11.4.2006   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 88/1

1.1

A Comissão apresentou a sua Proposta de Decisão para «um único programa integrado» a nível comunitário nos domínios da saúde pública e da protecção dos consumidores para o período de 2007 a 2013, apoiada num documento de estratégia, constante de uma Comunicação e de um estudo alargado de impacto constante de um documento de trabalho anexo.

1.2

É a primeira vez que a Comissão define uma estratégia comum para as políticas da saúde pública e da protecção dos consumidores e o faz para um período tão longo (7 anos) e o CESE reconhece o esforço da Comissão de procurar dar um novo impulso a estas duas políticas, administrativamente reunidas numa mesma Direcção-Geral.

1.3

A Comissão procura justificar esta inovação com razões de carácter jurídico, económico, social e político e o CESE anota com agrado o conjunto de elementos de informação fornecidos e o cuidado posto no detalhe da enunciação das várias opções possíveis no seu estudo de impacto.

1.4

Uma audição alargada promovida pelo CESE com uma pluralidade de representantes credenciados dos principais interesses em causa, bem como várias iniciativas entretanto levadas a cabo quer pela Comissão quer no seio do Parlamento Europeu, permitiram recolher os seus pontos de vista quanto ao teor, ao conteúdo, à forma de apresentação e à fundamentação das propostas da Comissão.

1.5

Da análise dos documentos apresentados e das informações complementares exaustivamente fornecidas pela Comissão, considerados os contributos dados pelos representantes da sociedade civil directamente interessados nos domínios da saúde pública e da defesa e protecção dos consumidores e levando em conta as várias contribuições escritas enviadas ao Comité por toda uma gama vasta de organizações representativas nas referidas áreas, o CESE exprime o seu parecer genérico de que a Proposta de decisão relativa a um programa comum de acção comunitária nos domínios da saúde pública e da defesa do consumidor se não acha suficientemente fundamentada nem explicada nas suas várias vertentes: as razões invocadas não parecem suficientemente convincentes quanto à justeza da opção tomada.

1.6

Em particular o CESE é de parecer que não se acha devidamente sustentada a existência das invocadas sinergias resultantes da efectiva existência de pontos comuns e complementares nas duas políticas comunitárias em causa, que não pudessem ser desenvolvidos e implementados por meio de acções de cooperação e de coordenação, atenta a horizontalidade essencial das duas políticas em causa, à semelhança do que se passa, v.g., com a política relativa ao ambiente.

1.7

A natureza jurídica das duas políticas definidas respectivamente nos artigos 152 e 153 do Tratado é totalmente distinta. Importa pois ter cuidado para evitar o efeito perverso de, por um lado, alinhar a política da protecção dos consumidores pelos critérios da estrita complementaridade e subsidiariedade da política de saúde pública, em detrimento das competências próprias da UE neste domínio e, por outro lado, conduzir a uma indesejável «consumerização» da saúde pública, com a confusão das noções de «utente» e de «consumidor», sob a invocação genérica da sua qualidade comum de «cidadania».

1.8

O CESE é também de parecer que a política dos consumidores pode sair desfavorecida no cômputo geral de um orçamento de base única e que uma decisão separada em relação a cada uma das políticas da UE, como tem sido até aqui, teria vantagens para ambas as vertentes em causa, em especial numa situação de crise institucional e de preocupante indefinição quanto às perspectivas financeiras como a que actualmente se vive.

1.9

O CESE entende que nem a proposta de decisão contempla alguns dos aspectos fundamentais das duas políticas, não garantindo adequado financiamento, como também descura porventura alguns aspectos decisivos, essenciais e de actualidade, devendo as medidas previstas para a sua implementação, monitorização e avaliação ser mais inovadoras e denotar maior rigor e empenhamento.

1.10

O CESE solicita que o «Instituto do Consumidor» tenha competências e funções mais claramente definidas e não seja considerado como mero «departamento» não autónomo da Agência Executiva para a Saúde Pública, pois só desta forma pode contribuir decisivamente, como seria desejável para uma melhor aplicação do direito existente e para uma maior informação, educação e defesa dos consumidores.

2.1

Capeada por uma Comunicação subordinada ao lema «melhorar a saúde, a segurança e a confiança dos cidadãos; uma estratégia em matéria de saúde e de protecção dos consumidores», a Comissão propõe ao Parlamento e ao Conselho que adoptem uma Decisão com vista a definir um Programa de Acção comunitário nos domínios da saúde e da protecção dos consumidores para o período 2007-2013.

2.2

Pela primeira vez a Comissão apresenta uma nova estratégia e um programa de acção comunitário para 2007-2013 que supõe a integração da política de saúde pública e a política de defesa dos consumidores.

2.3

Na sua Comunicação, a Comissão explica os motivos desta nova abordagem, assinalando os objectivos comuns das duas políticas e o papel que desempenham no quotidiano dos cidadãos. Por outro lado, a Comissão apresenta as vantagens do novo programa comum ao nível das sinergias que podem conduzir a uma economia no domínio orçamental e no domínio dos procedimentos, resultando em mais eficiência.

2.4

A opção estratégica da Comissão funda-se basicamente na necessidade de criar sinergias entre as duas políticas que permitam economias de escala e poupanças no que toca à gestão de recursos financeiros e à eficiência dos procedimentos além de assegurar uma maior coerência entre as medidas tomadas e uma maior visibilidade destas questões na agenda política.

2.5

De acordo com a Comissão, os objectivos comuns desta política conjunta, seriam:

2.6

Do lado da política da saúde, os objectivos seriam:

2.7

Do lado da política dos consumidores, os objectivos seriam:

3.1.1

As bases jurídicas das políticas comunitárias de saúde pública e de defesa dos consumidores são de natureza totalmente distinta; enquanto a política da saúde pública releva fundamentalmente dos Estados-Membros, sendo a intervenção admissível da UE apenas complementar das políticas nacionais, para os aspectos específicos enunciados no art. 152.o  (1), a política relativa aos consumidores assumiu no Tratado, especialmente depois de Amesterdão, um carácter vincadamente comum com vista à «promoção» dos seus direitos e à protecção dos seus interesses, em especial quando esteja em causa a realização do mercado interno (2).

3.1.2

Daí que se não afigure legítimo invocar uma alegada «identidade» de natureza jurídica entre os art. n.os 152.o e 153.o para fundar uma estratégia e um programa integrado de acção nos domínios da saúde pública e da protecção dos consumidores.

3.1.3

Acresce ainda que, nos Estados-Membros, a natureza jurídico-constitucional do direito à saúde é também totalmente distinta da dos direitos dos consumidores e a sua tutela também assume contornos bem diferenciados.

3.1.4

Tal não significa que o CESE não considere que as questões relacionadas com a saúde pública não assumam actualmente uma importância fundamental, que, por si só, justificariam a necessidade de criar uma política forte de saúde pública europeia, que poderia ser igualmente considerada como um instrumento de combate à pobreza e à exclusão, e só se pode lamentar que a não aprovação do texto constitucional possa ter contribuído para que se não tenham dado passos significativos neste sentido.

3.1.5

Com efeito, o CESE não pode deixar de sublinhar que os conceitos de «consumidor» e «paciente» não são coincidentes, e as suas determinantes não se identificam; desde logo porque «consumidores» não são exclusivamente pessoas singulares e pautam as suas decisões, face ao mercado, por motivações predominantemente económicas, enquanto os pacientes não podem ser considerados como meros consumidores de medicamentos e de serviços de assistência médica, sendo os seus direitos de outra natureza que não meramente económica, só comparáveis com o direito à justiça ou o direito à educação, traduzindo-se na prestação de serviços de interesse geral por parte dos Estados.

3.1.6

O Comité reconhece que existem aspectos comuns nas duas políticas, mas não julga que isso aconteça exclusivamente ou até principalmente entre elas duas (3). A Comissão, por outro lado, não demonstrou de forma incontestável que os aspectos comuns de acções a levar a cabo nas duas políticas só se possam realizar pela definição e implementação de um programa único integrado ou que esta seja sequer a forma mais adequada e mais vantajosa (4).

3.1.7

Segundo algumas associações de consumidores são, com efeito, vários os inconvenientes desta aproximação integrada, de que citamos alguns que subscrevemos:

3.1.8

Ao contrário, nenhuma das seis razões fundamentais invocadas no «impact assessment» (pág. 6-7) são argumento decisivo para uma opção pelo tratamento unitário das políticas, que uma adequada coordenação das políticas não possa resolver, designadamente em aplicação da excelente iniciativa da Comissão relativamente à cooperação administrativa entre as autoridades nacionais (6).

3.1.9

E a Comissão também não consegue demonstrar quais as reais sinergias estruturantes que resultam desta aproximação, que não sejam meramente temporárias, nem quantificar as respectivas economias de escala; ao contrário, do seu estudo de impacto parece antes resultar que a presente solução é indiferente do ponto de vista dos custos, sendo que a adição pura e simples das duas políticas resultaria exactamente no mesmo quadro financeiro (7).

3.1.10

Ao contrário, num momento especialmente crítico no que se refere às perspectivas financeiras da UE, a separação das duas políticas poderia ter a vantagem de abrir duas frentes de negociação e de tornar mais visíveis os aspectos relevantes de cada uma com possibilidade de obtenção de melhores resultados quanto aos meios alocados a ambas, segundo o entendimento das respectivas organizações representativas.

3.1.11

É, aliás, com extrema preocupação que o CESE encara a hipótese da redução drástica das perspectivas financeiras 2007-2013, que, se não inviabilizar totalmente o presente Programa, já de si parco de recursos, implicaria, no mínimo, a necessidade da sua total reformulação e representação, com a definição de um novo elenco de prioridades e de acções, não sendo concebível, por impraticável, a sua pura e simples redução percentual e proporcional ao corte geral nos valores globais orçados.

3.1.12

Finalmente, os vários aspectos justamente ressaltados como comuns nas duas políticas podem ser objecto de acções comuns e concertadas quer a nível comunitário quer a nível nacional, do mesmo modo que em outros domínios que relevem de outras políticas comunitárias como o ambiente, a concorrência, a educação e a cultura, atento o carácter horizontal de ambas, que implica, por natureza, a sua consideração obrigatória em todas as outras políticas, como finalmente a própria Comissão acaba por reconhecer na série de exemplos constantes do Anexo 2 à sua comunicação (pág. 16).

3.2.1

A realização de uma audição pública com os principais representantes da sociedade civil directamente interessados pelo Programa da Comissão, que reuniu cerca de 70 participantes, contribuiu decisivamente para a análise da Comunicação e da Proposta da Comissão ora apresentadas, apesar das limitações logísticas impostas, e que condicionam a possibilidade de uma análise aprofundada dos vários aspectos e elementos em causa, com o objectivo de avaliar a definição dos objectivos, dos alvos, dos meios e da sua adequada utilização e das acções a desenvolver com esses meios para a consecução dos objectivos pretendidos.

3.2.2.1

A Comissão destaca correctamente várias acções que deverão ser desenvolvidas em prol de uma mais equitativa protecção dos consumidores na UE; fá-lo, no entanto, na perspectiva de uma protecção minimalista, consequência da orientação que tem vindo a ser concretizada nas suas últimas iniciativas legislativas em que privilegia uma harmonização total generalizada a um baixo nível de protecção. Por outro lado, o CESE manifesta a sua apreensão face ao recurso sistemático ao princípio da aplicação da lei do país de origem e alerta para o perigo de uma visão redutora da defesa dos consumidores confinada à mera informação relativa aos bens e aos serviços (8).

3.2.2.2

O CESE considera que a Comissão poderia ter sido mais inovadora (9) e que as novas propostas apresentadas poderiam estar mais concretizadas (10). O CESE teve a oportunidade de chamar a atenção da Comissão para algumas lacunas, que agora persistem, quando elaborou o seu parecer sobre a Estratégia para 2002-2006 (11); mais recentemente aprovou um parecer de iniciativa onde esta matéria foi largamente desenvolvida e aprofundada e para cujas conclusões se remete (12).

3.2.2.2.1

O CESE propõe incluir no programa actual algumas questões, designadamente:

3.2.2.3

No que toca a iniciativas efectivamente previstas e que se saúdam e apoiam, falta, no entanto, em muitos casos, a indicação da forma como se pretende, em concreto, levá-las à prática e do respectivo «timing»; é o caso, por exemplo:

3.2.2.4

O CESE verifica que quanto aos objectivos de aumentar a participação da sociedade civil e das partes interessadas na elaboração das políticas e integração da política de consumo noutras políticas comunitárias os indicadores previstos para a monitorização e avaliação das sinergias do programa não são, com excepção do primeiro, adequados à política de consumo.

3.2.2.5

Por outro lado, o CESE considera que seria útil definir outros indicadores de avaliação da política dos consumidores por forma a assegurar uma maior fiabilidade e uma relação mais estreita com os objectivos traçados no anexo 3 do programa.

3.2.2.6

Anota-se, ainda, que, estando previstos «programas de trabalho anuais» para a execução do programa agora definido para os 7 anos, parece não ter sido prevista a utilização do instrumento que constava do programa 2002-2006 — o reexame do programa de acções deslizante (14), tanto mais necessário quanto o período do programa foi elevado para 7 anos.

3.2.2.7

O CESE, na medida em que não estão definidos a organização e o modo de funcionamento do Instituto do Consumidor, integrado no seio da Agência de Execução para a Saúde, recomenda que lhe seja assegurada a sua independência e autonomia num quadro de atribuições e competências bem definido, para evitar que se torne num elemento de inútil burocracia.

3.2.2.8

Finalmente, quanto aos meios financeiros orçamentados para a política dos consumidores, constata-se que representam menos de 20 % do total, não correspondendo a mais de 7 eurocêntimos por consumidor por ano nos 7 anos da duração do programa e que a sua aparente duplicação relativamente ao programa anterior tem de ser temperada pela consideração da diferente duração dos programas — de 4 para 7 anos.

3.2.2.9

Acresce que a simples consideração da próxima adesão de novos Estados-Membros deveria ter levado a uma proposta orçamental mais do que proporcional à duração do programa revelando-se já insuficiente para as acções que devem ser levadas a cabo com parte importante a ser consumida com o funcionamento do Instituto.

3.2.3.1

Ao CESE apraz sublinhar os aspectos positivos do programa da Comissão, designadamente a intenção de dar um impulso à política de saúde pública, considerando-a como uma prioridade e dotando-a de uma maior visibilidade e de instrumentos mais eficazes, o que constitui uma necessidade urgente. E não é preciso sequer invocar a ameaça da pandemia da gripe das aves para se reconhecer a necessidade de uma concertação a nível comunitário de aspectos significativos de saúde pública, que a Comissão justamente ressalta (15).

3.2.3.2

Nessa medida, o CESE acolhe as grandes linhas gerais orientadoras respeitantes à saúde pública, em particular a ideia de integrar as preocupações nesta matéria noutras políticas comunitárias, a aposta na prevenção, na análise da informação, no reforço da cooperação e intercâmbio de conhecimentos, bem como na melhoria da difusão da informação.

3.2.3.3

O CESE saúda ainda a prioridade dada pela Comissão ao combate às desigualdades no acesso aos cuidados de saúde, à necessidade de promover a saúde na infância e às situações colocadas pelo envelhecimento de pessoas ainda activas no mercado de trabalho.

3.2.3.4

Por outro lado, o CESE compartilha das preocupações da Comissão no que toca às ameaças globais para a saúde e no que concerne ao peso crescente das doenças relacionadas com determinados estilos de vida, acolhendo a estratégia desenhada no programa no sentido de reforçar a actuação sobre as determinantes da saúde.

3.2.3.5

O CESE apoia ainda o esforço da Comissão no que toca ao incentivo dado às organizações activas no sector da saúde reforçando a sua presença nas instâncias de diálogo, preocupação com a mobilidade dos pacientes, ao apoio à cooperação entre os sistemas de saúde nacionais com vista a ultrapassar os desafios que lhe são colocados e ao reforço dos mecanismos de troca de informações em matéria de saúde pública.

3.2.3.6

O CESE reconhece assim que o lado «saúde pública» mereceu por parte da Comissão um tratamento mais adequado às necessidades do sector quer na definição dos objectivos, quer na caracterização das acções, quer nos meios alocados à sua realização — quase 3 vezes mais do que o previsto no programa anterior e mais do quádruplo do que o previsto para o lado «consumidores».

3.2.3.7

No entanto, mesmo aqui o CESE considera que não se verificam inovações de monta (16) quanto à substância dos programas anteriores; mantêm assim inteira validade as observações que o CESE fez relativamente, em particular, ao Programa 2001-2006 e ao Plano Europeu «Ambiente e Saúde» 2004-2010, no que se refere, em especial, à persistente falta de objectivos concretos e objectivamente avaliáveis e de um calendário bem definido para a sua consecução (17).

3.2.3.8

O CESE teria advogado uma indicação precisa dos objectivos perseguidos sobre aspectos que constavam do anterior texto legal e que não aparecem no actual, como sejam, por exemplo, os relacionados com o combate às desigualdades em matéria de saúde, em particular as desigualdades entre homens e mulheres, mas também a situação dos idosos, dos mais desfavorecidos e das comunidades marginais da sociedade, a confidencialidade dos dados pessoais, os factores pessoais e biológicos, os efeitos adversos das radiações e do ruído, ou a resistência aos antibióticos.

3.2.3.9

O CESE também teria desejado que se incluíssem de forma coerente no programa temas de real importância como, por exemplo, a obesidade, o HIV/SIDA, a saúde mental (18), a saúde infantil e as doenças das crianças ou o envelhecimento que, apesar de mencionados nas partes descritivas do programa, não encontram adequada correspondência no texto legal da proposta de decisão.

3.2.3.10

Mas o que não pode deixar de surpreender é a forma como a proposta da Comissão passa ao lado de algumas das grandes questões de saúde pública da actualidade como a saúde dental, a visão, os cuidados paliativos e a contenção da dor.

3.2.3.11

De um modo geral, o Comité apreciaria que a Comissão se tivesse mostrado mais empenhada em aspectos como a qualidade da informação a todos os níveis e em todos os domínios, a prevenção global dos riscos, as parcerias público-privado, a cooperação entre os Estados-Membros e a nível internacional.

3.2.3.12

Finalmente o CESE apreciaria que o programa tivesse contemplado acções concretas com vista a permitir a comparabilidade entre os sistemas de saúde na UE (19), a estimular a protecção dos pacientes em deslocação na UE («seguro de doente na EU»), a incentivar mais decisivamente a adopção de códigos de «boas práticas», à criação e ao desenvolvimento de «centros de excelência», bem como de um centro de epidemiologia.