–

skargę złożoną w sekretariacie Sądu w dniu 24 maja 2022 r.,

–

pismo dostosowujące skargę złożone w sekretariacie Sądu w dniu 29 sierpnia 2022 r.,

–

uwagi interwenientów – Republiki Estońskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Komisji i Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa – złożone w sekretariacie Sądu w dniu 6 stycznia 2023 r.,

1

W skargach opartych na art. 263 TFUE skarżące, A2B Connect BV, BIT BV i Freedom Internet BV, wnoszą, po pierwsze, o stwierdzenie nieważności decyzji Rady (WPZiB) 2022/351 z dnia 1 marca 2022 r. w sprawie zmiany decyzji 2014/512/WPZiB dotyczącej środków ograniczających w związku z działaniami Rosji destabilizującymi sytuację na Ukrainie (Dz.U. 2022, L 65, s. 5, zwanej dalej „pierwszą zaskarżoną decyzją”) i rozporządzenia Rady (UE) 2022/350 z dnia 1 marca 2022 r. w sprawie zmiany rozporządzenia Rady (UE) nr 833/2014 dotyczącego środków ograniczających w związku z działaniami Rosji destabilizującymi sytuację na Ukrainie (Dz.U. 2022, L 65, s. 1, zwanego dalej „pierwszym zaskarżonym rozporządzeniem”) (zwanych dalej łącznie „aktami z dnia 1 marca 2022 r.”), a po drugie, o stwierdzenie częściowej nieważności decyzji Rady (WPZiB) 2022/884 z dnia 3 czerwca 2022 r. w sprawie zmiany decyzji 2014/512/WPZiB dotyczącej środków ograniczających w związku z działaniami Rosji destabilizującymi sytuację na Ukrainie (Dz.U. 2022, L 153, s. 128, zwanej dalej „drugą zaskarżoną decyzją”) i rozporządzenia Rady (UE) 2022/879 z dnia 3 czerwca 2022 r. zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 833/2014 dotyczące środków ograniczających w związku z działaniami Rosji destabilizującymi sytuację na Ukrainie (Dz.U. 2022, L 153, s. 53, zwanego dalej „drugim zaskarżonym rozporządzeniem”) (zwanych dalej łącznie „aktami z dnia 3 czerwca 2022 r.”) w zakresie, w jakim owe akty (zwane dalej łącznie „zaskarżonymi aktami”) ich dotyczą.

2

Niniejsza sprawa wpisuje się w kontekst środków ograniczających wprowadzonych przez Unię Europejską w związku z działaniami podważającymi integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażającymi.

3

Skarżące są operatorami społeczeństwa informacyjnego z siedzibami w Niderlandach, przedstawiającymi się jako dostawcy usług dostępu do Internetu dla osób prywatnych, w odniesieniu do Freedom Internet, lub dla przedsiębiorstw, w odniesieniu do A2B Connect i BIT.

4

W marcu 2014 r. Federacja Rosyjska nielegalnie zaanektowała Krym, a także miasto Sewastopol (Ukraina), i od tego czasu prowadzi ciągłe działania destabilizujące na wschodzie Ukrainy. W odpowiedzi na te działania Unia wprowadziła środki ograniczające w związku z działaniami Federacji Rosyjskiej destabilizującymi sytuację na Ukrainie, środki ograniczające w związku z działaniami podważającymi integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażającymi oraz środki ograniczające w odpowiedzi na nielegalną aneksję Krymu i miasta Sewastopol przez Federację Rosyjską.

5

W dniu 17 marca 2014 r. Rada Unii Europejskiej przyjęła zatem decyzję 2014/145/WPZiB w sprawie środków ograniczających w związku z działaniami podważającymi integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażającymi (Dz.U. 2014, L 78, s. 16) i rozporządzenie (UE) nr 269/2014 w sprawie środków ograniczających w odniesieniu do działań podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażających (Dz.U. 2014, L 78, s. 6).

6

Następnie przyjęto decyzję Rady 2014/512/WPZiB z dnia 31 lipca 2014 r. dotyczącą środków ograniczających w związku z działaniami Rosji destabilizującymi sytuację na Ukrainie (Dz.U. 2014, L 229, s. 13) w celu wprowadzenia ukierunkowanych środków ograniczających w dziedzinach dostępu do rynków kapitałowych, obronności, towarów podwójnego zastosowania i wrażliwych technologii, w szczególności w sektorze energetycznym. Uznawszy, że rzeczone środki wchodzą w zakres stosowania traktatu FUE oraz że ich wprowadzenie wymaga podjęcia działań regulacyjnych na poziomie Unii, Rada przyjęła rozporządzenie (UE) nr 833/2014 z dnia 31 lipca 2014 r. dotyczące środków ograniczających w związku z działaniami Rosji destabilizującymi sytuację na Ukrainie (Dz.U. 2014, L 229, s. 1; sprostowania: Dz.U. 2014, L 246, s. 59, Dz.U. 2022, L 114, s. 214), które zawiera bardziej szczegółowe przepisy mające na celu wdrożenie, zarówno na poziomie Unii, jak i w państwach członkowskich, wymogów sformułowanych w decyzji 2014/512.

7

W dniu 24 lutego 2022 r. prezydent Federacji Rosyjskiej ogłosił operację wojskową na Ukrainie i tego samego dnia rosyjskie siły zbrojne zaatakowały Ukrainę w kilku miejscach kraju.

8

Tego samego dnia Wysoki Przedstawiciel Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa (zwany dalej „wysokim przedstawicielem”) wydał w imieniu Unii oświadczenie, w którym potępił inwazję sił zbrojnych Federacji Rosyjskiej na Ukrainę i zaznaczył, że odpowiedź Unii obejmie zarówno sektorowe, jak i indywidualne środki ograniczające. W swoich konkluzjach przyjętych na nadzwyczajnym posiedzeniu tego samego dnia Rada Europejska potępiła z największą stanowczością tę „niczym niesprowokowaną i nieuzasadnioną agresję”, uznawszy, że poprzez swoje bezprawne działania wojskowe, za które powinna zostać pociągnięta do odpowiedzialności, Federacja Rosyjska rażąco narusza prawo międzynarodowe i zasady Karty Narodów Zjednoczonych, podpisanej w San Francisco w dniu 26 czerwca 1945 r. (zwanej dalej „Kartą Narodów Zjednoczonych”) oraz podważa bezpieczeństwo i stabilność w Europie i na świecie.

9

W tym kontekście w dniu 1 marca 2022 r. Rada przyjęła, na podstawie art. 29 TUE, pierwszą zaskarżoną decyzję oraz, na podstawie art. 215 TFUE, pierwsze zaskarżone rozporządzenie w celu zakazania ciągłych i skoordynowanych działań propagandowych wspierających agresję wojskową Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, skierowanych do społeczeństwa obywatelskiego w Unii i państwach sąsiednich, prowadzonych za pośrednictwem niektórych mediów pozostających pod stałą, bezpośrednią lub pośrednią, kontrolą przywódców Federacji Rosyjskiej, które to działania stanowią zagrożenie dla porządku i bezpieczeństwa publicznego w Unii.

10

Artykuł 1 pkt 1 pierwszej zaskarżonej decyzji wprowadził do decyzji 2014/512 nowy art. 4g, sformułowany następująco:

„1.   Zakazuje się nadawania lub umożliwiania, ułatwiania lub w inny sposób przyczyniania się do nadawania jakichkolwiek treści przez osoby prawne, podmioty lub organy wymienione w załączniku IX, w tym w drodze transmisji lub dystrybucji za pomocą dowolnych środków, takich jak telewizja kablowa, satelitarna, telewizja internetowa, dostawców usług internetowych, internetowe platformy lub aplikacje służące do udostępniania plików wideo, niezależnie od tego, czy są one nowe czy preinstalowane.

2.   Zawiesza się wszelkie licencje i zezwolenia na nadawanie udzielone osobom prawnym, podmiotom lub organom wymienionym w załączniku IX, jak również uzgodnienia dotyczące transmisji i dystrybucji zawarte z tymi osobami prawnymi, podmiotami lub organami”.

11

Artykuł 1 pkt 1 pierwszego zaskarżonego rozporządzenia wprowadził do rozporządzenia nr 833/2014 nowy art. 2f, sformułowany następująco:

„1.   Zakazuje się nadawania lub umożliwiania, ułatwiania lub w inny sposób przyczyniania się do nadawania jakichkolwiek treści przez osoby prawne, podmioty lub organy wymienione w załączniku XV, w tym w drodze transmisji lub dystrybucji za pomocą dowolnych środków, takich jak telewizja kablowa, satelitarna, telewizja internetowa, dostawcy usług internetowych, internetowe platformy lub aplikacje służące do udostępniania plików wideo, niezależnie od tego, czy są one nowe czy preinstalowane.

2.   Zawiesza się wszelkie licencje i zezwolenia na nadawanie udzielone osobom prawnym, podmiotom lub organom wymienionym w załączniku XV, jak również uzgodnienia dotyczące transmisji i dystrybucji zawarte z tymi osobami prawnymi, podmiotami lub organami”.

12

Aktami z dnia 1 marca 2022 r. dodano – odpowiednio jako załącznik IX do decyzji 2014/512 i jako załącznik XV do rozporządzenia nr 833/2014 – wykaz osób prawnych, podmiotów lub organów objętych zakazem nadawania (zwany dalej „przedmiotowym wykazem”). Nazwy skarżących w nim nie widnieją.

13

W świetle powagi sytuacji na Ukrainie Rada przyjęła akty z dnia 3 czerwca 2022 r., a mianowicie na podstawie art. 29 TUE – drugą zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 215 TFUE – drugie zaskarżone rozporządzenie.

14

Artykuł 1 pkt 10 drugiej zaskarżonej decyzji dodał do art. 4g decyzji 2014/512 nowy ust. 3, sformułowany następująco:

„3.   Zakazuje się reklamowania produktów lub usług we wszelkich treściach wyprodukowanych lub nadawanych przez osoby prawne, podmioty lub organy wymienione w załączniku IX, w tym w drodze transmisji lub dystrybucji za pomocą dowolnych środków, o których mowa w ust. 1”.

15

Artykuł 1 pkt 1 drugiego zaskarżonego rozporządzenia dodał do art. 2f rozporządzenia nr 833/2014 nowy ust. 3, sformułowany, co do istoty, w tych samych słowach.

16

Artykuł 1 pkt 14 drugiej zaskarżonej decyzji i pkt 4 załącznika do tej decyzji oraz art. 1 pkt 21 drugiego zaskarżonego rozporządzenia i załącznik VI do tego rozporządzenia zmieniły przedmiotowy wykaz poprzez dodanie do niego nazw trzech dodatkowych podmiotów, pośród których nie widnieją nazwy skarżących.

