1.

„L’inverno aveva rinfrescato anche il colore delle rocce” („Zima odświeżyła nawet kolor skał”) ( 2 ).

2.

Niniejsze sprawy ujrzały światło dzienne wiele pór roku po tym, jak Grazia Deledda malowniczo opisała nadejście wiosny na wyspie Sardynii we Włoszech ( 3 ). Jednak w swej istocie również one odnoszą się do niedocenianego piękna Sardynii w miesiącach zimowych.

3.

Właśnie w celu zachęcenia do uprawiania turystyki w tym sezonie Regione Autonoma della Sardegna (autonomiczny region Sardynii, Włochy) (zwany dalej „regionem”) ustanowił system mający na celu przyciągnięcie lotów do portów lotniczych znajdujących się na wyspie Sardynii (zwany dalej „systemem pomocy”).

4.

Komisja Europejska uznała, że system ten stanowi niezgodną ze wspólnym rynkiem pomoc na rzecz kilku przedsiębiorstw lotniczych (w decyzji zwanej dalej „sporną decyzją” ( 4 )). Wśród przedsiębiorstw lotniczych, od których należy odzyskać pomoc, znalazły się Volotea SA i easyJet Airline Company Ltd (zwane dalej łącznie „wnoszącymi odwołanie”). Strony te bezskutecznie zaskarżyły decyzję Komisji do Sądu ( 5 ). Obie spółki odwołały się od wyroków Sądu.

5.

W niniejszych sprawach Trybunał został poproszony o ocenę szeregu ustaleń Sądu dotyczących uznania systemu ustanowionego przez region za pomoc państwa. Jednakże zasadniczym problemem jest możliwość zastosowania kryterium podmiotu prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej.

6.

Okoliczności faktyczne i ramy prawne niniejszych spraw zostały szczegółowo opisane w zaskarżonych wyrokach ( 6 ). Do celów niniejszej opinii można je streścić w podany niżej sposób.

7.

W drodze legge regionale n. 10 – Misure per lo sviluppo del trasporto aereo (ustawy regionalnej nr 10 – Środki na rzecz rozwoju transportu lotniczego) ( 7 ) (zwanej dalej „ustawą nr 10/2010”) region udostępnił przedsiębiorstwom lotniczym środki finansowe w celu otwarcia nowych tras i rozwoju tras istniejących do i z Sardynii, w tym w miesiącach zimowych.

8.

Środki finansowe zostały przekazane przedsiębiorstwom lotniczym za pośrednictwem trzech sardyńskich portów lotniczych. Tylko dwa z tych portów lotniczych mają znaczenie dla niniejszej sprawy: porty lotnicze Cagliari-Elmas i Olbia. Są one zarządzane przez spółki, w których większość udziałów należy do izby handlowej Cagliari-Elmas lub do prywatnych akcjonariuszy (zwane dalej łącznie „operatorami portów lotniczych”).

9.

Poprzez akty wykonawcze do ustawy nr 10/2010 region określił rodzaje działalności, na które można otrzymać dofinansowanie. Rodzaje działalności mające znaczenie dla niniejszej sprawy to: zwiększanie ruchu lotniczego przez przedsiębiorstwa lotnicze (zwane dalej „działalnością nr 1”) oraz promowanie przez przedsiębiorstwa lotnicze Sardynii jako kierunku turystycznego (zwane dalej „działalnością nr 2”).

10.

Środki finansowe z budżetu regionu zostały przekazane w formie dotacji. Dotacje te były przyznawane operatorom portów lotniczych, którzy z kolei przekazywali środki finansowe poszczególnym przedsiębiorstwom lotniczym. Region udostępniał środki finansowe wyłącznie po dokonaniu oceny i zatwierdzeniu szczegółowych „planów działalności”, które operatorzy musieli mu przedstawić. Region kontrolował również ich realizację.

11.

Wnoszące odwołanie są przedsiębiorstwami lotniczymi, które zawarły z operatorami portów lotniczych umowy o wykonywanie działalności nr 1 i 2. Ich odpowiednie plany działalności zostały zatwierdzone przez region, po czym wnoszące odwołanie otrzymały od operatorów portów lotniczych, w ramach opisanego powyżej systemu, rekompensatę za zwiększenie liczby lotów i połączeń do i z obu portów lotniczych oraz za promowanie Sardynii jako kierunku turystycznego.

12.

W dniu 30 listopada 2011 r. Republika Włoska notyfikowała system Komisji na podstawie art. 108 ust. 3 TFUE. Po wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego Komisja przyjęła sporną decyzję w dniu 29 lipca 2016 r.

13.

Decyzja ta stanowi, że sporny system pomocy nie obejmuje pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE na rzecz operatorów portów lotniczych (art. 1 ust. 1 spornej decyzji); że ów system stanowi pomoc państwa na rzecz zainteresowanych przedsiębiorstw lotniczych, w tym na rzecz wnoszących odwołanie, w zakresie, w jakim dotyczy działalności tych przedsiębiorstw lotniczych w porcie lotniczym Cagliari-Elmas i Olbia (art. 1 ust. 2 tej decyzji); że przedmiotowa pomoc została wprowadzona w życie przez Włochy z naruszeniem art. 108 ust. 3 TFUE oraz że jest ona niezgodna z rynkiem wewnętrznym (art. 1 ust. 3 i 4 spornej decyzji). Wreszcie, nakłada ona obowiązek odzyskania pomocy od przedsiębiorstw lotniczych (art. 2 ust. 1 tej decyzji).

14.

W skargach wniesionych w dniach 6 września 2017 r. i 11 stycznia 2018 r. wnoszące odwołanie wniosły o stwierdzenie nieważności spornej decyzji.

15.

W dniu 13 maja 2020 r. Sąd wydał zaskarżone wyroki. Sąd oddalił skargi wnoszących odwołanie i obciążył je kosztami postępowania.

16.

W odwołaniu do Trybunału, wniesionym w dniu 22 lipca 2020 r., Volotea wnosi do Trybunału o uchylenie pkt 1 i 2 sentencji wyroku w sprawie T‑607/17, stwierdzenie nieważności art. 1 spornej decyzji oraz nakazu odzyskania pomocy wydanego w stosunku do Włoch w zakresie, w jakim dotyczy on Volotei, a tytułem żądania ewentualnego o uchylenie pkt 1 i 2 sentencji wyroku w sprawie T‑607/17, przekazanie sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania oraz obciążenie Komisji kosztami postępowania.

