15.1.2013   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 11/44

1.1

Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny (EKES) wyraża uznanie dla komunikatu Komisji i przykłada ogromną wagę do procesu szybkiego przejścia na ogólny system elektronicznych zamówień publicznych, wypróbowany już z powodzeniem w niektórych państwach członkowskich. Rynek e-zamówień jest ogromny i stanowi około 20 % PKB UE.

1.2

W fazie koniunktury tak niesprzyjającej jak obecna, związanej z koniecznością wprowadzania uciążliwych dla obywateli korekt do budżetu, Europa i zgłaszane przez nią inicjatywy postrzegane są w bardzo niekorzystnym świetle. Instytucje europejskie muszą podjąć wytężone wysiłki na rzecz większego otwarcia się oraz klarownego wyjaśnienia powodów nakazujących podjęcie określonych decyzji. Na Komisji, jedynej instytucji europejskiej uprawnionej do składania wniosków legislacyjnych, spoczywa szczególna odpowiedzialność w zakresie nie tylko informowania, ale także przekonywania obywateli o słuszności przedstawianych przez nią wniosków. EKES czyni w tej dziedzinie wszelkie starania, natomiast Komisja powinna współpracować w głównej mierze z innymi instytucjami europejskimi, w tym z organami o charakterze doradczym.

1.3

EKES podkreśla, że cięcia liniowe w budżetach państwowych, powodujące przedwczesne odchodzenie najstarszych i najlepiej wykwalifikowanych pracowników uczestniczących w procedurach zamówień publicznych, wywierają coraz bardziej negatywny wpływ na administrację publiczną, wobec czego Komitet wzywa państwa członkowskie do niestosowania nieprzemyślanych ograniczeń. Przynoszą one jedynie krótkotrwałą poprawę sytuacji na rachunkach i skutkują częstokroć koniecznością zatrudniania ludzi z zewnątrz, gdyż zasoby kadrowe utrzymane na stanowiskach nie nabyły jeszcze niezbędnego doświadczenia zawodowego.

1.4

EKES podkreśla znaczenie e-zamówień ze względu na korzyści, które może przynieść ich stosowanie:

1.5

Komisja uważa, iż realny wydaje się cel ukończenia procesu przejścia w połowie 2016 r. (bardziej prawdopodobny jest raczej rok 2017 ze względu na dwuletni okres transpozycji), co stanowi ogromne przyspieszenie w porównaniu z osiągnięciami ostatnich 8 lat. Zdaniem EKES-u założenia są słuszne i ambitne, ale ich realizacja zależy od spełnienia określonych (przywołanych w niniejszej opinii) warunków w dziedzinie standaryzacji, interoperacyjności i dostępności. Jeśli warunki te nie będą przestrzegane, należy liczyć się z ryzykiem dalszej segmentacji rynku.

1.6

EKES popiera zaproponowane cele, ale odnotowuje jednocześnie, że do tej pory – mimo wszystkich podjętych wysiłków – odsetek e-zamówień pozostaje niewielki. Komisja kończy właśnie analizę, która powinna zostać opublikowana jeszcze w tym roku i w której podane zostaną poziomy osiągnięte przez poszczególne państwa. Na przykład we Włoszech omawiany odsetek wynosi 4 %.

1.7

EKES zajmuje stanowisko zdecydowanie krytyczne wobec niechęci do współpracy ze strony niektórych państw członkowskich, które sprzeciwiają się zmianom i nie chcą pozwolić konkurencji wejść na rynek e-zamówień z powodu ochrony firm państwowych oraz niechęci utraty znaczącego wpływu gospodarczo-politycznego.

1.8

W komunikacie Komisji zachowanie tego rodzaju nazwano „bezczynnością”, zaś EKES uważa, że chodzi raczej o „pasywny opór” wobec zmian, jak również o podatność na naciski krajowe o charakterze protekcjonistycznym. Ogłaszanie wszystkich przetargów w formie elektronicznej oznaczałoby, że określanie progów dla przetargów typu europejskiego jest bezużyteczne i szkodliwe, a o to apelują szczególnie mocno MŚP.