17

Po dostosowaniu skargi zgodnie z art. 86 regulaminu postępowania przed Sądem skarżące wnoszą do Sądu o:

18

W swoich ostatnich pismach Rada wnosi do Sądu, co do istoty, o:

19

Republika Estońska, Republika Łotewska, Republika Litewska, Komisja Europejska i wysoki przedstawiciel wnoszą, co do istoty, o oddalenie skargi.

20

W skardze i w piśmie dostosowującym skargę skarżące wnoszą o stwierdzenie nieważności, po pierwsze, aktów z dnia 1 marca 2022 r. w zakresie, w jakim art. 4g, wprowadzony do decyzji 2014/512 pierwszą zaskarżoną decyzją, i art. 2f, wprowadzony do rozporządzenia nr 833/2014 pierwszym zaskarżonym rozporządzeniem, przewidują, w prawie identycznych słowach, zakaz nadawania jakichkolwiek treści przez media, których nazwa widnieje w przedmiotowym wykazie, a po drugie, aktów z dnia 3 czerwca 2022 r. w zakresie, w jakim art. 4g ust. 3, wprowadzony do decyzji 2014/512 drugą zaskarżoną decyzją, i art. 2f ust. 3, wprowadzony do rozporządzenia nr 833/2014 drugim zaskarżonym rozporządzeniem, przewidują, w prawie identycznych słowach, zakaz reklamowania produktów lub usług we wszelkich treściach wyprodukowanych lub nadawanych przez media, których nazwa widnieje w przedmiotowym wykazie.

21

Nie podnosząc formalnie wyjątku przewidzianego w art. 130 § 1 regulaminu postępowania, Rada powołuje się w swoich pismach na niedopuszczalność skargi ze względu na to, że żądanie stwierdzenia nieważności aktów z dnia 1 marca 2022 r. nie spełnia kryteriów przewidzianych w art. 263 akapit czwarty TFUE. Twierdzi ona również, iż pismo dostosowujące skargę jest niedopuszczalne ze względu na to, po pierwsze, że nie spełnia ono kryteriów określonych w art. 86 regulaminu postępowania, a po drugie, że skarżące nie mają ani interesu prawnego w zaskarżeniu aktów z dnia 3 czerwca 2022 r., ani legitymacji procesowej do ich zaskarżenia.

22

Należy z urzędu zbadać, czy żądania zmierzające do stwierdzenia nieważności zaskarżonych, pierwszej i drugiej, decyzji (zwanych dalej „zaskarżonymi decyzjami”) wniesiono do sądu właściwego do ich rozpoznania. Ponieważ bowiem kwestia właściwości Sądu do rozpoznania sporu wchodzi w zakres bezwzględnych przeszkód procesowych, może ona zostać zbadana przez Sąd na każdym etapie postępowania, także z urzędu (zob. wyroki: z dnia 7 lutego 2024 r., Usmanov/Rada, T‑237/22, niepublikowany, odwołanie w toku, EU:T:2024:56, pkt 22 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 15 maja 2024 r., Russian Direct Investment Fund/Rada, T‑235/22, niepublikowany, EU:T:2024:311, pkt 19 i przytoczone tam orzecznictwo). Swoje stanowisko w tym przedmiocie – w odpowiedzi na pisemne zapytanie, które skierowano do nich przed rozprawą – strony przedstawiły na rozprawie.

23

W tym względzie należy wskazać, że zaskarżone decyzje zostały przyjęte na podstawie art. 29 TUE, to jest postanowienia dotyczącego wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB).

24

Chociaż zgodnie z art. 24 ust. 1 akapit drugi zdanie ostatnie TUE i art. 275 akapit pierwszy TFUE Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie jest co do zasady właściwy w zakresie postanowień dotyczących WPZiB ani w zakresie aktów przyjętych na ich podstawie, to należy jednak przypomnieć, że w traktatach wyraźnie przewidziano dwa odstępstwa od tej zasady. Z jednej strony bowiem zarówno art. 24 ust. 1 akapit drugi zdanie ostatnie TUE, jak i art. 275 akapit drugi TFUE przewidują, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy w zakresie kontroli przestrzegania art. 40 TUE. Z drugiej strony art. 24 ust. 1 akapit drugi zdanie ostatnie TUE przyznaje Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej właściwość w zakresie kontroli zgodności z prawem niektórych decyzji przewidzianych w art. 275 akapit drugi TFUE. Z kolei w myśl tego ostatniego postanowienia sąd Unii jest właściwy do orzekania w sprawie skarg wniesionych na warunkach określonych w art. 263 akapit czwarty TFUE, dotyczących kontroli zgodności z prawem decyzji przewidujących środki ograniczające wobec osób fizycznych lub prawnych przyjętych przez Radę na podstawie postanowień dotyczących WPZiB (zob. wyrok z dnia 28 marca 2017 r., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, pkt 60 i przytoczone tam orzecznictwo).

25

W przypadku aktów przyjętych na podstawie postanowień dotyczących WPZiB to właśnie indywidualny charakter tych aktów otwiera, stosownie do art. 275 akapit drugi TFUE, dostęp do sądów Unii (zob. wyrok z dnia 28 marca 2017 r., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, pkt 103 i przytoczone tam orzecznictwo).

26

W tym względzie należy przypomnieć, że środki ograniczające mają cechy zarówno aktów o charakterze generalnym, jako że nakładają na adresatów określonych w sposób generalny i abstrakcyjny obowiązek wdrażania zakazów dotyczących działalności niektórych podmiotów wymienionych w załącznikach do tych aktów, jak również indywidualnych decyzji wydanych względem takich podmiotów (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 28 marca 2017 r., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, pkt 102 i przytoczone tam orzecznictwo).

27

W niniejszej sprawie, po pierwsze, art. 4g ust. 1 decyzji 2014/512, dodany przez art. 1 pkt 1 pierwszej zaskarżonej decyzji, zakazuje „[operatorom] nadawania lub umożliwiania, ułatwiania lub w inny sposób przyczyniania się do nadawania jakichkolwiek treści przez [media, których nazwa widnieje w przedmiotowym wykazie]”. Po drugie, art. 4g ust. 3 decyzji 2014/512, dodany przez art. 1 pkt 10 drugiej zaskarżonej decyzji, przewiduje zakaz „reklamowania produktów lub usług we wszelkich treściach wyprodukowanych lub nadawanych przez [media, których nazwa widnieje w przedmiotowym wykazie], w tym w drodze transmisji lub dystrybucji za pomocą dowolnych środków, o których mowa w ust. 1”.

28

Należy zatem stwierdzić, że zaskarżone decyzje wyraźnie odnoszą się do mediów wymienionych w przedmiotowym wykazie, który to wykaz obejmuje podmioty objęte zakazami nałożonymi w wyżej wspomnianych przepisach. Środki te są zatem wymierzone w konkretne media i są w odniesieniu do nich środkami ograniczającymi przyjętymi wobec osób prawnych w rozumieniu art. 275 akapit drugi TFUE.

29

Z orzecznictwa wynika bowiem, że decyzja przewidująca środki ograniczające może zostać uznana za akt o charakterze indywidualnym, jeżeli osoba, której owa decyzja dotyczy, została oznaczona w treści tej decyzji lub w załączonym do niej wykazie, innymi słowy, jeżeli do rzeczonej osoby odniesiono się we wspomnianej decyzji imiennie (zob. podobnie wyrok z dnia 15 maja 2024 r., Russian Direct Investment Fund/Rada, T‑235/22, niepublikowany, EU:T:2024:311, pkt 25 i przytoczone tam orzecznictwo).

30

Tymczasem ponieważ nazwy skarżących nie widnieją ani w treści zmienionej decyzji 2014/512, ani w zmienionym załączniku IX do tej decyzji, zaskarżone decyzje nie stanowią środków ograniczających przyjętych wobec skarżących (zob. podobnie i analogicznie wyroki: z dnia 28 marca 2017 r., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, pkt 104; z dnia 15 maja 2024 r., Russian Direct Investment Fund/Rada, T‑235/22, niepublikowany, EU:T:2024:311, pkt 26). Przedmiotowe środki ograniczające, przewidziane zarówno w zaskarżonych decyzjach, jak i w zaskarżonych, pierwszym i drugim, rozporządzeniach (zwanych dalej „zaskarżonymi rozporządzeniami”) należy bowiem rozumieć jako akty o charakterze generalnym w odniesieniu do skarżących (zob. pkt 27 powyżej) – ponieważ są one podmiotami należącymi do określonej w sposób generalny i abstrakcyjny kategorii „operatorów”, którym zabroniono nadawania treści pochodzących od „osób prawnych, podmiotów lub organów wymienionych w załączniku IX” do zmienionej decyzji 2014/512 – zaś o charakterze indywidualnym w odniesieniu do tych ostatnich.

31

Skarżące nie mogą zatem powoływać się na indywidualny charakter przedmiotowych środków ograniczających w odniesieniu do mediów oznaczonych w treści zmienionej decyzji 2014/512 – poprzez wyraźne odwołanie do przedmiotowego wykazu zawierającego nazwy tych mediów – w celu uzasadnienia właściwości Sądu do rozpoznania wniesionej przez nie skargi o stwierdzenie nieważności.

32

Z powyższego wynika, że Sąd nie jest właściwy do rozpoznania zgodności z prawem zaskarżonych decyzji.

33

Natomiast właściwość Sądu nie jest w jakikolwiek sposób ograniczona w odniesieniu do zaskarżonych rozporządzeń przyjętych na podstawie art. 215 TFUE i wdrażających zaskarżone decyzje przyjęte w kontekście WPZiB. Rozporządzenia takie stanowią bowiem akty Unii, przyjęte na podstawie traktatu FUE, względem których sądy Unii muszą, zgodnie z kompetencjami przyznanymi im na mocy traktatów, zapewnić kontrolę, co do zasady pełną, zgodności z prawem (wyrok z dnia 28 marca 2017 r., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, pkt 106).

34

W świetle powyższego orzec należy wyłącznie w przedmiocie zgodności z prawem zaskarżonych rozporządzeń.