17.

W odwołaniu do Trybunału, wniesionym w dniu 23 lipca 2020 r., easyJet wnosi do Trybunału o uchylenie wyroku w sprawie T‑8/18 lub o stwierdzenie nieważności art. 1, 2, 3 i 4 spornej decyzji w zakresie, w jakim dotyczą one easyJet, a tytułem żądania ewentualnego o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o obciążenie Komisji kosztami postępowania.

18.

Komisja ze swej strony wnosi do Trybunału o oddalenie odwołań i obciążenie wnoszących odwołanie kosztami postępowania.

19.

Decyzją prezesa trzeciej izby Trybunału z dnia 22 lutego 2021 r. obie sprawy zostały połączone do celów opinii i wyroku.

20.

Strony udzieliły odpowiedzi na pytania pisemne przedłożone im przez Trybunał.

21.

Chociaż traktaty nie zawierają definicji tego, co stanowi pomoc państwa, Trybunał podkreślił, iż pojęcie to należy interpretować w oparciu o elementy obiektywne ( 8 ). Interpretowany w ten sposób art. 107 ust. 1 TFUE obejmuje cztery (główne) kumulatywne przesłanki: że dany środek można przypisać państwu lub że jest on finansowany z zasobów państwowych, że dotyczy on przedsiębiorstwa, że przyznaje on temu przedsiębiorstwu korzyść oraz że jest selektywny. Środek spełniający te kryteria uznaje się ogólnie za mogący również zakłócać konkurencję i wpływać na wymianę handlową na rynku wewnętrznym ( 9 ).

22.

Ze względu na zmiany w sposobie rozumienia celu kontroli pomocy państwa ( 10 ), a w konsekwencji niewyczerpanej wyobraźni państw członkowskich w zakresie interwencji na rynku, Trybunał stoi przed stałą potrzebą ponownego wyjaśniania kryteriów leżących u podstaw art. 107 ust. 1 TFUE i dostosowywania ich do nowych sytuacji. Niniejsze sprawy bynajmniej nie stanowią wyjątku od tej zasady.

23.

W istocie, system będący przedmiotem sporu w niniejszych sprawach wydaje się pomysłową próbą mającą na celu przyciągnięcie większej liczby turystów na Sardynię, w tym w miesiącach zimowych, w celu pobudzenia rozwoju gospodarczego tego regionu.

24.

Ponieważ Sardynia jest wyspą, turyści mogą oczywiście przybywać na nią drogą lotniczą. Przedsiębiorstwa lotnicze prowadzą transakcje z portami lotniczymi. System przewidziany przez region obejmował zatem opracowanie przez porty lotnicze planów i ich współpracę z przedsiębiorstwami lotniczymi w celu zwiększenia liczby lotów na wyspę. Po zatwierdzeniu tych planów przez region miał on przekazywać środki finansowe operatorom portów lotniczych, którzy mieli rozdysponowywać te środki zainteresowanym przedsiębiorstwom lotniczym. System ten obejmował zatem wzajemne powiązania podmiotów publicznych (region) i prywatnych (porty lotnicze i przedsiębiorstwa lotnicze).

25.

Z punktu widzenia pojęcia pomocy państwa taka konstrukcja systemu rodzi szereg pytań. Na przykład, czy przekazywanie środków finansowych przez prywatnego pośrednika pozbawia je publicznego pochodzenia? Który z zaangażowanych podmiotów prywatnych, jeśli nie obydwa, należy uznać za beneficjenta tego systemu? Wreszcie, czy przedmiotowy system zapewnia korzyść, która nie byłaby dostępna na rynku?

26.

Trybunał zwrócił się do mnie o skoncentrowanie mojej analizy na udzieleniu odpowiedzi na te właśnie pytania. Dlatego też w swojej opinii ograniczę się do pojęć: możliwości przypisania pomocy państwu (IV), wtórnych beneficjentów pomocy (V) oraz metodologii ustalania lub wykluczania występowania korzyści (VI).

27.

Finansowanie przez państwo lub przy użyciu zasobów państwowych jest konstytutywnym elementem pojęcia pomocy państwa ( 11 ). Oznacza to, że musi istnieć możliwość przypisania państwu zasobów wykorzystanych w ramach danego środka ( 12 ). W swoich odwołaniach wnoszące odwołanie kwestionują właśnie to ustalenie: twierdzą one, że środków finansowych otrzymanych od operatorów portów lotniczych nie można przypisać regionowi ( 13 ).

28.

Ich argumenty są zasadniczo trojakiego rodzaju ( 14 ). Po pierwsze, podnoszą one, że w zaskarżonych wyrokach Sąd niedostatecznie ocenił kryteria wynikające z wyroku Francja/Komisja. W szczególności według wnoszących odwołanie oparcie się przez Sąd na istnieniu mechanizmu nadzoru w celu monitorowania dystrybucji i wykorzystania spornych środków finansowych nie było wystarczające do stwierdzenia możliwości przypisania pomocy państwu. Po drugie, wnoszące odwołanie zarzucają Sądowi, że błędnie zastosował wyrok Belgia i Magnetrol International/Komisja ( 15 ), ponieważ nie ocenił, czy operatorzy portów lotniczych dysponowali marginesem swobody przy określaniu istotnych elementów rozpatrywanego systemu pomocy. Po trzecie, argumentują, że obecność zasobów państwowych można potwierdzić jedynie w przypadku, gdy państwo sprawuje kontrolę nad funduszami oraz nad ich administratorami (w tym przypadku nad operatorami portów lotniczych). Taki wymóg wynikałby z wyroku Trybunału Niemcy/Komisja ( 16 ).

29.

Nie zgadzam się z żadnym z tych trzech argumentów.

30.

Jeśli chodzi o pierwszy argument, w wyroku Francja/Komisja Trybunał określił szereg wskazówek, które łącznie mogą świadczyć o tym, że środki podjęte przez niektóre przedsiębiorstwa rzeczywiście można przypisać państwu ( 17 ). Dzięki tej ocenie Komisja może ustalić, czy okoliczności danej sprawy wskazują na istnienie kierownictwa państwa ( 18 ). Oznacza to, że może ona stwierdzić, iż państwo brało udział w przyjęciu środków, a przynajmniej, że jest mało prawdopodobne, aby nie brało udziału w wywieraniu wpływu na ich przyjęcie ( 19 ).

31.

