Accept Refuse

EUR-Lex Access to European Union law

This document is an excerpt from the EUR-Lex website

Document 52016DC0820

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW w sprawie zaleceń dotyczących reformy zawodów regulowanych

COM/2016/0820 final

Bruksela, dnia 10.1.2017

COM(2016) 820 final

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

w sprawie zaleceń dotyczących reformy zawodów regulowanych

{SWD(2016) 436 final}


I.    Kontekst regulacji zawodów

I.1.    Kontekst polityczny

Pogłębiony i bardziej sprawiedliwy rynek wewnętrzny stanowi jeden z 10 priorytetów Komisji.  W opinii Rady Europejskiej „realizacja pogłębionego i bardziej sprawiedliwego jednolitego rynku będzie miała zasadnicze znaczenie dla tworzenia nowych miejsc pracy, wspierania wydajności i zapewniania atrakcyjnego klimatu dla inwestycji i innowacji” 1 .

W swojej strategii jednolitego rynku towarów i usług z dnia 28 października 2015 r. 2 Komisja ogłosiła, że zamierza opublikować wytyczne dla państw członkowskich dotyczące konieczności przeprowadzenia reform zawodów regulowanych.  Środek ten stanowi jedno z działań i strategii w obszarze jednolitego rynku, które zgodnie z wezwaniem Rady Europejskiej powinny zostać wdrożone szybko, tj. do 2018 r. 3 . Parlament Europejski poparł inicjatywę Komisji w swoim sprawozdaniu w sprawie strategii jednolitego rynku 4 .

Odpowiedzialność za kwestie związane z regulacją zawodów spoczywa na państwach członkowskich. Działania podejmowane w tym obszarze służą zapewnieniu osiągnięcia celów leżących w interesie ogólnym. Konkretny sposób, w jaki państwa członkowskie regulują kwestie związane z wykonywaniem danego zawodu, zależy od szeregu czynników, takich jak: znaczenie, jakie społeczeństwo przypisuje określonemu celowi leżącemu w interesie ogólnym, który ma zostać objęty ochroną; efektywność różnych administracyjnych i sądowych mechanizmów nadzorczych; sytuacja gospodarcza; względne znaczenie gospodarcze określonego sektora dla danego państwa oraz siła interesów własnych łączących to państwo z tym sektorem.

Łączne oddziaływanie tych czynników i przeprowadzone w rezultacie oceny polityki doprowadziły do przyjęcia różnych modeli regulacyjnych. Fakt istnienia różnych modeli sam w sobie nie jest problematyczny. Dlatego też celem nie jest bezpośrednie lub pośrednie narzucenie jakiegokolwiek określonego modelu regulacyjnego, który obowiązywałby na obszarze całej UE.

Niezależnie od tego, jakie ramy regulacyjne zostaną wybrane, regulacje stwarzają przeszkody utrudniające jednolitemu rynkowi prawidłowe funkcjonowanie i hamujące potencjał gospodarek UE w obszarze wzrostu gospodarczego i tworzenia nowych miejsc pracy. Usuwanie takich barier stwarza nowe możliwości i wywiera korzystny wpływ na produktywność i konkurencyjność gospodarki UE. Niezależnie od modelu obowiązującego w danym państwie lub regionie, w przypadku wykrycia ograniczeń, które mogą zostać usunięte lub których proporcjonalność może zostać zwiększona, należy podjąć stosowne działania w tym zakresie z korzyścią dla obywateli, konsumentów i wykwalifikowanych pracowników. Przy wyborze najodpowiedniejszych rozwiązań warto oprzeć się na doświadczeniach innych państw członkowskich.

Bariery dla wzrostu gospodarczego i wymiany handlowej mogą wynikać z pozornie mniej istotnych ograniczeń, których skumulowany wpływ może okazać się zgubny. Celem niniejszego komunikatu jest nie tylko udzielenie państwom członkowskim wsparcia w eliminowaniu konkretnych, nieuzasadnionych, istotnych ograniczeń, ale także zachęcenie państw członkowskich do krzewienia „pozytywnej” świadomości regulacyjnej.

Przedstawione w niniejszym komunikacie zalecenia dotyczące reform odnoszą się do szerokiego spektrum wymogów w ramach analizy porównawczej prowadzonej przez ostatnie trzy lata z udziałem państw członkowskich w duchu wzajemnej oceny i zgodnie z wysiłkami podejmowanymi w kontekście tej oceny 5 . Celem zaleceń jest udzielenie państwom członkowskim wsparcia w tworzeniu otoczenia regulacyjnego sprzyjającego wzrostowi gospodarczemu, innowacjom i tworzeniu nowych miejsc pracy. Zalecenia nie ograniczają się wyłącznie do przypadków naruszenia prawa Unii, nawet jeżeli niektóre ze wspomnianych wymogów mogą prowadzić do naruszenia prawa Unii.

W szeregu przeprowadzonych niedawno badań wykazano istnienie znacznego, niewykorzystywanego potencjału w zakresie rozwoju sektora zawodów regulowanych.  W jednym z takich badań przeprowadzonym niedawno przez Bank Światowy zasugerowano, że zniesienie barier utrudniających świadczenie usług mogłoby przełożyć się na wzrost produktywności o około 5 % 6 . W innym badaniu wykazano, że zjawisko wchodzenia przedsiębiorstw na rynki i ich opuszczanie wywiera istotny wpływ na stopę zysku i efektywność alokacyjną w sektorze zawodów regulowanych (sektor usług prawnych, księgowych, architektonicznych i inżynierskich) 7 . W przeprowadzonej przez Komisję Europejską w 2015 r. ocenie wpływu wybranych barier na sytuację gospodarczą w czterech sektorach usług dla przedsiębiorstw (usługi świadczone przez architektów, inżynierów lądowych, księgowych i prawników) potwierdzono istotny wpływ gospodarczy na intensywność konkurencji, rentowność sektora i skuteczność alokacji zasobów 8 .

Co więcej, z uwagi na charakter procesu świadczenia usług, sektor ten jest ściśle powiązany z innymi sektorami gospodarki, np. z przemysłem wytwórczym 9 . Biorąc pod uwagę znaczenie unijnego rynku usług dla ogólnie rozumianej gospodarki UE, zapewnienie prawidłowego funkcjonowania rynku usług stanowi kluczowy element działań Komisji w obszarze wspierania tworzenia nowych miejsc pracy, wzrostu gospodarczego i inwestycji.

W niniejszym komunikacie zwrócono również uwagę na możliwość udoskonalenia otoczenia regulacyjnego w odniesieniu do szeregu zawodów regulowanych o istotnym znaczeniu dla gospodarki. Dla poszczególnych państw członkowskich opracowano zalecenia dotyczące reform, biorąc pod uwagę specyfikę ich otoczenia regulacyjnego. Z uwagi na różnice w stosowanych podejściach regulacyjnych potrzeba przeprowadzenia przeglądu otoczenia regulacyjnego i wprowadzenia w nim zmian nie była równie nagląca we wszystkich państwach członkowskich. W rezultacie zalecenia różnią się w zależności od danego państwa, a niektóre państwa członkowskie mogą nie otrzymać żadnych zaleceń dotyczących jednego zawodu regulowanego lub większej liczby takich zawodów. Ponadto niektóre spośród zidentyfikowanych potrzeb w zakresie reform mogą wiązać się z poważniejszymi konsekwencjami, w niektórych przypadkach nawet o charakterze prawnym – dotyczy to sytuacji, w których można stwierdzić, że doszło do naruszenia prawa Unii.

Komisja będzie monitorować realizację zaleceń określonych w niniejszym komunikacie we współpracy z państwami członkowskimi oraz w stosownych przypadkach zaproponuje środki mające na celu wyeliminowanie pozostałych barier. Środki te mogłyby obejmować działania mające na celu egzekwowanie przepisów jeśli chodzi o możliwe naruszenia prawa UE lub też wnioski ustawodawcze w celu wyeliminowania pozostałych obciążających wymogów.

Niniejszy komunikat i przedstawione w nim zalecenia dotyczące reform uzupełniają szerzej zakrojoną roczną analizę wzrostu gospodarczego Komisji, ponieważ zapewniają możliwość zapoznania się z wynikami kompleksowej i pogłębionej analizy sytuacji we wszystkich państwach członkowskich, jeżeli chodzi o wybrane sektory i grupy zawodowe, co pozwala określić konkretne środki, jakie należy podjąć, aby przeprowadzić reformę tych sektorów we wszystkich państwach członkowskich. W komunikacie przedstawiono konkretniejsze podejście do kwestii związanych z istotnym obszarem reform strukturalnych oraz – w stosownych przypadkach – uzupełniono przeprowadzoną przez Komisję analizę i wydane przez nią w ramach europejskiego semestru zalecenia dla poszczególnych krajów, a także zapewniono odpowiednie wsparcie w tym zakresie.

I.2.      Kontekst prawny

Zawody regulowane stanowią bardzo istotny element gospodarki państw członkowskich i gospodarki UE. Wiele z nich wnosi kluczowy wkład w działalność innych uczestników rynku i w funkcjonowanie ogólnie rozumianej gospodarki, przy czym wiele osób świadczących te usługi prowadzi działalność w sektorach wrażliwych, w których często dochodzi do zjawiska asymetrii informacji i na które wpływ często wywierają kwestie związane z szerzej rozumianymi celami polityki, takimi jak funkcjonowanie systemu sądowego, bezpieczeństwo środowiska zbudowanego itp.

Odpowiedzialność za podjęcie decyzji w kwestii tego, czy w danym przypadku zachodzi konieczność przeprowadzenia interwencji oraz ustanowienia przepisów i ograniczeń regulujących dostęp do danego zawodu lub możliwość wykonywania tego zawodu, spoczywa na poszczególnych państwach członkowskich, przy czym przy podejmowaniu takich decyzji państwa członkowskie są zobowiązane do zapewnienia poszanowania zasad niedyskryminacji i proporcjonalności. Państwa członkowskie określają cel leżący w interesie publicznym, który chcą objąć ochroną, i wybierają najodpowiedniejszy sposób osiągnięcia tego celu.

Kwestie związane z wymogami ustanawianymi w odniesieniu do zawodów regulowanych były przedmiotem orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości.  Trybunał wielokrotnie podkreślał, że nawet w przypadku braku jakiegokolwiek rodzaju dyskryminacji ustanawianie krajowych przepisów regulujących dostęp do określonych zawodów, w tym wymogów dotyczących kwalifikacji, może utrudniać obywatelom Unii i przedsiębiorstwom prowadzącym działalność w UE możliwość korzystania z podstawowych wolności przysługujących im zgodnie z Traktatem lub sprawiać, że korzystanie z tych podstawowych wolności będzie dla nich mniej atrakcyjne 10 . Trybunał stwierdził również, że fakt, iż jedno państwo członkowskie stosuje mniej restrykcyjne przepisy niż inne państwo członkowskie, nie musi oznaczać, że przepisy tego drugiego państwa są nieproporcjonalne i niezgodne z prawem Unii. Odpowiedzialność za ocenienie – w poszczególnych przypadkach – kiedy należy ograniczyć możliwość wykonywania określonego zawodu, spoczywa na państwach członkowskich, które muszą w takiej sytuacji wziąć pod uwagę cały kontekst regulacyjny.

W wielu przypadkach przyjęcie stosownych regulacji jest uzasadnione – dotyczy to np. kwestii związanych ze zdrowiem i bezpieczeństwem. Aby przyjęcie regulacji można było jednak w danym przypadku uznać za odpowiednie, muszą być one poddawane regularnym przeglądom w celu uwzględnienia istotnych zmian środowiskowych, np. innowacji technicznych, wyższego poziomu wykształcenia konsumentów itp. Przyjęte przepisy mogą zdezaktualizować się, a ich dalsze obowiązywanie może okazać się nieuzasadnione, z uwagi na zmiany technologiczne, społeczne i rynkowe. Ta ostatnia kwestia może również wiązać się z koniecznością podejmowania doraźnych działań regulacyjnych, np. w obszarze unikania opodatkowania i uchylania się od opodatkowania. Odpowiednia reakcja nie musi jednak oznaczać konieczności przyjęcia regulacji w odniesieniu do danego zawodu – może mieć ona szerszy charakter, np. nałożenie przepisów w zakresie obowiązkowego ujawniania informacji na wszystkich pośredników w kwestiach podatkowych.

Dyrektywa w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych 11 została zmieniona już w 2013 r., kiedy to ustanowiono w niej zasadę przejrzystości i wprowadzono mechanizm wzajemnej oceny, w ramach której państwa członkowskie zgłosiły zawody będące zawodami regulowanymi i zbadały bariery ograniczające dostęp do określonych zawodów 12 . Celem tej oceny było przeprowadzenie przeglądu wszystkich zawodów regulowanych w poszczególnych państwach członkowskich, aby stworzyć otoczenie regulacyjne, które będzie proporcjonalne i odpowiednio dostosowane do rzeczywistych celów polegających na ochronie interesów ogólnych.  W tym kontekście liczba zawodów regulowanych stanowiła punkt wyjścia dla dyskusji dotyczącej różnic w podejściach regulacyjnych stosowanych przez państwa członkowskie, aby zapewnić lepszy ogląd sytuacji i przyczynić się do lepszego zrozumienia rozwiązań regulacyjnych stosowanych przez inne państwa członkowskie w odniesieniu do zawodów regulowanych 13 .

Jednym z wniosków, jakie należy wyciągnąć z dyskusji przeprowadzonych w kontekście wzajemnej oceny, jest to, że sam fakt istnienia różnic między poszczególnymi koncepcjami regulacyjnymi nie musi wcale wiązać się z koniecznością przeprowadzenia reformy. Choć jednak cele leżące w interesie publicznym, których ochronie mają służyć regulacje, są podobne, zróżnicowanie poziomu tych regulacji może być w niektórych przypadkach na tyle duże, by dawać podstawy do tego, aby zastanowić się, dlaczego w jednym państwie lub w większej ich liczbie dochodzi do tak szeroko zakrojonej interwencji organów państwowych. Ograniczenia mogą również występować w tych państwach członkowskich, w których dostęp do danego zawodu nie jest regulowany – dotyczy to np. sytuacji w państwach, w których istotną rolę na rynku odgrywają systemy certyfikacji.

W wyniku wzajemnej oceny na państwa członkowskie nałożono wymóg przekazania Komisji krajowych planów działania do dnia 18 stycznia 2016 r., w których opiszą i uzasadnią one wszelkie podjęte na podstawie wyników tej analizy decyzje w kwestii utrzymania lub zmiany przepisów regulujących dostęp do określonych zawodów 14 . 

Jak do tej pory siedem państw członkowskich, mianowicie Irlandia, Grecja, Hiszpania, Cypr, Węgry, Malta i Słowenia, nie przekazało jeszcze swoich krajowych planów działania. Z analizy treści przekazanych krajowych planów działania wynika, że poziom ambicji państw członkowskich był bardzo zróżnicowany – niektóre z nich zgłosiły zamiar przeprowadzenia kompleksowego przeglądu przepisów w tym obszarze lub przeprowadzenia reform dotyczących konkretnych grup zawodowych, podczas gdy inne wyraziły stosunkowo niewielką gotowość do przeprowadzenia reform. W przypadku niektórych państw członkowskich działania opisane w ich planach dotyczyły środków podjętych w przeszłości – dotyczyło to tych państw, które przeprowadziły już stosowne reformy, choć niekoniecznie oznacza to, że w ich przypadku proces wdrażania reform można uznać za definitywnie zakończony. W innych przypadkach można było zaobserwować brak woli politycznej do przeprowadzenia poważnego i otwartego przeglądu aktualnej sytuacji.

W opracowanej przez Komisję strategii jednolitego rynku przedstawiono szereg środków 15 służących udoskonaleniu krajowych przepisów regulujących dostęp do określonych zawodów, mianowicie:

wprowadzenie paszportu dotyczącego świadczenia usług / karty dotyczącej świadczenia usług;

udoskonalenie procedury notyfikacyjnej w ramach dyrektywy usługowej;

opracowanie wytycznych dotyczących konkretnych reform, jakie należy przeprowadzić w poszczególnych państwach i w odniesieniu do poszczególnych zawodów;

ustanowienie ram analitycznych do celów przeprowadzania oceny proporcjonalności („badanie proporcjonalności”).

W tym kontekście można stwierdzić, że wytyczne dotyczące zaleceń w kwestii reform i wytyczne dotyczące badania proporcjonalności wzajemnie się uzupełniają: choć celem niniejszego komunikatu jest zachęcenie państw członkowskich do podejmowania konkretnych środków na rzecz dostosowania istniejących ram regulacyjnych obowiązujących w odniesieniu do określonych zawodów, badanie proporcjonalności służy zapewnieniu możliwości podjęcia odpowiednich działań z wyprzedzeniem dzięki ustanowieniu ogólnego zbioru kryteriów ułatwiających państwom członkowskim przeprowadzenie kompleksowej oceny zasadności oraz konieczności ustanowienia w przyszłości przepisów regulujących dostęp do określonych zawodów we wszystkich sektorach przed przyjęciem nowego ustawodawstwa lub wprowadzeniem jakichkolwiek zmian w aktualnie obowiązujących przepisach. Zarówno zalecenia dotyczące reform, jak i badanie proporcjonalności mają na celu udoskonalenie stosowanych przez państwa członkowskie podejść do kwestii regulacji dostępu do określonych zawodów – nie poprzez narzucenie określonych rozwiązań, ale raczej poprzez zapewnienie stosowania lepszych praktyk regulacyjnych, aby zagwarantować proporcjonalność regulacji i zapewnić możliwość uniknięcia negatywnych konsekwencji gospodarczych.

Działania w tym obszarze stanowią inicjatywy, które należy przedstawić Komisji zgodnie z art. 59 ust. 8 i 9 dyrektywy w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych. Uzasadnienie tych dwóch inicjatyw zostało zatwierdzone przez Parlament Europejski 16 i Radę 17 w 2016 r.  W swoich konkluzjach z dnia 29 lutego 2016 r. Rada z zadowoleniem przyjęła wskazówki dla poszczególnych krajów dotyczące zawodów regulowanych i podkreśliła potrzebę zapewnienia spójniejszej oceny proporcjonalności wymogów regulacyjnych dotyczących wykonywania określonych zawodów 18 .

I.3.    Kontekst gospodarczy

Poprawa funkcjonowania jednolitego rynku przynosi państwom członkowskim UE korzyści zarówno na szczeblu krajowym, jak i na szczeblu międzynarodowym.  Ogółem sektor usług generuje 71 % PKB, co odpowiada nieco ponad 10 bln EUR, i zapewnia 68 % wszystkich miejsc pracy, tj. w sektorze tym pracuje około 150 mln osób 19 . Zgodnie z powszechną opinią pełen potencjał jednolitego rynku usług pozostaje jednak niewykorzystany.

Z informacji zamieszczonych przez państwa członkowskie w bazie zawodów regulowanych wynika, że obecnie w UE istnieje ponad 5 500 zawodów regulowanych 20 . Między poszczególnymi państwami można zaobserwować istotne różnice w tym zakresie – np. na Litwie zgłoszono zaledwie 76 zawodów regulowanych, podczas gdy na Węgrzech 545 21 . Na podstawie tych danych liczbowych nie można jednak wyciągnąć praktycznie żadnych wniosków dotyczących stopnia zaostrzenia (lub proporcjonalności) regulacji, ich skutków gospodarczych lub cech osób, na które wywierają one wpływ.

Celem regulacji zawodów jest zapewnienie osiągnięcia wielu celów leżących w interesie ogólnym. Na podstawie charakterystyki poszczególnych rynków oraz krajowych i politycznych preferencji opracowano już wiele rozmaitych metod i modeli. Zwykle regulacja jest również wszechstronna i obejmuje szeroki zakres kwestii regulacyjnych, wiążąc się często z wieloma ograniczeniami – od mniej lub bardziej restrykcyjnych wyłączności na wykonywanie określonych czynności (zastrzeżenie czynności) 22 i ochrony tytułów zawodowych 23 po ograniczenia dotyczące form organizacyjno-prawnych przedsiębiorstwa lub podmiotu kontrolującego własność bądź zarządzanie w zakresie spółek, które świadczą usługi w ramach zawodów regulowanych. Nawet jeżeli takie regulacje całkowicie spełniają swój cel polityczny, nie ma wątpliwości co do tego, że wywierają one znaczny wpływ na gospodarkę.

Zmierzenie dokładnego wpływu gospodarczego regulacji zawodów jest trudne, a jak dotąd nie istnieją żadne dane liczbowe dotyczące częstości występowania regulacji zawodów i jej skutków na rynku pracy UE.  W odpowiedzi na wspomniany brak danych liczbowych Komisja zamówiła pierwsze jak dotąd badanie reprezentacyjne obejmujące całą UE, aby zapewnić dane niezbędne do zmierzenia częstości występowania zawodów regulowanych 24 . W badaniu, które przeprowadzono w pierwszym kwartale 2015 r., wzięło udział ponad 26 600 obywateli europejskich i stwierdzono, że regulacja ma wpływ na 22 % siły roboczej UE, a więc ponad 47 mln obywateli. Częstość występowania regulacji jest różna w całej Unii – od 14 % siły roboczej w Danii do 33 % w Niemczech (zob. wykres 1).

Wykres 1: Udział zawodów regulowanych w odniesieniu do całej siły roboczej, 2015 r.

Źródło: Badanie TNS, 2015 r.

Z analizy skutków gospodarczych regulacji wynika, że w zależności od wykonywanej pracy w danym zawodzie mogłoby pracować 3–9 % więcej osób, jeżeli wymogi w zakresie dostępu byłyby mniej restrykcyjne.  W badaniu oszacowano również, że w wyniku regulacji premia do wynagrodzenia wynosi łącznie 4 %, ale podlega znacznym wahaniom w zależności od sektora (aż do 19,2 % w niektórych obszarach) 25 . Może to oznaczać wyższe ceny usług dla konsumentów. Przekłada się to na istotne różnice w wynagrodzeniach różnych grup zawodowych i wskazuje, że regulacja poprzez zastrzeżenie czynności może w istotny sposób zniekształcać wysokość wynagrodzeń względem siebie. Wynik ten wskazuje również, że regulacja zawodów przyczynia się do wzrostu nierówności wynagrodzeń na europejskim rynku pracy, zapewniając korzyść szczególnie tym, którzy mają pierwszeństwo w podziale dochodów.

Co więcej, z szeregu badań zamówionych ostatnio przez Komisję wynika, że zapewnienie większej proporcjonalności regulacji i dostosowanie jej do rzeczywistości rynkowej, np. poprzez złagodzenie najbardziej restrykcyjnych i nieuzasadnionych wymogów, doprowadziło do zwiększenia dynamiki rynku, skutkując w szczególności otwarciem większej liczby rynków, większą liczbą przedsiębiorstw typu start-up i nowymi innowacyjnymi usługami, które zostały wprowadzone na rynek przez nowe podmioty na tym rynku 26 . Może to również przynieść korzyści dla konsumentów w związku z obniżką cen wynikającą ze zmniejszonych stóp zysku.  

Analiza potwierdziła ponadto, że zmniejszenie ograniczeń mogłoby doprowadzić do uzyskania lepszych wyników przez sektory o większej efektywności alokacyjnej 27 . Studia przypadków dotyczące reform na szczeblu krajowym wskazują na wpływ, jaki reformy warunków dostępu i wykonywania zawodów regulowanych mogą mieć na dany sektor. W Grecji reformy doprowadziły do zmniejszenia cen dla konsumentów dotyczących usług świadczonych w ramach takich zawodów jak zawody prawnicze, zawód księgowego i zawód doradcy podatkowego, których regulacja została zliberalizowana przez reformę przyjętą w 2011 r.  Liczba przewodników turystycznych i biegłych rzeczoznawców zwiększyła się ponad dwa razy w 2014 r. w porównaniu z roczną średnią przed liberalizacją przepisów 28 . W Polsce reforma regulacji usług prawnych, która miała miejsce w latach 2005–2014, doprowadziła do ponad dwukrotnego wzrostu liczby czynnych prawników i radców prawnych, przy czym wzrost ceny usług prawnych był jednocześnie niższy od średniej.  Podobnie reforma zawodów agenta nieruchomości i zarządcy nieruchomości spowodowała wzrost liczby nowych przedsiębiorstw netto w tym sektorze 29 .

I.4.    Analiza i wytyczne: nowy wskaźnik restrykcyjności

Analiza i wytyczne dla zawodów w kluczowych sektorach gospodarki

W niniejszym komunikacie i załącznikach do niego przedstawiono szczegółową analizę regulacji dotyczących architektów, inżynierów lądowych, księgowych, prawników, rzeczników patentowych, agentów nieruchomości i przewodników turystycznych. Te siedem grup zawodów wybrano ze względu na fakt, iż należą one do czterech kluczowych sektorów gospodarki (usługi dla przedsiębiorstw, budownictwo, nieruchomości i turystyka). Zawody te charakteryzują się stosunkowo wysoką mobilnością i są regulowane w większości państw członkowskich, chociaż przez rozbieżne przepisy. Oznacza to, że istnieje znaczny potencjał konkretnych reform istotnych pod względem gospodarczym.

Nowy wskaźnik restrykcyjności regulacji zawodów

Wskaźnik restrykcyjności regulacji zawodów został opracowany, aby wesprzeć analizę jakościową ograniczeń i uwzględnić całkowite obciążenie wynikające z wielu różnych wymogów zamiast skoncentrowania się na środkach w oderwaniu od ich szerszych skutków. Wskaźnik ten stanowi obiektywną i mierzalną podstawę do porównania wyników państw członkowskich w siedmiu wybranych grupach zawodów.

Wskaźnik restrykcyjności obejmuje następujące grupy ograniczeń:  30  

1) podejście regulacyjne: czynność zastrzeżona na wyłączność lub częściowo oraz ochrona tytułu zawodowego;

2) wymogi dotyczące kwalifikacji: lata edukacji i szkoleń, obowiązkowy egzamin państwowy, obowiązek ustawicznego doskonalenia umiejętności zawodowych itd.;

3) pozostałe wymogi dotyczące przyjęcia do zawodu: obowiązkowe członkostwo lub rejestracja w organie zawodowym, ograniczenie liczby przyznawanych zezwoleń, inne wymogi w zakresie upoważniania itd.;

4) wymogi dotyczące wykonywania zawodu: ograniczenia co do formy organizacyjno-prawnej przedsiębiorstwa, wymogi dotyczące własności udziałów, ograniczenia dotyczące wspólnego wykonywania zawodu, niezgodność działalności itd.

Wskaźnik restrykcyjności opiera się częściowo na dokonanej przez Komisję ocenie ograniczeń usług dla przedsiębiorstw, która została opublikowana po raz pierwszy w 2015 r. 31 , ale wykracza poza jej zakres, obejmując również np. wymogi w zakresie edukacji, których wcześniej nie uwzględniono, aby zapewnić całościowe, porównawcze rozumienie różnych obowiązujących wymogów regulacyjnych obejmujących cały cykl od edukacji i szkoleń po egzekwowanie ograniczeń i niezgodności między zawodami.  Wskaźnik ten obejmuje te same grupy zawodów, które uwzględniono we wskaźniku OECD dotyczącym regulacji rynku produktowego 32 , uzupełniając je o zawód rzecznika patentowego, agenta nieruchomości i przewodnika turystycznego. Poza zawodami objętymi wskaźnikiem OECD dotyczącym regulacji rynku produktowego w przedmiotowym wskaźniku uwzględniono szereg zawodów i działalności, które istnieją i różnią się między sobą w różnych państwach członkowskich w każdym z uwzględnionych obszarów, oraz zawarto wagę każdego ograniczenia w zakresie jego wpływu, a także uwzględniono aktualne informacje uzyskane w ramach wzajemnej oceny, w wyczerpujący sposób wykorzystując bazę zawodów regulowanych UE. W związku z tym nowy wskaźnik odzwierciedla najnowsze zmiany regulacyjne w państwach członkowskich, takie jak przyjęcie w 2015 r. ustawy o wzroście gospodarczym, działalności i równych szansach gospodarczych we Francji. Takie odzwierciedlenie w sposób nieunikniony prowadzi do uzyskania wyników, które mogą się różnić w porównaniu z wcześniejszymi ocenami, opartymi na wskaźniku OECD dotyczącym regulacji rynku produktowego.

Nie można dokonać odrębnej analizy ograniczeń bez uwzględnienia innych obowiązujących mechanizmów, które uzupełniają lub zastępują dane ograniczenie. Podejście całościowe umożliwia oszacowanie, jak bardzo restrykcyjne dla przedstawicieli poszczególnych zawodów są ramy regulacyjne. Na tym etapie wskaźnik nie ukaże jednak barier pozaprawnych ani roli, jaką odgrywają dane przepisy ogólne lub obowiązujące mechanizmy służące ochronie konsumentów i celów leżących w interesie publicznym. W związku z tym wskaźnikowi towarzyszy ocena i analiza jakościowa, która zapewnia dodatkowe informacje dotyczące praktyki w terenie.

Analiza ekonometryczna: skutki gospodarcze regulacji 33  

Analiza ekonometryczna przeprowadzona przez Komisję wskazuje, że w przypadku siedmiu grup zawodów niższe poziomy ograniczeń regulacyjnych pokrywają się z lepszymi wynikami gospodarczymi, a w szczególności z niższymi kosztami podmiotów zasiedziałych i większym wzrostem liczby przedsiębiorstw.

Wskaźnik ten może być stosowany jako narzędzie monitorowania w celu zmierzenia zmiany poziomu restrykcyjności regulacji w czasie. W poniższej analizie przedstawiono wyniki wspomnianego wskaźnika dla każdej grupy zawodów na szczeblu UE, które odnotowano pod koniec listopada 2016 r. W dokumencie roboczym służb Komisji przedstawiono bardziej szczegółowe dane dla każdego państwa członkowskiego.

II.      Analiza dla poszczególnych zawodów

W poniższych sekcjach opisano różne sektory objęte analizą. Koncepcje i (krajowe) pojęcia wykorzystywane w związku z tymi sektorami są rozmaite, a organizacja i zakres działalności w ramach różnych zawodów w tych sektorach często różnią się w różnych państwach członkowskich, w związku z czym ich porównanie nie zawsze jest łatwe. W przeprowadzonej analizie uwzględniono te różnice, zaś samą analizę oparto nie tyle na krajowym nazewnictwie lub definicji danego zawodu, co na działalności objętej danym sektorem. Dotyczy to w szczególności inżynierii lądowej, w przypadku której istnieje wiele rozmaitych specjalizacji zawodów, oraz księgowości, która jest zorganizowana w bardzo różny sposób w państwach członkowskich i która nie jest uregulowana pod względem liczby osób wykonujących ten zawód lub różni się w znacznej mierze w zależności od zawodów, obejmujących rozmaite obszary przypisane każdemu z nich.

Poniższa ocena została oparta głównie na:

informacjach dostarczonych przez same państwa członkowskie poprzez bazę zawodów regulowanych;

sprawozdaniach z sektorów, które należy omówić w kontekście przeprowadzenia wzajemnej oceny;

dodatkowych badaniach przepisów krajowych przeprowadzonych przez Komisję.

Informacje te sprawdzono i omówiono z udziałem państw członkowskich na różnych szczeblach. Uwzględniono w nich również otrzymane skargi lub inne informacje zwrotne przedstawione przez zainteresowane strony na temat ograniczeń, z którymi strony te się borykają.

Każda analiza zawiera przedstawienie graficzne wskaźnika restrykcyjności. Informacje te należy interpretować w połączeniu z analizą opisową przedstawioną dla każdego zawodu. Celem wskaźnika restrykcyjności jest uchwycenie stosunkowego stopnia zaostrzenia obowiązującej regulacji dla każdego z zawodów w każdym państwie członkowskim. Wskaźnik ten nie odzwierciedla barier pozaprawnych. Uwzględniono je jednak w możliwie jak największym stopniu w opisie jakościowym w zależności od informacji dostępnych dla Komisji. W związku z tym wyniki wskaźnika i zalecenia dotyczące reform nie muszą wykazywać doskonałej współzależności.

Na podstawie powyższych zaleceń państwa członkowskie powinny przeprowadzić ponowną ocenę i ponownie rozważyć ograniczenia narzucone na usługodawców oraz regulacje dotyczące wybranych sektorów zawodowych, a w szczególności powinny rozważyć łączne skutki różnych warstw środków regulacyjnych. Niektóre zalecenia dotyczą wszystkich państw członkowskich, zaś inne odnoszą się również do państw członkowskich, które nie regulują danego zawodu, ale w odniesieniu do których odnotowano ryzyko tworzenia nowych ograniczeń.

II.1.      Architekci

Zawód ten polega na planowaniu, projektowaniu i ocenianiu konstrukcji budynków i otaczających je przestrzeni. W związku z tym najczęściej cytowanym uzasadnieniem regulowania tego zawodu jest bezpieczeństwo publiczne, bezpieczeństwo usługobiorców i ochrona środowiska, ze wskazaniem na ryzyko nieprawidłowej budowy. Z analizy wszystkich informacji zgromadzonych przez Komisję wynika, że istnieją widoczne różnice między podejściami do wspólnych celów.

Wykres 2: Wskaźnik restrykcyjności: architekci

Źródło: Komisja Europejska, listopad 2016 r.

Na wykresie 2 przedstawiono względną sytuację państw członkowskich pod względem restrykcyjności w zakresie dostępu do zawodu architekta, jak również restrykcyjności w zakresie wykonywania tego zawodu zgodnie z nowym wskaźnikiem restrykcyjności opracowanym przez Komisję.

Edukacja architektów została w dużej mierze zharmonizowana, w związku z czym istnieje możliwość skorzystania z automatycznego uznania kwalifikacji na mocy dyrektywy w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych.  Zgodnie z tą dyrektywą zharmonizowane minimalne wymogi przewidują 5 lat edukacji lub 4 lata edukacji wraz z odbyciem dwuletnich praktyk zawodowych 34 . W rzeczywistości poza co najmniej pięcioletnimi studiami na uniwersytecie większość państw członkowskich wymaga dalszych okresów praktyk zawodowych lub doświadczenia, aby uzyskać dostęp do zawodu (np. w Republice Czeskiej – 5 lat edukacji i 3 lata praktyk zawodowych, w Austrii – 5 lat edukacji i 3 lata praktyk zawodowych, w Rumunii – 6 lat edukacji i 2 lata praktyk zawodowych, w Słowenii – 5 lat edukacji i 3 lata praktyk zawodowych, na Słowacji – 6 lat edukacji i 3 lata praktyk zawodowych). Najpowszechniej stosowany okres edukacji wynosi łącznie 7 lat zgodnie z modelem 5 lat edukacji i 2 lata praktyk zawodowych. W 15 państwach wymagany jest również egzamin państwowy.

W przeciwieństwie do innych państw członkowskich, w których przewiduje się, że zawód architekta mogą zgodnie z prawem wykonywać wyłącznie wykwalifikowani pracownicy posiadający odpowiednie upoważnienia i świadectwa oraz zarejestrowani we właściwych organach, w Danii, Estonii, Finlandii i Szwecji nie reguluje się samego zawodu, ale stosuje się inne kontrole kompetencji w ramach środowiska budowlanego 35 . Różnice między tymi dwoma modelami mogą być mniej znaczące, niż się wydaje, w przypadkach, w których państwa „nieregulujące” stosują certyfikacje kompetencji architektów lub ocenę ad hoc kompetencji lub doświadczenia dla każdego przypadku osobno, co warunkuje uzyskanie przez architektów zezwolenia na świadczenie poszczególnych usług (np. złożenie planów lub pozwoleń na budowę).

Największa różnorodność między państwami członkowskimi dotyczy zastrzeżenia czynności. Tak jak w przypadku inżynierów lądowych zastrzeżenia są przewidziane w wielu różnych przepisach i regulacjach, które mogą obejmować przepisy dotyczące budowy, odbudowy, ochrony dziedzictwa kulturowego, efektywności energetycznej i innych kwestii.

W przypadkach, w których dana czynność jest zastrzeżona, często jest ona wykonywana również przez powiązane zawody, w szczególności przez inżynierów lądowych. Podczas gdy w Niderlandach i w Zjednoczonym Królestwie stosuje się wyłącznie ochronę tytułu zawodowego architekta, nie wprowadzając żadnych zastrzeżeń, w Irlandii, w Hiszpanii, w Chorwacji, we Włoszech, w Luksemburgu, w Austrii, w Portugalii i Rumunii poza ochroną tytułu zawodowego stosuje się zastrzeżenie szerokiego zakresu czynności, takich jak:

projektowanie i planowanie architektoniczne, studia wykonalności;

ocena projektu i powiązanej dokumentacji;

przygotowanie, złożenie i podpisanie dokumentacji dotyczącej kontroli technicznej i zgodności lub dokumentacji związanej z pozwoleniami bądź certyfikacji projektów;

zarządzanie kosztami budowy, monitorowanie budowy i wykonania projektu;

projektowanie miejskiego planowania przestrzennego.

W Polsce i na Słowacji również obowiązują zastrzeżenia wielu czynności, ale bez ochrony tytułu zawodowego.  W Bułgarii czynnością zastrzeżoną dla architektów/inżynierów jest sporządzanie planów zagospodarowania przestrzennego i projektów inwestycyjnych, a także składanie tych dokumentów i planów do właściwych organów.  W Niemczech we wszystkich krajach związkowych 36 czynnością zastrzeżoną dla architektów i inżynierów jest sporządzanie dokumentów do wniosków o pozwolenie na budowę, którą to działalność niektórzy uważają za najważniejszą. Przykładem najnowszych zmian jest Irlandia: od 2007 r., przed którym nie istniały tam żadne regulacje, państwo to wprowadziło ochronę tytułu zawodowego oraz zastrzeżenie czynności.

Patrząc na różnice w nagromadzeniu dodatkowych środków, można dostrzec, że stopień zaostrzenia regulacji staje się zróżnicowany:

Po pierwsze w Estonii, na Cyprze, na Węgrzech, na Malcie, w Niderlandach, w Austrii i w Finlandii nie obowiązują żadne wymogi w zakresie ubezpieczeń, podczas gdy takie wymogi istnieją w Belgii, w Bułgarii, w Republice Czeskiej, w Niemczech, w Irlandii, w Hiszpanii, we Francji, w Chorwacji, we Włoszech, na Łotwie, na Litwie, w Luksemburgu, w Portugalii, w Polsce, w Rumunii, na Słowacji i w Zjednoczonym Królestwie.

Po drugie ograniczenia dotyczące formy organizacyjno-prawnej przedsiębiorstwa i udziału w spółce nałożyło 16 państw członkowskich, przy czym we wszystkich tych państwach z wyjątkiem Cypru, Malty i Austrii przedmiotowe ograniczenia towarzyszą wymogom ubezpieczeniowym. W Belgii, na Cyprze i w Rumunii obowiązują szczególnie restrykcyjne ograniczenia dotyczące formy organizacyjno-prawnej przedsiębiorstwa lub udziału w spółce. Przykładowo Cypr wymaga, by 100 % własności udziałów należało do przedstawicieli zawodu, i zakazuje świadczenia usług architektonicznych przez spółki akcyjne. Belgia wymaga, by 60 % udziałów i prawa głosu należało do architektów, podczas gdy Malta ogranicza formy spółki, ale również wymaga 100 % własności udziałów. Rumunia wymaga, by właścicielami przedsiębiorstw byli wyłącznie architekci; zezwala jednak na ustanawianie przedsiębiorstw handlowych zajmujących się projektowaniem, których głównym przedmiotem działalności jest wykonywanie projektów architektonicznych, pod warunkiem że w przedsiębiorstwie pracuje co najmniej jeden architekt. Republika Czeska, Niemcy, Hiszpania, Francja, Austria i Słowacja wymagają, by co najmniej 50 % udziałów posiadali przedstawiciele zawodu.

Ponadto w Austrii zakres działalności firm architektonicznych musi obejmować wyłącznie świadczenie usług architektonicznych, co znacznie ogranicza możliwość wspólnego prowadzenia działalności z przedstawicielami innych zawodów.

Około 15 państw członkowskich nałożyło obowiązek ustawicznego doskonalenia umiejętności zawodowych, stosuje jednak szeroki zakres podejść w tym zakresie: w Rumunii obowiązek ten obejmuje do 96 godzin rocznie (w pięcioletnich cyklach, 6 cykli w karierze), podczas gdy na Węgrzech obejmuje on pięcioletni cykl egzaminacyjny, a w Niderlandach jedynie 16 godzin rocznie. Dania nakłada na pracodawców obowiązek odkładania 10 % rocznego wynagrodzenia pracowników w celu zapewnienia ich ustawicznego doskonalenia umiejętności zawodowych, podczas gdy Austria zezwala architektom na traktowanie ich pracy zawodowej jako ustawiczne doskonalenie umiejętności zawodowych.

Inny punkt, który należy rozważyć, odnosi się do fragmentacji w dostępie do rynku, która może niepotrzebnie wprowadzać w błąd, oraz do poziomów ubiegania się o zezwolenie w państwach takich jak Łotwa i Polska.

Zalecenia

Irlandia, Hiszpania, Chorwacja, Włochy, Luksemburg, Austria, Polska, Portugalia, Rumunia i Słowacja powinny ponownie rozważyć szeroki zakres zastrzeżonych czynności.

Belgia, Republika Czeska, Niemcy, Hiszpania, Francja, Cypr, Austria, Rumunia i Słowacja powinny rozważyć wpływ ograniczeń dotyczących własności udziałów i formy spółki, które istnieją w tych państwach oprócz innych wymogów.

Austria powinna ocenić proporcjonalność stosowanych przez nią ograniczeń dotyczących działalności wielodyscyplinarnej.

Cypr i Malta powinny dokonać przeglądu wymogu, zgodnie z którym 100 % udziałów w przedsiębiorstwie powinni posiadać przedstawiciele zawodu.

Państwa członkowskie posiadające rozdrobniony system zawodowy lub wiele wymogów w zakresie certyfikacji, takie jak Łotwa i Polska, powinny rozważyć wpływ ich systemu na swobodny przepływ pracowników oraz to, czy potencjalne przeszkody można uzasadnić.

Państwa członkowskie, w których certyfikacja zawodowa jest obowiązkowa w odniesieniu do zawodów nieregulowanych lub które stosują inne mechanizmy kontroli, w szczególności w zakresie świadczenia specyficznych usług, powinny dokonać przeglądu ogólnej spójności i praktycznych skutków tego modelu, by zapobiec sytuacji, w której stałyby się one barierą w dostępie do zawodu.

Irlandia powinna dodatkowo rozważyć wpływ ostatnich zmian i potrzebę ich wprowadzenia, w szczególności w zakresie zastrzeżenia czynności.

  II.2.      Inżynierowie

Wśród państw członkowskich istnieje wiele podobieństw w zakresie regulacji zawodu inżyniera lądowego. Jeżeli chodzi o „zakres działalności”, wielokrotnie stosuje się te same szerokie definicje, a wiele państw członkowskich zgłasza istnienie tych samych zagrożeń i dąży do realizacji tych samych interesów ogólnych podczas regulowania zawodu. Pomimo tej zbieżności podejście regulacyjne w zakresie zawodu znacząco się różni w poszczególnych państwach członkowskich.

Wykres 3: Wskaźnik restrykcyjności: inżynierowie lądowi

Źródło: Komisja Europejska, listopad 2016 r.

Na wykresie 3 przedstawiono względną sytuację państw członkowskich pod względem restrykcyjności w zakresie dostępu do zawodu inżyniera lądowego oraz restrykcyjności w zakresie wykonywania tego zawodu zgodnie z nowym wskaźnikiem restrykcyjności.

Powszechnie uznaje się, że inżynierowie muszą świadczyć usługi na poziomie zapewniającym bezpieczeństwo budowli i ludzi oraz gwarantować jakość świadczonej przez siebie usługi. Podczas gdy w większości państw członkowskich uregulowanie zawodu uznaje się za podejście konieczne do zagwarantowania bezpieczeństwa, w pozostałych państwach członkowskich opracowano inne sposoby zapewnienia jakości lub ochrony celów leżących w interesie ogólnym. Przykładowo w Niderlandach uregulowano normy budowlane, co zapewnia jakość wykonanej pracy. W Szwecji tradycyjnie kluczową rolę odgrywają zasada odpowiedzialności klienta oraz kontrole wykonanej pracy przeprowadzane przez gminy. Tak jak w przypadku architektów różnice między obydwoma modelami mogą być mniej znaczące, niż mogłoby się wydawać, jeżeli państwa „nieregulujące dostępu do zawodu” stosują certyfikację kompetencji inżynierów 37 lub przeprowadzają ocenę ad hoc kompetencji lub doświadczenia w poszczególnych przypadkach jako warunek zezwolenia inżynierom na świadczenie konkretnych usług (np. przedkładania planów budowy lub pozwoleń na budowę itd.).

Wśród państw regulujących dostęp do zawodu niektóre państwa członkowskie, jak Belgia, Francja i Zjednoczone Królestwo chronią wyłącznie prawo do używania tytułu zawodowego w odniesieniu do zawodu dyplomowanego inżyniera.

W większości państw istnieje wiele sposobów wykonywania zawodu inżyniera w zależności od ograniczeń przyznanych zezwoleń/pozwoleń/tytułów albo od różnych poziomów przyznanych obowiązków. Tak jest co najmniej w przypadku Republiki Czeskiej, Irlandii, Grecji, Hiszpanii, Chorwacji, Włoch, Łotwy, Litwy, Luksemburga, Węgier, Polski, Portugalii, Rumunii, Słowenii, Słowacji, Finlandii i Zjednoczonego Królestwa. Przykładowo na Łotwie istnieje najbardziej wyspecjalizowany system obejmujący około 80 możliwych rodzajów certyfikacji w odniesieniu do inżynierów lądowych w różnych obszarach działalności (badań w zakresie inżynierii lub projektowania, zarządzania obiektami budowlanymi, nadzoru budowlanego lub egzaminowania ekspertów w zakresie budownictwa). W Polsce działalność związaną z projektowaniem i budownictwem wykonują dwaj różni inżynierowie albo wykonuje ją wspólnie jeden inżynier w zależności od posiadanych kwalifikacji. Ponadto w zależności od poziomu posiadanych kwalifikacji inżynierowie lądowi mogą wykonywać działalność związaną z projektowaniem/budownictwem, w ramach ograniczonych lub pełnych zdolności w tym zakresie.

Tego rodzaju rozbieżności dotyczące organizacji zawodu znajdują także odzwierciedlenie w czynności zastrzeżonej, która różni się zatem także w poszczególnych państwach. Co do zasady czynność zastrzeżona obejmuje głównie projektowanie lub budownictwo. W Republice Czeskiej, w Hiszpanii, we Włoszech, w Austrii, w Polsce, w Portugalii i w Rumunii zastrzeżenie czynności funkcjonuje w szerokim zakresie, chociaż niektóre czynności są wykonywane wspólnie z przedstawicielami innych zawodów. Szczególna sytuacja panuje na Malcie, gdzie nie wymieniono w jednym akcie wszystkich czynności zastrzeżonych. W zamian za to w różnych aktach prawnych istnieją odniesienia do „Periti”, czyli jedynego specjalisty, który może wykonywać określone rodzaje działalności oraz przyjmować za nie odpowiedzialność. W Niemczech zastrzeżenie jest ograniczone do przedstawiania dokumentów dotyczących planowania.

Niemcy, Hiszpania, Cypr, Malta, Austria i Słowacja nałożyły ograniczenia w zakresie wymogów dotyczących własności udziałów. Przykładowo Cypr i Malta wymagają, by 100 % udziałów w spółce posiadali przedstawiciele zawodu, podczas gdy Niemcy, Austria i Słowacja wymagają, by co najmniej 50 % udziałów posiadali przedstawiciele zawodu.

Ponadto w Austrii zakres działalności przedsiębiorstw zajmujących się inżynierią lądową musi obejmować wyłącznie świadczenie usług związanych z inżynierią, co znacznie ogranicza możliwość wspólnego prowadzenia działalności z przedstawicielami innych zawodów.

Około 14 państw członkowskich wymaga członkostwa w organizacji zawodowej, a w 16 państwach członkowskich ubezpieczenie od odpowiedzialności cywilnej z tytułu wykonywania zawodu jest obowiązkowe.

W przypadku mobilności transgranicznej inżynierów współistnienie jednolitego i rozdrobnionego systemu mogłoby stwarzać bariery dotyczące przemieszczania się inżynierów lądowych z państwa posiadającego system jednolity do państwa posiadającego system rozdrobniony.  Przykładowo inżynier przybywający z państwa, w którym inżynierom lądowym zezwala się na wykonywanie wielu różnych rodzajów pracy w każdym sektorze, mógłby napotkać trudności w takich państwach jak Łotwa czy Rumunia w zakresie identyfikacji sektora inżynierii lądowej, do którego mógłby uzyskać dostęp, a ponadto posiadanie dostępu do wszystkich sektorów bez znaczących środków kompensacyjnych byłoby trudne, a nawet niemożliwe.

Zalecenia

Republika Czeska, Hiszpania, Włochy, Austria, Polska, Portugalia i Rumunia powinny ponownie rozważyć szeroki zakres czynności zastrzeżonych.

Malta powinna wyjaśnić, jakie rodzaje czynności są zastrzeżone dla „Periti”. 

Hiszpania powinna dokonać ponownej oceny wymogu w zakresie otrzymania zezwolenia od organizacji zawodowej na wykonywanie niektórych projektów/prac.

Cypr i Malta powinny dokonać przeglądu wymogu, zgodnie z którym 100 % udziałów w przedsiębiorstwie powinni posiadać przedstawiciele zawodu.

Niemcy, Austria i Słowacja powinny ocenić proporcjonalność wymogów dotyczących własności udziałów.

Austria powinna ocenić stosowane przez nią ograniczenia dotyczące działalności wielodyscyplinarnej.

Państwa członkowskie, w których certyfikacja zawodowa jest obowiązkowa w odniesieniu do zawodów nieregulowanych, lub takie, które opierają się na innych mechanizmach kontroli, w szczególności w zakresie świadczenia specyficznych usług, powinny dokonać przeglądu ogólnej spójności i praktycznych skutków tego modelu, by zapobiec sytuacji, w której stałyby się one barierą w dostępie do zawodu.

Państwa członkowskie posiadające rozdrobniony system zawodowy lub wiele wymogów w zależności od konkretnie wykonywanej działalności, takie jak Łotwa, powinny rozważyć wpływ ich systemu na swobodny przepływ pracowników oraz to, czy potencjalne przeszkody można uzasadnić.

II.3.      Księgowi / doradcy podatkowi

Księgowi / doradcy podatkowi stanowią wyjątkowo zróżnicowaną grupę zawodową obejmującą m.in. księgowych, biegłych rewidentów lub doradców podatkowych, przy czym między państwami członkowskimi występują znaczne różnice w odniesieniu do organizacji zawodów w tym obszarze oraz regulacji. W 19 państwach członkowskich uregulowano jeden lub kilka zawodów w tym obszarze:

poprzez zastrzeżenie czynności i prawną ochronę tytułu zawodowego (Belgia, Niemcy, Francja, Włochy, Luksemburg, Malta, Austria, Polska, Portugalia, Rumunia);

poprzez zastrzeżenie czynności (Bułgaria, Republika Czeska, Chorwacja, Węgry, Słowacja); albo

wyłącznie poprzez prawną ochronę tytułu zawodowego (Irlandia, Grecja, Niderlandy, Zjednoczone Królestwo).

Przykładowo w Zjednoczonym Królestwie sektor księgowości jest w wysokim stopniu konkurencyjny i chociaż uzyskanie dostępu do zawodu bez kwalifikacji zawodowych jest teoretycznie możliwe, absolwenci z tytułem zawodowym posiadają znaczącą przewagę konkurencyjną nad innymi kandydatami. W dziewięciu państwach członkowskich – w Danii, Estonii, Hiszpanii, na Cyprze, Litwie, Łotwie, w Słowenii, Finlandii i Szwecji zawód ten nie jest regulowany. Państwa członkowskie co do zasady uzasadniają regulacje w tym sektorze faktem, iż doradcy podatkowi / księgowi odgrywają istotną rolę we wszystkich systemach podatkowych, pomagając konsumentom i podatnikom w wywiązywaniu się ze zobowiązań podatkowych.

Wykres 4: Wskaźnik restrykcyjności: księgowi / doradcy podatkowi

Źródło: Komisja Europejska, listopad 2016 r.

Na wykresie 4 przedstawiono względną sytuację państw członkowskich pod względem restrykcyjności w zakresie dostępu do zawodu księgowego / doradcy podatkowego oraz restrykcyjności w zakresie wykonywania tego zawodu zgodnie z nowym wskaźnikiem restrykcyjności. Wskaźnik ten nie uwzględnia regulacji zawodu biegłego rewidenta, który jest uregulowany we wszystkich państwach członkowskich zgodnie z dyrektywą 2006/43/WE w sprawie ustawowych badań rocznych sprawozdań finansowych i skonsolidowanych sprawozdań finansowych.

Niektóre państwa członkowskie dokonują zastrzeżenia zarówno czynności związanej z doradztwem podatkowym, jak i z księgowością (często wykonywanej wspólnie z przedstawicielami innych zawodów, np. w Republice Czeskiej, we Francji 38 , w Portugalii, Rumunii). Bułgaria i Luksemburg dokonują zastrzeżenia wyłącznie czynności związanej z księgowością, tj. prowadzenia ksiąg rachunkowych / sporządzania skonsolidowanych sprawozdań finansowych, podczas gdy Niemcy dokonują zastrzeżenia wyłącznie czynności związanej z doradztwem podatkowym oraz reprezentowaniem przed organami podatkowymi. W Rumunii istnieją trzy różne zawody regulowane w sektorze, podczas gdy w Austrii istnieją cztery takie zawody.

We Włoszech niektóre rodzaje czynności, głównie bezpośrednio związane z wynagrodzeniami, są zastrzeżone dla księgowych w sposób, który prowadzi do dodatkowego obciążenia małych przedsiębiorstw. Chorwacja przeprowadza obecnie reformę zawodu doradcy podatkowego obejmującą ustanowienie bardzo szerokiego zakresu czynności zastrzeżonych wyłącznie dla przedstawicieli tego zawodu albo obejmujących proste zadania takie jak przygotowywanie deklaracji podatkowych dla obywateli i małych przedsiębiorstw.  Chociaż we Francji prowadzenie ksiąg rachunkowych jest czynnością zastrzeżoną dla biegłych księgowych, sąd krajowy orzekł ostatnio, że dokonywanie elektronicznych wpisów księgowych przed ich zatwierdzeniem wykracza poza zakres czynności zastrzeżonej. Orzeczenie to nie zostało jednak w pełni wykonane.

Wymogi dotyczące kwalifikacji również znacząco się różnią w poszczególnych państwach członkowskich. Całkowity czas trwania szkolenia wynosi od trzech lat (Republika Czeska, Grecja) do ośmiu lat (Francja, Rumunia).

Zgodnie z informacjami zawartymi w bazie zawodów regulowanych ustawiczne doskonalenie umiejętności zawodowych jest wymagane w Belgii, Niemczech, Irlandii, na Węgrzech, na Malcie, w Polsce, Portugalii, Rumunii i na Słowacji.

Obowiązek rejestracji w organizacji zawodowej lub w rejestrze zawodowym istnieje w 15 państwach członkowskich, np. w Niemczech, Grecji, Francji, we Włoszech i w Luksemburgu.

Ubezpieczenie od odpowiedzialności cywilnej z tytułu wykonywania zawodu jest obowiązkowe w 14 państwach członkowskich, tj. w Belgii, Republice Czeskiej, Niemczech, Irlandii, we Francji, Chorwacji, we Włoszech, na Malcie, w Austrii, Polsce, Portugalii, Rumunii, Słowacji i w Zjednoczonym Królestwie.

W wielu przypadkach przepisy w zakresie braku zgodności oraz ograniczenia wielodyscyplinarne dotykające księgowych / doradców podatkowych ustanowiono w rzeczywistości w ramach regulacji innych zawodów, takich jak prawnicy lub biegli rewidenci.

Niektóre państwa członkowskie, np. Niemcy i Francja, ustanowiły zakazy dotyczące wspólnego prowadzenia działalności, zezwalając na współpracę wyłącznie z przedstawicielami ograniczonej liczby zawodów, np. w sektorze prawniczym lub księgowym. Okazuje się, że w Belgii obowiązują surowe przepisy w zakresie braku zgodności zakazujące działalności wielodyscyplinarnej oraz jednoczesnego wykonywania jakiejkolwiek innej działalności gospodarczej w przypadku zawodów związanych z księgowością w Belgii.

W kilka państwach członkowskich (Niemcy, Portugalia i Rumunia) narzuca się również formę prawną oraz wymogi dotyczące własności udziałów. Podczas gdy Niemcy zezwalają profesjonalnym przedsiębiorstwom na wykonywanie działalności związanej z doradztwem podatkowym pod szczególnymi warunkami, brak jest pewności prawa co do warunków, zgodnie z którymi profesjonalne przedsiębiorstwa mające siedzibę w innych państwach członkowskich mogą świadczyć usługi o charakterze tymczasowym lub okazjonalnym. Belgia, Niemcy, Irlandia, Francja, Malta, Polska, Portugalia, Rumunia i Słowacja wymagają, by co najmniej 50 % udziałów w przedsiębiorstwie posiadali przedstawiciele zawodu.

Inne wymogi w zakresie zezwoleń obejmują nieposzlakowaną opinię i przedstawienie dowodu na brak uprzedniej upadłości lub obowiązek przebywania na terytorium danego państwa (Chorwacja). Ograniczenia obejmujące obowiązek przebywania na terytorium danego państwa wydają się niezgodne z prawem Unii.

Zalecenia

Wszystkie państwa członkowskie regulujące zawody w przedmiotowym sektorze powinny ponownie rozważyć zasadność zastrzeżenia prostych zadań, takich jak działalności związanej z wynagrodzeniami lub przygotowywaniem deklaracji podatkowych, dla wysoko wykwalifikowanych przedstawicieli danego zawodu.

W ramach nadchodzącej reformy Chorwacja powinna (i) przeprowadzić ponowną ocenę proporcjonalności rozszerzonego zakresu czynności zastrzeżonych dla doradców podatkowych, w szczególności w odniesieniu do potrzeby zastrzeżenia czynności takich jak sporządzanie deklaracji podatkowych;  (ii) rozważyć możliwość wspólnego wykonywania działalności doradztwa podatkowego z przedstawicielami innych zawodów w sektorze zgodnie z wyrokiem w sprawie C-451/03.  

Chorwacja powinna znieść ograniczenia obejmujące obowiązek przebywania na terytorium państwa. 

Chorwacja powinna również w pełni uwzględniać kwalifikacje zawodowe uzyskane za granicą zgodnie z dyrektywą w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych.

Włochy i Rumunia powinny ocenić spójność czynności zastrzeżonych i ich podział między wieloma zawodami regulowanymi w sektorze. W szczególności Włochy powinny w pełni uwzględnić orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C-79/01 podczas określania czynności zastrzeżonych dla przedstawicieli danego zawodu, w szczególności czynności związanych z wynagrodzeniami.

Francja powinna wprowadzić jasne zasady w odniesieniu do zakresu czynności zastrzeżonych dla biegłych księgowych, w szczególności w odniesieniu do zadań takich jak dokonywanie elektronicznych wpisów księgowych, zgodnie z krajowym orzecznictwem oraz wyrokiem w sprawie C-79/01.

Belgia powinna dokonać ponownej oceny przepisów w zakresie braku zgodności zakazujących jednoczesnego wykonywania jakiejkolwiek innej działalności gospodarczej w przypadku wszystkich rodzajów zawodów związanych z księgowością, w szczególności w odniesieniu do tych rodzajów zawodów, w przypadku których konfliktu interesów można byłoby uniknąć w poszczególnych przypadkach.

Niemcy powinny zapewnić właściwe działania następcze w związku z wyrokiem w sprawie C-342/14 w celu zapewnienia przejrzystości i pewności prawa, w szczególności jeżeli chodzi o świadczenie usług związanych z doradztwem podatkowym przez przedsiębiorstwa posiadające siedzibę w innym państwie członkowskim.

Belgia, Niemcy, Irlandia, Francja, Malta, Polska, Portugalia, Rumunia i Słowacja powinny ocenić proporcjonalność wymogów dotyczących własności udziałów.

II.4.      Prawnicy

W poszczególnych państwach członkowskich stosuje się raczej jednolite krajowe podejścia regulacyjne do zawodu prawnika w tym znaczeniu, iż zawód ten reguluje się poprzez zastrzeżenie czynności i chroniony tytuł we wszystkich państwach członkowskich 39 .

Wykres 5: Wskaźnik restrykcyjności: prawnicy

Źródło: Komisja Europejska, listopad 2016 r.

Na wykresie 5 przedstawiono względną sytuację państw członkowskich w kontekście restrykcyjności w zakresie dostępu do zawodu prawnika, jak również restrykcyjności w zakresie wykonywania tego zawodu zgodnie z nowym wskaźnikiem restrykcyjności.

Biorąc pod uwagę różne działania wykonywane w ramach zawodu, np. reprezentowanie w sądzie, udzielanie porad prawnych, sporządzanie dokumentów prawnych, państwa członkowskie przyjęły różne podejścia dotyczące zakresu czynności zastrzeżonych dla prawników.

We wszystkich państwach członkowskich prowadzenie działalności związanej z reprezentowaniem klientów przed organami wymiaru sprawiedliwości jest zastrzeżone dla prawników, chociaż faktycznie może się to odbywać na różne sposoby (czasem działania te mogą wykonywać również przedstawiciele innych zawodów). Przykładowo w Hiszpanii w przedmiotowym sektorze regulowane są dwa zawody: abogados i procuradores. Niektóre działania takie jak zastępstwo procesowe o charakterze technicznym lub przedkładanie dokumentacji w sądach są jednak zastrzeżone w tym kraju wyłącznie dla procuradores, chociaż abogados posiadają takie same kwalifikacje do prowadzenia tych działań i muszą postępować zgodnie z podobnymi zasadami etyki zawodowej. W Zjednoczonym Królestwie Anglia, Walia, Irlandia Północna i Szkocja posiadają szczegółowe przepisy dotyczące zawodów solicitor i barrister lub advocate i zastrzegają dla tych dwóch kategorii szereg czynności, takich jak prawo reprezentowania przed sądem, prowadzenie postępowania sądowego, wykonywanie zastrzeżonych czynności w zakresie poświadczania dokumentów, czynności w ramach postepowania spadkowego, czynności notarialne i uprawnienia do przyjmowania oświadczeń.

W kilku państwach członkowskich, takich jak Niemcy, Francja, Węgry, Polska, Portugalia, Rumunia i Słowacja, udzielanie porad prawnych jest zastrzeżone dla prawników. W tym kontekście brak jasności co do dokładnego zakresu zastrzeżonej czynności może powodować problemy w obszarach takich jak świadczenie usług internetowych z zakresu doradztwa oraz cyfrowa automatyzacja dokumentów prawnych przez osoby niebędące prawnikami. Chociaż zmiany technologiczne w pewnym stopniu przyczyniły się do zmniejszenia asymetryczności w dostępie do informacji między prawnikami a konsumentami dzięki powszechnemu dostępowi internetowemu do informacji prawnych, takich jak prawodawstwo i orzecznictwo, w bułgarskim projekcie ustawy z 2015 r. zaproponowano zastrzeżenie dla prawników konsultacji prawnych i zastępstwa procesowego przed szeregiem organów administracyjnych.

Biorąc pod uwagę szczególną rolę przedstawicieli tego zawodu, przepisy dotyczące dostępu do zawodu prawnika należą do najbardziej restrykcyjnych w sektorze usług dla przedsiębiorstw. Jeżeli chodzi o kwalifikacje, w przeważającej większości państw członkowskich wymagane jest posiadanie wyższego wykształcenia (przy czym obowiązkowe jest uzyskanie dyplomu ukończenia studiów prawniczych), jak również odbycie obowiązkowego stażu lub zdobycie dodatkowego doświadczenia zawodowego i zdanie egzaminu w adwokaturze. Całkowity okres trwania szkolenia jest różny i wynosi od trzech (Irlandia) do dziewięciu (Słowenia) lat.  Wydaje się jednak, że w niektórych państwach członkowskich (Grecja, Włochy) szkolenie i doświadczenie zdobyte za granicą nie są odpowiednio uwzględniane przy udzielaniu prawnikom dostępu do stażu prawniczego 40 . Niedawno w Hiszpanii wprowadzono nowe przepisy dotyczące kwalifikacji prawników, lecz brakuje przejrzystości do co rejestracji absolwentów, którzy zaczęli studia przed wejściem w życie tej reformy.

Niektóre państwa członkowskie nakładają dodatkowe wymogi dotyczące kwalifikacji zawodowych (np. zdobycie dodatkowego doświadczenia zawodowego), które upoważniają do występowania przed sądami najwyższymi (np. Belgia, Bułgaria, Niemcy, Grecja i Francja) W niektórych z tych państw, np. w Belgii, Niemczech i Francji, prawnicy występujący przed sądami najwyższymi podlegają również dodatkowym wymogom dotyczącym zezwoleń, a warunki dostępu obowiązujące prawników z innych państw członkowskich praktykujących z wykorzystaniem tytułu nadanego w ich kraju pochodzenia nadal są niejasne.

W większości państw członkowskich przewidziano obowiązkowe ustawiczne doskonalenie umiejętności zawodowych, z wyjątkiem Republiki Czeskiej, Grecji, Hiszpanii, Malty, Słowenii i Słowacji, gdzie doskonalenie zawodowe jest dobrowolne. Pomimo obszernego zbioru orzecznictwa w zakresie uznawania kwalifikacji 41 wydaje się, że istnieją problemy dotyczące wzajemnego uznawania transgranicznego doskonalenia umiejętności zawodowych prawników, w szczególności jeżeli chodzi o prawników, którzy chcą skorzystać z praw przysługujących im na mocy dwóch dyrektyw w sprawie prawników.

Wszystkie państwa członkowskie nakładają obowiązek rejestracji w organizacji zawodowej lub w rejestrze zawodowym. W niektórych państwach, takich jak Irlandia i Zjednoczone Królestwo, można ostatnio zaobserwować zmiany w zakresie tej kwestii, prowadzące do rozdzielenia prawnych organów regulacyjnych od organów przedstawicielskich.

Większość państw członkowskich wprowadza restrykcyjne przepisy w zakresie braku zgodności oraz ograniczenia wielodyscyplinarne 42 , jak również wymogi dotyczące formy prawnej i własności udziałów. Wymogi te należy ocenić z uwzględnieniem zakresu czynności zastrzeżonych. Chociaż ograniczenia takie mogą być uzasadnione w odniesieniu do działań związanych z zastępstwem procesowym przed sądem, wydaje się, że ich skumulowany wpływ jest bardziej rygorystyczny, gdy inne działania są również zastrzeżone dla prawników.

W tej kwestii we wszystkich państwach członkowskich obowiązują albo ogólna zasada unikania konfliktu interesów, albo szczegółowe przepisy w zakresie braku zgodności zakazujące wykonywania określonych działań takich jak handel lub zatrudnienie podlegające wynagrodzeniu, z wyjątkiem działań wyraźnie dozwolonych (np. nauczanie lub prowadzenie badań). Przykładowo we Włoszech prawnicy nie mogą wykonywać jednocześnie zawodu rzecznika patentowego, mimo iż te dwa zawody charakteryzują się podobnymi zasadami etyki zawodowej i niektóre działania są dla nich wspólne.

Ograniczenia wielodyscyplinarne są zróżnicowane, od całkowitego zakazu (Bułgaria, Republika Czeska), po dopuszczenie prowadzenia określonych działań wielodyscyplinarnych w przypadku ograniczonej liczby zawodów (Niemcy, Francja, Niderlandy). W Estonii prawnicy mogą uczestniczyć w zarządzaniu przedsiębiorstwem, gdy takie uczestnictwo jest zgodne z działalnością zawodową stanowiska advokaat, przy czym działalność ta nie może zagrażać niezależności prawnika.

W niewielkiej liczbie państw członkowskich dopuszcza się zatrudnianie osób niebędących prawnikami w firmach prawniczych 43 .  Zjednoczone Królestwo (a dokładniej Anglia i Walia) wprowadziło możliwość uczestnictwa prawników (solicitors) w alternatywnych strukturach biznesowych, dopuszczając własność osób niebędących prawnikami oraz wykonywanie praktyk wielodyscyplinarnych. Posiadanie przedsiębiorstw przez osoby niebędące prawnikami jest również możliwe w Hiszpanii (do 25 %) oraz w pewnym zakresie w Danii. W Niemczech ponad 50 % udziałów w spółce musi należeć do prawników (udziałowcami mogą być wyłącznie przedstawiciele zawodów regulowanych z zakresu prawa lub rachunkowości). W lutym 2016 r. niemiecki Trybunał Konstytucyjny uznał, że zakaz zawiązywania spółek partnerskich z lekarzami i farmaceutami był niezgodny z konstytucją. Podczas gdy w Finlandii udziały w spółkach z ograniczoną odpowiedzialnością muszą należeć do osób wykonujących zawód adwokata, w szczególnych przypadkach izba adwokacka może udzielić zwolnienia od tej zasady. Ogólnie dopuszcza się zawiązywanie spółek komandytowych, a w wielu państwach członkowskich wykonywanie zawodu jest możliwe również w formie firm specjalistycznych. Szereg państw dopuszcza również stosowanie przez prawników formy spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, na przykład Belgia, Niemcy, Francja, Cypr, Austria i Finlandia.

Ubezpieczenie od odpowiedzialności zawodowej jest obowiązkowe we wszystkich państwach członkowskich z wyjątkiem Grecji i Łotwy, gdzie jest ono dobrowolne. W wielu przypadkach zobowiązanie to dotyczy wszystkich działań związanych z wykonywaniem zawodu, w tym usług transgranicznych świadczonych w innym państwie członkowskim. W związku z tym w ramach jednej składki polisa ubezpieczeniowa może obejmować całe terytorium UE (np. Francja, Hiszpania), ułatwiając mobilność wykwalifikowanych pracowników. Występują również różnice dotyczące minimalnego zasięgu oraz odpowiadających opłat.  Przykładowo koszty w Zjednoczonym Królestwie są znacznie wyższe niż w pozostałych państwach członkowskich, co wynika z szerokiego zakresu czynności zastrzeżonych oraz specyficznego charakteru rynku Zjednoczonego Królestwa 44 .

Oprócz wymienionych powyżej wymogów większość państw członkowskich wymaga posiadania obywatelstwa unijnego, niekaralności oraz przyrzeczenia postępowania zgodne z etyką zawodową oraz przestrzegania przepisów prawnych. Z powodu wymogu posiadania słoweńskiego obywatelstwa niejasna pozostaje kwestia tego, czy Słowenia dopuszcza możliwość, by obywatele Unii, którzy zdobyli kwalifikacje w Słowenii, wykonywali zawód, posługując się tytułem słoweńskim. Na Cyprze obowiązuje wymóg pobytu, którego spełnienie jest niezbędne do wykonywania zawodu, co wydaje się naruszać prawo Unii i podważa skuteczność dyrektyw dotyczących zawodu prawnika 45 .  Włochy wprowadziły ostatnio wymóg, zgodnie z którym do spełnienia ogólnego wymogu ciągłego i regularnego wykonywania zawodu należy uczestniczyć co najmniej w pięciu sprawach rocznie. W Chorwacji prawnik, który nie wykonuje zawodu przed okres dłuższy niż sześć miesięcy, zostaje pozbawiony prawa do wykonywania zawodu, co jest problematyczne dla prawników, którzy chcą założyć działalność lub świadczyć usługi za granicą.

Zalecenia

Wszystkie państwa członkowskie nakładające ograniczenia w zakresie udzielania porad prawnych powinny wyjaśnić zakres tych ograniczeń, by ułatwić świadczenie usług z zakresu doradztwa prawnego przez prawnika lub innych usługodawców, w szczególności w odniesieniu do usług świadczonych za pośrednictwem internetu.

Wszystkie państwa członkowskie powinny ocenić wymogi dotyczące formy prawnej i własności udziałów, przepisy w zakresie braku zgodności oraz ograniczenia wielodyscyplinarne, uwzględniając w szczególności proporcjonalność tych ograniczeń w stosunku do zasad podstawowych takich jak niezależność zawodu oraz do odpowiadających ustaleń nadzorczych.  Ponadto należy uwzględnić skumulowany wpływ takich wymogów w przypadku gdy ich wpływ może mieć jeszcze większe znaczenie w sytuacji szerokiego zakresu zastrzeżenia czynności (np. gdy czynność zastrzeżona obejmuje również udzielanie porad prawnych).

Cypr powinien poddać przeglądowi przepis nakładający wymóg pobytu w takim zakresie, w jakim ma on zastosowanie do obywateli Unii chcących uzyskać dostęp do wykonywania zawodu na Cyprze, a Słowenia powinna znieść wymóg obywatelstwa w odniesieniu do obywateli Unii, którzy uzyskali kwalifikacje w Słowenii.

Bułgaria powinna ponownie ocenić konieczność zastrzeżenia dla prawników udzielania porad prawnych i reprezentowania obywateli przed organami administracyjnymi na mocy nowego projektu ustawy.

Włochy powinny doprecyzować wymogi ograniczające wykonywanie zawodu takie jak szeroki zakres stosowania przepisów w zakresie braku zgodności, w szczególności w odniesieniu do zawodów o podobnej etyce zawodowej takich jak rzecznicy patentowi.  Należy ponownie ocenić uzasadnienie i proporcjonalność wprowadzonego niedawno wymogu uczestnictwa w co najmniej pięciu sprawach rocznie.

Chorwacja powinna dokonać przeglądu przepisu, zgodnie z którym prawnik, który nie wykonuje zawodu przez okres dłuższy niż sześć miesięcy, zostaje pozbawiony prawa do wykonywania zawodu.

Belgia, Niemcy i Francja powinny wprowadzić większą przejrzystość i dokonać przeglądu proporcjonalności przepisów dotyczących dostępu dla prawników chcących występować przed właściwymi dla nich sądami najwyższymi, a w szczególności powinny doprecyzować przepisy mające zastosowanie do europejskich prawników.

Niemcy powinny przeprowadzić przegląd potrzeby podtrzymania ograniczeń wiekowych dotyczących występowania przez Trybunałem Federalnym (Bundesgerichtshof) względem środków, które wydają się bardziej odpowiednie do realizacji założonych celów takich jak zdobywanie doświadczenia zawodowego.

Hiszpania musi dokonać przeglądu zakresu czynności zastrzeżonej dla procuradores, a w szczególności tego, czy działalność taka jak zastępstwo procesowe o charakterze technicznym lub przedkładanie dokumentacji w sądach może być wykonywana również przez abogados. Hiszpania powinna również wydać przejrzyste wytyczne i instrukcje dotyczące rejestracji prawników po wejściu w życie nowego systemu kwalifikacji.

Zjednoczone Królestwo powinno ocenić możliwość przyjęcia bardziej elastycznego podejścia do zobowiązań z zakresu ubezpieczenia od odpowiedzialności zawodowej, by zmniejszyć obciążenie finansowe przedstawicieli zawodu.

Grecja i Włochy powinny zapewnić należyte uwzględnianie szkolenia i doświadczenia zdobytego za granicą, by prawnicy mogli uzyskać dostęp do staży prawniczych zgodnie z wyrokiem w sprawie  
C-313/01.

II.5.    Rzecznicy patentowi

Zawód rzecznika patentowego 46 jest regulowany per se w 22 państwach członkowskich, a w kolejnych dwóch odpowiednie czynności są wyraźnie zastrzeżone dla prawników. W większości państw zawód ten jest regulowany poprzez zastrzeżenie czynności i prawną ochronę tytułu zawodowego (Bułgaria, Estonia, Hiszpania, Francja, Włochy, Luksemburg, Niderlandy, Austria, Polska, Portugalia, Rumunia, Słowenia, Szwecja i Zjednoczone Królestwo).  W szeregu państw ochronie podlega wyłącznie tytuł zawodowy (Irlandia, Finlandia, Szwecja), a w siedmiu państwach zawód ten regulowany jest wyłącznie poprzez zastrzeżenie czynności (Belgia, Republika Czeska, Niemcy, Chorwacja, Litwa, Węgry, Słowacja) 47 . Ponadto na Cyprze i w Grecji odpowiednie czynności są zastrzeżone wyłącznie dla prawników.

Państwa członkowskie podają następujące powody regulowania tego zawodu: a) ochrona konsumentów i odbiorców usługi (np. posiadaczy praw); oraz b) integralność mechanizmów ochronnych i systemów wymiaru sprawiedliwości regulujących te kwestie. W związku z tym jako powód uregulowania państwa członkowskie podały fakt, że rzecznicy patentowi zajmują się wysoce złożonymi zagadnieniami prawa własności intelektualnej i technicznymi aspektami innowacji oraz że niewłaściwe zarządzanie tymi kwestiami zaszkodziłoby pozycji ich klientów oraz ogólnemu zarządzaniu prawami własności intelektualnej oraz ich ochronie na terytorium tych państw.



Wykres 6: Wskaźnik restrykcyjności: rzecznicy patentowi

Źródło: Komisja Europejska, listopad 2016 r.

Na wykresie 6 przedstawiono względną sytuację państw członkowskich pod względem restrykcyjności w zakresie dostępu do zawodu rzecznika patentowego oraz restrykcyjności w zakresie wykonywania tego zawodu zgodnie z nowym wskaźnikiem restrykcyjności.

Zakres zastrzeżenia czynności jest różny w poszczególnych państwach członkowskich. W niektórych państwach członkowskich (w Bułgarii, Estonii, na Litwie, w Luksemburgu, na Węgrzech, w Słowenii i w Zjednoczonym Królestwie) działania z zakresu doradztwa oraz reprezentacja przed urzędem patentowym lub innymi organami administracyjnymi są zarezerwowane wyłącznie dla rzeczników patentowych. Na Litwie działania te są zastrzeżone wyłącznie w przypadku osób obcego pochodzenia, które nie są stałymi rezydentami (lub które nie prowadzą działalności jako osoby prawne) w państwie członkowskim UE, a w Hiszpanii – wyłącznie do reprezentowania obywateli państw trzecich. W Polsce czynności zastrzeżone z zakresu doradztwa, reprezentowania przez urzędem patentowym oraz przed sądami administracyjnymi w odniesieniu do aspektów własności przemysłowej innych niż znaki towarowe są zastrzeżone wyłącznie dla rzeczników patentowych.

W Niemczech i na Węgrzech reprezentowanie przed sądami w sprawach dotyczących własności intelektualnej jest zastrzeżone wyłącznie dla rzeczników patentowych. W szeregu państw dopuszcza się możliwość prowadzenia tego działania również przez przedstawicieli innych zawodów, takich jak prawnicy, notariusze lub radcy prawni (Bułgaria, Republika Czeska, Estonia, Włochy, Austria, Polska, Portugalia i Słowacja). W innych państwach członkowskich reprezentowanie przed sądami w ujęciu ogólnym, w tym w sprawach dotyczących własności intelektualnej, jest zastrzeżone wyłącznie dla prawników lub przedstawicieli innych zawodów prawniczych, lecz nie dla rzeczników patentowych (np. Belgia, Hiszpania, Francja, Portugalia, Rumunia i Słowenia).

W szeregu państw członkowskich (Republika Czeska, Austria, Polska, Rumunia i Słowacja) sporządzanie dokumentów prawnych dotyczących praw własności intelektualnej jest zastrzeżone dla rzeczników patentowych i przedstawicieli innych zawodów prawniczych. Na Węgrzech wykonywanie tej czynności jest zastrzeżone wyłącznie dla rzeczników patentowych.

Na Węgrzech dla rzeczników patentowych zastrzeżone jest również prowadzenie badań lub świadczenie usług doradztwa w związku z prawami własności przemysłowej.

W niektórych krajach, w których zawód rzecznika patentowego nie został uregulowany per se, tj. na Cyprze i w Grecji, odpowiednie czynności są jednak zastrzeżone dla prawników.

Wymogi dotyczące kwalifikacji również znacząco się różnią w poszczególnych państwach członkowskich. Podczas gdy wszystkie państwa członkowskie wymagają posiadania dyplomu ukończenia studiów wyższych pierwszego lub drugiego stopnia, niektóre państwa członkowskie, mianowicie Irlandia, Chorwacja, Węgry i Austria, wymagają ukończenia studiów specjalistycznych (technicznych lub naukowych). W Zjednoczonym Królestwie obowiązuje wymóg ukończenia specjalnych kursów z zakresu prawa patentowego i prawa znaków towarowych, a organ rejestracyjny zatwierdził jedynie niewielką liczbę kursów.

W większości państw członkowskich wymagane jest posiadanie wcześniejszego doświadczenia zawodowego, którego długość jest różna i wynosi od 2 lat (Bułgaria) do 5 lat (Chorwacja, Litwa) lub nawet 7,5 roku (Austria). Niektóre państwa członkowskie wymagają odbycia stażu pod nadzorem rzecznika patentowego (Belgia, Niemcy, Irlandia, Włochy, Luksemburg, Węgry, Niderlandy, Polska i Zjednoczone Królestwo). W większości państw członkowskich wymagane jest zdanie egzaminu.

Oznacza to, że łączna długość kształcenia jest różna i wynosi od 3 lat w Portugalii (gdzie nie ma wymogu odbycia stażu ani posiadania wcześniejszego doświadczenia) do 7 lat (Niemcy) lub nawet 12,5 roku (Austria). Należy uwzględnić też fakt, że działalność ta może być wykonywana na przykład również przez prawników bez konieczności specjalizowania się przez nich w prawie własności intelektualnej.

Ubezpieczenie od odpowiedzialności zawodowej jest wymagane w 12 państwach członkowskich, a niektóre państwa ograniczają również warunki udzielania ubezpieczenia (na przykład Zjednoczone Królestwo).

Kilka państw członkowskich nakłada ograniczenia odnośnie do formy przedsiębiorstwa oraz wymogi dotyczące własności udziałów. Na przykład Austria wymaga, aby spółka partnerska należała w 100 % do rzeczników patentowych. Inne państwa takie jak Rumunia zezwalają na założenie przedsiębiorstwa przedstawicieli zawodów (należącego w 100 % do rzeczników patentowych) albo zwykłego przedsiębiorstwa (należącego również do osób innych niż przedstawiciele zawodu). Na Węgrzech regulowane są zarówno spółki partnerskie (w których 100 % udziałów musi należeć do rzeczników patentowych), jak i przedsiębiorstwa przedstawicieli zawodów (w których 75 % udziałów musi należeć do rzeczników patentowych). We Francji nie ma wymogów dotyczących własności udziałów, wymaga się natomiast, by uprawnienia decyzyjne w przedsiębiorstwie należały do rzeczników patentowych. Grecja i Cypr wymagają, żeby 100 % partnerów stanowili prawnicy. Niemcy i Polska wymagają, by co najmniej 50 % udziałów posiadali przedstawiciele zawodu.

Kilka państw członkowskich całkowicie zakazuje również wykonywania zawodu rzecznika patentowego łącznie z innymi zawodami (na przykład Węgry i Austria), podczas gdy inne państwa zezwalają na wspólne wykonywanie tego zawodu wyłącznie z zawodem prawnika lub księgowego (Niemcy, Estonia).

Jeżeli chodzi o transgraniczne świadczenie usług, w niektórych państwach członkowskich dyrektywa 2013/55/UE 48 nie została jeszcze transponowana do prawa krajowego dotyczącego rzeczników patentowych. Na przykład poprzez ustanowienie ograniczonego wykazu uznawanych kwalifikacji Niemcy i Zjednoczone Królestwo nie umożliwiają uznawania kwalifikacji zawodowych rzeczników patentowych z niektórych państw członkowskich UE.

Na Słowacji posiadacze dyplomów uzyskanych w innych państwach członkowskich UE muszą poddać się określonej procedurze uznania, aby uzyskać dostęp do (nieregulowanego) zawodu asystenta rzecznika patentowego.

Zalecenia

Słowacja powinna zapewnić, aby procedura uznania stosowana przez nią wobec posiadaczy dyplomów zagranicznych, którzy ubiegają się o dostęp do zawodu asystenta rzecznika patentowego, była zgodna z postanowieniami TFUE dotyczącymi swobodnego przepływu pracowników i niedyskryminacji oraz z odpowiednim orzecznictwem.

Niemcy i Zjednoczone Królestwo powinny jak najszybciej dokonać transpozycji dyrektywy 2013/55/UE oraz zapewnić zgodność z prawem UE dotyczącym rzeczników patentowych.

Niemcy, Austria i Zjednoczone Królestwo powinny rozważyć różne warstwy środków regulacyjnych, na przykład wymagających posiadania wielu lat doświadczenia zawodowego lub przejścia szkolenia zawodowego oprócz spełnienia wymogów dotyczących szkolenia podstawowego, oraz postarać się zaoferować alternatywne sposoby uzyskania kwalifikacji.

Estonia, Chorwacja, Litwa i Szwecja powinny ponownie ocenić warunek posiadania wcześniejszego doświadczenia zawodowego jako wymóg dostępu do zawodu rzecznika patentowego.

Zjednoczone Królestwo powinno ocenić wymogi w zakresie ubezpieczenia w celu zapewnienia, aby nie były one zbyt restrykcyjne.

Estonia, Węgry, Austria, Polska i Zjednoczone Królestwo powinny ocenić zakres czynności zastrzeżonych dla rzeczników patentowych.  Grecja i Cypr powinny ocenić proporcjonalność środków zastrzegających czynności związane z własnością przemysłową wyłącznie dla prawników.

Węgry i Austria powinny ocenić proporcjonalność zakazów dotyczących wspólnego wykonywania zawodu rzecznika patentowego z innymi zawodami.

Niemcy, Węgry, Austria i Polska powinny ocenić proporcjonalność wymogów dotyczących własności udziałów.

II.6.      Agenci nieruchomości

Podejście regulacyjne w sektorze nieruchomości znacznie się różni w poszczególnych krajach. Podczas gdy w niektórych państwach członkowskich zawód agenta nieruchomości był od dawna uregulowany (np. w Austrii był uregulowany od 1973 r.), w innych państwach regulację wprowadzono niedawno (np. w 2011 r. w Irlandii). Trzy państwa zamierzają, jak się wydaje, uregulować dostęp do tego zawodu (Republika Czeska, Niemcy i Słowacja). Niderlandy, Polska i Portugalia z kolei niedawno zdecydowały się na deregulację.

Wykres 7: Wskaźnik restrykcyjności: agenci nieruchomości

Źródło: Komisja Europejska, listopad 2016 r.

Na wykresie 7 przedstawiono względną sytuację państw członkowskich pod względem restrykcyjności w zakresie dostępu do zawodu agenta nieruchomości oraz restrykcyjności w zakresie wykonywania tego zawodu zgodnie z nowym wskaźnikiem restrykcyjności.

Zawód ten jest regulowany w 14 państwach członkowskich: w Belgii, Danii, Irlandii, we Francji, w Chorwacji, we Włoszech, na Cyprze, w Luksemburgu, na Węgrzech, w Austrii, w Słowenii, na Słowacji 49 , w Finlandii i Szwecji. Większość państw reguluje ten zawód za pomocą zastrzeżenia czynności. Belgia, Dania, Irlandia, Włochy, Cypr, Luksemburg, Słowenia i Finlandia 50 regulują ten zawód za pomocą zastrzeżenia czynności, jak również ochrony tytułu zawodowego. W Hiszpanii działalność agentów nieruchomości jest w pewnym stopniu regulowana na poziomie regionalnym.

W większości państw podobne czynności zastrzeżone są dla agentów nieruchomości. Czynność ta zasadniczo polega na występowaniu w charakterze pośrednika między nabywcami a sprzedawcami nieruchomości, w tym na doradztwie.  Niemniej jednak w niektórych przypadkach agenci nieruchomości wykonują zadania wykraczające poza zgromadzenie stron transakcji i świadczenie im doradztwa, a niektóre z tych czynności są dość złożone.  Na przykład w krajach nordyckich licencjonowani agenci nieruchomości udzielają porad prawnych w obrębie swojego poziomu wiedzy eksperckiej (np. w Szwecji licencjonowani agenci nieruchomości pomagają w sporządzeniu odpowiedniej dokumentacji lub udzielają porad dotyczących klauzul umownych. W Finlandii większość transakcji z udziałem agentów nieruchomości dotyczy zakupu i sprzedaży udziałów w spółdzielniach mieszkaniowych bez odrębnego potwierdzania transakcji przez notariusza. W przypadku Danii i Włoch 51 wspomniano wycenę nieruchomości/rzeczoznawstwo majątkowe, w przypadku Austrii natomiast reprezentowanie przed organami publicznymi/sądami (o ile czynność ta nie jest zastrzeżona dla prawników), jak również przeprowadzanie publicznych aukcji nieruchomości jest zastrzeżone dla agentów nieruchomości. W Belgii i Francji agenci nieruchomości są zaangażowani w działalność związaną z zarządzaniem współwłasnością i zarządzaniem nieruchomościami w charakterze administratora.

W wielu przypadkach działalność agenta nieruchomości jest łączona z zawodem prawnika lub notariusza. W kilku przypadkach przynajmniej niektóre działania związane z pośrednictwem w obrocie nieruchomościami wydają się zastrzeżone wyłącznie dla wykwalifikowanych agentów nieruchomości (Irlandia, Cypr, Luksemburg, Austria, Słowacja i Szwecja).

W większości państw wymaga się edukacji trwającej około 2–3 lata, przy czym konieczne może być uzupełnienie jej praktyką zawodową lub doświadczeniem zawodowym lub egzaminem. W niektórych z najbardziej restrykcyjnych przypadków taką regulację można częściowo wyjaśnić pewnymi bardziej złożonymi zadaniami powierzonymi agentom nieruchomości (np. w Danii, Austrii i Szwecji). Kontrastuje to z sytuacją w takich państwach, jak: Chorwacja, Włochy, Węgry i Finlandia, które mają stosunkowo niewielkie wymogi dotyczące kwalifikacji. Na przykład na Węgrzech czas trwania programu edukacji wynosi zaledwie 6 miesięcy, podczas gdy w Finlandii istnieje tylko egzamin, ale nie jest wymagane żadne konkretne szkolenie ani uprzednie doświadczenie. W Chorwacji i we Włoszech istnieje obowiązkowy egzamin otwarty, do którego mogą przystąpić posiadacze dyplomu ukończenia szkoły średniej, a we Włoszech obowiązkowe jest ukończenie 80-godzinnego kursu szkoleniowego.

W większości przypadków istnieją alternatywne sposoby uzyskania wymaganych kwalifikacji. Jedynie w Belgii, w Chorwacji, we Włoszech, na Cyprze, w Finlandii i Szwecji wydaje się istnieć tylko jedna droga zdobycia kwalifikacji agenta nieruchomości.

Zarówno państwa o stosunkowo niskim poziomie regulacji, jak i państwa o bardziej restrykcyjnych wymogach posiadają dodatkowe środki zapewniające ochronę konsumentów i zapobiegające oszustwom.  Podczas gdy w większości państw wymagana jest obowiązkowa rejestracja przez organy zawodowe lub państwowe oraz obowiązkowe ubezpieczenie od odpowiedzialności zawodowej, w innych państwach przedstawiciele zawodu muszą również przedstawić zaświadczenie o niekaralności lub dowód dobrej reputacji 52 , lub wykazać dobrą sytuację finansową / przedstawić gwarancję finansową 53 . Wymogi w zakresie ustawicznego doskonalenia umiejętności zawodowych nie są istotne pod względem czasu trwania, przy czym stwierdzono, że istnieją one tylko w pięciu państwach 54 .

Kilka państw wyraźnie zakazuje prowadzenia określonych rodzajów działalności, których nie można ze sobą pogodzić. W niektórych przypadkach zakaz ten jednak wykracza poza zwykły ogólny zakaz dotyczący konfliktu interesów (np. we Włoszech i w Szwecji). Na przykład we Włoszech agenci nieruchomości nie mogą być zatrudniani w sektorze publicznym (chyba że w niepełnym wymiarze godzin) ani prowadzić innej działalności jako osoby samozatrudnione lub przedsiębiorcy.  W Słowenii prowadzenie działalności jako agent nieruchomości podlega wymogowi posiadania obywatelstwa 55 . 

Z drugiej strony w państwach, które nie regulują tego zawodu, interesy konsumentów są chronione za pomocą innych środków, takich jak: ogólne ustawodawstwo dotyczące ochrony konsumentów, prawo cywilne i karne oraz zasady etyki zawodowej. Samoregulacja i dobrowolne systemy certyfikacji również stanowią alternatywę dla regulacji. Jest tak na przykład w przypadku Republiki Czeskiej, Litwy, Niderlandów, Polski i Zjednoczonego Królestwa.

Zalecenia

Irlandia, Cypr, Luksemburg, Austria, Słowenia i Szwecja powinny rozważyć możliwość otwarcia dla przedstawicieli innych zawodów czynności obecnie zastrzeżonych wyłącznie dla agentów nieruchomości.

Belgia, Dania, Irlandia, Francja, Cypr, Austria, Słowacja i Szwecja powinny ocenić, w jakim stopniu czas trwania edukacji określony w wymogach dotyczących obowiązkowych kwalifikacji jest niezbędny z uwagi na zadania wykonywane przez agentów nieruchomości oraz cele regulacji.

Belgia, Chorwacja, Włochy, Cypr, Finlandia i Szwecja powinny rozważyć możliwość wprowadzenia alternatywnych sposobów dostępu do zawodu.

Belgia powinna ocenić potrzebę stosowania ograniczeń dotyczących własności udziałów i praw głosu.

Słowenia powinna ponownie rozważyć wymóg posiadania obywatelstwa przez agentów nieruchomości.

W ramach przyszłej reformy Republika Czeska powinna unikać wielu warstw regulacji i szczegółowo ocenić, czy cel, jakim jest ochrona konsumenta, mogą zapewnić mniej restrykcyjne środki takie jak wprowadzenie ochrony tytułu zawodowego.

Niemcy powinny monitorować trwające debaty, aby wprowadzić nową regulację i oprzeć każdą zmianę regulacji na rzetelnej ocenie proporcjonalności.

Włochy powinny ocenić konieczność i proporcjonalność zakazów prowadzenia rodzajów działalności, których nie można ze sobą pogodzić.

Hiszpania powinna przeprowadzić przegląd istniejących regulacji regionalnych, ponieważ mogą one prowadzić do niejasności w zakresie dostępu do przedmiotowego zawodu i wykonywania tego zawodu oraz mogą stwarzać przeszkody dla mobilności.

Słowacja powinna znieść wymóg przechodzenia procedury akademickiego uznania dyplomów w odniesieniu do posiadaczy kwalifikacji z innych państw członkowskich UE.

II.7.      Przewodnicy turystyczni

Zawód przewodnika turystycznego jest regulowany w 14 państwach członkowskich, a mianowicie w Bułgarii, w Grecji, w Hiszpanii, we Francji, w Chorwacji, we Włoszech, na Cyprze, na Litwie, na Węgrzech, na Malcie, w Austrii, w Rumunii, w Słowenii i na Słowacji, przy czym istnieją pewne znaczne różnice pod względem intensywności regulacji. Regulacja częściej występuje w południowej części Europy i w regionie Morza Śródziemnego. U jej podstaw leżą zazwyczaj względy związane z dziedzictwem kulturowym, historycznym, archeologicznym i artystycznym oraz prawidłowe zrozumienie tego dziedzictwa.

W ciągu ostatnich lat zarówno sama branża turystyczna, jak i zachowanie konsumentów uległy zmianie, a obecnie wiedza na temat miejsc kultury i dziedzictwa jest w coraz większym stopniu dostępna za pośrednictwem innych, w tym cyfrowych, źródeł informacji. W celu zapewnienia, aby zastrzeżenia czynności były ograniczone do kwestii niezbędnych dla zapobieżenia szkodom dla bogactwa kulturowego państwa członkowskiego, należy dokładnie ocenić uzasadnienie i proporcjonalność regulacji zawodu przewodnika turystycznego.

Wykres 8: Wskaźnik restrykcyjności: przewodnicy turystyczni

Źródło: Komisja Europejska, listopad 2016 r.

Na wykresie 8 przedstawiono względną sytuację państw członkowskich pod względem restrykcyjności w zakresie dostępu do zawodu przewodnika turystycznego oraz restrykcyjności w zakresie wykonywania tego zawodu zgodnie z nowym wskaźnikiem restrykcyjności.

Nawet między państwami członkowskimi, w których dany zawód jest regulowany, istnieją istotne różnice.  Podczas gdy Bułgaria, Hiszpania, Malta i Słowenia przewidują zastrzeżenie czynności wraz z ochroną tytułu zawodowego, większość państw członkowskich, w których dany zawód jest regulowany, reguluje ten zawód jedynie poprzez zastrzeżenie czynności  56 . 

Zakres czynności zastrzeżonych znacznie się różni w poszczególnych państwach członkowskich. W Bułgarii i Austrii bardzo szeroki zakres czynności jest zastrzeżony dla posiadaczy określonych kwalifikacji zawodowych, co obejmuje również świadczenie innym usług doradztwa polegającego na przedstawianiu i wyjaśnianiu im sytuacji społecznej i politycznej w kontekście krajowym i międzynarodowym, świadczenie innym usług doradztwa na wydarzeniach sportowych i towarzyskich oraz eskortowanie turystów z portu lotniczego do ich hotelu. Należy jednak podkreślić, że zastrzeżenie czynności jest ograniczeniem, które powinno obejmować kwestie absolutnie niezbędne do ochrony ogólnego interesu publicznego.

Ponadto ustanowienie zastrzeżenia czynności, w przypadku gdy jest regulowane na poziomie regionalnym w państwach federacyjnych lub państwach, które dzielą się na regiony, zasługuje na szczególną uwagę, jeżeli zakres działalności jest ograniczony geograficznie w obrębie jednego państwa członkowskiego, jak w Hiszpanii, Chorwacji i we Włoszech. W rezultacie przedstawiciele zawodu mogą być zmuszeni do zdobycia różnych kwalifikacji i zezwoleń w obrębie jednego państwa członkowskiego, jeżeli chcą prowadzić swoją działalność w więcej niż jednym regionie. Takie różnice sprawiają, że dostęp do danego zawodu i wykonywanie tego zawodu stają się bardziej skomplikowane 57 , oraz mogą budzić wątpliwości co do zgodności z prawem Unii.

Wymagane kwalifikacje zawodowe różnią się w poszczególnych państwach członkowskich, w których dany zawód jest regulowany. Poziom kwalifikacji jest różny – od szkolenia zawodowego po kwalifikacje akademickie – przy czym czas trwania edukacji również się różni – od jednego roku na Cyprze do pięciu lat we Włoszech.

Chociaż w Grecji początkowo wymagany był dyplom ukończenia szkoły dla przewodników turystycznych, ostatnio posiadacze określonych dyplomów dotyczących dziedzin ogólnych, takich jak: archeologia, historia, antropologia społeczna, etnologia itd., mogą uzyskać licencję przewodnika turystycznego po pomyślnym ukończeniu dwumiesięcznego konkretnego kursu szkoleniowego. We Włoszech egzamin kwalifikacyjny obejmuje test pisemny z wiedzy z zakresu dziedzictwa historycznego i artystycznego określonego obszaru regionu oraz wywiad. W Hiszpanii i we Włoszech istnieje kilka różnych regulacji w zależności od regionu lub regionu autonomicznego regulującego dany zawód i wymogi. Większość państw członkowskich wskazała potrzebę posiadania bardzo szczegółowej wiedzy związanej z danym państwem, takiej jak wiedza o jego historii i sztuce (np. Cypr i Słowenia).

Hiszpania, Cypr i Słowenia organizują egzaminy państwowe w odniesieniu do zawodu przewodnika turystycznego.

W odniesieniu do tego zawodu nie istnieją żadne ograniczenia dotyczące formy prawnej, własności udziałów ani kontroli zarządzania.

Istnienie wykazu miejsc, w których praca w roli przewodnika turystycznego jest zastrzeżona dla osób posiadających określone kwalifikacje, oraz ustanowienie zasad dotyczących sposobu uzyskiwania takich określonych kwalifikacji również mogą stwarzać nieuzasadnione ograniczenia, jeżeli faktyczne powody uzasadniające włączenie każdego miejsca do tego wykazu nie zostały ocenione oraz jeżeli egzaminy organizowane są zaledwie raz na dwa lata, co ma miejsce, jak się wydaje, w przypadku Włoch. W innych państwach członkowskich, np. we Francji, tylko wykwalifikowani przewodnicy turystyczni są dopuszczani do pewnej liczby obiektów zabytkowych. W Chorwacji prawo wyraźnie stanowi, że usług świadczonych przez fachowych przewodników w muzeach, galeriach, na chronionych obszarach naturalnych, na stanowiskach archeologicznych itd. nie należy uznawać za działalność przewodników turystycznych. Może to prowadzić do fragmentacji rynku i powodować znaczne obciążenie usługodawców z innego państwa członkowskiego, którzy towarzyszą turystom podróżującym przez różne części danego państwa i nie ograniczają świadczenia przez siebie usług do określonego miejsca.

Zalecenia

Wszystkie państwa członkowskie, w których zawód jest regulowany, powinny rozważyć zasadność i proporcjonalność regulacji zawodu.

Bułgaria, Malta, Słowenia i Austria powinny rozważyć wprowadzenie bardziej precyzyjnej definicji czynności zastrzeżonej z uwagi na bardzo szeroki lub niezdefiniowany zakres czynności zastrzeżonej.

Chorwacja i Włochy powinny:  (i) sprecyzować ramy regulacyjne dotyczące przewodników turystycznych, biorąc pod uwagę zróżnicowane regulacje regionalne, które utrudniają, jak się wydaje, dostęp do rynku i które wpływają na usługodawców krajowych, jak również na usługodawców świadczących usługi tymczasowe; (ii) dokonać przeglądu wykazu miejsc zastrzeżonych dla osób posiadających określone kwalifikacje i rozważyć proporcjonalność każdego zastrzeżenia.

Hiszpania powinna:  (i) dokonać przeglądu dostępu do działalności przewodników turystycznych, który obecnie różni się w poszczególnych regionach autonomicznych, co ogranicza dostęp do zawodu oraz wykonywanie tego zawodu w przypadku uznanych usługodawców oraz usługodawców świadczących usługi tymczasowe; (ii) zapewnić ogólnokrajową ważność zezwoleń.

(1)

Konkluzje Rady Europejskiej z dnia 28 czerwca 2016 r. i z dnia 20–21 października 2016 r. Już w swoich konkluzjach z dnia 24–25 października 2013 r. Rada Europejska podkreśliła znaczenie zainicjowanej przez Komisję wzajemnej oceny zawodów regulowanych i wezwała do szybkich postępów. Ocena ta powinna pozwolić na określenie barier, jakie utrzymują się w dostępie do zawodów w państwach członkowskich, oszacowanie łącznego wpływu wszystkich ograniczeń nałożonych na ten sam zawód oraz zaproponowanie stosownych działań.

(2)

  Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów – Usprawnianie jednolitego rynku:  więcej możliwości dla obywateli i przedsiębiorstw, COM(2015) 550 final .

(3)

Zob. również konkluzje Rady ds. Konkurencyjności z dnia 29 lutego 2016 r., w których Rada z zadowoleniem przyjęła okresowe wskazówki dla poszczególnych krajów dotyczące zawodów regulowanych, również ze względu na to, że wskazówki te mogą potencjalnie zapewnić proporcjonalność regulacji w poszczególnych państwach członkowskich, i podkreśliła potrzebę zapewnienia skutecznego i spójnego monitorowania. W swoich konkluzjach z dnia 1–2 marca 2012 r. Rada podkreśliła znaczenie czynienia postępów w zakresie sprawniejszego wzajemnego uznawania kwalifikacji zawodowych, redukowania liczby zawodów regulowanych i usuwania nieuzasadnionych barier regulacyjnych.

(4)

2015/2354(INI).

(5)

Aby zapoznać się z opisem tej oceny, zob. pkt I.2 poniżej.

(6)

EU Regular Economic Report, jesień 2016 r., Grupa Banku Światowego.

(7)

„Product Market Review 2013 – Financing the real economy”; European economy 8/2013, Komisja Europejska.

(8)

  http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/13405?locale=en

(9)

Zob. na przykład E. Fernández Corugedo i E. Pérez Ruiz, „The EU Services Directive: Gains from Further Liberalisation”, dokument roboczy MFW, 2014 r. Wyniki przedstawione w tym badaniu bazują na ocenie wpływu dalszej liberalizacji przepisów na gospodarkę francuską. W badaniu wykazano w szczególności, że zwiększenie łącznej produktywności czynników produkcji w pozostałych sektorach działalności gospodarczej (głównie w sektorze usług dla przedsiębiorstw) doprowadziłoby do uzyskania istotnych efektów mnożnikowych wywierających wpływ na całą gospodarkę.

(10)

Zob. przełomowe wyroki w sprawach Vlassopoulou, C-340/89, Morgenbesser, C-313/01 i Peśla, C-345/08.

(11)

Dyrektywa 2005/36/WE zmieniona dyrektywą 2013/55.

(12)

W komunikacie Komisji z dnia 2 października 2013 r. (COM(2013) 676) przedstawiono plan działania mający na celu poprawę przejrzystości w obszarze krajowych przepisów regulujących dostęp do określonych zawodów oraz ocenienie i omówienie zasadności i proporcjonalności tych przepisów (wzajemna ocena). Począwszy od 2014 r. w ramach tego procesu państwa członkowskie były zobowiązane w pierwszej kolejności do wskazania wszystkich zawodów, które wprowadziły do bazy zawodów regulowanych, oraz do przedstawienia wszystkich środków regulacyjnych, jakie przyjęły w odniesieniu do każdego zgłoszonego zawodu. Następnie, wykorzystując te informacje, państwa członkowskie musiały ocenić skutki ustanowienia tych środków i zastanowić się nad tym, czy przyczyniają się one do ochrony uzasadnionych interesów publicznych.

(13)

Z treścią sprawozdań sporządzonych po zakończeniu tych dyskusji można zapoznać się pod adresem http://ec.europa.eu/growth/single-market/services/free-movement-professionals/transparency-mutual-recognition_pl

(14)

  Obowiązek sporządzenia krajowego planu działania stanowi jedno z zobowiązań prawnych, z których państwa członkowskie muszą się wywiązać w kontekście transpozycji dyrektywy w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych. Przeciwko państwom członkowskim, które nie przedstawią żadnego planu, można będzie wszcząć postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.  Krajowe plany działania są dostępne publicznie – zob. http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/17943

(15)

Środki związane z ułatwianiem przedsiębiorstwom typu start-up prowadzenia działalności transgranicznej za pośrednictwem jednego portalu cyfrowego zostały przyjęte w dniu 22 listopada 2016 r., zob. http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-3882_pl.htm

(16)

  Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 26 maja 2016 r. w sprawie strategii jednolitego rynku .

(17)

  Konkluzje Rady w sprawie strategii jednolitego rynku towarów i usług z dnia 29 lutego 2016 r.

(18)

  Konkluzje Rady z dnia 29 lutego 2016 r.

(19)

Źródło: dane statystyczne z zakresu rachunków narodowych.

(20)

Zob. interaktywna mapa zamieszczona w unijnej bazie zawodów regulowanych, aby zapoznać się z informacjami na temat regulacji zawodów w poszczególnych państwach UE w formie graficznej ( https://ec.europa.eu/growth/single-market/services/free-movement-professionals/regulated-professions-database_pl ). We wspomnianej bazie danych zawarto informacje na temat zawodów regulowanych objętych przepisami dyrektywy 2005/36/WE – z informacji tych wynika, że zjawisko regulacji zawodów wywiera wpływ na około 600 różnych „ zawodów ogólnych . Każdy zawód ogólny obejmuje zazwyczaj większą liczbę zawodów podlegających odpowiedniej terminologii krajowej. Wynika to z faktu, że każdy zawód ogólny obejmuje szereg specjalizacji, co sprawia, że ogólna liczba zawodów regulowanych w UE oscyluje w granicach 5 500.

(21)

Baza zawodów regulowanych UE, listopad 2016 r.

(22)

 Koncepcja czynności zastrzeżonej nie zawsze odnosi się do czynności regulowanej prawem. „Zastrzeżenie czynności” może wynikać z każdego wymogu, zgodnie z którym czynność w ramach usługi jest zarezerwowana dla osób posiadających określone kwalifikacje zawodowe.

(23)

 Ochrona tytułu zawodowego odnosi się do przepisów, na mocy których osobom spełniającym szczegółowe wymogi – najczęściej osobom posiadającym określone kwalifikacje – przyznaje się prawo posługiwania się konkretnym tytułem zawodowym (takim jak adwokat, architekt, przewodnik turystyczny).

(24)

  M. Koumenta i M. Pagliero (2016), „Measuring Prevalence and Labour Market Impacts of Occupational Regulation in the EU”. Zob.   http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/20362  

(25)

Premie do wynagrodzeń i wysokie marże zysku są powszechnym wskaźnikiem rent monopolowych, które z kolei prowadzą do podwyższenia cen dla konsumentów i ogólnego braku konkurencji w ramach zawodu.

(26)

Efekty reform wymogów regulacyjnych w zakresie dostępu do zawodów:  krajowe studia przypadków http://ec.europa.eu/growth/tools-databases/newsroom/cf/itemdetail.cfm?item_id=8525&lang=pl

(27)

  Komisja Europejska: „Business Services — Assessment of Barriers and their Economic Impact”; dokument dostępny pod adresem:   https://ec.europa.eu/growth/single-market/services/economic-analysis_pl

(28)

  The effects of liberalisation of professional requirements in Greece ”, E. Athanassiou, N. Kanellopoulos, R. Karagiannis, A. Kotsi, Centre for Planning and Economic Research (KEPE), Ateny, 2015 r.

(29)

Rojek M., Masior M., „The effects of reforms liberalising professional requirements in Poland”, Szkoła Główna Handlowa w Warszawie, 2016 r.

(30)

 Zob. szczegółowe wyjaśnienia w załączniku metodycznym (dokument roboczy służb Komisji, sekcja V).

(31)

  Komisja Europejska: „Business Services — Assessment of Barriers and their Economic Impact”; dokument dostępny pod adresem:   https://ec.europa.eu/growth/single-market/services/economic-analysis_pl

(32)

 Wskaźnik OECD dotyczący regulacji rynku produktowego został opracowany w 1988 r., a jego ostatnia aktualizacja odbyła się w 2013 r. Zob.   http://www.oecd-ilibrary.org/economics/the-2013-update-of-the-oecd-s-database-on-product-market-regulation_5js3f5d3n2vl-en  

(33)

Zob. sekcja VI towarzyszącego dokumentu roboczego służb Komisji.

(34)

Przepis ten należy stosować wraz z wynikami kształcenia opisanymi w art. 46 dyrektywy.

(35)

Przykładowo, prowadzenie niektórych rodzajów działalności zawodowej w Estonii wymaga posiadania certyfikatu kompetencji zawodowych (tj. certyfikatu na określonym poziomie wydanego przez organ kwalifikacyjny).

(36)

Zróżnicowanie regulacji w różnych krajach związkowych odnosi się nie tylko do zastrzeżenia, ale także do wymogów w zakresie udziału w spółce / wcześniejszego doświadczenia zawodowego. Rejestracja jest wymagana również na szczeblu regionalnym, w związku z czym jest ona zróżnicowana.

(37)

Przykładowo w Estonii niektóre sposoby wykonywania działalności zawodowej wymagają posiadania certyfikatu kwalifikacji zawodowych (tj. certyfikatu na określonym poziomie wydanego przez organ ds. kwalifikacji).

(38)

We Francji doradztwo podatkowe dotyczące złożonych spraw jest zastrzeżone dla prawników, ale biegli księgowi mogą świadczyć usługi z zakresu doradztwa podatkowego swoim klientom. Biegli rewidenci i notariusze również mogą świadczyć usługi z zakresu doradztwa podatkowego, jeżeli są one związane z ich działalnością.

(39)

Biorąc pod uwagę podobieństwa w regulowaniu zawodów, w szczególności poprzez ochronę tytułu zawodowego, wykonywanie zawodu prawnika regulują przepisy dwóch dyrektyw szczegółowych – dotyczące możliwości świadczenia usług tymczasowo lub okazjonalnie, posługując się tytułem zawodowym uzyskanym w kraju pochodzenia (dyrektywa 77/249/EWG), lub możliwości stałego wykonywania zawodu w innym państwie członkowskim, posługując się tytułem zawodowym uzyskanym w kraju pochodzenia (dyrektywa 98/5/WE). Podczas gdy we wspomnianych dwóch dyrektywach nie określa się czynności zastrzeżonej zasadniczo dla danego zawodu, odniesiono się w nich do „działalności zawodowej wykonywanej przez prawnika” jako do czynności związanych z reprezentowaniem lub obroną klienta w postępowaniu sądowym lub przed organami władzy państwowej, jak również do udzielania porad prawnych.

(40)

Zob. wyrok w sprawie C-313/01 Morgenbesser, w którym umożliwiono absolwentom prawa odbywanie staży prawniczych w dowolnym państwie członkowskim, po których następuje ocena kwalifikacji uzyskanych za granicą.

(41)

Wyrok w sprawie C-340/89 Vlassopoulou.

(42)

Zob. wyrok w sprawie C-309/99 Wouters.

(43)

W tym względzie w dyrektywie 98/5/WE zezwala się państwom członkowskim na nakładanie pewnych ograniczeń w zakresie wymogów dotyczących grupowania firm prawniczych lub wymogów dotyczących własności udziałów firm prawniczych, lecz wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to uzasadnione, konieczne i proporcjonalne oraz po przeprowadzeniu indywidualnej oceny. Oznacza to, że wymogi takie należy czytać łącznie z art. 59 dyrektywy w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych, w której uwzględniono wszystkie zawody regulowane.

(44)

Restrykcyjność tego wymogu została wyszczególniona w badaniu dotyczącym oceny ram prawnych swobodnego przepływu prawników, zob. http://ec.europa.eu/internal_market/qualifications/docs/studies/2013-lawyers/report_en.pdf

(45)

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem nowoczesne metody transportu i komunikacji umożliwiają prawnikom utrzymanie niezbędnych kontaktów z klientami i organami wymiaru sprawiedliwości. Cel ten można osiągnąć poprzez nałożenie na prawnika zobowiązań, które w mniejszym stopniu ograniczają wykonywanie przez niego działań, wymagając od prawnika świadczącego usługi posiadania adresu do doręczeń w izbach miejscowego prawnika, na który można terminowo dostarczać powiadomienia od właściwego organu wymiaru sprawiedliwości.

(46)

W szeregu państw członkowskich rzecznicy patentowi nazywani są „pełnomocnikami patentowymi” (np. w AT i DE Patentanwälte).

(47)

Należy również wspomnieć o tym, że istnieje rodzaj kwalifikacji rzecznika patentów europejskich, której podstawę stanowi konwencja o patencie europejskim podpisana przez wszystkie państwa członkowskie UE. Kwalifikacja ta umożliwia przedstawicielowi zawodu stosowanie wspomnianego tytułu podczas występowania przed Europejskim Urzędem Patentowym. Posiadanie tego rodzaju kwalifikacji nie pozwala jednak na wykonywanie zawodu rzecznika patentowego w państwach będących sygnatariuszami konwencji, w których zawód ten jest regulowany.

(48)

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/55/UE z dnia 20 listopada 2013 r. zmieniająca dyrektywę 2005/36/WE w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych i rozporządzenie (UE) nr 1024/2012 w sprawie współpracy administracyjnej za pośrednictwem systemu wymiany informacji na rynku wewnętrznym („rozporządzenie w sprawie IMI”).

(49)

Słowacja nie uważa tego zawodu za regulowany, biorąc pod uwagę fakt, że tylko działalność handlowa jest regulowana. Więcej informacji można znaleźć w dokumencie roboczym służb Komisji towarzyszącym niniejszemu komunikatowi.

(50)

Chociaż w Finlandii tytuł zawodowy jest chroniony, istnieje także wymóg prawny, aby wymagane kwalifikacje posiadali odpowiedzialni kierownicy oraz co najmniej połowa osób zaangażowanych w pracę agencji.

(51)

Na Węgrzech, Łotwie i Litwie rzeczoznawcy/taksatorzy nieruchomości podlegają regulacji jako oddzielny zawód.

(52)

Włochy, Węgry, Austria i Słowenia.

(53)

Belgia, Dania, Austria, Francja, Węgry i Finlandia.

(54)

Belgia, Irlandia, Francja, Słowenia i Szwecja.

(55)

Przewidziane jest wzajemne uznanie kwalifikacji uzyskanych w innych państwach członkowskich, lecz wydaje się, że zasady te nie obejmują cudzoziemców, którzy uzyskali kwalifikacje w Słowenii.

(56)

Więcej informacji o regulacji tego zawodu i zawodów powiązanych, takich jak pilot lub pracownik biura podróży, można znaleźć w sprawozdaniu opracowanym w ramach wzajemnej oceny.

(57)

Zob. także dokument roboczy służb Komisji na temat wyników kontroli rynku wewnętrznego usług, SWD(2012) 147, towarzyszący komunikatowi Komisji w sprawie wdrożenia dyrektywy usługowej, COM(2012) 261.

Top