35

Rada, popierana przez Komisję, podnosi między innymi, że skarżących, jako dostawców usług internetowych, nie dotyczy bezpośrednio pierwsze zaskarżone rozporządzenie, ponieważ mają oni jedynie pośredni obowiązek blokowania dostępu do witryn mediów objętych przedmiotowymi środkami ograniczającymi. Ponadto Rada podnosi niedopuszczalność dostosowania skargi, ze względu na to, po pierwsze, że nie spełnia ono kryteriów określonych w art. 86 regulaminu postępowania, a po drugie, że skarżące nie mają ani interesu prawnego we wniesieniu skargi o stwierdzenie nieważności drugiego zaskarżonego rozporządzenia, ani legitymacji procesowej do jej wniesienia. Skarga i dostosowanie skargi są zatem w jej opinii niedopuszczalne.

36

Skarżące nie zgadzają się z tymi argumentami.

37

W tym względzie należy przypomnieć, że sąd Unii jest uprawniony do dokonania oceny, biorąc pod uwagę okoliczności danego przypadku, czy prawidłowy przebieg postępowania uzasadnia oddalenie skargi co do istoty bez uprzedniego orzekania o jej dopuszczalności (zob. podobnie wyrok z dnia 26 lutego 2002 r., Rada/Boehringer, C‑23/00 P, EU:C:2002:118, pkt 51, 52).

38

W niniejszej sprawie, ponieważ skarga jest tak czy inaczej i z powodów przedstawionych poniżej bezzasadna, należy – w trosce o ekonomikę procesową – zbadać jej zasadność bez uprzedniego orzekania o jej dopuszczalności.

39

Na poparcie skargi skarżące przywołują trzy zarzuty, z których co do istoty pierwszy dotyczy braku kompetencji Rady do przyjęcia zaskarżonych rozporządzeń, drugi – naruszenia prawa do wolności wypowiedzi i informacji zapisanego w art. 11 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”), a trzeci – naruszenia prawa do dobrej administracji zagwarantowanego w art. 41 Karty.

40

Na początek należy zbadać zarzut pierwszy, następnie – zarzut trzeci, a na koniec – zarzut drugi.

41

Skarżące podnoszą, że poprzez przyjęcie zaskarżonych rozporządzeń Rada wykroczyła poza swoje kompetencje w zakresie WPZiB. Konkretniej, rozporządzenia te nie realizują żadnego z celów WPZiB określonych w dokumencie zatytułowanym „Wytyczne w sprawie stosowania i oceniania środków ograniczających (sankcji) w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa Unii Europejskiej” przyjętym przez Radę w dniu 4 maja 2018 r. (zwanym dalej „wytycznymi w sprawie środków ograniczających”). Zaskarżone rozporządzenia zmierzają raczej do bezpośredniego reglamentowania niektórych treści medialnych w celu ochrony obywateli Unii przed szkodliwą dezinformacją przez nieokreślony czas i bez jakiegokolwiek związku z wojną na Ukrainie.

42

Zdaniem skarżących regulowanie treści medialnych wchodzi raczej w zakres stosowania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/13/UE z dnia 10 marca 2010 r. w sprawie koordynacji niektórych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich dotyczących świadczenia audiowizualnych usług medialnych (Dz.U. 2010, L 95, s. 1; sprostowanie Dz.U. 2010, L 263, s. 15), która – między innymi – jedynie organom władz krajowych przyznaje prawo podejmowania działań w celu nałożenia sankcji na media audiowizualne za nieodpowiedni materiał redakcyjny. Na długo przed przyjęciem zaskarżonych rozporządzeń sześć państw członkowskich przyjęło już bowiem na podstawie rzeczonej dyrektywy środki dotyczące szkodliwych treści medialnych pochodzących z mediów rosyjskich.

43

Rada, popierana przez Republikę Estońską, Republikę Łotewską, Republikę Litewską, Komisję i wysokiego przedstawiciela, kwestionuje argumenty skarżących.

44

Chociaż w pkt 34 powyżej stwierdzono, że należy orzec jedynie w przedmiocie zgodności z prawem zaskarżonych rozporządzeń, to jednak trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 215 ust. 2 TFUE Rada może przyjmować środki ograniczające wobec osób fizycznych lub prawnych, grup lub podmiotów innych niż państwa, wyłącznie jeżeli przewiduje to decyzja przyjęta zgodnie z tytułem V rozdział 2 traktatu UE. Wynika z tego, że warunkiem wstępnym weryfikacji kompetencji Rady do przyjęcia zaskarżonych rozporządzeń jest to, by była ona uprawniona do przyjęcia zaskarżonych decyzji, które ową kompetencję jej przyznają.

45

W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 3 ust. 5 TUE w stosunkach zewnętrznych Unia umacnia i propaguje swoje wartości i interesy oraz wnosi wkład w ochronę swoich obywateli. Przyczynia się do pokoju, bezpieczeństwa, a także do ścisłego przestrzegania i rozwoju prawa międzynarodowego, w szczególności zasad Karty Narodów Zjednoczonych.

46

Zaskarżone decyzje opierają się na art. 29 TUE. Artykuł ten, zamieszczony w rozdziale 2 tytułu V traktatu UE, opatrzonym nagłówkiem „Postanowienia szczególne dotyczące [WPZiB]”, daje Radzie uprawnienia do „przyjm[owania] decyzj[i], które określają podejście Unii do danego problemu o charakterze geograficznym lub przedmiotowym”. Zgodnie z art. 23 TUE działania Unii na arenie międzynarodowej w rozumieniu wspomnianego rozdziału opierają się na zasadach, dążą do osiągnięcia celów i są prowadzone zgodnie z postanowieniami ogólnymi, o których mowa w rozdziale 1, w tym opierają się, zgodnie z art. 21 ust. 1 TUE, na zasadach demokracji, państwa prawnego, powszechności i niepodzielności praw człowieka, poszanowania godności ludzkiej, poszanowania zasad Karty Narodów Zjednoczonych oraz prawa międzynarodowego. Artykuł 24 ust. 1 TUE stanowi, że „[k]ompetencje Unii w zakresie [WPZiB] obejmują wszelkie dziedziny polityki zagranicznej i ogół kwestii dotyczących bezpieczeństwa Unii” (wyrok z dnia 27 lipca 2022 r., RT France/Rada, T‑125/22, zwany dalej wyrokiem RT France, EU:T:2022:483, pkt 49).

47

Zgodnie z orzecznictwem z łącznego brzmienia postanowień z jednej strony art. 21, 23, art. 24 ust. 1, art. 25 i art. 28 ust. 1 akapit pierwszy TUE, a z drugiej strony art. 29 TUE wynika, że „podejście Unii” w rozumieniu tego ostatniego artykułu stanowią decyzje, które po pierwsze, wpisują się w ramy WPZiB, zdefiniowanej w art. 24 ust. 1 TUE, po drugie, dotyczą „problemu o charakterze geograficznym lub przedmiotowym”, a po trzecie, nie mają charakteru „działań operacyjnych” w rozumieniu art. 28 TUE, a mianowicie działań o charakterze cywilnym lub militarnym, prowadzonych przez jedno lub kilka państw członkowskich poza terytorium Unii (zob. wyrok RT France, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo).

48

Pojęcie „podejścia Unii” w rozumieniu art. 29 TUE wymaga więc szerokiej wykładni, tak aby na podstawie tego artykułu można było między innymi przyjmować nie tylko akty o charakterze programowym czy zwykłe deklaracje intencyjne, lecz również decyzje przewidujące środki mogące w bezpośredni sposób zmienić sytuację prawną jednostek, przy założeniu spełnienia przesłanek wymienionych w pkt 47 powyżej. Jest to skądinąd potwierdzone brzmieniem art. 275 akapit drugi TFUE (zob. wyrok RT France, pkt 51 i przytoczone tam orzecznictwo).

49

Zważywszy na szeroki zakres celów WPZiB, wyrażonych w art. 3 ust. 5 i w art. 21 TUE oraz w odnoszących się do tej polityki postanowieniach szczególnych, w szczególności w art. 23 i 24 TUE, Rada dysponuje szerokim zakresem uznania przy określaniu przedmiotu środków ograniczających, które Unia przyjmuje w dziedzinie WPZiB. Nie można zatem zarzucać Radzie, że w obliczu kryzysu międzynarodowego spowodowanego agresją Federacji Rosyjskiej na Ukrainę wśród środków niezbędnych do reagowania na poważne zagrożenie pokoju na granicach Unii i naruszenie prawa międzynarodowego mógł znaleźć się także zakaz nadawania treści pochodzących z niektórych mediów, finansowanych z budżetu państwa rosyjskiego, ze względu na to, że wspierały one tę agresję poprzez ciągłe i skoordynowane działania propagandowe skierowane do społeczeństwa obywatelskiego w Unii i państwach sąsiednich, poważnie przeinaczając fakty i manipulując nimi (zob. podobnie wyrok RT France, pkt 52). Podobnie, w takim kontekście, Rada mogła również – na podstawie postanowień dotyczących WPZiB – przyjąć zakaz reklamowania produktów lub usług we wszelkich treściach wyprodukowanych lub nadawanych przez media wymienione w przedmiotowym wykazie.

50

Z motywów 8 i 19 odpowiednio pierwszej i drugiej z zaskarżonych decyzji wynika, że w ocenie Rady działania wspomniane w pkt 49 powyżej stanowiły poważne i bezpośrednie zagrożenie dla porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego Unii, co uzasadniało działania Rady w ramach uprawnień, które przyznano jej w tytule V rozdział 2 traktatu UE (zob. podobnie wyrok RT France, pkt 53).

51

Działania takie są zatem bezpośrednio związane z celami WPZiB, o których mowa w art. 21 ust. 2 lit. a) i c) TUE, ponieważ mają one na celu, po pierwsze, ochronę wartości Unii, jej podstawowych interesów, bezpieczeństwa, niezależności i integralności, a po drugie, zachowanie pokoju, zapobieganie konfliktom i wzmocnienie bezpieczeństwa międzynarodowego (zob. wyrok RT France, pkt 54 i przytoczone tam orzecznictwo).

52

Jeżeli chodzi o cele, do których osiągnięcia dąży Rada, to motywy 4–10 pierwszej zaskarżonej decyzji oraz motywy 4, 5 i 17–20 drugiej zaskarżonej decyzji odnoszą się do potrzeby ochrony Unii i jej państw członkowskich przed kampaniami dezinformacyjnymi i destabilizacyjnymi prowadzonymi przez media kontrolowane przez przywódców Federacji Rosyjskiej i zagrażającymi porządkowi publicznemu i bezpieczeństwu Unii w kontekście naznaczonym agresją wojskową na Ukrainę. Są to zatem interesy publiczne mające na celu ochronę społeczeństwa europejskiego i stanowiące część ogólnej strategii, której celem jest jak najszybsze zakończenie agresji, której ofiarą padła Ukraina (zob. podobnie wyrok RT France, pkt 55).