1.9

Zdaniem EKES-u utrzymywanie progów utrudnia rozwój wewnętrznego rynku i stanowi zagrożenie dla konkurentów działających na tym samym polu.

1.10

Przekaz informacji. Obywatele, przedsiębiorstwa, władze lokalne i krajowe – wszystkie te podmioty muszą być przekonane do zasadności wykorzystania tych instrumentów. Aby tak się stało, należy przeznaczyć środki na zintegrowane działania w zakresie informowania, komunikacji i szkoleń, bez podejmowania jednorazowych inicjatyw.

1.11

Przejrzystość. Jednym z bezpośrednich efektów publikowania w formie elektronicznej informacji o e-zamówieniach jest podniesienie poziomu przejrzystości. EKES sugeruje, by oprócz zawiadomień o przetargu informować także o stopniu zaawansowania robót w stosunku do planowanego harmonogramu, dacie zakończenia zleconych prac i dostawach dóbr. Przejrzystość jeszcze bardziej utrudni popełnianie oszustw, pozwoli organom administracji publicznej zaoszczędzić więcej środków i poprawi efektywność rynku.

1.12

Interoperacyjność i normalizacja. EKES kładzie szczególnie duży nacisk na kwestie związane z interoperacyjnością pomiędzy różnymi platformami (często są to portale) i standaryzacją procesów oraz dokumentów elektronicznych wymienianych w różnych fazach procesu udzielania zamówień publicznych. Coraz większa liczba odrębnych platform, różnych procesów i formatów stanowi barierę dla automatyzacji zamówień publicznych i zniechęca dostawców, zwłaszcza MŚP, do jej przyjęcia. Komisja powinna niezwłocznie wydać zalecenie w sprawie korzystania z jednolitej normy europejskiej (lub międzynarodowej) w procesach związanych z zamówieniami publicznymi. Na szczególną uwagę zasługują prace Europejskiego Komitetu Normalizacyjnego w ramach warsztatów „Business Interoperability Interfaces (BII) a zamówienia publiczne w Europie” (1) oraz wdrażanie profili BII w systemie PEPPOL.

1.13

Segmentacja. Brak strategii europejskiej doprowadził do zastosowania platform i instrumentów identyfikujących, które nie nawiązują wzajemnej komunikacji i działają tylko na szczeblu krajowym bądź terytorialnym (dzieje się tak np. w Niemczech i we Włoszech). Zdaniem stowarzyszeń MŚP to wszystko niemal zawsze prowadzi do rezygnacji ze złożenia oferty, a czasem do zbyt wysokich kosztów zarządzania, które trudno uzasadnić, szczególnie w przypadku MŚP. EKES stoi na stanowisku, że UE powinna podjąć skuteczne działania na rzecz wyeliminowania zjawiska segmentacji rynku.

1.14

Dostępność i prostota. EKES podkreśla, że korzyści dla rynku, administracji publicznej i obywateli mogą przybrać realną formę tylko pod warunkiem dostępności systemów, gwarancji niskich kosztów, funkcjonowania systemów łatwych w zarządzaniu i utrzymaniu, stosowania standardowych modułów, procedur i rozwiązań oraz opracowania wspólnego glosariusza, czyli instrumentu pozwalającego rozwiązywać problemy językowe (narzędzie to także musi być dostępne i łatwe w użyciu). Chodzi o zasady, do przestrzegania których zobowiązała się sama Komisja w programie Small Business Act.

1.15

Przedsiębiorstwa społeczne. EKES zaleca, by w ramach procesu wdrażania instrumentów elektronicznych zwrócić jak największą uwagę na ich dostępność dla przedsiębiorstw społecznych. Wiele usług społecznych świadczonych jest właśnie przez tego rodzaju firmy. Stanowią one niezwykle ważną część podmiotów odpowiedzialnych za udzielanie pomocy i wykonywanie działań o charakterze opiekuńczym.

1.16

Z pomocą małym i średnim przedsiębiorstwom powinny przyjść przepisy europejskie dotyczące zamówień przekraczających próg tak, by firmy te spełniły warunki w dziedzinie wymaganego kapitału i doświadczenia. Można by tu rozważyć powołanie do życia tymczasowych konsorcjów albo stowarzyszeń przedsiębiorstw. Pouczający jest tu przykład Portugalii, gdzie 87 % zamówień przyznano MŚP, ale ich wartość nie przekracza 19 %.

2.1

W komunikacie, ilustrującym strategiczną wagę e-zamówień, określono zasadnicze działania, dzięki którym Komisja zamierza uczestniczyć w procesie przechodzenia na pełne upowszechnienie zamówień elektronicznych w UE.

2.2

Oszczędności będące udziałem administracji, które już wdrożyły systemy zamówień elektronicznych, sięgają od 5 do 20 %. Nawet gdyby ten mniejszy odsetek zostałby zastosowany w przypadku wszystkich zamówień realizowanych w UE, oszczędności przekroczyłyby 100 mld EUR – z uwzględnieniem całkowitej skali zamówień publicznych.

2.3

Odnośnie do zamówień publicznych (2), zgodnie z założeniami zdefiniowanymi w Akcie o jednolitym rynku (3), Komisja przedstawiła kilka propozycji zmierzających do pełnego przejścia na e-zamówienia w UE do połowy 2016 r. (4) Celem ostatecznym jest doprowadzenie do sytuacji, w której procedura zamówień elektronicznych jest całkowicie zautomatyzowana, a wszystkie jej etapy – od publikacji (e-ogłoszenie) do płatności (e-płatność) – realizowane są elektronicznie (5).

2.4

E-zamówienia mogą przyczynić się do poprawy dostępu do procedur udzielania zamówień i zwiększenia ich przejrzystości – zwłaszcza w odniesieniu do MŚP, co zwiększyłoby konkurencję transgraniczną, pozytywnie wpłynęło na innowacje i przyczyniło się do rozwoju jednolitego rynku.

2.5

Komisja wyodrębnia dwie zasadnicze przeszkody utrudniające popularyzację e-zamówień:

2.6

Z myślą o realizacji swych założeń Komisja opracowała 15-punktowy plan działań.

3.1

Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny (EKES) docenia istotę przeglądu ram prawnych związanych z zamówieniami publicznymi i stopniowego przejścia na całkowitą ich automatyzację, gdzie w niektórych fazach procesu dostaw obowiązkowe będzie korzystanie z elektronicznych środków komunikacji.

3.2

Plan działań przedstawiony przez Komisję, dotyczący stopniowego wdrażania e-zamówień, jest bardzo ambitny. Jeśli jego wdrożenie zostanie prawidłowo przeprowadzone, korzyści odniosą wszyscy uczestnicy rynku zamówień publicznych. Biorąc pod uwagę niejednolity poziom rozwoju e-zamówień publicznych w różnych państwach, gdzie występuje już zjawisko segmentacji rozwiązań i platform, brak wytycznych strategiczno-operacyjnych – w połączeniu z nieprzestrzeganiem określonych minimalnych warunków podstawowych – może przyczynić się do jeszcze większej segmentacji rynku.

3.3

Rozwój e-zamówień nie może jednak odbywać się z naruszeniem zasady „najlepszej oferty”, o której mowa w projekcie dyrektywy w sprawie zamówień publicznych (6).

3.4

EKES kładzie szczególnie duży nacisk na kwestie związane z interoperacyjnością pomiędzy różnymi platformami (często są to portale) i dostępnością procesów oraz dokumentów elektronicznych wymienianych na różnych etapach procesu udzielania zamówień. Dobrze byłoby określić normę europejską (lub międzynarodową) otwartą na rozwiązania (oprogramowanie) stosowane w wypadku e-zamówień w sektorze publicznym. Coraz większa liczba odrębnych platform, różnych procesów i formatów stanowi barierę dla automatyzacji zamówień publicznych i zniechęca dostawców, zwłaszcza MŚP, do jej przyjęcia. Prace Europejskiego Komitetu Normalizacyjnego w ramach warsztatów „Business Interoperability Interfaces (BII) a e-zamówienia w Europie” przyniosły wynik w postaci interoperacyjnych profili standardowych służących wdrażaniu znormalizowanych rozwiązań w zakresie oprogramowania.

3.5

Jeśli chodzi o pokonywanie istniejących barier, EKES popiera konkretne działania Komisji zmierzające do tego, by wykorzystanie międzynarodowych otwartych standardów europejskich lub międzynarodowych stało się obowiązkowe w zakresie wdrażania interoperacyjnych rozwiązań technicznych. Należałoby przygotować wytyczne i wskazówki dotyczące właściwego stosowania otwartych standardów, oparte na dokonaniach uczestników warsztatów BII Europejskiego Komitetu Normalizacyjnego, jak również na odnośnej implementacji w ramach projektu PEPPOL. W Europejskiej agendzie cyfrowej mówi się wyraźnie (7) o działaniach na rzecz standaryzacji e-zamówień, bazującej na wykorzystaniu konkretnych technik, które mogą wdrażać wszyscy dostawcy rozwiązań i usług ICT.

3.6

EKES podkreśla fundamentalny wkład, który mogą wnieść e-zamówienia w obszar przejrzystości procesów zaopatrywania sektora publicznego i zwalczania oszustw. Instrumenty elektroniczne pozwalają monitorować i oceniać procesy wewnętrzne, a także sposoby ich wdrażania przez dostawców. Tego rodzaju informacje są istotne z perspektywy zapewnienia maksymalnej przejrzystości („e-przejrzystość”) sektora publicznego i mogą stanowić ważny bodziec zachęcający do stosowania narzędzi e-zamówień – głównie przez MŚP. Sprawdzone rozwiązania w tej dziedzinie można znaleźć np. w Portugalii (8) i na Litwie, gdzie wprowadzono obowiązek korzystania z systemów e-ogłoszeń, e-dostępu i elektronicznego składania ofert. Rozwiązanie to okazało się na tyle skuteczne, że doprowadziło do obniżki cen (od 14 do 55 %) nabywanych towarów i usług, wzrostu liczby dostawców uczestniczących w przetargach (od 20 do 90 %) i skrócenia procesu zakupowego (z 46 do 11 dni).

3.7

Kolejną ważną kwestią jest dopilnowanie, by inicjatywy dotyczące e-zamówień wiązały się z udzielaniem małym i średnim przedsiębiorstwom wsparcia szkoleniowego w zakresie korzystania z technologii i doceniania korzyści. Sprawą o fundamentalnym znaczeniu będą inwestycje w szkolenia dla pracowników sektora publicznego i prywatnego. Zdaniem EKES-u wsparcie w tej dziedzinie jest niezmiernie istotne. MŚP mogłyby korzystać z doświadczeń stowarzyszeń branżowych.

3.8

W omawianym komunikacie nie poświęcono wystarczającej uwagi istniejącym barierom językowym. Informacje dostępne na platformach związanych z e-zamówieniami powinny być przedstawiane nie tylko w języku danego państwa, ale przynajmniej w jeszcze jednym języku europejskim. Możliwe jednak, że prowadziłoby to do nadmiernych kosztów dodatkowych. Jednym z możliwych rozwiązań wydaje się zastosowanie internetowego narzędzia tłumaczeniowego, opracowanego przez Komisję Europejską specjalnie z myślą o elektronicznych zamówieniach publicznych.

3.9

Komisja pomija problem zauważalnych zakupów podprogowych w obrębie całego jednolitego rynku, co ma szczególne znaczenie dla MŚP i mikroprzedsiębiorstw. EKES uważa, iż nadszedł właściwy moment na rozważenie możliwości utrzymania progów – zwłaszcza, że w związku z wprowadzeniem ogłoszeń elektronicznych wszystkie przetargi staną się powszechnie dostępne.

4.1

EKES zgadza się z koniecznością automatyzacji procesu przyznawania e-zamówień. Komisja największą wagę przykłada do początkowych etapów procesu ich realizacji (publikacja ogłoszeń, dostęp do dokumentacji przetargowej, składanie ofert, ocena wniosków i procedura udzielenia zamówienia), ale niemniejsze znaczenie ma uwzględnienie różnych faz następujących po udzieleniu zamówienia (składanie zleceń, fakturowanie, płatności) czy publikacja informacji na temat przebiegu prac, napotkanych trudności, terminów wykonania i kosztów.

4.2

Harmonizacja wymogów technicznych jest warunkiem opracowania rozwiązań i usług informatycznych, które będzie można wdrożyć i zastosować na szczeblu lokalnym, krajowym i transgranicznym. EKES zwraca się ze zdecydowanym apelem do Komisji o realizację Działania nr 2 przewidzianego w takich okolicznościach. Implikacje mają zasadnicze znaczenie nie tylko dla organów administracji publicznej, ale przede wszystkim dla dostawców, którzy będą mogli wykorzystywać rozwiązania interoperacyjne i znormalizowane na poziomie UE.

4.3

Stosowanie podpisów elektronicznych prowadzi do komplikacji, gdy w grę wchodzą transakcje transgraniczne. Potrzebne są działania na rzecz usprawnienia interoperacyjności w obrębie rozwiązań tego rodzaju. Warto zwrócić uwagę na to, że w krajach takich jak Portugalia wśród trudności związanych z wykorzystywaniem e-zamówień wymienia się nie tylko kwestię interoperacyjności między różnymi platformami e-zamówień (9), ale także zbyt surowe wymogi w zakresie podpisów elektronicznych oraz koszty usług znakowania czasowego.

4.4

Popularyzacja prostych rozwiązań i najlepszych praktyk stanowi bez wątpienia niebagatelne wsparcie dla projektów automatyzacji zamówień publicznych. Potrzeby MŚP, szczególnie na etapie elektronicznego składania ofert, powinny zostać uwzględnione przy opracowywaniu właściwych rozwiązań. Fundamentalne znaczenie mają tu wyniki prac grupy ekspertów Komisji ds. e-zamówień. Rezultaty te powinny zostać poddane ocenie zainteresowanych stron.

4.5

Najważniejsze zadanie, na którym Komisja powinna skoncentrować swoją uwagę dotyczy sposobów wdrażania rozmaitych rozwiązań w dziedzinie e-zamówień na rynku wewnętrznym. Na szczególne zainteresowanie zasługuje projekt PEPPOL (Pan-European Public Procurement Online), w którym udział wzięło 11 państw. Opracowały one konkretne techniki wykorzystania znormalizowanych rozwiązań na najważniejszych etapach procesu realizacji zamówień publicznych, jak również otwartą platformę służącą wymianie znormalizowanych dokumentów, stosując tym samym pełną interoperacyjność między różnymi platformami europejskimi.

4.5.1

Elementy projektu PEPPOL to m.in.: instrumenty zatwierdzania podpisów elektronicznych w oparciu o certyfikaty elektroniczne wydawane przez władze europejskie; wirtualna dokumentacja przedsiębiorstw, służąca przedstawianiu danych firmowych w sposób znormalizowany (certyfikaty i poświadczenia); katalog elektroniczny służący prezentowaniu oferty produktów i usług w standardowym formacie; elektroniczne zamówienia i faktury pozwalające nabywcom i dostawcom korzystać z określonych procedur w celu wymiany informacji dotyczących wspólnych działań. Warto wspomnieć także o infrastrukturze przenoszenia dokumentów elektronicznych (czyli tzw. „sieci”), która opiera się na wspólnych normach, kompatybilnych na poziomie krajowym. Łączy ona odrębne systemy realizacji e-zamówień.

4.5.2

Europejski system wirtualnej dokumentacji przedsiębiorstw dostarcza – w sposób podobny do mechanizmu eCertis, systemu przekazu informacji, który pomaga określić różne certyfikaty i poświadczenia wymagane często w procedurach zamówień publicznych w 27 państwach członkowskich, w Chorwacji (kraj przystępujący), Turcji (kraj kandydujący) i trzech krajach sygnatariuszach Porozumienia EOG (Islandia, Lichtenstein i Norwegia) – informacji na temat kryteriów i dowodów/poświadczeń niezbędnych do wzięcia udziału w przetargach na e-zamówienia w państwach członkowskich. Baza danych eCertis pełni obecnie funkcję zbioru informacji, zaś system wirtualnej dokumentacji przedsiębiorstw dostarcza dodatkowych danych w celu powiązania ich z innymi serwisami. Baza eCertis powinna charakteryzować się cechami podobnymi do koncepcji wirtualnej dokumentacji przedsiębiorstw. Komisja powinna zatem zadbać o zgodność z normami oraz aktualizować powiązany z nią system informacji prawnej, zapewniając jednocześnie świadczenie odpowiednich usług i udzielając wsparcia technicznego.

4.5.3

EKES popiera Komisję i państwa członkowskie w ich zdecydowanych działaniach na rzecz wzmocnienia roli stowarzyszenia OpenPEPPOL. Podkreśla przy tym ogromne znaczenie tego, by opracowane konkretne rozwiązania techniczne były utrzymywane, modernizowane i przyjęte przez europejski sektor publiczny w zakresie realizacji zamówień publicznych. Należy zagwarantować normalizację i interoperacyjność w obrębie różnych faz tego procesu – nie tylko etapów poprzedzających udzielenie zamówienia, ale także etapów następujących później – w celu uniknięcia segmentacji rynku.

4.6

EKES podziela stanowisko, według którego konieczne jest finansowanie i wspieranie rozwoju infrastruktury elektronicznych zamówień publicznych z wykorzystaniem instrumentu „Łącząc Europę”, dotychczasowych osiągnięć państw członkowskich zrzeszonych w konsorcjum PEPPOL i funkcjonującej obecnie infrastruktury transportowej (tzw. „sieci”), łączącej różne systemy w Europie. EKES podkreśla znaczenie utrzymania infrastruktury otwartej, dostępnej i bezpiecznej, zbudowanej na wspólnych standardach. Aby ułatwić wdrażanie zamówień publicznych, zaleca się także wykorzystanie funduszy strukturalnych.

4.7

EKES namawia do przyjęcia zintegrowanej strategii komunikacyjnej w oparciu o doświadczenia istniejących organizacji, zwłaszcza takich jak OpenPEPPOL, we współpracy z siecią Enterprise Europe Network i poprzez wykorzystanie programów tworzenia sieci kontaktów dla regionów i gmin. Ta strategia komunikacyjna mogłaby być realizowana wspólnie przez Komisję i OpenPEPPOL w ramach nowego projektu pilotażowego A (CIP ICT PSP) Basic Cross Sector Services (BCSS) – odnośnie do części związanej z elektronicznymi zamówieniami publicznymi.

4.8

EKES popiera decyzję Komisji dotyczącą automatyzacji całego procesu udzielania e-zamówień w obrębie własnych struktur wewnętrznych oraz upowszechnienia nowo powstających, ogólnodostępnych rozwiązań.

4.9

EKES dostrzega również potrzebę monitorowania metod korzystania z instrumentów elektronicznych w obszarze zamówień publicznych, oraz konieczność określenia powiązanych z nimi korzyści. Komisja powinna publikować co trzy miesiące (od daty przyjęcia dyrektywy) biuletyn informacyjny dotyczący przebiegu realizacji e-zamówień w poszczególnych państwach członkowskich i przedstawiać w ten sposób stan zaawansowania procesów.

4.10

Jednocześnie, w celu zapewnienia większej przejrzystości i konkurencji, niezbędne wydaje się prowadzenie dialogu na szczeblu międzynarodowym, dotyczącego wykorzystania instrumentów elektronicznych przy przyznawaniu zamówień publicznych. Stosowanie norm międzynarodowych zostało ponownie uznane za czynnik nieodzowny dla osiągnięcia tego celu, a zatem wskazane byłoby monitorowanie rozwoju sytuacji w omawianym obszarze. W szczególności potrzebne jest i zachęcanie do stosowania norm (BII Europejskiego Komitetu Normalizacyjnego, normy PEPPOL) w zakresie wdrażania elektronicznych zamówień publicznych w europejskim sektorze publicznym oraz monitorowanie tego procesu.