Wyrok Francja/Komisja dotyczył jednak przedsiębiorstw publicznych. W kwestii progu dowodowego w odniesieniu do przedsiębiorstw prywatnych Trybunał w wyroku Komisja/Włochy i in. wyjaśnił, że Komisja musi przedstawić więcej niż poszlaki: wymagane jest, aby ustaliła ona pełny łańcuch zdarzeń, a tym samym przedstawiła decydujący dowód możliwości przypisania pomocy państwu ( 20 ).

32.

Zważywszy na datę ogłoszenia wyroku Komisja/Włochy i in., niefortunnie się złożyło, że strony niniejszych odwołań nie miały możliwości zajęcia stanowiska w kwestii tego, czy to odejście od aforyzmu „okoliczności nie mogą kłamać” powinno było zmienić analizę Sądu.

33.

Niemniej jednak odczytuję zaskarżone wyroki jako wskazujące, że Sąd wydawał się przekonany, iż dochodzenie Komisji wykazało istnienie decydującego dowodu możliwości przypisania pomocy państwu.

34.

Tak więc odpowiednio w pkt 70 i 94 zaskarżonych wyroków Sąd zauważył, że „w tym względzie […] z jego praktycznego wprowadzenia w życie wynika, że środki wypłacone przez ten region operatorom portów lotniczych były wykorzystywane przez nich do wynagradzania będących kontrahentami przedsiębiorstw”. Podobnie w pkt 86 i 118 tychże wyroków Sąd wyjaśnił, że „Komisja w [spornej] decyzji uznała, że fundusze oddane przez region autonomiczny do dyspozycji operatorów portów lotniczych powinny były być i zostały faktycznie wykorzystane zgodnie z przyjętymi przez ten region zaleceniami, w niniejszym przypadku – z tytułu wynagrodzenia za wyświadczone przez przedsiębiorstwa lotnicze usługi” ( 21 ). Wreszcie, w kilku punktach zaskarżonych wyroków Sąd przypomniał, że operatorzy portów lotniczych sami przyznali, że działali pod kontrolą i kierownictwem regionu, oraz że oni jedynie przekazali sporne środki finansowe, oczekując, że zostaną one zwrócone przez ten organ władzy publicznej ( 22 ).

35.

Moim zdaniem wynika z tego, że Sąd uznał, iż dowody, którymi dysponował, wykazały zgodnie z wymaganym standardem dowodowym istnienie czynników określonych przez Trybunał w wyroku Francja/Komisja, zastosowanych w odniesieniu do przedsiębiorstw prywatnych w wyroku Komisja/Włochy i in.

36.

Jeśli chodzi o drugi argument, jestem równie nieprzekonana, że Sąd błędnie zastosował wyrok Belgia i Magnetrol International/Komisja ( 23 ).

37.

Sprawa ta dotyczyła między innymi kwestii, czy systematyczne praktyki administracyjne polegające na zatwierdzaniu wniosków o zwolnienie z opodatkowania nadmiernego zysku składanych przez spółki międzynarodowe mogą stanowić istotny element w ocenie „faktycznego” istnienia systemu pomocy ( 24 ).

38.

Po pierwsze, jak słusznie zauważa Komisja, w odwołaniach nie ma mowy o tym, w jaki sposób wyrok ten miałby być istotny w kontekście omawianych spraw. W systemie, o którym mowa w niniejszych sprawach, nie mamy do czynienia z systemową i niepisaną praktyką administracyjną. W rzeczywistości jest wręcz przeciwnie: Sąd stwierdził, że istnieją wyraźne cele i kryteria określone przez region w ustawie nr 10/2010, które operatorzy realizują ( 25 ).

39.

Po drugie, nawet gdyby wyrok ten był istotny, należy zauważyć, że w zaskarżonych wyrokach Sąd ocenił zakres swobody uznania operatorów portów lotniczych w celu określenia istotnych elementów przedmiotowego systemu pomocy ( 26 ). Sąd stwierdził, że nic nie wskazuje na to, aby operatorzy portów lotniczych mogli wykroczyć poza granice określone w ustawie nr 10/2010. W istocie zdaniem Sądu swoboda uznania operatorów została ograniczona przez region w takim zakresie, że mógł on kontrolować zarówno wysokość pomocy przyznanej operatorom portów lotniczych, jak i przekazanie tych kwot (w całości) wnoszącym odwołanie ( 27 ).

40.

Przechodząc, wreszcie, do trzeciego argumentu, z wyroku Niemcy/Komisja moim zdaniem nie wynika, że zasoby państwowe można uznać za obecne tylko wtedy, gdy administrator funduszy państwowych podlega stałej kontroli państwa. Sprawa ta natomiast potwierdza, że państwo zapewnia sobie prawo do dysponowania środkami finansowymi, jak również do zarządzania nimi ( 28 ). Wymóg ten nie jest bynajmniej nowy ( 29 ).

41.

Moim zdaniem sytuacja odwrotna pozwalałaby na obejście zasad dotyczących pomocy państwa poprzez tworzenie instytucji, którym powierza się zarządzanie pomocą, ale które, jak w przypadku operatorów portów lotniczych, same nie są kontrolowane przez państwo ( 30 ).

42.

Właśnie z tego powodu Trybunał konsekwentnie odrzucał konieczność rozróżniania, czy pomoc jest przyznawana bezpośrednio przez państwo, czy przez podmioty publiczne lub prywatne, które zostały utworzone lub wyznaczone do realizacji systemu państwa ( 31 ).

43.

W związku z powyższym proponuję, aby Trybunał oddalił zarzut wnoszących odwołanie dotyczący stwierdzenia możliwości przypisania pomocy państwu jako bezzasadny ( 32 ).

44.

W spornej decyzji Komisja stwierdziła, że szereg linii lotniczych, w tym wnoszące odwołanie, było beneficjentami pomocy państwa (art. 1 ust. 2 tej decyzji). Jednocześnie Komisja stwierdziła, że operatorzy portów lotniczych nie otrzymali takiej pomocy, a zatem nie można ich uznać za beneficjentów systemu pomocy (art. 1 ust. 1 spornej decyzji).

45.

Wnoszące odwołanie kwestionują to ostatnie ustalenie. Zasadniczo twierdzą one, że to operatorzy portów lotniczych uzyskali korzyść w ramach tego systemu.

46.