53

Ponieważ kampanie propagandowe i dezinformacyjne są w stanie podważyć podstawy demokratycznych społeczeństw i stanowią integralną część arsenału współczesnych działań wojennych, przedmiotowe środki ograniczające wpisują się również w dążenie Unii do osiągnięcia celów powierzonych jej w art. 3 ust. 1 i 5 TUE (wyrok RT France, pkt 56).

54

Poprzez przyjęcie zaskarżonych decyzji Rada wykonała zatem kompetencję przyznaną Unii przez traktaty w ramach postanowień dotyczących WPZiB. Wniosku tego nie podważają wytyczne w sprawie środków ograniczających, których – jak słusznie twierdzi Rada – tak czy inaczej nie można interpretować jako ograniczających rzeczoną kompetencję.

55

Wniosku tego nie podważa także argumentacja, zgodnie z którą Rada przekroczyła przyznane jej w traktatach kompetencje, gdy przyjęła środki zmierzające do bezpośredniego reglamentowania niektórych treści medialnych w celu ochrony obywateli Unii przed szkodliwą dezinformacją przez nieokreślony czas i bez jakiegokolwiek związku z wojną na Ukrainie. Zaskarżone akty nakładają bowiem środki ograniczające w odpowiedzi na działania i politykę Federacji Rosyjskiej mające na celu destabilizację i podważanie suwerenności i integralności Ukrainy. Skarżące nie mogą zatem twierdzić, że poprzez przyjęcie rzeczonych środków Rada oparła się na postanowieniach traktatu UE dotyczących WPZiB w celu reglamentowania treści pochodzących z mediów, o których mowa w owych aktach, w oderwaniu od kontekstu określonego przez działania i polityki destabilizacji Ukrainy przez Federację Rosyjską.

56

To samo dotyczy ponadto przywoływanej przez skarżące okoliczności, jakoby uprawnienie do nałożenia sankcji na media audiowizualne za nieodpowiedni materiał redakcyjny wchodziło wyłącznie w zakres kompetencji krajowych organów regulacyjnych. Po pierwsze bowiem, kompetencje Unii, w tym te dotyczące WPZiB, nie mogą być wyłączone lub uwarunkowane istnieniem lub wykonywaniem uprawnień przyznanych organowi administracji przez prawo krajowe. Tak więc okoliczność, że krajowy organ administracji posiada kompetencję do przyjęcia sankcji, nie stoi na przeszkodzie przyznaniu Radzie kompetencji do przyjęcia, w szczególnych okolicznościach, środków ograniczających mających na celu tymczasowy i odwracalny zakaz nadawania niektórych treści medialnych (zob. podobnie wyrok RT France, pkt 57).

57

Po drugie, należy zauważyć, że uprawnienia przyznane krajowym organom administracji w przepisach prawa krajowego nie służą tym samym celom, nie są oparte na tych samych założeniach lub na tych samych wartościach i nie mogą zagwarantować takich samych rezultatów jak jednolita i natychmiastowa interwencja na całym terytorium Unii, możliwa do osiągnięcia w ramach WPZiB. Należy również zauważyć, że części normatywne zaskarżonych decyzji są skierowane do operatorów i zakazują im nadawania jakichkolwiek treści pochodzących od podmiotów wymienionych w przedmiotowym wykazie i reklamy we wszelkich treściach wyprodukowanych lub nadawanych przez rzeczone podmioty, za pomocą dowolnych środków, w tym telewizji kablowej, satelitarnej, telewizji internetowej, dostawców usług internetowych, internetowych platform lub aplikacji służących do udostępniania plików wideo, niezależnie od tego, czy są one nowe czy preinstalowane. Z faktu, że takie zakazy obowiązują niezależnie od tego, w jakim państwie członkowskim podmioty te mają siedzibę, i niezależnie od sposobu rozpowszechniania treści, wynika, że rezultaty zamierzone w zaskarżonych decyzjach nie mogłyby zostać osiągnięte za pośrednictwem krajowych organów regulacyjnych, których kompetencje są ograniczone do terytorium państwa członkowskiego, do którego należą, i których interwencja nie mogłaby być równie skuteczna co środek o charakterze generalnym przyjęty w ramach WPZiB (zob. podobnie wyrok RT France, pkt 58).

58

Wreszcie, co się tyczy podniesionego przez skarżące argumentu dotyczącego zasadniczo podziału kompetencji wewnętrznych Unii, należy stwierdzić, że możliwość interwencji Unii w dziedzinie usług audiowizualnych na podstawie innych kategorii kompetencji regulowanych przez traktat FUE, w szczególności kompetencji przypisanych Unii w zakresie regulacji rynku wewnętrznego na podstawie art. 4 ust. 2 TFUE, nie może podważyć przyjęcia zaskarżonych aktów (zob. podobnie wyrok RT France, pkt 59).

59

W tym względzie wystarczy przypomnieć, że zgodnie z art. 40 akapit drugi TUE realizacja polityk, o których mowa w art. 3–6 TFUE, nie może naruszać stosowania procedur oraz zakresu uprawnień instytucji przewidzianych w traktatach do wykonywania kompetencji Unii w ramach WPZiB (wyrok RT France, pkt 60).

60

Wynika stąd, że kompetencje Unii w ramach WPZiB oraz na podstawie innych postanowień traktatu FUE wchodzących w zakres jego części trzeciej, dotyczące polityk i działań wewnętrznych Unii, nie wykluczają się wzajemnie, lecz się uzupełniają, przy czym każda z nich ma swój własny zakres stosowania i zmierza do osiągnięcia odmiennych celów (zob. wyrok RT France, pkt 61 i przytoczone tam orzecznictwo).

61

Co się tyczy kompetencji Rady do przyjęcia pierwszego zaskarżonego rozporządzenia, należy zauważyć, że zgodnie z art. 215 ust. 2 TFUE, jeżeli przewiduje to decyzja przyjęta zgodnie z rozdziałem 2 tytułu V traktatu UE, Rada może przyjąć środki ograniczające wobec osób fizycznych lub prawnych, grup lub podmiotów innych niż państwa.

62

Skoro w niniejszej sprawie, jak przypomniano w pkt 44 powyżej, w celu zweryfikowania kompetencji Rady do przyjęcia zaskarżonych rozporządzeń niezbędna jest uprzednia weryfikacja, czy była ona uprawniona do przyjęcia zaskarżonych decyzji przyznających jej ową kompetencję, to należy zauważyć, że ponieważ Rada mogła skutecznie przyjąć zaskarżone decyzje na podstawie art. 29 TUE, przyjęcie rzeczonych rozporządzeń na podstawie art. 215 ust. 2 TFUE było – jak wynika z motywów 12 i 28 odpowiednio pierwszego i drugiego zaskarżonego rozporządzenia – konieczne do zapewnienia jednolitego stosowania przedmiotowych środków ograniczających na terytorium Unii. Skoro bowiem wspomniane środki mogą zostać wprowadzone w życie jedynie poprzez nałożenie na operatorów tymczasowego zakazu, po pierwsze, nadawania jakichkolwiek treści pochodzących z mediów wymienionych w przedmiotowym wykazie, a po drugie, reklamy we wszelkich treściach wyprodukowanych lub nadawanych przez te media, to należy stwierdzić, że jednolite wprowadzenie w życie takich zakazów na całym terytorium Unii może zostać lepiej osiągnięte na poziomie Unii niż na poziomie krajowym (zob. podobnie wyrok RT France, pkt 63).

63

W świetle wszystkich powyższych rozważań zarzut dotyczący braku kompetencji Rady należy oddalić jako bezzasadny.

64

W ramach zarzutu trzeciego skarżące powołują się na naruszenie prawa do dobrej administracji, zagwarantowanego w art. 41 Karty, ze względu na – zasadniczo – naruszenie obowiązku uzasadnienia zapisanego w art. 296 TFUE.

65

Według skarżących Rada naruszyła spoczywający na niej obowiązek przedstawienia szczególnych i konkretnych powodów, dotyczących w szczególności kontekstu oraz powagi i szczególnej pilności sytuacji, dla których uznała przyjęcie przedmiotowych środków ograniczających za konieczne. Co się tyczy kontekstu, motywy zaskarżonych rozporządzeń ograniczają się zdaniem skarżących do przedstawienia powodów dotyczących jedynie działalności nadawczej mediów, bez uwzględniania neutralnej roli „operatorów” takich jak skarżące. Co się tyczy powagi i pilności sytuacji, Rada nie uzasadniła wystarczająco powodów, dla których media, których nazwy widnieją w przedmiotowym wykazie, miałyby nadawać szkodliwą propagandę uzasadniającą przyjęcie przedmiotowych środków ograniczających.

66

Rada nie wypełniła także spoczywającego na niej obowiązku uzasadnienia wyboru podstawy prawnej przyjętej w zaskarżonych rozporządzeniach ani obowiązku zawarcia w nich szczegółowego uzasadnienia zarówno konieczności i proporcjonalności owych rozporządzeń, jak i ich zgodności z prawami podstawowymi.

67

Wreszcie skarżące zarzucają Radzie, iż ta nie udokumentowała i nie podała do wiadomości publicznej procesu decyzyjnego, który doprowadził do przyjęcia zaskarżonych rozporządzeń, co uniemożliwiło im poznanie podstaw i kontekstu ich przyjęcia.

68

W replice skarżące podnoszą również, że rozważań przedstawionych w wyroku RT France nie można zastosować w niniejszej sprawie, ponieważ oceny niewystarczającego charakteru uzasadnienia dokonano w tym wyroku wyłącznie w odniesieniu do RT France.

69

Rada, popierana przez Republikę Estońską, Republikę Łotewską, Republikę Litewską, Komisję i wysokiego przedstawiciela, kwestionuje argumenty skarżących.

70

Tytułem wstępu należy wskazać, że skarżące – pomimo sformułowania tytułu niniejszego zarzutu, w którym to tytule odwołują się one w sposób ogólny do naruszenia prawa do dobrej administracji zagwarantowanego w art. 41 Karty – w rzeczywistości podnoszą wyłącznie naruszenie obowiązku uzasadnienia.

71

Otóż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem obowiązek uzasadnienia niekorzystnego aktu ma na celu, po pierwsze, zapewnić zainteresowanemu wskazówki wystarczające do ustalenia, czy akt jest zasadny lub ewentualnie czy nie zawiera on wady pozwalającej na zakwestionowanie jego ważności przed sądem Unii, a po drugie, zapewnić sądowi Unii możliwość kontroli zgodności tego aktu z prawem (zob. podobnie wyrok RT France, pkt 102 i przytoczone tam orzecznictwo).

72

Należy również przypomnieć, że uzasadnienie, jakiego wymagają art. 296 TFUE i art. 41 ust. 2 lit. c) Karty, powinno być dostosowane do charakteru zaskarżonego aktu i kontekstu, w jakim został on wydany. Wymóg uzasadnienia należy oceniać w świetle okoliczności konkretnej sprawy, w szczególności w świetle treści aktu, charakteru podniesionych argumentów, a także interesu, jaki w uzyskaniu wyjaśnień mogą mieć adresaci aktu lub inne osoby, których dotyczy on bezpośrednio i indywidualnie. W szczególności nie ma wymogu, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne okoliczności faktyczne i prawne, ponieważ ocena tego, czy uzasadnienie aktu jest wystarczające, winna opierać się nie tylko na jego brzmieniu, ale także uwzględniać kontekst jego wydania, jak również całość przepisów prawa regulujących daną dziedzinę (zob. wyrok RT France, pkt 103 i przytoczone tam orzecznictwo).

73

I tak z jednej strony akt niekorzystny jest wystarczająco uzasadniony, jeżeli został wydany w kontekście znanym zainteresowanemu i pozwalającym mu na zrozumienie zakresu przyjętego względem niego środka. Z drugiej strony stopień szczegółowości uzasadnienia aktu musi być proporcjonalny do rzeczywistych możliwości, warunków technicznych i terminu, w jakim akt ma być wydany (zob. wyrok RT France, pkt 104 i przytoczone tam orzecznictwo).

74

W świetle tego orzecznictwa należy dokonać rozróżnienia w zależności od tego, czy uzasadnienie spornych aktów dotyczy przepisów o charakterze generalnym, czy przepisów, które w stosunku do ich adresatów mają cechy środków ograniczających o charakterze indywidualnym (zob. podobnie wyrok z dnia 13 września 2018 r., Gazprom Neft/Rada, T‑735/14 i T‑799/14, EU:T:2018:548, pkt 114).

75

W wypadku przepisów o charakterze generalnym uzasadnienie może bowiem ograniczać się do wskazania, po pierwsze, całości sytuacji, która doprowadziła do ich przyjęcia, a po drugie, ogólnych celów, jakim przepisy te mają służyć (zob. podobnie wyroki: z dnia 28 marca 2017 r., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, pkt 120 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 17 września 2020 r., Rosneft i in./Rada, C‑732/18 P, niepublikowany, EU:C:2020:727, pkt 68).

76

Natomiast w wypadku przepisów, które w odniesieniu do ich adresatów są środkami ograniczającymi o charakterze indywidualnym, w orzecznictwie wyjaśniono, że uzasadnienie aktu Rady nakładającego środek ograniczający powinno wskazywać nie tylko podstawę prawną tego środka, ale również szczególne i konkretne powody, dla których Rada uznała w ramach przysługujących jej uprawnień dyskrecjonalnych, że zainteresowany powinien zostać objęty takim środkiem (zob. wyrok z dnia 13 września 2018 r., Gazprom Neft/Rada, T‑735/14 i T‑799/14, EU:T:2018:548, pkt 117 i przytoczone tam orzecznictwo).

77

To w świetle tych uwag należy zweryfikować, czy Rada wywiązała się ze spoczywającego na niej obowiązku uzasadnienia w sposób wymagany prawem przepisów, których dotyczy spór.

78

W niniejszej sprawie należy zauważyć, że zaskarżone rozporządzenia nakładające przedmiotowe środki ograniczające nie mają charakteru indywidualnego w odniesieniu do skarżących (zob. pkt 30 powyżej). Przeciwnie, środki te mają na celu wprowadzenie zakazu o charakterze generalnym – dla wszystkich operatorów, po pierwsze, nadawania jakichkolwiek treści pochodzących z mediów pozostających pod stałą, bezpośrednią lub pośrednią kontrolą przywódców Federacji Rosyjskiej i których nazwy widnieją w przedmiotowym wykazie, a po drugie, reklamy we wszelkich treściach wyprodukowanych lub nadawanych przez te media. Tym samym należy dokonać oceny wystarczającego charakteru uzasadnienia w odniesieniu, po pierwsze, do całości sytuacji, która doprowadziła do przyjęcia spornych przepisów, a po drugie, do ogólnych celów, jakim przepisy te mają służyć (zob. pkt 75 powyżej).

79

Należy przypomnieć, że w pkt 112 i 113 wyroku RT France Sąd orzekł, iż w sprawie tej uzasadnienie pierwszego zaskarżonego rozporządzenia było wystarczające w odniesieniu do strony skarżącej, wobec której akt ten był środkiem o charakterze indywidualnym. Wynika z tego, że co się tyczy skarżących w niniejszej sprawie, to pierwsze zaskarżone rozporządzenie jest siłą rzeczy wystarczająco uzasadnione, ponieważ rozporządzenie to jest w odniesieniu do nich aktem o charakterze generalnym, którego uzasadnienie może, jak wynika z orzecznictwa przypomnianego w pkt 75 powyżej, ograniczyć się do wskazania całości sytuacji, która doprowadziła do przyjęcia aktów wprowadzających przedmiotowe środki ograniczające i ogólnych celów, jakim akty te mają służyć.

80

W tym względzie, jak Sąd wskazał już w pkt 107 wyroku RT France, ogólny kontekst, który doprowadził Radę do przyjęcia przedmiotowych środków ograniczających, został jasno przedstawiony między innymi w motywach pierwszego zaskarżonego rozporządzenia. Po pierwsze, motyw 4 tego rozporządzenia odnosi się bowiem do konkluzji Rady Europejskiej z dnia 24 lutego 2022 r. (zob. pkt 8 powyżej), w których Rada z całą stanowczością potępiła „niczym niespowodowaną i nieuzasadnioną agresję wojskową” na Ukrainę ze strony Federacji Rosyjskiej, wezwała do pilnego przygotowania i przyjęcia kolejnego pakietu sankcji indywidualnych i gospodarczych oraz wezwała w szczególności Federację Rosyjską do zaprzestania kampanii dezinformacyjnej. Po drugie, motyw 5 rzeczonego rozporządzenia odnosi się do konkluzji Rady z dnia 10 maja 2021 r., w których Rada podkreśliła, że należy nadal wzmacniać odporność Unii i państw członkowskich oraz ich zdolność do przeciwdziałania zagrożeniom hybrydowym, w tym dezinformacji, m.in. wobec zagranicznych ingerencji i działań w zakresie wywierania wpływu. Pierwsze zaskarżone rozporządzenie wskazuje również całość sytuacji, znanej skarżącym, i ogólne cele, jakim ma ono służyć. To samo dotyczy drugiego zaskarżonego rozporządzenia. Należy zauważyć, że uzasadnienia takie wynikają również z motywów 7–11 i 13 drugiego zaskarżonego rozporządzenia.

81

Należy zatem stwierdzić, że Rada wystarczająco uzasadniła zaskarżone rozporządzenia w rozumieniu orzecznictwa wspomnianego w pkt 75 powyżej, zgodnie z którym w odniesieniu do aktów o charakterze generalnym nie jest konieczne badanie, czy Rada przedstawiła „szczególne i konkretne powody”, które doprowadziły do przyjęcia rzeczonych aktów.

82

Argumenty skarżących nie mogą podważyć tego wniosku.

83

W pierwszej kolejności nie można zarzucać Radzie, że niewystarczająco uzasadniła ocenę niezbędności i proporcjonalności przedmiotowych środków ograniczających oraz ich zgodności z prawami podstawowymi. W tym względzie należy przypomnieć, że w rozumieniu orzecznictwa wspomnianego w pkt 72 powyżej nie ma wymogu, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne okoliczności faktyczne i prawne. Zresztą kwestia, czy takie środki są odpowiednie i niezbędne do osiągnięcia realizowanych przez nie celów, jak również kwestia ich zgodności z prawami podstawowymi, wchodzi w zakres badania tych środków co do istoty (zob. podobnie wyrok z dnia 13 września 2018 r., Gazprom Neft/Rada, T‑735/14 i T‑799/14, EU:T:2018:548, pkt 126) – badania, które zostanie przeprowadzone poniżej w ramach zarzutu drugiego.

84

W drugiej kolejności nie można przyjąć argumentacji skarżących, iż nieujawnienie dokumentacji związanej z procesem decyzyjnym stanowi samo w sobie okoliczność istotną dla dokonania oceny, czy Rada dopełniła spoczywającego na niej obowiązku uzasadnienia. Jak słusznie podkreśla Rada, prawo Unii nie nakłada jakiegokolwiek obowiązku ujawnienia rzeczonej dokumentacji i okoliczność takiego nieujawnienia nie widnieje wśród przypomnianych w pkt 72 powyżej okoliczności istotnych dla dokonania oceny wystarczającego charakteru uzasadnienia.

85

Ponadto należy zauważyć, że skarżące, po pierwsze, były w stanie zrozumieć sporne zakazy, gdy przedstawiały powody, dla których podważają takie środki, a po drugie, dobrze zrozumiały, że były zobowiązane do działania zgodnie z rzeczonymi środkami, chociaż nie są nadawcami telewizyjnymi.

86

W świetle powyższego zarzut trzeci należy oddalić jako bezzasadny.

87

W ramach zarzutu drugiego skarżące podnoszą, że zaskarżone rozporządzenia naruszają wolność wypowiedzi i informacji zagwarantowaną w art. 11 Karty, który to artykuł odpowiada art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (zwanej dalej „EKPC”).

88

W szczególności, według skarżących, przedmiotowe środki mogą spowodować ograniczenie ich wolności przekazywania informacji.

89

W tym względzie skarżące podnoszą, że są zobowiązane do nadzwyczaj szerokiego filtrowania w celu rozpoznania wszelkich treści nadawanych przez media, których nazwy widnieją w przedmiotowym wykazie, niezależnie od platformy, na jakiej pojawiają się te treści, niezależnie od osoby, która stoi za ich opublikowaniem, oraz niezależnie od celu i kontekstu, w jakich zostały one opublikowane, co stanowi bardzo poważną ingerencję w ich prawo do wolności wypowiedzi i informacji.

90

Tak szeroki zakaz stanowi poza tym ograniczenie prawa korzystających z usług skarżących do przekazywania informacji i ich otrzymywania, co stanowi integralną część prawa do przekazywania informacji, które przysługuje skarżącym.

91

Według skarżących takie ograniczenie wolności wypowiedzi i informacji nie spełnia warunków zapisanych w art. 52 ust. 1 Karty, w szczególności warunków dotyczących tego, by ograniczenia w korzystaniu z rzeczonego prawa były przewidziane ustawą, proporcjonalne i konieczne. W tym względzie skarżące podnoszą w replice, że rozumowania przedstawionego w wyroku RT France nie można zastosować odpowiednio w niniejszej sprawie, między innymi ze względu na „neutralną pozycję”, jaką zajmują one jako dostawcy usług internetowych.

92

Bardziej szczegółowo, co się tyczy w pierwszej kolejności wymogu, by przedmiotowe środki ograniczające były przewidziane ustawą, skarżące twierdzą, że środki te nie są wystarczająco jasne i przewidywalne.

93

W drugiej kolejności, co się tyczy niezbędności tych środków, skarżące uważają, po pierwsze, że Rada nie uwzględniła okoliczności, iż niniejsza sprawa wchodzi w zakres debaty politycznej i kwestii interesu ogólnego, w związku z czym treści pochodzące z mediów objętych przedmiotowym zakazem powinny korzystać z wysokiego poziomu ochrony wolności wypowiedzi.

94

Po drugie, skarżące zarzucają Radzie, że niczym nie poparła przedstawionych w zaskarżonych rozporządzeniach twierdzeń – dotyczących co do istoty powodów i pilności wprowadzenia ogólnego zakazu nadawania wszelkich treści pochodzących z mediów, których nazwy widnieją w przedmiotowym wykazie, i reklamy we wszelkich treściach wyprodukowanych lub nadawanych przez te media – jak również powodów, z jakich rzeczone media odgrywają „istotną i zasadniczą” rolę w wojnie na Ukrainie, wyjaśniających z kolei, w jaki sposób owe media poważnie przeinaczają fakty i manipulują nimi oraz jaki jest ich wpływ lub skutek ich działalności w Unii.

95

Po trzecie, zaskarżone rozporządzenia opierają się według skarżących na błędnej interpretacji prawa do wolności wypowiedzi i informacji, ponieważ dezinformacji i propagandy nie można uznać za treści „nielegalne”.

96

Po czwarte, Rada nie wskazała również dokładnego celu w postaci nielegalnych treści pochodzących od podmiotów objętych przedmiotowymi środkami ograniczającymi, lecz przyjęła ograniczenia dotyczące wszystkich treści pochodzących od rzeczonych podmiotów, bez jakiegokolwiek rozróżnienia.

97

Wreszcie skarżące podważają skuteczność zaskarżonych rozporządzeń ze względu na to, że nie udowodniono, iż sporne zakazy pozwalają na powstrzymanie w dużym stopniu rozpowszechniania dezinformacji dotyczącej agresji na Ukrainę. Przeciwnie, zdaniem skarżących, dostęp do treści objętych tym zakazem wciąż jest możliwy.

98

W trzeciej kolejności, co się tyczy nieproporcjonalności przedmiotowych środków ograniczających, skarżące podnoszą co do istoty, że można było rozważyć środki inne niż całkowity zakaz nadawania i że tak czy inaczej środki te można było ograniczyć raczej do sektorów działalności nadawczej i usług wideo na żądanie niż formułować je tak szeroko, iż rzeczony zakaz może obejmować potencjalnie szeroki zakres treści. Poza tym środki te nie są w sposób jasny ograniczone w czasie, lecz oznaczają zasadniczo zakaz prewencyjny i trwały.

99

W replice i w odpowiedzi na uwagi interwenientów skarżące podnoszą również co do istoty, że zaskarżone rozporządzenia nie są zgodne z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczącym art. 10 EKPC, zwłaszcza w odniesieniu do gwarancji proceduralnych i uprzednich ograniczeń.

100

Rada, popierana przez Republikę Estońską, Republikę Łotewską, Republikę Litewską, Komisję i wysokiego przedstawiciela, kwestionuje argumenty skarżących.

101

Tytułem wstępu należy przypomnieć, że poszanowanie praw podstawowych obowiązuje we wszystkich działaniach Unii, w tym we wdrażaniu poprzez rozporządzenia oparte na art. 215 TFUE decyzji przyjętych w dziedzinie WPZiB.

102

Zgodnie z art. 11 ust. 1 Karty każdy ma prawo do wolności wypowiedzi, co obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe. Zgodnie z art. 11 ust. 2 Karty szanuje się wolność i pluralizm mediów.

103

Artykuł 11 Karty stanowi jeden z istotnych fundamentów pluralistycznego i demokratycznego społeczeństwa i przynależy do wartości, na jakich zgodnie z art. 2 TUE opiera się Unia (zob. podobnie wyroki: z dnia 21 grudnia 2016 r., Tele2 Sverige i Watson i in., C‑203/15 i C‑698/15, EU:C:2016:970, pkt 93; z dnia 23 kwietnia 2020 r., Associazione Avvocatura per i diritti LGBTI, C‑507/18, EU:C:2020:289, pkt 48).

104

Prawa i wolności zapisane w art. 11 Karty nie stanowią uprawnień bezwzględnych, lecz należy je rozważać z uwzględnieniem ich funkcji społecznej (zob. podobnie wyrok z dnia 6 października 2020 r., La Quadrature du Net i in., C‑511/18, C‑512/18 i C‑520/18, EU:C:2020:791, pkt 120 i przytoczone tam orzecznictwo).

105

Jak wynika z Wyjaśnień dotyczących Karty praw podstawowych (Dz.U. 2007, C 303, s. 17) i zgodnie z art. 52 ust. 3 Karty prawa zawarte w Karcie mają takie samo znaczenie i taki sam zakres, jak odpowiadające im prawa zagwarantowane w EKPC, co jednak nie stoi na przeszkodzie temu, aby prawo Unii przyznawało szerszą ochronę [wyrok z dnia 22 czerwca 2023 r., K.B. i F.S. (Uwzględnianie z urzędu w sprawach karnych), C‑660/21, EU:C:2023:498, pkt 41].

106

W celu dokonania wykładni art. 11 Karty należy zatem uwzględnić odpowiednie prawa zagwarantowane w art. 10 EKPC zgodnie z ich wykładnią dokonaną przez Europejski Trybunał Praw Człowieka [zob. podobnie wyroki: z dnia 15 marca 2022 r., Autorité des marchés financiers, C‑302/20, EU:C:2022:190, pkt 67; z dnia 12 stycznia 2023 r., Migracijos departamentas (Powody prześladowania oparte na opinii politycznej), C‑280/21, EU:C:2023:13, pkt 29 i przytoczone tam orzecznictwo].

107

Z utrwalonego orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wynika, że art. 10 EKPC gwarantuje każdemu wolność wypowiedzi i informacji i dotyczy nie tylko treści informacji, ale także środków ich rozpowszechniania, a wszelkie ograniczenia tych środków wpływają na prawo do otrzymywania i przekazywania informacji (zob. wyrok ETPC z dnia 28 września 1999 r. w sprawie Öztürk przeciwko Turcji, CE:ECHR:1999:0928JUD002247993, § 49 i przytoczone tam orzecznictwo).

108

W niniejszej sprawie należy wskazać, że skarżące powołują się co do istoty, po pierwsze, na naruszenie ich prawa do wolności przekazywania informacji, a po drugie, na naruszenie prawa korzystających z ich usług do wolności otrzymywania lub przekazywania informacji.

109

W pierwszej kolejności, co się tyczy podnoszonego naruszenia prawa skarżących do wolności przekazywania informacji, należy tytułem wstępu wskazać, że wbrew temu, co podnoszą skarżące, okoliczność, iż odgrywają one neutralną rolę w nadawaniu treści, nie wyklucza tego, by niektóre rozważania, które przedstawił Sąd w wyroku RT France, mogły znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie, jeżeli rozważania te z obiektywnego punktu widzenia odnoszą się do przedmiotowych środków ograniczających.

110

Otóż nawet przy założeniu, iż można uznać, że dostawcom usług internetowych takim jak skarżące, które ponadto uznają się za operatorów dostarczających usługi dostępu do Internetu dla osób prywatnych lub dla przedsiębiorstw (zob. pkt 3 powyżej), przysługuje – pomimo powoływania się przez nie na neutralną rolę w nadawaniu treści – autonomiczne prawo do wolności przekazywania informacji, argumentów skarżących nie można uwzględnić.

111

Przy założeniu bowiem, że nałożony pierwszym zaskarżonym rozporządzeniem tymczasowy zakaz przyczyniania się do nadawania jakichkolwiek treści pochodzących z mediów objętych przedmiotowymi środkami ograniczającymi i nałożony drugim zaskarżonym rozporządzeniem zakaz reklamowania produktów lub usług we wszelkich treściach nadawanych przez rzeczone media mogą stanowić ingerencję w korzystanie przez skarżące z wolności przekazywania informacji, należy przypomnieć, że art. 52 ust. 1 Karty dopuszcza ograniczenia w korzystaniu z praw w niej uznanych. A zatem, aby naruszenie wolności wypowiedzi było zgodne z prawem Unii, musi ono spełniać cztery przesłanki. Po pierwsze, przedmiotowe ograniczenie powinno być „przewidziane ustawą” w tym znaczeniu, że instytucja Unii przyjmująca środki mogące ograniczać wolność wypowiedzi osoby fizycznej lub prawnej powinna posiadać w tym celu podstawę prawną. Po drugie, przedmiotowe ograniczenie musi szanować istotę wolności wypowiedzi. Po trzecie, powinno ono rzeczywiście odpowiadać celowi interesu ogólnego uznanemu za taki w prawie Unii. Po czwarte, musi ono być proporcjonalne. Przesłanki te odpowiadają w istocie przesłankom sformułowanym w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, zgodnie z którym, aby ingerencja w korzystanie z prawa do wolności wypowiedzi była uzasadniona w świetle art. 10 ust. 2 EKPC, musi być ona „przewidziana przez ustawę”, realizować jeden lub kilka prawnie uzasadnionych celów oraz być „niezbędna w społeczeństwie demokratycznym” do ich osiągnięcia (zob. podobnie wyrok RT France, pkt 143–146).

112

Co się tyczy pierwszej przesłanki, zgodnie z którą każde ograniczenie wolności wypowiedzi i informacji musi być przewidziane ustawą, to należy wskazać, że przedmiotowe środki ograniczające są przewidziane ustawą, ponieważ widnieją w aktach prawnych, które między innymi mają ogólne zastosowanie i wyraźną podstawę prawną w prawie Unii. Zaskarżone rozporządzenia zostały bowiem przyjęte na podstawie art. 215 TFUE w celu wdrożenia zaskarżonych decyzji przyjętych na podstawie art. 29 TUE.

113

Należy przypomnieć, że dana osoba lub dany podmiot – w razie potrzeby po zasięgnięciu fachowej porady – muszą być w stanie przewidzieć, w rozsądnym stopniu, jakie konsekwencje w okolicznościach danej sprawy mogą wyniknąć z określonego działania. Konkretniej, konsekwencje te nie muszą dać się przewidzieć z absolutną pewnością. Tym samym nie narusza wymogu przewidywalności ustawa, która przyznając uprawnienia dyskrecjonalne, wyjaśnia jednocześnie ich zakres i sposób wykonania na tyle wyraźnie – przy uwzględnieniu zamierzonego, prawnie uzasadnionego celu – że zapewnia jednostce wystarczającą ochronę przed arbitralnością (zob. podobnie wyrok RT France, pkt 150 i przytoczone tam orzecznictwo).

114

Dostawcy usług internetowych, dzięki którym nadawane są treści popierające agresję wojskową Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpowszechniane za pomocą telewizji i Internetu przez media w całości finansowane z budżetu państwa rosyjskiego, mogli zatem przewidzieć, że zostaną objęci środkami ograniczającymi polegającymi na zakazie rozpowszechniania działań propagandowych wspierających taką agresję i tak samo, że zakaz nadawania treści pochodzących z rzeczonych mediów zostanie nałożony na każdego operatora, „w tym w drodze transmisji lub dystrybucji za pomocą dowolnych środków takich jak […] dostawców usług internetowych”. Tym bardziej było to przewidywalne w świetle szerokich uprawnień dyskrecjonalnych, jakimi dysponuje Rada w ramach przyjmowania środków ograniczających, i z uwagi na kluczową rolę, jaką we współczesnym społeczeństwie odgrywają media, a przede wszystkim media audiowizualne (zob. podobnie wyrok RT France, pkt 151 i przytoczone tam orzecznictwo).

115

W tych okolicznościach należy uznać, że wymóg, aby ograniczenia wolności wypowiedzi i informacji były przewidziane ustawą, został w niniejszym przypadku spełniony.

116

Co się tyczy drugiej przesłanki, dotyczącej naruszenia istoty przysługującej skarżącym wolności przekazywania informacji, należy zauważyć, że zakaz nadawania jakichkolwiek treści pochodzących z niektórych mediów, jak i zakaz reklamy w treściach produkowanych lub nadawanych przez te media, dotyczy jedynie wolności otrzymywania lub przekazywania treści pochodzących z ograniczonej liczby mediów. Z powyższego wynika, że owe zakazy nie mogą naruszać istoty wolności, na którą powołują się skarżące.

117

Poza tym z brzmienia ostatniej części motywów 10 i 11 odpowiednio pierwszego i drugiego z zaskarżonych rozporządzeń – czytanych i interpretowanych w świetle wymogu ograniczenia, jak tylko to możliwe, ingerencji w wolność wypowiedzi i informacji – wynika, że środki przewidziane w tych rozporządzeniach mogły zostać utrzymane, po pierwsze, „do czasu zakończenia agresji na Ukrainę”, a po drugie, do czasu, gdy „Federacja Rosyjska i powiązane z nią media przestaną prowadzić działania propagandowe przeciwko Unii i jej państwom członkowskim”. Ponieważ są to przesłanki kumulatywne, to gdyby jedna z nich ustała, nie byłoby podstaw do dalszego utrzymywania przedmiotowych środków (zob. podobnie wyrok RT France, pkt 155). Nie można więc podnosić, że jak twierdzą skarżące, zaskarżone rozporządzenia znajdują zastosowanie bez ograniczenia czasowego określonego uprzednio przez Radę.

118

Okoliczność, że przedmiotowe środki ograniczające zostały później utrzymane, ponieważ wspomniane przesłanki wciąż były spełniane, nie może podważać tymczasowego i odwracalnego charakteru owych środków. Poza tym wbrew temu, co wydają się twierdzić skarżące, takiej okoliczności nie można uwzględnić, ponieważ zgodność z prawem zaskarżonych rozporządzeń powinna być oceniana na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili ich wydania (zob. wyrok z dnia 10 września 2019 r., HTTS/Rada, C‑123/18 P, EU:C:2019:694, pkt 37 i przytoczone tam orzecznictwo).

119

Wreszcie, co się tyczy argumentu dotyczącego tego, że filtrowanie treści, do którego wdrożenia skarżące były zobowiązane, wiązało się dla nich z dużym nakładem pracy i wysokimi kosztami – przy założeniu, iż argument ów opiera się na prawidłowej interpretacji obowiązku wynikającego z art. 2f rozporządzenia nr 833/2014 wprowadzonego pierwszym zaskarżonym rozporządzeniem – należy zauważyć, że argument ten nie jest istotny dla oceny naruszenia istoty prawa do przekazywania informacji, lecz mógłby co najwyżej – jak podkreśla Rada wspierana przez Republikę Estońską, Komisję i wysokiego przedstawiciela – dotyczyć ewentualnego naruszenia wolności prowadzenia działalności gospodarczej, na które jednak skarżące się nie powołały.

120

Co do zakazu reklamy, nałożonego w art. 1 pkt 1 drugiego zaskarżonego rozporządzenia, należy stwierdzić, że wbrew temu, co twierdzą skarżące, zakaz ten ma zasadniczo na celu zakazanie przedsiębiorstwom działającym na terytorium Unii wykupowania przestrzeni reklamowych w kanałach lub w witrynach internetowych mediów, których nazwy widnieją w przedmiotowym wykazie. Wynika z tego, że jak podkreśla Rada, taki zakaz nie tworzy dla dostawców usług internetowych takich jak skarżące obowiązku polegającego na uniemożliwianiu korzystającym z ich usług nadawania reklamy w treściach produkowanych lub nadawanych przez media objęte środkami ograniczającymi lub zwyczajnie dostępu do takiej reklamy. Wbrew bowiem temu, co twierdzą skarżące, z brzmienia art. 1 pkt 1 drugiego zaskarżonego rozporządzenia jasno wynika, że przewidziany tam zakaz nie dotyczy reklamowania treści pochodzących z rzeczonych mediów, lecz nakłada obowiązek zaniechania reklamy w treściach produkowanych lub nadawanych przez te media.

121

W tych okolicznościach nie można uznać, że sporne zakazy naruszają istotę przysługującej skarżącym wolności przekazywania informacji.

122

Co się tyczy trzeciej przesłanki, dotyczącej realizacji celu interesu ogólnego uznanego za taki przez Unię, należy zauważyć, iż Sąd orzekł, że jak wynika z motywów 5–10 pierwszego zaskarżonego rozporządzenia i z motywów 7–11 drugiego zaskarżonego rozporządzenia, przedmiotowe środki ograniczające realizują cel art. 21 ust. 2 lit. a) TUE, jakim jest ochrona wartości Unii, jej podstawowych interesów, bezpieczeństwa i integralności, że wpisują się one w dążenie Unii do osiągnięcia celów, w szczególności pokojowych, powierzonych jej w art. 3 ust. 1 i 5 TUE, że są one zgodne z celem określonym w art. 21 ust. 2 lit. c) TUE polegającym na utrzymaniu pokoju, zapobieganiu konfliktom i umacnianiu bezpieczeństwa międzynarodowego zgodnie z celami i zasadami Karty Narodów Zjednoczonych i wreszcie, że mają one na celu zakończenie stanu wojny i naruszania międzynarodowego prawa humanitarnego, które może spowodować wojna, co odpowiada również celowi interesu ogólnego o podstawowym znaczeniu dla wspólnoty międzynarodowej (zob. wyrok RT France, pkt 161–166 i przytoczone tam orzecznictwo).

123

W tych okolicznościach należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie przesłanka dotycząca realizacji celu interesu ogólnego uznanego za taki przez Unię została spełniona.

124

Co się tyczy czwartej przesłanki, dotyczącej proporcjonalności przedmiotowych środków ograniczających, należy zauważyć, że zasada proporcjonalności wymaga, by ograniczenia, które mogą zostać nałożone przez akty prawa Unii na prawa i wolności ustanowione w Karcie, nie wykraczały poza granice tego, co jest odpowiednie i konieczne do realizacji uzasadnionych celów lub potrzeby ochrony praw i wolności innych osób, przy czym tam, gdzie istnieje możliwość wyboru spośród większej liczby odpowiednich rozwiązań, należy stosować rozwiązania najmniej dotkliwe, a wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów (zob. wyrok RT France, pkt 168 i przytoczone tam orzecznictwo).

125

W wyroku RT France Sąd orzekł już, że Rada nie popełniła błędu, gdy uznała za konieczne zapobieganie, zgodnie z art. 11 Karty, formom wypowiedzi mającym na celu uzasadnienie i wspieranie aktu agresji wojskowej, dokonanej z naruszeniem prawa międzynarodowego i Karty Narodów Zjednoczonych, oraz że biorąc pod uwagę w szczególności nadzwyczajny kontekst tej sprawy, należy stwierdzić, iż ograniczenia wolności wypowiedzi RT France i, z definicji, innych mediów objętych spornym zakazem, które przedmiotowe środki ograniczające prawdopodobnie za sobą pociągną, są proporcjonalne, ponieważ są odpowiednie i konieczne do osiągnięcia zamierzonych celów (zob. wyrok RT France, pkt 192–213 i przytoczone tam orzecznictwo). Należy jednak stwierdzić, że owej analizy dotyczącej proporcjonalności zaskarżonych rozporządzeń dokonano w odniesieniu do RT France – jednego z podmiotów, w który przedmiotowe środki ograniczające były wyraźnie wymierzone.

126

W niniejszej sprawie analiza taka musi natomiast dotyczyć proporcjonalności zaskarżonych rozporządzeń w odniesieniu do skarżących, ponieważ powołują się one na naruszenie przysługującego im samym prawa do wolności wypowiedzi i informacji, w szczególności do wolności przekazywania informacji.

127

Przede wszystkim należy zweryfikować, czy przedmiotowe środki ograniczające są – w odniesieniu do skarżących – odpowiednie do osiągnięcia celów interesu ogólnego realizowanych przez Unię. W tym względzie należy stwierdzić, że Rada była uprawniona do uznania, iż rzeczone środki ograniczające, wymierzone w media kontrolowane przez przywódców Federacji Rosyjskiej prowadzących działania propagandowe na rzecz rosyjskiej inwazji wojskowej na Ukrainę, mogły chronić porządek publiczny i bezpieczeństwo Unii oraz zachować integralność demokratycznej debaty w społeczeństwie europejskim, pokój i bezpieczeństwo międzynarodowe (zob. podobnie wyrok RT France, pkt 193).

128

Należy zauważyć, że ponieważ sporne zakazy wpisują się w ramy szeregu środków ograniczających przyjętych w następstwie agresji wojskowej na Ukrainę, są one również odpowiednimi środkami do osiągnięcia celu, jakim jest wywarcie maksymalnej presji na władze rosyjskie, aby zaprzestały polityki i działań destabilizujących Ukrainę oraz zakończyły agresję wojskową na to państwo.

129

Otóż, biorąc pod uwagę, że przedmiotowe środki ograniczające mają na celu zakazanie, po pierwsze, nadawania wszelkich treści pochodzących z mediów – kontrolowanych przez przywódców Federacji Rosyjskiej prowadzących działania propagandowe na rzecz rosyjskiej inwazji wojskowej na Ukrainę – których nazwa widnieje w przedmiotowym wykazie, a po drugie, reklamy produktów i usług w treściach nadawanych przez te media, właściwe było uwzględnienie przez Radę dostawców usług internetowych takich jak skarżące – podobnie jak dowolnych środków transmisji lub dystrybucji treści – jako operatorów, którzy powinni zapewnić wdrożenie rzeczonych zakazów, a zatem ich skuteczność na terytorium Unii. Ponadto należy zauważyć, podobnie jak uczyniła to Rada, że zakaz reklamy jest również odpowiedni do zwiększenia presji na władze rosyjskie.

130

Przywołana przez skarżące okoliczność, że przedmiotowe środki ograniczające nie są odpowiednie, ponieważ dostęp do witryny internetowej dziennika Russia today jest nadal możliwy w całej Unii, nie może podważyć tego, że sporny zakaz nadawania jest odpowiedni do osiągnięcia realizowanego celu. Ewentualne trudności we wdrażaniu zaskarżonych rozporządzeń nie mogą bowiem oznaczać tego, iż rzeczone środki są nieodpowiednie.

131

Wynika z tego, że przedmiotowe środki ograniczające są odpowiednie do osiągnięcia realizowanych przez Unię celów interesu ogólnego.

132

Jeśli chodzi o niezbędność ograniczeń w odniesieniu do skarżących, należy stwierdzić, że sporne zakazy są środkami o charakterze generalnym, nałożonymi tak samo na skarżące, jak i na innych dostawców usług internetowych oraz innych operatorów społeczeństwa informacyjnego. Biorąc pod uwagę specyfikę tych zakazów, które powinny być stosowane powszechnie na całym terytorium Unii, były one siłą rzeczy konieczne do skutecznej realizacji celów związanych z przedmiotowymi środkami ograniczającymi.

133

Aby sporne zakazy były bowiem wystarczająco skuteczne i przynosiły rezultaty, które powinny zostać osiągnięte poprzez przyjęcie przedmiotowych środków ograniczających wymierzonych w media pozostające pod stałą, bezpośrednią lub pośrednią kontrolą przywódców Federacji Rosyjskiej prowadzących systematyczną kampanię propagandową na rzecz rosyjskiej agresji wojskowej na Ukrainę (wyrok RT France, pkt 161, 162), muszą one koniecznie obejmować każdą formę nadawania, w tym przez „dostawców usług internetowych”, i nie mogą zostać ograniczone, jak uważają skarżące (zob. pkt 98 powyżej), do sektorów działalności nadawczej i usług wideo na żądanie. Poza tym należy zauważyć, że skarżące nie wskazały jakiegokolwiek alternatywnego, mniej dotkliwego środka, który umożliwiłby równie skuteczne osiągnięcie celów realizowanych przez przedmiotowe środki.

134

Wreszcie wyważenie wchodzących w grę interesów wskazuje, że niedogodności spowodowane przez sporne zakazy nie są niewspółmierne do realizowanych celów. W tym względzie waga celów realizowanych przez zaskarżone rozporządzenia, które wpisują się w szerszy cel polegający na utrzymaniu międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa zgodnie z celami działań zewnętrznych Unii wymienionymi w art. 21 TUE, może być większa niż negatywne konsekwencje, nawet poważne, dla niektórych operatorów nieponoszących żadnej odpowiedzialności za sytuację, która doprowadziła do przyjęcia środków ograniczających (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 28 marca 2017 r., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, pkt 149 i przytoczone tam orzecznictwo). Ponadto należy przypomnieć, że skarżące mają się ograniczyć do nieprzyczyniania się do nadawania treści przez rzeczone media, których jest zresztą ograniczona liczba. Zatem przedmiotowe środki ograniczające nie uniemożliwiają skarżącym korzystania z ich praw podstawowych, a w szczególności podnoszonej przez nie wolności przekazywania informacji, ponieważ wolno im udostępniać korzystającym z ich usług użytkownikom sieci internetowej, z którymi są one związane umową, wszystkie inne treści. W związku z tym skarżące nie wykazały, że zaskarżone rozporządzenia naruszyły w sposób nieproporcjonalny ich wolność przekazywania informacji.

135

W świetle wszystkich powyższych rozważań należy stwierdzić, iż nawet przy założeniu, że skarżące mogłyby powoływać się na wolność przekazywania informacji, ograniczenia tej wolności, jakimi mogą skutkować przedmiotowe środki ograniczające, są proporcjonalne, ponieważ są one odpowiednie, konieczne i ściśle proporcjonalne do zamierzonych celów.

136

W drugiej kolejności, co się tyczy podnoszonego naruszenia prawa do wolności wypowiedzi i informacji przysługującego korzystającym z usług skarżących, którym uniemożliwia się dostęp do treści pochodzących z mediów objętych przedmiotowymi środkami ograniczającymi, to należy zauważyć, że prawo takie obejmuje nie tylko prawo do przekazywania informacji, lecz także prawo społeczeństwa do ich otrzymywania (zob. podobnie wyrok ETPC z dnia 1 grudnia 2015 r. w sprawie Cengiz i in. przeciwko Turcji, CE:ECHR:2015:1201JUD004822610, pkt 56 i przytoczone tam orzecznictwo).

137

W niniejszej sprawie skarżące nie wskazały, w jakim stopniu, a przede wszystkim w jakim charakterze, biorąc pod uwagę ich funkcję operatorów usług dostępu do Internetu, a tym samym ich rolę „zwykłego przenośnika” przekazywanych informacji, mogą się one powoływać na prawo do wolności wypowiedzi i informacji przysługujące korzystającym z ich usług.

138

Nawet bowiem zakładając, że owi korzystający, będący osobami fizycznymi lub prawnymi, którym skarżące zapewniają dostęp do sieci internetowej, mogliby powołać się na naruszenie ich prawa do wolności wypowiedzi i informacji, a w szczególności prawa do wolności otrzymywania informacji, to skarżące nie mogą powoływać się – na poparcie swojej skargi o stwierdzenie nieważności – na prawo, które im nie przysługuje (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 22 czerwca 2022 r., Anglo Austrian AAB i Belegging-Maatschappij Far-East/EBC, T‑797/19, EU:T:2022:389, pkt 285, utrzymany w mocy w postępowaniu odwoławczym wyrokiem z dnia 12 września 2024 r., Anglo Austrian AAB/EBC i Far-East, C‑579/22 P, EU:C:2024:731). Z orzecznictwa wynika bowiem, że naruszenie prawa podmiotowego może być podnoszone jedynie przez osobę, której prawo rzekomo zostało naruszone, lecz nie przez osobę trzecią (zob. analogicznie wyrok z dnia 19 września 2019 r., Zhejiang Jndia Pipeline Industry/Komisja, T‑228/17, EU:T:2019:619, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo).

139

W niniejszej sprawie skarżące ograniczyły się do wskazania, w sposób całkowicie ogólny, że korzystający z ich usług nie mogą skorzystać ze środków odwoławczych przed sądami krajowymi, by podnieść w nich naruszenie przysługującego im prawa do otrzymywania i przekazywania informacji. Jednak skarżące nie wyjaśniają, w jakim charakterze i na jakiej podstawie prawnej mogą one, w imieniu i na rzecz wspomnianych korzystających, powoływać się przed Sądem w skardze o stwierdzenie nieważności na podnoszone naruszenie przysługującego owym użytkownikom prawa.

140

Poza tym wniosku tego nie może podważyć argumentacja skarżących, że ich prawo do przekazywania informacji i prawo korzystających z ich usług do otrzymywania i przekazywania informacji zagwarantowane w art. 11 ust. 1 Karty są ze sobą nierozerwalnie związane. Należy bowiem wskazać, że nawet przy założeniu, iż skarżące mogłyby się powoływać na przysługujące im samym prawo do przekazywania informacji, ograniczenia, które przedmiotowe środki ograniczające mogą wprowadzić, są zgodne z art. 52 ust. 1 Karty (zob. pkt 135 powyżej). Tak czy inaczej należy stwierdzić, że skoro ingerencja w prawo do nadawania treści wiążących się z popieraniem aktu agresji jest uzasadniona i proporcjonalna, to tym bardziej jest tak w kwestii ograniczenia prawa społeczeństwa do otrzymywania informacji emanujących takimi treściami (zob. podobnie wyrok RT France, pkt 214).

141

Wreszcie, jeśli chodzi o art. 11 ust. 2 Karty, to należy stwierdzić, że skarżące ograniczyły się do powołania się nań – po raz pierwszy – na rozprawie, zresztą bez wyjaśnienia, na jakiej podstawie ów artykuł, który dotyczy konkretnie poszanowania wolności mediów i ich pluralizmu, czy to wolności dziennikarzy czy wydawców i środków masowego przekazu, miałby mieć do nich zastosowanie, skoro nie są one mediami, lecz dostawcami usług internetowych.

142

W świetle wszystkich powyższych rozważań należy oddalić zarzut drugi, a w konsekwencji – oddalić skargę w całości, bez konieczności orzekania w przedmiocie dopuszczalności dodatkowych dowodów przedstawionych przez skarżące na podstawie art. 85 § 3 regulaminu postępowania.

143

Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ skarżące przegrały sprawę, należy obciążyć je kosztami własnymi oraz kosztami poniesionymi przez Radę w żądanym przez nią zakresie.

144

Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania państwa członkowskie i instytucje, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenientów, pokrywają własne koszty. W związku z tym Republika Estońska, Republika Łotewska, Republika Litewska i Komisja, która wniosła o obciążenie skarżących poniesionymi przez tę instytucję kosztami postępowania, pokrywają własne koszty.

145

Stosownie do art. 138 § 3 regulaminu postępowania Sąd może zdecydować, że interwenient niewymieniony w art. 138 §§ 1 i 2 pokrywa własne koszty. W niniejszym przypadku należy orzec, że wysoki przedstawiciel pokrywa własne koszty.

Z powyższych względów

SĄD (pierwsza izba w składzie powiększonym)

orzeka, co następuje: