes da UE prestarão todo o apoio prático e operacional necessário. |
(14) |
Os obstáculos à cooperação e à comunicação entre as autoridades nacionais responsáveis pelos processos de asilo e de regresso representam um desafio estrutural fundamental para um processo de regresso mais eficaz. Todas as autoridades competentes dos Estados-Membros envolvidas nas diferentes fases do processo de regresso devem trabalhar em estreita colaboração. |
(15) |
Com ligações mais estreitas entre os procedimentos de asilo e os procedimentos de regresso e a agilização dos procedimentos nas fronteiras externas dos Estados-Membros poder-se-à aumentar consideravelmente a eficácia do processo de regresso. Quando a derrogação ao cumprimento do disposto na Diretiva 2008/115/CE, com base no artigo 2.o, n.o 2, alínea a), deixar de ser aplicável, será necessário agilizar, no âmbito do atual quadro legislativo, nomeadamente o regresso efetivo dos nacionais de países terceiros cujo pedido de proteção internacional tenha sido indeferido e os casos na proximidade das fronteiras externas dos Estados-Membros, garantindo um regresso mais rápido no respeito dos seus direitos fundamentais ao longo de todo o processo. |
(16) |
Nos casos em que a decisão de regresso é adotada na fronteira externa de um Estado-Membro e imediatamente executada, o artigo 3.o, n.o 3, do Regulamento (UE) 2018/1860 prevê a possibilidade de não incluir quaisquer indicações para o efeito no Sistema de Informação de Schengen. No entanto, de acordo com o artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento (UE) 2018/1860, se o regresso não tiver imediatamente tido lugar a partir das fronteiras externas, os Estados-Membros devem garantir a inclusão, sem demora, dessas indicações no Sistema de Informação de Schengen, |
(17) |
Para incentivar e encorajar os regressos voluntários, poder-se-á recorrer às possibilidade oferecidas pela Diretiva 2008/115/CE e optar por não emitir qualquer proibição de entrada no caso dos nacionais de países terceiros que cooperem com as autoridades e participem nos programas de regresso voluntário assistido e de reintegração, sem prejuízo das obrigações estabelecidas no artigo 11.o, n.o 1, da Diretiva 2008/115/CE. Nesses casos, os Estados-Membros devem prorrogar o prazo para a partida voluntária, conforme adequado, em conformidade com o artigo 7.o, n.o 2, da Diretiva 2008/115/CE. |
(18) |
Para garantir a eficácia do sistema comum da União Europeia aplicável aos regressos, é essencial prevenir a fuga e os movimentos não autorizados no seu território. Importa adotar uma abordagem abrangente, incluindo os principais instrumentos de avaliação e de prevenção do risco de fuga, de modo a facilitar e racionalizar a avaliação desse risco em casos específicos, recorrer mais às alternativas eficazes à detenção e garantir capacidade de detenção suficiente — caso se opte pela detenção como medida de último recurso e por um período tão curto quanto possível, em conformidade com o artigo 15.o da Diretiva 2008/115/CE. |
(19) |
A União disponibiliza apoio na aplicação da presente recomendação, nomeadamente o coordenador da UE responsável pelos regressos e a rede de alto nível para os regressos, orientada por uma estratégia operacional neste domínio. É também prestado apoio operacional através das agências competentes da União Europeia, nomeadamente a Frontex, a Agência da União Europeia para o Asilo e a Agência dos Direitos Fundamentais. |
(20) |
As autoridades nacionais responsáveis pelos regressos fazem parte integrante da Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira, a entidade incumbida da aplicação efetiva da gestão europeia integrada das fronteiras. A Frontex desempenha um papel central enquanto braço operacional do sistema comum de regressos no âmbito da UE e presta assistência aos Estados-Membros em todas as fases do processo nos termos do mandato que lhe foi conferido pelo Regulamento (UE) 2019/1896 do Parlamento Europeu e do Conselho (13). |
(21) |
A presente recomendação deve ter como destinatários todos os Estados-Membros vinculados pela Diretiva 2008/115/CE. |
(22) |
Os Estados-Membros são incentivados a instruir as autoridades nacionais competentes incumbidas de todas as tarefas relacionadas com o regresso para que apliquem a presente recomendação no exercício das suas funções. |
(23) |
A presente recomendação respeita os direitos fundamentais e os princípios reconhecidos pela Carta. Em especial, a presente recomendação procura garantir o pleno respeito da dignidade humana e promover a aplicação dos artigos 1.o, 4.o, 14.o, 18.o, 19.o, 21.o, 24.o e 47.o da Carta, devendo ser aplicada em conformidade, |
ADOTOU A PRESENTE RECOMENDAÇÃO:
Reconhecimento mútuo das decisões de regresso
(1) |
Para facilitar e agilizar o processo, o Estado-Membro responsável pelo regresso de um nacional de um país terceiro em situação irregular deverá reconhecer mutuamente qualquer decisão de regresso anteriormente emitida para a mesma pessoa noutro Estado-Membro, salvo se o efeito dessa decisão de regresso tiver sido suspenso. Para tal, os Estados-Membros devem:
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Agilização dos regressos
(2) |
Para acelerar os procedimentos de regresso, os Estados-Membros devem estabelecer uma cooperação estreita entre as autoridades responsáveis pelas decisões que põem termo à permanência legal e as autoridades responsáveis pelas decisões de regresso, incluindo o intercâmbio regular de informações e a cooperação operacional, assente na abordagem integrada e coordenada prevista na Recomendação (UE) 2017/432. |
(3) |
Para garantir a disponibilização atempada das informações (sobre a identidade e a situação jurídica dos nacionais de países terceiros objeto de decisões de regresso) necessárias para monitorizar e acompanhar casos específicos e elaborar e manter um quadro da situação registada a nível nacional neste domínio, os Estados-Membros devem adotar, sem demora, um sistema informático abrangente para a gestão dos processos de regresso, baseado no modelo desenvolvido pela Frontex nos termos do artigo 48.o, n.o 1, alínea c), do Regulamento (UE) 2019/1896. Os Estados-Membros devem também utilizar plenamente os sistemas de gestão de processos de readmissão criados para promover a aplicação dos acordos ou convénios de readmissão celebrados com países terceiros. |
(4) |
Para garantir que as decisões de indeferimento de pedidos de proteção internacional são rapidamente acompanhadas de procedimentos de regresso, os Estados-Membros devem:
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(5) |
Para garantir processos de regresso mais rápidos na proximidade das fronteiras externas, os Estados-Membros devem:
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(6) |
Os Estados-Membros devem contar com e utilizar, em toda a medida do possível, toda a ajuda da Frontex, incluindo o apoio operacional às autoridades nacionais, a assistência na identificação de repatriados e obtenção de documentos de viagem, a organização de operações de regresso e o apoio à partida voluntária e à reintegração. |
Incentivos ao regresso voluntário
(7) |
Para incentivar o regresso voluntário dos nacionais de países terceiros em situação irregular, os Estados-Membros devem criar estruturas de aconselhamento que, numa fase tão precoce quanto possível do processo, prestam informações e conselhos sobre o regresso e a reintegração e os orientam para um programa de regresso voluntário assistido e de reintegração. Os Estados-Membros devem certificar-se de que, durante o processo de pedido de asilo, é também prestada informação sobre o regresso, já que, em caso de indeferimento do pedido de proteção internacional, o regresso é um dos resultados possíveis. |
(8) |
Além disso, os Estados-Membros devem:
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Adotação de uma abordagem abrangente para os casos de fuga
(9) |
Para instaurar um processo racionalizado e coordenado, os Estados-Membros devem adotar uma abordagem abrangente, que deve incluir os seguintes instrumentos essenciais para avaliação e prevenção do risco de fuga:
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(10) |
Para avaliar a existência de motivos, num caso específico, para acreditar que um nacional de um país terceiro objeto de um procedimento de regresso pode fazer uma fuga na aceção do artigo 3.o, ponto 7, da Diretiva 2008/115/CE, os Estados-Membros devem introduzir na legislação nacional as circunstâncias e os critérios objetivos enumerados, respetivamente, nos pontos 15 e 16 da Recomendação (UE) 2017/432. Os Estados-Membros devem prever um conjunto de alternativas à detenção, que sejam eficazes para prevenir a fuga dos nacionais de países terceiros em situação irregular e que tenham em conta as circunstâncias individuais das pessoas em causa e aplicar os procedimentos 0adequados para garantir que os nacionais de países terceiros aplicam essas medidas. Devem prever medidas eficazes mas menos coercivas do que a detenção, que podem incluir as seguintes obrigações:
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(11) |
Os Estados-Membros devem assegurar que a capacidade de detenção está em consonância com as necessidades reais, tendo em conta o número de nacionais de países terceiros em situação irregular objeto de uma decisão de regresso e o número estimado de nacionais de países terceiros que se prevê venham a ser repatriados a médio prazo. |
Execução, acompanhamento e comunicação de informações
(12) |
Ao aplicarem a presente recomendação, os Estados-Membros devem contar com e utilizar, em toda a medida do possível, todo o apoio concedido a nível da União, incluindo:
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(13) |
Para efeitos de acompanhamento da aplicação da presente recomendação, os Estados-Membros devem apresentar anualmente à Comissão um relatório sobre o número de decisões de regresso de outros Estados-Membros que tenham sido mutuamente reconhecidas. |
Feito em Bruxelas, em 16 de março de 2023.
Pela Comissão
Ylva JOHANSSON
Membro da Comissão
(1) Diretiva 2008/115/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2008, relativa a normas e procedimentos comuns nos Estados-Membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular (JO L 348 de 24.12.2008, p. 98).
(2) Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões sobre um novo Pacto em matéria de Migração e Asilo [COM(2020) 609 final].
(3) Conclusões do Conselho Europeu de 9 de fevereiro de 2023, 1/23.
(4) COM(2021) 56 final.
(5) Regulamento (UE) 2022/922 do Conselho, de 9 de junho de 2022, relativo à criação e ao funcionamento de um mecanismo de avaliação e de monitorização para verificar a aplicação do acervo de Schengen e que revoga o Regulamento (UE) n.o 1053/2013 (JO L 160 de 15.6.2022, p. 1).
(6) Decisão 2008/381/CE do Conselho, de 14 de maio de 2008, que cria uma Rede Europeia das Migrações (JO L 131 de 21.5.2008, p. 7).
(7) Recomendação (UE) 2017/432 da Comissão, de 7 de março de 2017, relativa ao aumento da eficácia dos regressos na aplicação da Diretiva 2008/115/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (JO L 66 de 11.3.2017, p. 15).
(8) Recomendação (UE) 2017/2338 da Comissão, de 16 de novembro de 2017, que estabelece um Manual do Regresso comum a utilizar pelas autoridades competentes dos Estados-Membros no exercício de atividades relacionadas com o regresso (JO L 339 de 19.12.2017, p. 83).
(9) Diretiva 2001/40/CE do Conselho, de 28 de maio de 2001, relativa ao reconhecimento mútuo de decisões de afastamento de nacionais de países terceiros (JO L 149 de 2.6.2001, p. 34).
(10) Decisão 2004/191/CE do Conselho, de 23 de fevereiro de 2004, que estabelece os critérios e as modalidades práticas da compensação dos desequilíbrios financeiros decorrentes da aplicação da Diretiva 2001/40/CE relativa ao reconhecimento mútuo de decisões de afastamento de nacionais de países terceiros (JO L 60 de 27.2.2004, p. 55).
(11) Regulamento (UE) 2018/1860 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de novembro de 2018, relativo à utilização do Sistema de Informação de Schengen para efeitos de regresso dos nacionais de países terceiros em situação irregular (JO L 312 de 7.12.2018, p. 1).
(12) Regulamento (UE) 2021/1147 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de julho de 2021, que cria o Fundo para o Asilo, a Migração e a Integração (JO L 251 de 15.7.2021, p. 1).
(13) Regulamento (UE) 2019/1896 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de novembro de 2019, relativo à Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira, que revoga os Regulamentos (UE) n.o 1052/2013 e (UE) 2016/1624 (JO L 295 de 14.11.2019, p. 1).
(14) Regulamento (UE) 2018/1861 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de novembro de 2018, relativo ao estabelecimento, ao funcionamento e à utilização do Sistema de Informação de Schengen (SIS) no domínio dos controlos de fronteira, e que altera a Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen e altera e revoga o Regulamento (CE) n.o 1987/2006 (JO L 312 de 7.12.2018, p. 14).