Nawet jeśli kwestionowanie art. 1 ust. 1 decyzji nie jest przedmiotem niniejszych odwołań, argumenty te są również istotne w odniesieniu do kwestionowania art. 1 ust. 2 tej decyzji, a być może również w odniesieniu do skutków wynikających z art. 2 spornej decyzji, ponieważ wynikające z niego ustalenie może mieć wpływ na kwotę pomocy, która ma być uiszczona przez linie lotnicze ( 33 ).

47.

Odniosę się zatem do dwóch argumentów, na podstawie których Sąd doszedł do wniosku, że operatorzy portów lotniczych nie są (wtórnymi) beneficjentami systemu pomocy.

48.

Pierwszym (i głównym) argumentem, na którym oparł się Sąd, jest okoliczność, że operatorzy portów lotniczych przekazali przedsiębiorstwom lotniczym całość środków otrzymanych od regionu.

49.

Czy to jest właściwy argument? Moim zdaniem – nie ( 34 ).

50.

Korzyść może zostać przyznana przedsiębiorstwom innym niż te, na które bezpośrednio przenoszone są zasoby państwowe (jest to zjawisko określane również jako „korzyść pośrednia”) ( 35 ). Należy odróżnić takie korzyści pośrednie od zwykłych wtórnych skutków gospodarczych, które są nieodłącznie związane z niemalże wszystkimi środkami pomocy państwa oraz są zwolnione od kontroli w zakresie pomocy państwa ( 36 ).

51.

W związku z tym pojawia się pytanie, jak odróżnić efekty ekonomiczne, które pojawiają się przypadkowo, jako skutek uboczny systemu pomocy, od „rzeczywistych” korzyści pośrednich ukierunkowanych na pewnych „ukrytych” beneficjentów.

52.

W zawiadomieniu w sprawie pojęcia pomocy państwa Komisja wyjaśnia, że „należy zbadać przewidywalne skutki zastosowania środka w ramach oceny ex ante” ( 37 ). Tym samym korzyść pośrednia występuje tylko wówczas, „jeżeli środek jest zaprojektowany w taki sposób, aby można było ukierunkować jego wtórne skutki na możliwe do zidentyfikowania przedsiębiorstwa lub grupy przedsiębiorstw” ( 38 ).

53.

W związku z tym wydaje mi się, że w celu sprawdzenia, czy korzyść pośrednia nie „przebrała się” za skutek uboczny programu pomocy, w niniejszych sprawach Komisja była zobowiązana do zbadania, czy konstrukcja systemu przewidywała ex ante pewne korzyści dla operatorów portów lotniczych, które były czymś więcej niż tylko nieodłącznymi cechami przedmiotowego systemu pomocy ( 39 ). W końcu operatorzy portów lotniczych odgrywali aktywną rolę w tej konstrukcji, a zatem mieli interes ekonomiczny w tym, by system ten funkcjonował na określonym poziomie przepustowości (i to pomimo tego, że ich plany musiały zostać zatwierdzone przez region, i pomimo tego, że region nadzorował realizację tych planów).

54.

Rzeczywiście mogę sobie wyobrazić sytuację, w której na przykład przy opracowywaniu rozkładu lotów dla danego portu lotniczego dodanie jednego lotu więcej, niż byłoby to konieczne do osiągnięcia progu rentowności kosztów operacyjnych, mogłoby zapewnić temu portowi lotniczemu (a tym samym jego operatorowi) korzyść ( 40 ).

55.

Właśnie z tego powodu twierdzę, że logiczne jest, iż w sytuacji, gdy – tak jak w niniejszych sprawach – strona wysuwa wystarczająco uzasadnione twierdzenie, że w rzeczywistości istnieje „ukryty” lub „dodatkowy” beneficjent, Sąd ma obowiązek ocenić, na podstawie wszystkich wiadomych mu okoliczności, czy Komisja przeprowadziła wystarczająco pełną ocenę w celu zidentyfikowania jakichkolwiek beneficjentów pośrednich w ramach danego systemu pomocy.

56.

Ponieważ Sąd nie uczynił tego w niniejszych sprawach, stoję na stanowisku, że Sąd błędnie stwierdził, iż Komisja słusznie uznała za nieistotną analizę ex ante rentowności ekonomicznej umów o świadczenie usług zawartych między operatorami portów lotniczych a liniami lotniczymi, zaakceptowanych przez region ( 41 ).

57.

Drugim argumentem, na który powołuje się Sąd, jest to, że operatorzy portów lotniczych nie zawarliby umów z przedsiębiorstwami lotniczymi, gdyby nie istniało finansowanie regionu w ramach systemu pomocy ( 42 ).

58.

Nie rozumiem, w jaki sposób ta okoliczność (o ile jest to rzeczywiście ustalenie faktyczne) sama w sobie przyczynia się do stwierdzenia, że uczestnictwo w przedmiotowym systemie pomocy nie stanowiło korzyści również dla operatorów portów lotniczych.

59.

Wręcz przeciwnie, prowadzi ona do odmiennego wniosku: operatorzy portów lotniczych zdecydowali się na udział w systemie wyłącznie dlatego, że stali się beneficjentami korzyści, która nie byłaby im dana w normalnych warunkach rynkowych.

60.

Jednakże ten element korzyści jest właśnie tym, co nie zostało dokładniej zbadane. Moim zdaniem, aby rozwiać wszelkie wątpliwości, należało przeprowadzić bardziej szczegółową analizę korzyści, jakie mogli odnieść operatorzy portów lotniczych.

61.

Na tej podstawie proponuję, aby Trybunał stwierdził, że Sąd błędnie uznał, że analiza ex ante rentowności ekonomicznej umów o świadczenie usług zawartych między operatorami portów lotniczych a przedsiębiorstwami lotniczymi nie ma znaczenia dla określenia beneficjentów w ramach przedmiotowego systemu pomocy.

62.

W swoich odwołaniach wnoszące odwołanie kwestionują fakt, że Sąd przychylił się do stwierdzenia Komisji, iż kryterium podmiotu prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej nie ma zastosowania do spornego systemu pomocy w celu wykluczenia istnienia korzyści ( 43 ).

63.

Kryterium podmiotu prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej jest narzędziem analitycznym stosowanym przez Komisję w celu wykluczenia istnienia korzyści dla przedsiębiorstwa uzyskanej w związku z interwencją państwa na danym rynku. Kryterium to wymaga przeprowadzenia złożonej analizy ekonomicznej w celu oceny, czy hipotetyczny podmiot prywatny na danym rynku podjąłby się porównywalnej interwencji i na tych samych warunkach co państwo.

64.

Jak słusznie zauważyły wnoszące odwołanie, Trybunał orzekł, że Komisja ma obowiązek zastosowania kryterium podmiotu prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej we wszystkich sytuacjach, w których znajduje ono zastosowanie ( 44 ).

65.

Właśnie kwestia możliwości zastosowania kryterium podmiotu prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej nie została do tej pory dostatecznie naświetlona w orzecznictwie. W szczególności nie jest jasne, w jakich sytuacjach interwencja państwa na rynku jest racjonalnie porównywalna z potencjalnym zachowaniem podmiotu działającego w warunkach gospodarki rynkowej.

66.

Aby zaproponować pewne pomysły co do sposobu rozwiązania tej kwestii, warto zastanowić się nad celem, dla którego kryterium podmiotu prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej zostało opracowane, oraz nad tym, jak cel ten zmieniał się wraz z orzecznictwem.

67.

Kryterium podmiotu prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej, wprowadzone równolegle z dyrektywą w sprawie przejrzystości z 1980 r. ( 45 ), miało początkowo służyć do oceny zachowania przedsiębiorstw publicznych (tj. tych, których państwo jest właścicielem) konkurujących na tym samym rynku z przedsiębiorstwami prywatnymi ( 46 ).

68.

Stąd również wywodzi się koncepcja państwa działającego w charakterze „akcjonariusza” (co w ówczesnym języku określano jako „nabycie udziałów organów władzy publicznej w kapitale spółki”) ( 47 ).

69.

Uzasadnieniem kryterium podmiotu prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej była więc potrzeba znalezienia sposobu na umożliwienie państwu bycia uczestnikiem rynku bez podważania skuteczności dyscypliny w zakresie pomocy państwa ( 48 ). Dokładniej rzecz ujmując, kryterium to służyło wyłączeniu z pojęcia pomocy państwa tych działań państwa, w wyniku których państwo „wchodzi na rynek”, aby konkurować z innymi przedsiębiorstwami na podobnych warunkach. Takie warunki uznawano za występujące, gdy inwestycje państwa we własne przedsiębiorstwo lub przez własne przedsiębiorstwa były tego rodzaju, że mógł je rozważać inwestor prywatny ( 49 ).

70.

Właśnie w świetle tego uzasadnienia kryterium podmiotu prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej jest często opisywane w odniesieniu do możliwości wyboru przez państwa członkowskie gospodarki mieszanej, rozumianej jako taka, w której państwo jest obecne na rynku obok przedsiębiorstw prywatnych ( 50 ). Stąd często powtarzane odwołanie do neutralności własnościowej wyrażonej w art. 345 TFUE i związanej z nią zasady równego traktowania ( 51 ).

71.

Jednak nowsze orzecznictwo Trybunału wydaje się wskazywać, że kryterium podmiotu prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej należy stosować także poza tradycyjnymi granicami własności państwowej i akcjonariatu ( 52 ).

72.

Z tego wynikają dwa sposoby rozumienia możliwości zastosowania kryterium podmiotu prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej.

73.

Z jednej strony, patrząc na jego historyczne zastosowanie, można by ograniczyć zastosowanie kryterium podmiotu prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej wyłącznie do sytuacji, w których państwo działa jako akcjonariusz na danym rynku. Z drugiej strony, biorąc pod uwagę, że państwo może również interweniować na rynku za pomocą środków innych niż własność lub udziały, ograniczenie kryterium podmiotu prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej do tych sytuacji wydaje się zbyt wąską interpretacją przydatności tego kryterium.

74.

Moim zdaniem kryterium podmiotu prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej może okazać się użyteczne, a tym samym możliwe do zastosowania, we wszystkich tych sytuacjach, w których interwencję państwa na rynku można przyrównać do działania prywatnego uczestnika rynku. Taka ocena „równoważności” wykracza poza tradycyjne granice akcjonariatu i własności. Oznacza to, że jeżeli można uznać, że podmiot prywatny działający w warunkach gospodarki rynkowej działał w taki sam sposób jak państwo, kryterium podmiotu prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej może wykazać, czy działanie państwa było zgodne z zasadami rynku. To z kolei pomogłoby wykluczyć istnienie korzyści (a tym samym korzyści stanowiącej pomoc państwa).

75.

Wydaje się, że oderwanie od pierwotnego uzasadnienia, jakim się kierowano, doprowadziło do sytuacji, w której możliwość zastosowania kryterium podmiotu prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej jest regulowane przez niejasną (i, szczerze mówiąc, wprowadzającą w błąd) dychotomię.

76.

Weźmy pod uwagę na przykład wyrok Komisja/EDF ( 53 ). Trybunał orzekł w tym wyroku, że „możliwość zastosowania kryterium inwestora prywatnego zależy ostatecznie od tego, czy dane państwo członkowskie przyznaje należącemu do niego przedsiębiorstwu korzyść gospodarczą, działając w charakterze akcjonariusza, a nie w charakterze władzy publicznej” ( 54 ). W tym samym duchu w wyroku Ryanair/Komisja Sąd zwrócił uwagę, że „[c]hoć w przypadku gdy państwo działa w charakterze przedsiębiorstwa prowadzącego działalność taką jak prywatny inwestor, konieczna może okazać się analiza jego zachowania w świetle zasady prywatnego inwestora działającego w warunkach gospodarki rynkowej, zasada ta nie powinna mieć zastosowania, w przypadku gdy państwo to działa jako władza publiczna” ( 55 ). Podobne sformułowanie znajduje się również w zawiadomieniu Komisji w sprawie pojęcia pomocy państwa ( 56 ).

77.

Sądząc po tych przykładach i użytych w nich sformułowaniach, kwestia możliwości zastosowania kryterium podmiotu prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej jest związana z działaniem państwa jako podmiotu gospodarczego (poprzez posiadanie akcji). Działalność tę należałoby odróżnić od działalności państwa jako władzy publicznej. W tym pierwszym przypadku zgodnie z logiką orzecznictwa kryterium podmiotu prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej ma zastosowanie. W drugim przypadku kryterium to nie miałoby zastosowania.

78.

Nie wydaje mi się, aby to rozróżnienie było słuszne ( 57 ).

79.

Istnieją dwa możliwe rozumienia wyrażenia „państwo działające jako władza publiczna”. Po pierwsze, wyrażenie to może oznaczać państwo, które działa w interesie publicznym (na przykład w celu wzmocnienia rozwoju gospodarczego, zachowania miejsc pracy lub ochrony środowiska). Po drugie, wyrażenie to można rozumieć jako działanie państwa za pomocą instrumentów porządku publicznego (to znaczy ustawodawstwa, regulacji lub, w tym przypadku, podatków). Jednak żadna z tych interpretacji nie potwierdza w pełni wniosków wyciągniętych w orzecznictwie (lub przez Komisję), dlaczego kryterium podmiotu prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej miało lub nie miało zastosowania.

80.

Jeśli chodzi o pierwsze rozumienie pojęcia „państwa działającego jako władza publiczna”, w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że powody, które motywują państwo do interwencji na rynku, są nieistotne ( 58 ). W istocie to, czy państwo działa w celu utrzymania zatrudnienia, ochrony środowiska, rozwoju turystyki czy po prostu zarządzania własnym przedsiębiorstwem, zupełnie nie ma związku z kwestią, czy przedsiębiorstwo będące beneficjentem uzyskało w wyniku tej interwencji korzyść, która mogłaby zostać zapewniona na rynku na tych samych warunkach. Nie można zatem wykluczyć możliwości zastosowania kryterium podmiotu prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej wyłącznie z tych powodów.

81.

Jeśli chodzi o drugie rozumienie, należy zauważyć, że kryterium podmiotu prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej zastosowano w różnych przypadkach, w których państwo działało poprzez wykorzystanie instrumentów władzy publicznej, to jest instrumentów, które nie są dostępne podmiotowi prywatnemu działającemu w warunkach gospodarki rynkowej. Na przykład w wielu przypadkach państwo interweniowało na rynku, aby odroczyć lub umorzyć spłatę zaległości podatkowych i innych publicznych zobowiązań finansowych wobec państwa przez przedsiębiorstwa prywatne ( 59 ). Podobnie w sprawie Komisja/EDF ( 60 ) państwo interweniowało dzięki uprawnieniom podatkowym i regulacyjnym, a w sprawie Ryanair/Komisja ( 61 ) interwencja nastąpiła dzięki uprawnieniom ustawodawczym i regulacyjnym. We wszystkich tych przypadkach zastosowano jednak jakąś formę kryterium podmiotu prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej. Oznacza to, że jego zastosowanie nie może być wyłączone tylko dlatego, że państwo działa za pomocą instrumentów władzy publicznej.

82.

W rozwikłaniu tej dychotomii z pewnością nie pomaga okoliczność, że w orzecznictwie czasem sięga się po rozróżnienie między państwem działającym jako „podmiot gospodarczy” a państwem działającym jako „organ władzy publicznej” nie po to, by rozstrzygnąć o możliwości zastosowania kryterium podmiotu prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej, lecz raczej w trakcie jego stosowania ( 62 ). Dzieje się tak zwłaszcza w sytuacjach, w których Trybunał pragnie podkreślić, że kosztów i korzyści państwa jako władzy publicznej, związanych na przykład ze stopą zatrudnienia lub wzrostem dochodów budżetowych, nie należy brać pod uwagę przy stosowaniu tego kryterium. Z konceptualnego punktu widzenia rozróżnienie to jest logiczne, ponieważ hipotetyczny podmiot działający na rynku, który przecież służy jako komparator, nie brałby takich kwestii pod uwagę przy podejmowaniu decyzji o swoich posunięciach rynkowych ( 63 ). Jednak względy te wchodzą w grę dopiero po potwierdzeniu możliwości zastosowania kryterium podmiotu prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej, a nie w jakimkolwiek wcześniejszym momencie.

83.

Jednym słowem stoję na stanowisku, że odnośnie do możliwości stosowania kryterium podmiotu prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej błędne jest wyznaczanie linii podziału na podstawie dychotomii: „organ władzy publicznej” i „podmiot gospodarczy”. Kryterium podmiotu prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej ma na celu ustalenie lub wykluczenie istnienia korzyści stworzonej dla przedsiębiorstwa poprzez odniesienie do zgodności z zasadami gospodarki rynkowej pewnych zachowań państwa. Jako takie ma ono realne zastosowanie we wszystkich sytuacjach, w których państwo prowadzi działalność porównywalną do „działalności rynkowej”, w tym gdy „państwo jako organ władzy publicznej” działa w sposób porównywalny do podmiotu prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej. Oznacza to, że o możliwości zastosowania kryterium podmiotu prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej powinno decydować obiektywne badanie sposobu, w jaki państwo angażuje się w działalność przedsiębiorstw na danym rynku, bez względu na formę i powody tego zaangażowania.

84.

W oparciu o powyższe rozważania jestem zdania, że zastosowanie kryterium podmiotu prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej zależy od charakteru działalności państwa. Oznacza to, że możliwość zastosowania kryterium podmiotu prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej zakłada, że państwo interweniuje poprzez działanie porównywalne z tym, które można by przewidzieć na rynku.

85.

Jak jednak ocenić, czy na rynku możliwa jest równoważna działalność?

86.

Moim zdaniem Komisja musi postawić się w sytuacji przedsiębiorstwa będącego beneficjentem i ocenić z jego punktu widzenia, czy otrzymana korzyść (na przykład udzielenie gwarancji kredytowej, zastrzyk kapitału lub umorzenie długu) mogłaby być również oferowana przez inne przedsiębiorstwa na tym rynku. Jeśli odpowiedź na to pytanie jest twierdząca, kryterium podmiotu prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej ma zastosowanie.

87.

Kilka przykładów może wyjaśnić moją tezę. Na rynku przedsiębiorstwo może otrzymać od kredytodawcy odroczenie spłaty kredytu. Działalność tę może również wykonywać państwo: może ono na przykład zatwierdzić odroczenie podatku na rzecz przedsiębiorstwa. W związku z tym z punktu widzenia przedsiębiorstwa będącego beneficjentem państwo przyznaje świadczenie o takim samym charakterze jak wierzyciel (prywatny). Ponieważ tego rodzaju działanie państwa prowadzi w konsekwencji do stwierdzenia równoważności na rynku, niezależnie od tego, że państwo mogło działać jako organ władzy publicznej, jego interwencję należy oceniać za pomocą kryterium podmiotu prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej ( 64 ).

88.

Weźmy drugi przykład. Jeżeli państwo nabywa na rynku usługi marketingowe, przynosi to korzyść przedsiębiorstwu, od którego nabywa te usługi. Nabywanie takich usług nie jest działalnością, którą może wykonywać tylko państwo. Jest to zwykła transakcja kupna. Innymi słowy, biorąc pod uwagę, że państwo prowadzi działalność porównywalną z działalnością jakiegokolwiek innego przedsiębiorstwa prywatnego, kryterium podmiotu prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej powinno mieć zastosowanie do weryfikacji zgodności tego nabycia (usług) z rynkiem.

89.

Rozważmy, wreszcie, trzeci przykład: jeżeli państwo przyznaje przedsiębiorstwu nieodpłatnie koncesję na prowadzenie działalności, która w przeciwnym razie wiązałaby się z opłatami, państwo interweniuje na rynku poprzez wykonywanie działalności, którą samo prowadzi jako strażnik tego rynku. Prywatne przedsiębiorstwo nigdy nie mogłoby powielić tej działalności. Dlatego też w ocenie, czy ta nieodpłatna licencja na prowadzenie działalności stanowi pomoc państwa, nie ma miejsca na kryterium podmiotu prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej. Miarą porównawczą nigdy nie mógłby być prywatny podmiot gospodarczy.

90.

Za pomocą tych przykładów chcę przedstawić następującą kwestię: kryterium podmiotu prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej ma zastosowanie zawsze, gdy państwo prowadzi działalność, która mogłaby zostać powielona na rynku przez podmioty prywatne. Oczywiście może to mieć miejsce nie tylko wtedy, gdy państwo działa jako akcjonariusz, ale także wtedy, gdy działa jako władza publiczna (niezależnie od tego, czy realizuje cele gospodarcze, społeczne, środowiskowe czy inne). Kwestią rozstrzygającą jest to, czy dany rodzaj działalności gospodarczej ma charakter, który mógłby być przewidziany na rynku. Jeśli odpowiedź na to pytanie jest twierdząca, kryterium podmiotu prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej ma zastosowanie.

91.

Chciałabym podkreślić, że możliwość zastosowania kryterium podmiotu prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej nie przesądza w żaden sposób o wyniku jego zastosowania. To, czy dana działalność mogłaby zostać powielona na rynku (a więc czy ma zastosowanie kryterium podmiotu prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej), nie jest decydujące dla kwestii, czy dane świadczenie stanowi korzyść. Ta ostatnia kwestia zależy od zastosowania kryterium podmiotu prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej, które opiera się na analizie ekonomicznej, mającej na celu zbadanie, czy (hipotetyczny) podmiot działający na rynku przyznałby taką samą korzyść na podobnych warunkach jak te przyznane przez państwo ( 65 ).

92.

W zaskarżonych wyrokach Sąd podtrzymał odrzucenie przez Komisję możliwości zastosowania kryterium podmiotu prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej na podstawie dwóch argumentów. Po pierwsze, Sąd uznał, że region nie działał jako akcjonariusz, ponieważ nie był właścicielem zaangażowanych operatorów portów lotniczych ( 66 ). Po drugie, Sąd oparł się na okoliczności, że przyjmując system pomocy, region działał „w ramach ogólnej polityki gospodarczej”, a więc „wyłącznie jako władza publiczna” ( 67 ).

93.

W świetle powyższych wyjaśnień jestem zdania, że argumenty przedstawione przez Sąd są niewystarczające, aby wykluczyć możliwość zastosowania kryterium podmiotu prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej.

94.

Jak wyjaśniłam w pkt 71, 74 i 83 niniejszej opinii, nowsze orzecznictwo Trybunału, a także całe uzasadnienie kryterium podmiotu prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej nie ograniczają możliwości jego zastosowania wyłącznie do sytuacji, w których państwo staje się częścią rynku poprzez posiadanie udziałów w przedsiębiorstwie. Okoliczność, że region nie jest właścicielem operatorów portów lotniczych, za pośrednictwem których wdrożył swój system, sama w sobie zatem nie wystarcza, by wykluczyć zastosowanie kryterium podmiotu prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej.

95.

Podobnie dla oceny dotyczącej możliwości zastosowania kryterium podmiotu prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej nie jest decydujące, czy region działał „w ramach ogólnej polityki gospodarczej” lub jako „władza publiczna”. Jak wyjaśniłam w pkt 80 niniejszej opinii, zamiar stojący za interwencją państwa po prostu nie jest elementem, który należy brać pod uwagę na tym etapie analizy.

96.

W istocie, jak wyjaśniłam w poprzedniej części niniejszej opinii, oceniając, czy Komisja słusznie wykluczyła możliwość zastosowania kryterium podmiotu prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej, Sąd powinien był sprawdzić, czy instytucja ta oceniła z punktu widzenia wnoszących odwołanie, czy środki otrzymane od regionu zostały przyznane w ramach działalności, która mogła być powielona na rynku.

97.

Dlatego uważam, że Sąd błędnie uzasadnił brak zastosowania kryterium podmiotu prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej w niniejszych sprawach.

98.

Następnie, po stwierdzeniu, że kryterium podmiotu prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej nie miało zastosowania, Sąd ocenił istnienie korzyści dla wnoszących odwołanie, uwzględniając działalność regionu z perspektywy nabywcy usług.

99.

Nawet jeśli mam wątpliwości, czy przyznanie dotacji na utworzenie nowych połączeń lotniczych może stanowić nabycie usług, zgadzam się, że co do zasady kryterium „usługobiorcy” mogłoby rzeczywiście służyć jako punkt wyjścia do stwierdzenia istnienia lub wykluczenia korzyści. Jednak biorąc pod uwagę, że takie podejście zakłada, iż państwo działało jako podmiot gospodarczy w celu nabycia usług na rynku, ocena ta ze względu na swój charakter nie jest niczym więcej niż jedną z iteracji kryterium podmiotu prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej. To jest właśnie to kryterium, które Sąd odrzucił jako niemające zastosowania, ponieważ uznał, że region nie działał jako podmiot gospodarczy.

100.

Tak czy inaczej, dwie kwestie związane z alternatywną oceną Sądu (opartą na kryterium „usługobiorcy”) zasługują na dalszą analizę. Pierwsza kwestia odnosi się do argumentu wnoszących odwołanie, zgodnie z którym Sąd przekroczył zakres swojej właściwości, utrzymując w mocy sporną decyzję na podstawie alternatywnego uzasadnienia. Druga kwestia dotyczy etapów analizy w ramach kryterium usługobiorcy, zaproponowanych przez Sąd.

101.

Po pierwsze, jeśli chodzi o właściwość Sądu, prawdą jest, że ze względu na administracyjny charakter postępowania w sprawie pomocy państwa Sąd ma jedynie ograniczoną właściwość. W związku z tym Sąd nie może zastąpić oceny ekonomicznej dokonanej przez Komisję swoją własną oceną ( 68 ).

102.

Zasadniczo powyższe wymaga dokonania oceny przez Sąd, czy uzasadnienie spornej decyzji zawiera wszystkie istotne dane, które mogą stanowić poparcie dla wniosków wyciągniętych na ich podstawie ( 69 ). Jest tak w szczególności z uwagi na to, że w dziedzinie pomocy państwa Komisja zamyka postępowanie wyjaśniające w drodze decyzji ( 70 ).

103.

Trybunał jednakże doprecyzował, że z wyjątkiem sytuacji, gdy żadna przesłanka materialna tego nie uzasadnia, Sąd w ramach skargi o stwierdzenie nieważności może interpretować uzasadnienie zaskarżonego aktu odmiennie niż jego autor, a nawet w pewnych okolicznościach odrzucić uzasadnienie formalne przyjęte przez autora ( 71 ).

104.

To właśnie z tej swobody Sąd skorzystał w omawianych sprawach. Tak więc w zaskarżonych wyrokach sąd ten uzupełnił (wprawdzie krótkie i samo w sobie niewystarczające) uzasadnienie zawarte już w motywie 386 spornej decyzji ( 72 ) o argumenty wymienione między stronami, jak również o informacje uzyskane w trakcie toczącego się przed nim postępowania pisemnego i ustnego ( 73 ).

105.

Tego rodzaju sytuacja nie mieści się zatem w kategorii zastąpienia uzasadnienia w kontekście zakresu kontroli sądowej sprawowanej przez Sąd, ponieważ Sąd oparł się na istniejącym uzasadnieniu decyzji, nie zmieniając jego treści.

106.

Po drugie, jeśli chodzi o elementy składowe kryterium „usługobiorcy”, Sąd uznał, że istnienie korzyści można wykluczyć tylko wtedy, gdy, po pierwsze, nabycie danych usług nastąpiło w drodze otwartej, przejrzystej i niedyskryminującej procedury przetargowej, a po drugie, region miał rzeczywiste zapotrzebowanie na nabyte usługi.

107.

Jeśli chodzi o wymóg przeprowadzenia otwartej i konkurencyjnej procedury selekcji, mogę odpowiedzieć krótko. O racjonalności ekonomicznej nabycia towarów i usług może świadczyć sam fakt, że zostało ono dokonane w drodze takiej procedury. Dlatego też tego rodzaju zakupy dokonywane przez organy publiczne na potrzeby ich własnej działalności podlegają co do zasady dyrektywom w sprawie zamówień publicznych ( 74 ). Nie jestem jednak przekonana, czy w sytuacji takiej jak w niniejszych sprawach, w której region działał za pośrednictwem prywatnych podmiotów działających w warunkach gospodarki rynkowej, naleganie na zastosowanie procedury podobnej do tej wymaganej przez dyrektywy w sprawie zamówień publicznych byłoby jedynym sposobem zapewnienia, że przedmiotowe usługi są wyceniane zgodnie z warunkami rynkowymi.

108.

Jeśli chodzi o wymóg rzeczywistego zapotrzebowania, oczywista logika leżąca u podstaw tej oceny wydaje się następująca: nawet jeśli zakupy dokonywane przez organ publiczny były dokonywane na warunkach rynkowych, istnieje dodatkowy wymóg, aby zakupy te były proporcjonalne do „rzeczywistego zapotrzebowania” danego organu ( 75 ).

109.

Prawdą jest, że zakłada się, iż racjonalnie działający podmiot rynkowy nabywa tylko te usługi (lub towary), które są mu rzeczywiście potrzebne do wykonywania jego działalności (lub do osiągnięcia zamierzonego celu) ( 76 ). Sąd uznał, że region mógł mieć rzeczywistą potrzebę nabycia przedmiotowych usług (związanych z przelotami i marketingiem) w celu promowania wyspy Sardynii jako celu turystycznego.

110.

Jak jednak można określić to zapotrzebowanie w kategoriach ilościowych?

111.

W omawianych sprawach region nie „nabył” lotów i usług marketingowych w celu zaspokojenia własnych potrzeb (jak na przykład w przypadku zakupu przez państwo krzeseł biurowych do biur rządowych). W związku z tym nie istniał żaden wewnętrzny punkt odniesienia, na podstawie którego można by ocenić liczbę nabytych usług. Celem regionu było nabycie tych usług (o ile można je uznać za usługi) w celu stworzenia, przynajmniej częściowo, nowej podaży (poprzez loty) i nowego popytu (poprzez usługi marketingowe) na rynku sardyńskim. W przypadku tego rodzaju działalności podmiot działający w warunkach gospodarki rynkowej przeprowadziłby analizę kosztów i korzyści, biorąc pod uwagę wymagane środki finansowe i oczekiwany zwrot. Ze spornej decyzji nie wynika jasno, czy region dokonał takiej oceny ani czy działał zgodnie z ustalonymi oczekiwaniami dotyczącymi na przykład liczby turystów, których system miał przyciągnąć. Ze spornej decyzji nie wynika również, że Komisja próbowała zbadać, czy taka analiza została przeprowadzona.

112.

W takich okolicznościach nie wiem, na jakiej podstawie Sąd mógł zasadnie twierdzić, że nabycie rozpatrywanych usług marketingowych wykracza poza „rzeczywiste zapotrzebowanie” ( 77 ). W konsekwencji uważam, że Sąd dopuścił się również błędu przy stosowaniu elementów składowych kryterium „usługobiorcy”.

113.

Proponuję zatem, aby Trybunał uwzględnił argumenty wnoszących odwołanie, zgodnie z którymi Sąd popełnił błąd, stosując kryterium „usługobiorcy”.

114.

W oparciu o powyższe wnioski proponuję, aby Trybunał uwzględnił argumenty wnoszących odwołanie dotyczące sposobu, w jaki Sąd: