Accept Refuse

EUR-Lex Access to European Union law

This document is an excerpt from the EUR-Lex website

Document 52016DC0820

СЪОБЩЕНИЕ НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ, СЪВЕТА, ЕВРОПЕЙСКИЯ ИКОНОМИЧЕСКИ И СОЦИАЛЕН КОМИТЕТ И КОМИТЕТА НА РЕГИОНИТЕ относно препоръки за реформи при регламентирането на професионалните услуги

COM/2016/0820 final

???????, 10.1.2017

COM(2016) 820 final

СЪОБЩЕНИЕ НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ, СЪВЕТА, ЕВРОПЕЙСКИЯ ИКОНОМИЧЕСКИ И СОЦИАЛЕН КОМИТЕТ И КОМИТЕТА НА РЕГИОНИТЕ

относно препоръки за реформи при регламентирането на професионалните услуги

{SWD(2016) 436 final}


I.    Нормативните разпоредби относно професионалните услуги и техният контекст

I.1.    Политически контекст

Изграждането на по-задълбочен и по-справедлив вътрешен пазар е един от десетте приоритета на Комисията. Европейският съвет счита, че „изграждането на по-задълбочен и по-справедлив единен пазар ще даде възможност за създаване на нови работни места, за стимулиране на производителността и за осигуряване на привлекателна среда за инвестиции и иновации“ 1 .

В своята Стратегия за единния пазар на стоки и услуги от 28 октомври 2015 г. 2 Комисията обяви, че ще издава насоки относно нуждите на държавите членки от реформи във връзка с регламентирането на професионалните услуги. Европейският съвет призова за бързото изпълнение на тези мерки до 2018 г. наред с други действия и стратегии в областта на единния пазар 3 . Европейският парламент подкрепи инициативата на Комисията в своя доклад относно стратегията за единия пазар 4 .

Регламентирането на професионалните услуги е въпрос от компетентността на държавите членки. То е насочено да гарантира защитата на цели от общ интерес. Конкретният начин, по който държавите членки регламентират дадена професия, зависи от редица фактори: обществената значимост на конкретните цели от общ интерес, които трябва да бъдат защитени; ефективността на различните административни и съдебни уредби в областта на надзора; икономическото положение; относителното икономическо значение на сектора за въпросната държава и силата на запазените интереси.

Съчетанието на тези фактори и произтичащите от това оценки на политиката са довели до приемането на различни регулаторни модели. Съществуването на различни модели не е проблем. Следователно целта не е да се наложи, пряко или косвено, определен регулаторен модел на територията на целия ЕС.

Без значение каква е избраната регулаторна рамка, регламентирането създава пречки пред функционирането на единния пазар и спъва потенциала за растеж и създаване на работни места в икономиките в ЕС. Премахването на тези пречки открива възможности и има положително въздействие върху производителността и конкурентоспособността на европейската икономика. Независимо от модела, който се прилага във всяка държава или регион, ако е възможно ограниченията да бъдат премахнати или да станат по-пропорционални, това следва да се направи в полза на гражданите, потребителите и специалистите. За тази цел ще бъде полезно да се разгледа опитът на други държави членки, за да се открие най-сполучливият подход.

Възможно е пречки за растежа и търговията да произтекат от привидно не толкова съществени ограничения, чийто кумулативен ефект може да се окаже изключително вреден. Целта на настоящото съобщение е да се помогне на държавите членки не само да отстранят конкретни необосновани материални ограничения, но и да изградят непредубедено регулаторно мислене.

Препоръките за реформа в настоящото съобщение засягат широк спектър от изисквания въз основа на сравнителен анализ, съобразен с духа и резултатите от съвместната работа с държавите членки при процеса на взаимна оценка през последните три години 5 . Целта на препоръките е да се подпомогнат държавите членки да изградят регулаторна среда, която благоприятства растежа, иновациите и създаването на работни места. Те не са ограничени до случаи на нарушение на правото на Съюза, въпреки че някои от изискванията, за които става дума, биха могли да представляват подобно нарушение.

Редица проведени наскоро проучвания показват, че развитието на професионалните услуги крие значителен неизползван потенциал. Според неотдавнашно проучване на Световната банка намаляването на пречките в областта на услугите би могло да доведе до повишаване на производителността с около 5 % 6 . Друго проучване показва, че навлизането и напускането на предприятия оказват съществено влияние върху размера на печалбите и ефективното разпределение на ресурсите в сектора на професионалните услуги (правни, счетоводни, архитектурни и инженерни) 7 . Извършената от Европейската комисия през 2015 г. оценка на икономическото въздействие на избрани пречки при четири вида бизнес услуги (архитекти, строителни инженери, счетоводители и адвокати) потвърди значителното икономическо въздействие върху интензивността на конкуренцията, рентабилността на сектора и ефективността на разпределението на ресурсите 8 .

Нещо повече, поради самото си естество секторът на услугите е тясно свързан с други икономически сектори, например с производството 9 . Предвид значението на пазара на услуги в ЕС за цялата икономика на Съюза добре функциониращият пазар на услуги е ключов елемент в усилията на Комисията да стимулира създаването на работни места, растеж и инвестиции.

В настоящото съобщение се набелязват възможности за подобряване на регулаторната среда за редица важни за икономиката групи професионални услуги. За всяка държава членка са изведени препоръки за реформи, съобразени със специфичната местна регулаторна среда. Предвид различните регулаторни подходи не във всички държави членки съществува еднаква необходимост от преглед и изменение на нормативните разпоредби. Подари това препоръките за всяка държава са различни, а за някои държави членки може да няма препоръки за една или няколко професионални услуги. Възможно е също някои от установените потребности от реформи да имат по-сериозни и дори правни последици, в случай че се установи нарушение на правото на ЕС.

Съвместно с държавите членки Комисията ще следи изпълнението на препоръките, изложени в настоящото съобщение, и когато е целесъобразно, ще предлага мерки за преодоляване на оставащите препятствия. Мерките могат да включват правоприлагащи действия при евентуални нарушения на правото на Съюза или законодателни предложения за премахване на оставащите обременяващи изисквания.

Настоящото съобщение и включените в него препоръки за реформи допълват по-мащабното Годишно изследване на растежа на Комисията, като предоставят цялостен и задълбочен анализ, обхващащ всички държави членки в избраните сектори и групи професии, и набелязват конкретни възможности за реформи в тези сектори във всички държави членки. Те предлагат по-конкретен подход в съществена област на структурните реформи и ако е необходимо, допълват и подкрепят анализа на Комисията и специфичните препоръки за всяка държава в рамките на европейския семестър.

I.2.    Правен контекст

Професионалните услуги представляват много важен елемент в икономиката на държавите от ЕС. Много от тях имат основен принос за други участници на пазара и за икономиката като цяло; нерядко дейността им засяга чувствителни области, за които често са характерни асиметрия на информацията и съображения, свързани с по-общите цели на политиките, като работата на съдебната система, безопасността на архитектурната среда и т.н.

Всяка държава членка е свободна да реши дали е необходимо да се намесва и да налага правила и ограничения за достъпа до дадена професия или за нейното упражняване, стига да спазва принципите на недискриминация и на пропорционалност. Държавите членки определят целта от обществен интерес, която искат да защитят, и избират най-подходящия начин да постигнат това.

Изискванията в областта на професионалните услуги са и предмет на съдебната практика на Европейския съд. Съдът многократно е постановявал, че дори ако се прилагат без дискриминация, националните разпоредби за регламентиране на професиите, включително изискванията относно квалификациите, могат да възпрепятстват или да направят по-малко привлекателно упражняването на основните свободи на гражданите и предприятията в ЕС, които са им гарантирани от Договора 10 . Съдът е определял също така, че фактът, че правилата в дадена държава членка са по-малко строги от правила в друга държава членка, не означава, че правилата, установени в последната, са непропорционални и несъвместими с правото на ЕС. Държавите членки са свободни да преценяват дали е необходимо да ограничават професионалните дейности след оценка на всеки отделен случай и като отчитат регулаторния контекст в неговата цялост.

В много случаи регламентирането е обосновано, например когато става дума за въпроси, свързани със здравето и безопасността. Въпреки това, за да се гарантира, че регламентирането е подходящо за целта, която се стреми да постигне, то трябва редовно да се подлага на преглед, за да се вземат предвид променящите се условия, например технически нововъведения, по-образовани потребители и т.н. Установените правила може вече да не предлагат най-подходящото решение и основанията за тях може вече да не са актуални вследствие на технологични, социални или пазарни промени. Тези промени може също така да налагат действия на регулаторно равнище, например във връзка с избягването на данъци и отклонението от данъчно облагане. Подходящият отговор обаче не е непременно в регламентирането на определена професия и може да е по-комплексен, например чрез задължителни правила за оповестяване за посредниците в областта на данъчното облагане.

Директивата относно признаването на професионалните квалификации 11 беше изменена още през 2013 г., като се въведоха прозрачност и процес на взаимна оценка, в рамките на който държавите членки съобщават кои професии регламентират, и разглеждат съответните пречки, ограничаващи достъпа до определени професии 12 . Целта на тези оценки е да се направи преглед на всички регламентирани професии във всяка държава членка, за да се изгради пропорционална регулаторна среда, съобразена с реалните цели за защита на общите интереси. Във връзка с това редица професии се обсъждат като примери, илюстриращи различните регулаторни подходи в държавите членки, с цел да се изградят по-добра представа и разбиране за регулаторните решения в областта на професионалните услуги в други държави членки 13 .

Едно от заключенията от дискусиите в рамките на процеса на взаимна оценка е, че различията в регулаторните представи сами по себе си не са задължителен показател за необходимост от реформи. Въпреки това — макар че се очаква регламентирането да защитава сходни цели от обществен интерес — степента на регулация може да е толкова различна, че да постави въпроса защо в една или повече държави държавната намеса е толкова голяма. Ограничения може да съществуват също и в държави членки, които не регламентират дадена професия, например там, където системите за сертифициране играят важна роля на пазара.

Процесът на взаимна оценка доведе до изискване до 18 януари 2016 г. държавите членки да представят на Комисията национални планове за действие (НПД), в които да очертаят и обосноват всички решения за запазване или промяна на нормативните правила в областта на професиите, взети в резултат на този анализ 14 . 

Към днешна дата седем държави членки — Гърция, Ирландия, Испания, Кипър, Малта, Словения и Унгария, все още не са представили своите НПД. Съдейки по съдържанието на подадените НПД, амбициите са много различни — някои държави членки описват цялостен подход за преразглеждане на законодателството или целенасочени реформи в определени професии, а други демонстрират по-скоро ограничени намерения за реформи. Действията, споменати в плановете на някои държави членки, засягат минали мерки, тъй като при тях процесът на реформи вече е бил осъществен; това обаче не означава непременно, че няма възможност за по-нататъшни реформи. В други случаи, изглежда, няма политическа воля за започване на сериозен и открит преглед на настоящата ситуация.

В представената от Комисията стратегия за единния пазар са обявени редица действия 15 за подобряване на националните разпоредби по отношение на професиите:

паспорт/карта за услуги;

усъвършенстване на процедурата по уведомяване, предвидена в Директивата за услугите;

насоки относно нуждите от конкретни реформи по държави и по професии;

въвеждането на аналитична рамка за анализ на пропорционалността („проверка за пропорционалност“).

Насоките относно препоръките за реформи и проверката за пропорционалност може да се разглеждат като взаимно допълващи се елементи: докато настоящото съобщение има за цел да насърчи държавите членки да предприемат конкретни мерки за адаптиране на съществуващата регулаторна рамка за конкретни професии, целта на проверката за пропорционалност е да действа превантивно, като предостави общ набор от критерии, които да помогнат на държавите членки да направят задълбочена оценка на основанията и необходимостта от регламентиране на професиите в бъдеще във всички сектори, преди да приемат ново законодателство или промени в съществуващите правила. Както препоръките за реформи, така и проверката за пропорционалност целят усъвършенстване на регулаторните подходи на държавите членки не чрез налагане на изисквания, а по-скоро чрез по-добри регулаторни практики, които да гарантират пропорционалност на регламентирането и да предотвратяват отрицателните икономически последствия.

Тези действия са инициативите, които Комисията предстои да представи въз основа на член 59, параграфи 8 и 9 от Директивата относно признаването на професионалните квалификации. Логиката, залегнала в основата на двете инициативи, беше подкрепена от Европейския парламент 16 и от Съвета 17 през 2016 г. В заключенията си от 29 февруари 2016 г. Съветът приветства специфичните за всяка държава насоки в областта на професионалните услуги и подчерта необходимостта от извършване на по-последователни оценки на пропорционалността на регулаторните изисквания относно професиите 18 .

I.3.    Икономически контекст

По-доброто функциониране на единния пазар дава на държавите от ЕС предимства както на национално, така и на глобално равнище. Секторът на услугите генерира общо 71 % от БВП, или малко повече от 10 трилиона евро, и 68 % от заетостта, като осигурява работа за близо 150 милиона души 19 . Широко се признава обаче, че пълният потенциал на единния пазар в областта на услугите остава неоползотворен.

Въз основа на информацията, която държавите членки са подали в базата данни за регулираните професии, към момента в ЕС са регламентирани над 5500 професии 20 . Между отделните държави съществуват големи различия: в Литва са регламентирани само 76 професии, а в Унгария — 545 21 . Броят им обаче не дава информация за интензивността (или пропорционалността) на регламентирането, неговото икономическо въздействие или характеристиките на засегнатите от него лица.

Регламентирането на професионалните услуги е призвано да гарантира защитата на редица цели от общ интерес. Разработени са множество методи и модели, основани на пазарните особености, националните и политическите предпочитания. Също така регламентирането обикновено е цялостно, покрива широк спектър от регулаторни въпроси и често съдържа множество ограничения, като се започне с повече или по-малко широки изключителни права, свързани с упражняването на някои дейности (запазени дейности) 22 и защитата на професионалните звания 23 , и се стигне до ограничения за правната форма, контрола на собствеността или управлението на дружествата, които предоставят професионални услуги. Дори когато подобни разпоредби изпълняват изцяло целта на съответната политика, те без съмнение оказват значително икономическо въздействие.

Измерването на точното икономическо въздействие на регламентирането на професионалните услуги е трудно и доскоро дори не съществуваха данни за степента на регламентирането и неговите последици за пазара на труда в ЕС. За да намери решение на проблема с липсата на данни, Комисията възложи първото по рода си представително проучване в целия ЕС, което да осигури информацията, необходима за измерването на степента на разпространение на регламентираните професии 24 . Проучването беше проведено през първото тримесечие на 2015 г. и обхвана над 26 600 европейски граждани; изводът е, че регламентирането пряко засяга 22 % от работната сила в Европа, или над 47 милиона граждани. Разпространението му в рамките на Съюза е различно — от 14 % от работната сила в Дания до 33 % в Германия (вж. диаграма 1).

Диаграма 1: Регламентираните професии като дял от общата работна сила, 2015 г.

Източник: Проучване на TNS, 2015 г.

Анализът на икономическите последици от регламентирането показва, че в зависимост от професията между 3 и 9 % повече граждани биха могли да упражняват дадена професия, ако изискванията за достъп не бяха толкова строги. Според проучването регламентирането предполага обща добавка към възнаграждението от порядъка на 4 %, като различията са значителни в зависимост от секторите (до 19,2 % в някои области) 25 . Това може да доведе до по-високи цени на услугите за потребителите. Това поражда значителни разлики в заплащането между различните професионални групи и показва, че регламентирането чрез запазване на правото да се извършват определени дейности може съществено да изкриви относителните възнаграждения. Предполага се също, че регламентирането на професиите допринася за неравенствата по отношение на заплащането на европейския пазар на труда, по-специално в полза на тези, които се намират в горната част на разпределението на доходите.

Освен това редица наскоро възложени от Комисията проучвания показват, че въвеждането на по-пропорционално регламентиране и неговото адаптиране към пазарната реалност, например чрез облекчаване на най-ограничаващите и неоправдани изисквания, води до подобряване на пазарната динамика и по-специално — до по-отворени пазари, по-голям брой стартиращи предприятия и иновативни услуги, пуснати на пазара от нови участници 26 . Съща така това създава ползи за потребителите във вид на по-ниски цени в резултат на намаления размер на печалбата.

И накрая, анализът потвърди, че намаляването на пречките ще доведе до по-добри резултати в съответните сектори и до по-голяма ефективност на разпределението 27 . Казусите от практиката, свързани с реформите на национално равнище, показват въздействието, което реформите на условията за достъп и упражняване на регламентирани професии може да имат върху сектора. В Гърция реформите са довели до понижаване на цените за потребителите на услугите, например при правните специалисти, счетоводителите и данъчните консултанти, които бяха либерализирани с влязлата в сила през 2011 г. реформа. Броят на екскурзоводите и експерт-оценителите е нараснал повече от два пъти през 2014 г. в сравнение със средния годишен брой преди либерализацията 28 . В Полша след реформата на изискванията за регламентиране на правните услуги, която се проведе в периода между 2005 и 2014 г., броят на практикуващите адвокати и правни консултанти се е увеличил повече от два пъти, като този ръст е бил придружен с по-ниско от средното увеличение на цената на правните услуги. Реформата, засягаща професията агент на недвижими имоти и управител на недвижими имоти, е довела до нетно генериране на бизнес в сектора 29 .

I.4.    Анализи и насоки: нов показател за рестриктивност

Анализи и насоки за професии в ключови сектори на икономиката

Настоящото съобщение и приложенията към него съдържат подробен анализ на нормативните изисквания, които се прилагат по отношение на архитектите, строителните инженери, счетоводителите, адвокатите, представителите по патентноправни въпроси, агентите на недвижими имоти и екскурзоводите. Тези седем групи професии бяха избрани, защото са част от четири ключови икономически сектора (бизнес услуги, строителство, недвижими имоти и туризъм). Мобилността при тези професии е сравнително висока и те се регламентират в по-голямата част от държавите членки, макар изискванията да са различни. Това означава, че съществува значителен потенциал за конструктивни и икономически значими реформи.

Нов показател за рестриктивността на нормативните правила в областта на професиите

Показателят за рестриктивността на нормативните правила в областта на професиите е предназначен да подпомогне качествения анализ на пречките и да отчете кумулативната тежест от натрупването на множество изисквания, вместо да се използва за измерване на отделни стойности, изолирано от техните по-широки последици. Показателят предоставя обективна и измерима основа за сравнение на резултатите на държавите членки в седемте избрани групи професии.

Показателят за рестриктивност обхваща следните групи ограничения:  30  

1) регулаторен подход: изключителни или споделени запазени дейности и защита на професионалните звания;

2) изисквания за квалификация: продължителност на образованието и обучението, задължителен държавен изпит, задължения за непрекъснато професионално развитие и т.н.;

3) други изисквания за достъп: задължително членство или вписване в професионален орган, ограничаване на броя на предоставените лицензи, други изисквания за издаване на разрешения и т.н.;

4) изисквания за опит: ограничение по отношение на правната форма, изисквания по отношение на дяловото участие, ограничения за съвместно упражняване на професии, несъвместимост на дейности и т.н.

Показателят за рестриктивност отчасти стъпва върху извършената от Комисията оценка за пречките пред бизнес услугите, публикувана за пръв път през 2015 г., 31 но я доразвива, като включва например образователните изисквания, които до този момент не са били отчитани при анализа, и по този начин представя изчерпателна и цялостна картина за различните нормативни изисквания на всички етапи от процеса — от образованието и обучението до ограниченията за упражняване на дейност и несъвместимостта между различни професии. Той засяга същите групи професии като включените в проучването относно регулирането на пазарите на продукти (Product Market Regulation — PMR) на ОИСР 32 , като добавя по-специално представителите по патентноправни въпроси, агентите на недвижими имоти и екскурзоводите. За разлика от показателя, използван в PMR на ОИСР, настоящият показател взема предвид целия набор от професии и дейности, които съществуват в държавите членки в различна форма и вид във всяка от обхванатите области, съдържа корекционен коефициент, отчитащ въздействието на всяко ограничение, и включва актуална информация, получена при процеса на взаимна оценка, като за целта активно се използва европейската база данни за регламентираните професии. От това следва, че новият показател отразява последните промени в нормативната уредба на държавите членки, например закона за растежа, стопанската дейност и равните икономически възможности във Франция, приет през 2015 г. Това неизбежно води до резултати, които може да се различават от предишните оценки, тъй като те до голяма степен се основават на показателя, използван в PMR на ОИСР.

Ограниченията не могат да се анализират поотделно, без да се вземат под внимание останалите механизми за допълване или замяна на конкретното ограничение. Цялостният подход дава възможност да се прецени доколко рестриктивна за специалистите е дадена регулаторна рамка. На този етап обаче показателят няма да разкрие пречките от нерегулаторно естество, нито ролята на специфични общи закони или механизми, въведени за защита на потребителите и за целите на обществения интерес. Ето защо показателят се придружава от качествена оценка и анализ, които предоставят допълнителна информация относно ситуацията на място.

Иконометричен анализ: икономическо отражение на регламентирането 33  

Извършеният от Комисията иконометричен анализ на седемте групи професионални услуги показва, че там, където степента на регулаторните ограничения е по-малка, се наблюдават по-добри икономически резултати, и по-специално по-малки ползи за вече утвърдени пазарни участници и по-висок ръст на броя на предприятията.

Показателят може да се използва като инструмент за измерване на начина, по който рестриктивността на регламентирането се развива във времето. Анализът по-долу представя стойностите на показателя на равнището на ЕС за всяка група професии към края на ноември 2016 г. В работния документ на службите на Комисията се предоставя по-подробна информация за всяка държава членка.

ІІ.    Анализ по професии

В следващия раздел се описват различните анализирани сектори. Използваните понятия и (национални) наименования във връзка с тези професионални услуги са различни, а организацията и обхватът на дейностите на различните професии в тези сектори често се различават между държавите членки, затова сравнението невинаги е лесно. Анализът отчита тези различия и е направен въз основа на обхванатите от даден сектор дейности, а не въз основа на национално наименование или определение за дадена професия. Това засяга по-специално гражданското строителство, където съществуват голямо разнообразие и множество на брой подкатегории професии, както и счетоводството, което е организирано по много различен начин в държавите членки, в редица от тях не е регламентирано или съществува тясно разграничение между различните професии, на всяка от които се възлагат определени области на дейност.

Оценката по-долу се основава основно на:

информация, предоставена от самите държави членки посредством базата данни за регламентираните професии;

секторни доклади за обсъждане в контекста на процеса на взаимна оценка;

допълнително проучване на националните законодателства, извършено от Комисията.

Информацията на няколко пъти е проверена и обсъдена с държавите членки. В нея са взети предвид също получените жалби или друга обратна връзка от заинтересованите страни във връзка с ограниченията, с които са се сблъскали.

Всеки анализ съдържа графика за показателя за рестриктивност. Тази информация следва да се разглежда заедно с предоставения за всяка професия дескриптивен анализ. Показателят цели да отрази относителната интензивност на регламентирането за всяка от професиите във всяка държава членка. Показателят не отразява пречките от нерегулаторен характер. Те обаче са отразени в качественото описание, доколкото е възможно и в зависимост от информацията, с която разполага Комисията. Ето защо не е задължително да съществува идеална корелация между представените от показателя резултати и препоръките за реформи.

Въз основа на горните препоръки държавите членки следва да направят нова оценка и да преосмислят ограниченията спрямо доставчиците на услуги и регламентирането в избраните професионални сектори, като по-специално следва да разгледат кумулативния ефект от различните слоеве регулаторни мерки. Някои от препоръките засягат всички държави членки, а други са насочени и към държави членки, в които дадена професия не е регламентирана, но където е установен риск от възникване на нови пречки.

II.1.    Архитекти

Професията се занимава с планирането, проектирането и контрола на строителството на сгради и прилежащите им площи. Следователно обществената сигурност и безопасност, защитата на получателите на услуги и на околната среда са най-често цитираните основания за регламентирането на тази професия, като се изтъкват рисковете, свързани с лошото строителство. Прегледът на цялата събрана във връзка с настоящото съобщение информация показва наличието на отчетливи различия в подходите към постигането на общите цели.

Диаграма 2: Показател за рестриктивност — архитекти

Източник: Европейска комисия, ноември 2016 г.

Диаграма 2 показва относителната позиция на държавите членки във връзка с рестриктивността по отношение на достъпа до професията архитект и нейното упражняване в съответствие с разработения от Комисията нов показател за рестриктивност.

Образованието на архитектите до голяма степен е хармонизирано, така че е възможно автоматично признаване на квалификациите по силата на Директивата относно признаването на професионалните квалификации. Съгласно директивата хармонизираните минимални изисквания са петгодишно обучение или четиригодишно обучение с две години практическо обучение 34 . В действителност освен минималния петгодишен курс на обучение на университетско равнище в повечето държави членки се изискват допълнителни периоди на практическо обучение или опит за получаване на достъп до професията (например в Австрия — 5 години образование плюс 3 години практическо обучение, в Чешката република — 5 + 3, в Румъния — 6 + 2, в Словакия — 6 + 3, в Словения — 5 + 3). Най-разпространеният период на обучение е общо седем години по модела 5 + 2. В 15 държави се изисква полагането на държавен изпит.

За разлика от нормативната уредба в другите държави членки, в които като архитекти могат законно да практикуват само квалифицирани специалисти, притежаващи необходимите лицензи и удостоверения или вписани в регистър от съответния професионален орган, в Дания, Естония, Финландия и Швеция професията не е регламентирана като такава, а по-скоро се разчита на други проверки на компетентността в строителството 35 . Разликите между двата модела може да не са толкова съществени, колкото изглеждат, тъй като в държавите, в които професията не е регламентирана, се използват различни начини за сертифициране на компетентностите или ad hoc оценки на компетентностите или опита във всеки отделен случай като условие на архитектите да се позволи да предоставят конкретни услуги (например подаване на строителни планове или разрешения за строителство).

Най-големите различия между държавите членки засягат запазените дейности. Както и при строителните инженери, възможно е запазването на дейности да е разпръснато в различни правила и разпоредби, които може да обхващат правилата за строителство, реставрация, опазване на културното наследство, енергийна ефективност и др.

Когато съществуват запазени дейности, те често се споделят със свързани професии, по-специално със строителните инженери. В Обединеното кралство и Нидерландия се разчита единствено на защитата на професионалното звание на архитектите без никакви резерви, а в Австрия, Ирландия, Испания, Италия, Люксембург, Португалия, Румъния и Хърватия освен защита на професионалното звание се запазва и правото да се упражняват широк кръг дейности, като:

архитектурно проектиране и планиране, предпроектни проучвания;

преглед на проекта и свързаната с него документация;

подготовка, представяне, подписване на технически контрол и документация за съответствие или издаване на разрешение или сертификат за проекта;

управление на разходите за строителството, контрол на строителството и изпълнение;

проекти за градоустройствено планиране.

В Полша и Словакия също е запазено правото да се извършват много дейности, без обаче да се осигурява защита на професионалното звание. В България за архитектите/инженерите е запазено изготвянето на устройствени планове и инвестиционни проекти, както и подаването на тези документи и планове пред компетентните органи. В Германия изготвянето на документите за подаване на заявление за издаване на разрешение за строителство — според някои най-важната дейност – е запазено за архитектите и инженерите във всички провинции 36 . Ирландия е пример за наскоро извършени промени: преди 2007 г. регламентиране липсва, като след това държавата въвежда защита на званията заедно със запазени дейности.

Когато се разгледат различията, произтичащи от натрупването на допълнителни мерки, интензивността на регулирането се очертава по-ясно:

На първо място, в Австрия, Естония, Кипър, Малта, Нидерландия Унгария и Финландия не са въведени застрахователни изисквания, докато в Белгия, България, Германия, Ирландия, Испания, Италия, Латвия, Литва, Люксембург, Обединеното кралство, Полша, Португалия, Румъния, Словакия, Франция, Хърватия и Чешката република такива съществуват.

На второ място, ограничения по отношение на правната форма и дяловото участие са наложени в 16 държави членки, като във всички тях, с изключение на Австрия, Кипър и Малта, те допълват изискванията за професионална застраховка. В Белгия, Кипър и Румъния са въведени особено строги ограничения по отношение на правната форма или дяловото участие. Например в Кипър е наложено 100 % дялово участие на специалисти и има забрана за предоставяне на архитектурни услуги от дружества с ограничена отговорност. В Белгия се изисква 60 % от дяловете и правото на глас да се държат от архитекти, докато Малта въвежда ограничения относно правната форма, като в същото време изисква 100 % дялово участие. В Румъния се изисква собственици на дружествата да са само архитекти; въпреки това създаването на търговски проектантски дружества, чийто основен предмет на дейност е архитектурното проектиране, е разрешено, при условие че в дружеството участва поне един архитект. В Австрия, Германия, Испания, Словакия, Франция и Чешката република се изисква минимум 50 % от дяловете да са собственост на специалисти.

Освен това в Австрия предметът на дейност на архитектурните дружества е ограничен изключително и само до предоставянето на архитектурни услуги, което съществено ограничава възможността за съвместно упражняване с други професии.

В 15 държави членки има изискване за непрекъснато професионално развитие (НПР), но подходите са доста различни — в Румъния се изискват до 96 часа годишно (петгодишни цикли, 6 цикъла през целия път на професионално развитие), докато в Унгария това се прави чрез петгодишен изпитен цикъл, а в Нидерландия се изискват само 16 часа годишно. Дания налага на работодателите да заделят 10 % от годишната заплата на служителите си за целите на НПР, докато в Австрия на архитектите е позволено да представят професионалната си работа като НПР.

Друг въпрос, който трябва да се разгледа, засяга фрагментирания достъп до пазара, което може да доведе до ненужно объркване и твърде много етапи за получаване на разрешения за правоспособност, например в Латвия и Полша.

Препоръки

Австрия, Ирландия, Испания, Италия, Люксембург, Полша, Португалия, Румъния, Словакия и Хърватия следва да преосмислят широкия обхват на запазените дейности.

Австрия, Белгия, Германия, Испания, Кипър, Румъния, Словакия, Франция и Чешката република следва да разгледат въздействието на ограниченията, свързани с дяловото участие и правната форма, които са въвели в допълнение към останалите изисквания.

Австрия следва да направи оценка на пропорционалността на своите ограничения по отношение на мултидисциплинарните дейности.

Кипър и Малта трябва да преразгледат изискването 100 % от дяловете на предприятието да са собственост на квалифицирани лица.

Държавите членки с фрагментирана организация на професията или множество изисквания за сертифициране, като Латвия и Полша, следва да обмислят последиците от тези система върху свободното движение на специалисти и дали потенциалните пречки могат да бъдат обосновани.

Държавите членки, които са въвели задължително професионално сертифициране за нерегламентирани професии или залагат на друг вид проверки и контрол, по-специално по отношение на предоставянето на специфични услуги, следва да направят преглед на цялостната последователност и практическите последици на този модел, така че той да не се превърне в пречка пред достъпа до професията.

Ирландия се приканва да продължи да разглежда въздействието на последните промени и необходимостта от тяхното въвеждане, по-специално по отношение на запазването на дейности.

II.2.    Инженери

Между държавите членки съществуват множество сходства по отношение на регламентирането на професията строителен инженер. Повтарят се едни и същи широки определения на „обхвата на дейностите“ и много държави членки отчитат същите рискове и се стремят да защитят същите общи интереси при регламентирането на професията. Въпреки тези прилики обаче регулаторният подход към професията се различава значително в различните държави членки.

Диаграма 3: Показател за рестриктивност — строителни инженери

Източник: Европейска комисия, ноември 2016 г.

Диаграма 3 показва относителната позиция на държавите членки във връзка с рестриктивността по отношение на достъпа до професията строителен инженер и нейното упражняване в съответствие с новия показател за рестриктивност.

Общоприето е, че предоставяните от инженерите услуги трябва да бъдат на равнище, което да гарантира безопасността на строителството и на обществеността, както и качеството на предоставяната услуга. Докато в повечето държави членки се счита, че регламентирането на професията е необходимият подход за гарантиране на безопасността, някои държави членки са открили различни начини за осигуряване на качеството или за опазване на съответните цели от общ интерес. Например в Нидерландия съществуват нормативни правила в областта на строителните стандарти, които гарантират качеството на извършената работа. В Швеция от основно значение по традиция е принципът на отговорността на клиента, както и проверките на извършеното строителство от страна на общините. Както при архитектите, разликите между двата модела може да не са толкова съществени, колкото изглеждат, тъй като в държавите, в които професията не е регламентирана, се използват удостоверения за компетентността на инженерите 37 или компетентността или опита им се оценяват ad hoc във всеки отделен случай като условие да им се позволи да предоставят конкретни услуги (например подаване на строителни планове или заявления за разрешения за строителство и т.н.).

Що се отнася до сертифицираните инженери, в някои от държавите членки, в които професията е регламентирана, като Белгия, Обединеното кралство и Франция се защитава само използването на професионалното звание.

В повечето държави съществуват няколко начина за упражняване на професията инженер било в зависимост от ограниченията в предоставените свидетелства за правоспособност/разрешителни/звания, и/или в зависимост от различните равнища на отговорност. Така е в Гърция, Ирландия, Испания, Италия, Латвия, Литва, Люксембург, Полша, Португалия, Румъния, Словения, Словакия, Обединеното кралство, Унгария, Финландия, Хърватия и Чешката република. Например в Латвия режимът е най-силно специализиран, като се издават около 80 вида сертификати за строителни инженери в различните области на дейност (инженерни проучвания или проектиране, или управление на строителните дейности, или строителен надзор, или експертни строителни оценки). В Полша дейностите по проектиране и строителство се извършват или от два различни вида инженери или от един и същи вид инженер в зависимост от притежаваната квалификация. Освен това в зависимост от равнището на квалификация строителните инженери могат да извършват проектиране/строителни дейности на ограничен или на пълен капацитет.

Тези различия в организацията на професията са отразени и в запазените дейности, които също са различни в различните държави. По принцип запазените дейности засягат основно проектирането или строителството. В Австрия, Испания, Италия, Полша, Португалия, Румъния и Чешката република се работи с широк набор запазени дейности, въпреки че някои от тези дейности са споделени с други професии. Особеното в Малта е, че запазените дейности не са включени в един акт. Вместо това в различни нормативни актове се посочва, че Periti е единственият специалист, който може да изпълнява и да носи отговорност за определени дейности. В Германия запазената дейност се ограничава до подаването на документи за планиране.

Ограничения във връзка с изискванията за дялово участие са наложени в Австрия, Германия, Испания, Кипър, Малта и Словакия. Например в Кипър и Малта се изисква 100 % от дяловете да се държат от специалисти, докато в Австрия, Германия и Словакия специалисти трябва да притежават минимум 50 % от дяловете.

В Австрия предметът на дейност на инженерните дружества е ограничен изключително и само до предоставянето на инженерни услуги, което съществено ограничава възможността за съвместно упражняване с други професии.

В 14 държави членки се изисква членство в професионална организация, а в 16 държави членки застраховката за професионална отговорност е задължителна.

Що се отнася до трансграничната мобилност на инженерите, съвместното съществуване на единни и фрагментирани системи може да създаде пречки за строителни инженери, които преминават от държава с единна система в държава с фрагментирана система. Например инженер, който се мести от държава, където строителните инженери имат право да извършват много различни видове дейности във всеки сектор, би се затруднил да установи до кой сектор в рамките на гражданското строителство може да има достъп в държави като Латвия и Румъния и може да му бъде трудно или дори невъзможно да получи достъп до всички сектори без тежки компенсаторни мерки.

Препоръки

Австрия, Испания, Италия, Полша, Португалия, Румъния и Чешката република следва да преразгледат широкия обхват на запазените дейности.

Малта следва да изясни кои дейности са запазени за Periti.

Испания следва да направи преоценка на изискването за получаване на разрешение от професионалната организация за някои проекти/дейности.

Кипър и Малта трябва да преразгледат изискването 100 % от дяловете на предприятието да са собственост на квалифицирани лица.

Австрия, Германия и Словакия следва да направят оценка на пропорционалността на изискванията за дялово участие.

Австрия следва да направи оценка на ограниченията относно мултидисциплинарните дейности.

Държавите членки, които са въвели задължително професионално сертифициране за нерегламентирани професии или залагат на друг вид проверки и контрол, по-специално по отношение на предоставянето на специфични услуги, следва да направят преглед на цялостната последователност и практическите последици на този модел, така че той да не се превърне в пречка пред достъпа до професията.

Държавите членки с фрагментирана организация на професията или множество изисквания в зависимост от извършваните дейност, като Латвия, следва да обмислят последиците от тези система върху свободното движение на специалисти и дали потенциалните пречки могат да бъдат обосновани.

II.3.    Счетоводители/данъчни консултанти

Счетоводителите/данъчните консултанти са особено разнообразна група професии, в която се включват счетоводители, дипломирани експерт-счетоводители или данъчни консултанти, с отчетливи различия между държавите членки по отношение на организацията на професиите в тази област, както и по отношение на съответното регламентиране. Една или няколко професии в тази сфера са регламентирани в 19 държави членки:

посредством запазване на дейности и защитено звание (Австрия, Белгия, Германия, Италия, Люксембург, Малта, Полша, Португалия, Румъния, Франция);

посредством запазени дейности (България, Словакия, Унгария, Хърватия, Чешката република); или

само посредством защита на професионалното звание (Гърция, Ирландия, Нидерландия, Обединеното кралство).

В Обединеното кралство например счетоводството е силно конкурентен сектор и въпреки че навлизането в професията без професионална квалификация на теория е възможно, абсолвентите, които притежават професионално звание, имат значително конкурентно предимство пред останалите кандидати. В девет държави членки —Дания, Естония, Испания, Кипър, Литва, Латвия, Словения, Финландия и Швеция професията не е регламентирана като такава. Държавите членки по принцип обосновават регламентирането в сектора с важната роля, която данъчните консултанти/счетоводителите изпълняват във всички данъчни системи, като подпомагат потребителите и данъкоплатците да изпълняват своите данъчни задължения.

Диаграма 4: Показател за рестриктивност — счетоводители/данъчни консултанти

Източник: Европейска комисия, ноември 2016 г.

Диаграма 4 показва относителното място на държавите членки във връзка с ограниченията за достъп до професията счетоводител/данъчен консултант и нейното упражняване в съответствие с новия показател за рестриктивност. При показателя не се взема предвид професията одитор, която е регламентирана във всички държави членки въз основа на Директива 2006/43/ЕО относно задължителния одит на годишните счетоводни отчети и консолидираните счетоводни отчети.

В някои държави членки както данъчното консултиране, така и счетоводството са запазени дейности (често упражнявани заедно с друга дейност от други специалисти, например в Португалия, Румъния, Франция 38 , Чешката република). В България и Люксембург запазена дейност е само счетоводството, т.е. счетоводна отчетност/изготвяне на консолидирани финансови отчети, докато в Германия са запазени само данъчното консултиране и представителството пред данъчните органи. В Румъния в сектора съществуват три различни регламентирани професии, а в Австрия — четири.

В Италия за счетоводителите са запазени някои по-скоро прости дейности, свързани с осчетоводяването на трудовите възнаграждения, по начин, който предполага допълнителна тежест за малките предприятия. В Хърватия в момента се извършва реформа на професията данъчен консултант, като се създава много широк спектър от дейности, които или са запазени единствено и само за професията, или включват прости задачи, като изготвяне на данъчни декларации за граждани и малки предприятия. Във Франция счетоводната отчетност е запазена за експерт-счетоводителите. Наскоро обаче национален съд излезе с решение, че изготвянето на счетоводни записи по електронен път преди тяхното одобряване остава извън обхвата на запазените дейности. Това решение обаче не е приложено изцяло.

Изискванията по отношение на квалификацията също се различават значително между държавите членки. Общата продължителност на обучението варира между три (Гърция, Чешката република) и осем години (Румъния, Франция).

Съгласно информацията в базата данни за регламентираните професии непрекъснато професионално развитие се изисква в Белгия, Германия, Ирландия, Малта, Полша, Португалия, Румъния, Словакия и Унгария.

Задължително вписване в професионална организация или професионален регистър е предвидено в 15 държави членки, например в Германия, Гърция, Италия, Люксембург и Франция.

Застраховката за професионална отговорност е задължителна в 14 държави членки: Австрия, Белгия, Германия, Ирландия, Италия, Малта, Обединеното кралство, Полша, Португалия, Румъния, Словакия, Франция, Хърватия, Чешката република.

В много случаи правилата за несъвместимост или мултидисциплинарните ограниченията, засягащи счетоводителите/данъчните консултанти, всъщност са определени в нормативната уредба за други професии, като адвокати и одитори.

В някои държави членки, например в Германия и Франция, има забрани за споделено упражняване на дейности, което позволява сътрудничество само с ограничен брой професии, например в правния или счетоводния сектор. В Белгия явно са наложени строги правила за несъвместимост, с които на професиите в сферата на счетоводството се забраняват мултидисциплинарните дейности и едновременното упражняване на каква да е друга стопанска дейност.

В няколко държави членки (Германия, Португалия и Румъния) са наложени изисквания и по отношение на правната форма и дяловото участие. Докато в Германия на специализираните в сферата дружества е позволено да извършват дейности по данъчно консултиране при специфични условия, липсва правна сигурност по отношение на условията, при които специализираните дружества, установени в други държави членки, могат законно да предоставят услуги на временен или случаен принцип. В Белгия, Германия, Ирландия, Малта, Полша, Португалия, Румъния, Словакия и Франция има изискване най-малко 50 % от дяловете да са собственост на специалисти.

Други изисквания за правоспособност включват добра репутация и доказателство за липса на предишна несъстоятелност или задължение за пребиваване на територията на страната (Хърватия). Ограниченията, налагащи изискване за пребиваване на територията на страната, изглежда са в нарушение на правото на Съюза.

Препоръки

Всички държави членки, в които професиите в сектора са регламентирани, следва да преразгледат запазването на прости задачи, като дейностите по осчетоводяване на трудови възнаграждения или изготвянето на данъчни декларации, за високо квалифицирани специалисти.

Хърватия следва: i) да направи повторна оценка на пропорционалността на разширения обхват на дейностите, запазени за данъчните консултанти като част от предстоящата реформа, по-специално що се отнася до необходимостта от запазването на дейности като изготвянето на данъчни декларации; ii) да разгледа възможността за споделяне на данъчното консултиране с други специалисти в сектора в съответствие с решението по дело C-451/03.

Хърватия трябва да премахне ограниченията, налагащи изискване за пребиваване на територията на страната. 

Хърватия също така трябва изцяло да вземе предвид професионалните квалификации, придобити в чужбина, в съответствие с Директивата относно признаването на професионалните квалификации.

Италия и Румъния следва да направят оценка на съответствието на запазените дейности и на тяхното разпределение между множеството регламентирани професии в отрасъла. По-специално Италия следва да вземе изцяло предвид съдебната практика на Съда на Европейските общности по дело C-79/01 при определянето на запазените за специалистите дейности, и по-специално дейностите по осчетоводяване на трудови възнаграждения.

Франция следва да въведе яснота относно обхвата на дейностите, които са запазени за експерт-счетоводителите, по-специално по отношение на задачи като извършването на счетоводни записи по електронен път, в съответствие с националната съдебна практика и дело C-79/01.

Белгия следва да направи повторна оценка на правилата за несъвместимост, с които се забранява едновременното упражняване на каква да е друга стопанска дейност за всички видове счетоводни професии, особено за тези, при които конфликтът на интереси може да бъде предотвратен за всеки отделен случай.

Германия следва да вземе мерки за правилното прилагане на решението по дело C-342/14 с цел да се гарантират прозрачност и правна сигурност, по-специално по отношение на предоставяне на данъчни консултации от дружества, установени в други държави членки.

Белгия, Германия, Ирландия, Малта, Полша, Португалия, Румъния, Словакия и Франция следва да направят оценка на пропорционалността на изискванията за дялово участие.

II.4.    Адвокати

Националните регулаторни подходи по отношение на адвокатите са по-скоро унифицирани във всички държави членки — навсякъде професията е регламентирана посредством запазени дейности и защитено звание 39 .

Диаграма 5: Показател за рестриктивност — адвокати

Източник: Европейска комисия, ноември 2016 г.

Диаграма 5 показва относителната позиция на държавите членки във връзка с рестриктивността по отношение на достъпа до професията адвокат и нейното упражняване в съответствие с новия показател за рестриктивност.

Предвид различните дейности, изпълнявани от професията, например представителство в съда, правни съвети, изготвяне на правни документи, държавите членки са приели различни подходи по отношение на обхвата на запазените за адвокатите дейности.

Във всички държави членки дейностите, свързани с представителството на клиенти пред съдебните органи, са запазени за адвокатите, въпреки че начините, по които се прави това, може да са различни (понякога дейността се споделя с други професии от правната сфера). В Испания например са регламентирани две професия в сектора: abogados и procuradores. Тя обаче запазва извършването на определени дейности изключително и само за последните, например техническо представителство на клиенти или представяне на документи в съда, въпреки че abogados са еднакво квалифицирани да изпълняват тези дейности и подлежат на подобни професионални правила за поведение. В Обединеното кралство, Англия и Уелс, Северна Ирландия и Шотландия са въведени специфични правила за професиите solicitor и barrister или advocates и за тези две категории е запазен широк спектър от дейности, като правото да се явяват в съда, да участват в съдебни производства, да изготвят правни актове, да изготвят завещания, да извършват нотариални дейности и да администрират снемането на показания.

Предоставянето на правни съвети е запазено за адвокатите в няколко държави членки, като Германия, Полша, Португалия, Румъния, Словакия, Унгария и Франция. В този контекст липсата на яснота относно точното съдържание на тази запазена дейност може да доведе до затруднения в области като предоставянето на правни съвети онлайн и цифровата автоматична обработка на правни документи от лица, които не са адвокати. Въпреки че развитието на технологиите намали до известна степен информационната асиметрия между адвокатите и потребителите, тъй като правната информация под формата на законодателство и съдебни практики вече е широко достъпна в интернет, в България законопроект от 2015 г. предвижда за адвокатите да се запазят правните консултации и представителството пред редица административни органи.

С оглед на специфичната им роля правилата относно достъпа до адвокатската професия и нейното упражняване са сред най-строгите в сектора на бизнес услугите. Що се отнася до квалификацията, в по-голямата част от държавите членки се изисква висше образование (дипломата по право е задължителна), последвано от задължителен стаж и/или допълнителен професионален опит и изпит пред професионален орган. Общата продължителност на обучението е между три години (Ирландия) и девет години (Словения). Изглежда обаче, че в някои държави членки (Гърция, Италия) обучението и опитът, получени в чужбина, не се вземат надлежно предвид при предоставянето на достъп до адвокатски стажове 40 . Въпреки че неотдавна в Испания са въведени нови правила относно квалификацията на адвокатите, липсва яснота по отношение на вписването на завършилите, чието обучение е започнало, преди реформата да влезе в сила.

В някои държави членки на желаещите да практикуват пред висшите съдилища са наложени допълнителни изисквания за професионална квалификация (например допълнителен професионален опит) — Белгия, България, Германия, Гърция и Франция). В някои от тези държави, например в Белгия, Германия и Франция, адвокатите, които се явяват пред върховните съдилища, подлежат и на допълнителни изисквания, като условията за достъп на адвокати от други държави членки, които практикуват, използвайки звание, придобито в държавата си на произход, остават неясни.

Задължително непрекъснато професионално развитие е предвидено в повечето държави членки, с изключение на Гърция, Испания, Малта, Словакия, Словения и Чешката република, където то е доброволно. Въпреки богатата съдебна практика в областта на признаването на квалификациите 41 взаимното признаване на трансграничното непрекъснато професионално развитие за адвокати се оказва проблем, особено за адвокатите, желаещи да се възползват от правата, които са им предоставени по силата на двете директиви за упражняването на адвокатска дейност.

Всички държави членки налагат задължително вписване в професионална организация или в професионален регистър. В тази връзка в някои държави, като Ирландия и Обединеното кралство, се наблюдават скорошни промени, водещи до отделяне на правните регулатори от представителните органи.

Повечето държави членки налагат строги правила за несъвместимост и мултидисциплинарни ограничения 42 , както и изисквания по отношение на правната форма и дяловото участие. Тези изисквания трябва да бъдат оценени с оглед на обхвата на запазените дейности. Ако такива ограничения може да бъдат оправдани за дейности, свързани с представителство в съда, кумулативният ефект от тях изглежда по-ограничаващ в случаите, когато за адвокатите са запазени и други дейности.

В тази връзка във всички държави членки е въведено или общо правило за избягване на конфликта на интереси, или подробни правила за несъвместимост, които забраняват упражняване на някои дейности, като търговия или работа като наето лице, с изключение на тези, които са изрично позволени (например преподаване или научна работа). В Италия например не е възможно адвокати да практикуват едновременно като представители по патентноправни въпроси, въпреки че двете професии имат сходни професионални правила за поведение и споделят дейности.

Мултидисциплинарните ограничения варират от пълна забрана (България, Чешката република) до разрешение за практикуване на определени мултидисциплинарни дейности с ограничен брой професии (Германия, Нидерландия, Франция). В Естония адвокатите могат да участват в управлението на дружества, когато такова участие е съвместимо с професионалните дейности на advokaat и не може да компрометира неговата независимост.

Участието на лица, които не са адвокати, в адвокатски кантори е разрешено в ограничен брой държави членки 43 . В Обединеното кралство (по-конкретно Англия и Уелс) е въведена възможността адвокати да участват в алтернативни бизнес структури (ABS), с което се разрешава притежаването на дялове от лица, които не са адвокати, както и извършването на мултидисциплинарни практики. Притежаването на дялове от лица, които не са адвокати, е възможно също така в Испания (до 25 %) и до известна степен в Дания. В Германия повече от 50 % от дяловете на дружеството трябва да са собственост на адвокати (акционери могат да са и всякакви други специалисти в областта на правото и счетоводството). През февруари 2016 г. германският конституционен съд обяви забраната на професионалните партньорства с лекари и фармацевти за противоконституционна. Във Финландия, въпреки че дяловете в дружествата с ограничена отговорност трябва да бъдат собственост на advocates, в конкретни случаи адвокатска колегия може да допусне изключения. Обикновените партньорства обикновено са допустими, а в много държави членки упражняването на професията е възможно също и под формата на специализирани дружества. В редица държави на адвокатите е позволено също така да използват формата на дружество с ограничена отговорност, например в Австрия, Белгия, Германия, Кипър, Финландия и Франция.

Застраховката за професионална отговорност е задължителна във всички държави членки, с изключение на Гърция и Латвия, където тя е доброволна. В много случаи това задължение обхваща всички дейности, свързани с упражняването на професията, включително трансграничните услуги, предоставени в друга държава членка. Така застрахователната полица може да покрива цялата територия на ЕС въз основа на единна премия (например Испания, Франция), което улеснява мобилността на специалистите. Съществуват разлики и по отношение на минималния обхват и съответните такси. Например в Обединеното кралство разходите са много по-големи, отколкото в други държави членки, поради широкия обхват на запазените дейности и спецификата на пазара 44 .

Освен изброените по-горе изисквания в повечето държави членки се изискват европейско гражданство, чисто съдебно минало и полагане на клетва за спазване на етичните и правните норми. Не е ясно дали в Словения на гражданите на ЕС, придобили квалификация в Словения, е позволено да упражняват професията, като използват полученото в Словения звание, поради изискването за словенско гражданство. В Кипър за упражняването на професията е наложено изискване за пребиваване, което изглежда в нарушение на правото на Съюза и подкопава ефективността на директивите за упражняването на адвокатска дейност 45 . В Италия наскоро беше наложено изискване за минимум пет дела на година като доказателство за съответствие с общото изискване за непрекъснато и редовно упражняване на професията. В Хърватия адвокат, който не практикува в продължение на повече от шест месеца, се лишава от правото да упражнява професията, което създава проблем по-специално за адвокатите, желаещи да се установят или да предоставят услуги в чужбина.

Препоръки

Всички държави членки, в които правните съвети са запазена дейност, следва да изяснят обхвата на запазването, така че да се улесни предоставянето на правни консултации от адвокати или други доставчици на услуги, по-специално по отношение на онлайн услугите.

Всички държави членки следва да направят оценка на изискванията по отношение на правната форма и дяловото участие, правилата за несъвместимост и мултидисциплинарните ограничения, по-специално като се вземе предвид пропорционалността на тези ограничения по отношение на основните принципи, например принципа на независимост на професията, както и съответните режими на надзор. Освен това следва да се обърне внимание на кумулативния ефект на тези изисквания в случаите, когато последиците от тях могат да се задълбочат поради разширения обхват на запазените дейности (например когато предоставянето на правни съвети също е част от запазените дейности).

Кипър следва да направи преглед на изискването за пребиваване, доколкото то е приложимо за граждани на ЕС, които искат достъп до професията в Кипър, а Словения следва да премахне изискването за гражданство за граждани на ЕС, получили квалификацията си в Словения.

България следва отново да оцени необходимостта предоставянето на правни консултации и представителството на гражданите пред административните органи да бъдат запазени за адвокати, както се предвижда в новия законопроект.

Италия следва да внесе уточнение в изискванията, които ограничават упражняването на професията, например широкия обхват на правилото за несъвместимост, особено за професии с подобни професионални правила за поведение, като представителите по патентноправни въпроси. Обосновката и пропорционалността на наскоро въведеното изискване за минимум пет дела на година следва да се оцени отново.

Хърватия следва да направи преглед на разпоредбата, съгласно която адвокат, който не е практикувал в продължение на повече от шест месеца, ще бъде лишен от правото да упражнява професията.

Белгия, Германия и Франция следва да въведат по-голяма прозрачност и да направят преглед на пропорционалността на правилата за достъп за адвокати, желаещи да практикуват пред съответните върховни съдилища, и по-специално да разяснят правилата, които се прилагат за европейските адвокати.

Германия следва да преразгледа необходимостта от запазване на възрастовите ограничения за практикуване пред Федералния съд (Bundesgerichtshof) в полза на мерки, които са по-подходящи за постигане на преследваните цели, например професионален опит.

Испания следва да направи преглед на обхвата на дейностите, запазени за procuradores, и по-специално на възможността определени дейности, като техническото представителство или входирането на документи в съдилищата, да могат да се изпълняват и от abogados. Испания следва също така да даде ясни насоки и указания относно вписването на адвокатите след влизането в сила на новата система за квалификациите.

Обединеното кралство следва да направи оценка на възможностите за приемане на по-гъвкав подход по отношение на задължителната застраховка за професионална отговорност с цел да се намали финансовата тежест за специалистите.

Гърция и Италия следва да гарантират, че придобити в чужбина обучение и опит се вземат надлежно предвид, така че адвокатите да имат достъп до правни стажове, в съответствие с решението по дело C-313/01.

II.5.    Представители по патентноправни въпроси/търговски марки

Професията „представител по патентноправни въпроси/търговски марки“ 46 като такава се регламентира в 22 държави членки, като в други две съответните дейности са изрично запазени за адвокати. В повечето държави професията е регламентирана чрез запазване на дейности и защита на звание (Австрия, България, Естония, Испания, Италия, Люксембург, Нидерландия, Обединеното кралство, Полша, Португалия, Румъния, Словения, Франция и Швеция). В няколко държави е защитено само професионалното звание (Ирландия, Финландия и Швеция) а в седем държави професията се регламентира само чрез запазване на дейности (Белгия,  Германия, Литва, Словакия, Унгария, Хърватия, Чешката република) 47 . В Кипър и Гърция дейностите са запазени само за адвокати.

Причините, които държавите членки изтъкват, за да обосноват регламентирането на професията, се основават на: а) защитата на потребителите и получателите на услугата (например носителите на права), и б) запазването на целостта на механизмите за защита и на съдебните системи, които се занимават с тези въпроси. Така например държавите членки са изтъкнали като причина за регламентирането факта, че представителите по патентноправни въпроси/търговски марки работят с изключително сложни закони в областта на интелектуалната собственост и с техническите аспекти на иновациите, както и че тяхното неправилно третиране би могло да нанесе вреди на положението на клиентите и на цялостната обработка и защита на правата върху интелектуалната собственост в съответната държава.



Диаграма 6: Показател за рестриктивност — представители по патентноправни въпроси/търговски марки

Източник: Европейска комисия, ноември 2016 г.

Диаграма 6 показва относителната позиция на държавите членки във връзка с рестриктивността по отношение на достъпа до професията представител по патентноправни въпроси/търговски марки и нейното упражняване в съответствие с новия показател за рестриктивност.

Обхватът на запазените дейности се различава в различните държави членки. В някои държави членки (България, Естония, Литва, Люксембург, Обединеното кралство, Словения и Унгария) дейностите по консултиране и представителство пред Патентното ведомство или други административни органи са запазени единствено и само за представителите по патентноправни въпроси/търговски марки. В Литва тези дейности са запазени само във връзка с чуждестранни лица, които нямат статут на постоянно пребиваващи (или не са учредени като юридически лица) в държава — членка на ЕС, а в Испания — за представителството на граждани на държави извън ЕС. В Полша дейностите по консултиране, представителство пред патентното ведомство и пред административни съдилища по аспекти на индустриалната собственост, различни от търговските марки, са изрично запазени за представители по патентноправни въпроси.

В Германия и Унгария представителството пред съдилищата по въпроси от областта на интелектуалната собственост е запазено изключително и само за представителите по патентноправни въпроси. В няколко държави е позволено тази дейност да бъде споделена с други специалисти, например адвокати, нотариуси или правни съветници (Австрия, България, Естония, Италия, Полша, Португалия, Словакия и Чешката република). В други държави членки дейността по представителство в съда по принцип, включително по въпроси от областта на интелектуалната собственост, е запазена за адвокати или други специалисти в областта на правото, а не за представителите по патентноправни въпроси (например Белгия, Испания, Португалия, Румъния, Словения и Франция).

В няколко държави членки (Австрия, Полша, Румъния, Словакия, Чешката република) дейността по изготвяне на правните документи по въпроси от областта на интелектуалната собственост е запазена за представителите по патентноправни въпроси и други специалисти в областта на правото. В Унгария обаче тя е запазена изключително и само за представителите по патентноправни въпроси.

Унгария запазва за представителите по патентноправни въпроси също и дейността по извършване на научни изследвания или предоставяне на съвети, свързани с правата върху индустриалната собственост.

В някои държави професията представител по патентноправни въпроси/търговски марки не е регламентирана сама по себе си, например в Кипър и Гърция, като съответните дейности са запазени за адвокатите.

Изискванията по отношение на квалификацията също се различават значително между държавите членки. Докато във всички държави членки се изисква висше образование с продължителност между три и пет години, в някои държави членки — Австрия, Ирландия, Унгария и Хърватия се изисква специализирано обучение (в техническа или научна област). В Обединеното кралство се изисква специализирано обучение по патентно и търговско право, като много малък брой програми са одобрени от органа по регистрация.

Предишен професионален опит се изисква в повечето държави членки, но продължителността му варира — от две години (България) до пет години (Литва, Хърватия) или дори 7,5 години (Австрия). В някои държави членки (Белгия, Германия, Ирландия, Италия, Люксембург, Нидерландия, Обединеното кралство, Полша и Унгария) се изисква преминаване на стаж под надзора на специалист по патентноправни въпроси. В повечето държави членки трябва да се положи изпит.

Това означава, че общата продължителност на задължителното обучение може да варира между три години в Португалия (където не се изисква никакъв стаж или предишен опит) и седем години (Германия) или дори 12,5 години (Австрия). В случая трябва да се има предвид обстоятелството, че дейностите може да се извършват например и от адвокати, без да е необходима специализация по право в областта на интелектуалната собственост.

Професионалната застраховка е задължителна в 12 държави членки, като някои ограничават също и условията за нейното предоставяне (например Обединеното кралство).

В няколко държави членки са наложени ограничения по отношение на правната форма и изискванията за дялово участие. В Австрия например се изисква специализирано в тази област дружество да бъде 100 % собственост на специалисти по патентноправни въпроси/търговски марки. В други държави, като Румъния, е позволено учредяването на специализирано дружество (100 % собственост на представители по патентноправни въпроси/търговски марки) или обикновено дружество (с участието на неспециалисти). В Унгария на регламентиране подлежат както партньорствата между специалисти (в които специалистите по патентноправни въпроси държат 100 % от дяловете), така и специализираните в сферата дружества (в които специалистите по патентноправни въпроси държат 75 % от дяловете). Във Франция няма изискване за дялово участие, като вместо това се изисква вземането на решения в дружеството да е от компетентността на специалистите по патентноправни въпроси/търговски марки. В Гърция и Кипър 100 % от съдружниците трябва да са адвокати. В Германия и Полша се изисква най-малко 50 % от акциите да са собственост на специалисти.

Също така в няколко държави членки упражняването на професията представител по патентноправни въпроси съвместно с други професии е забранено (например Австрия и Унгария), докато в други съвместното упражняване е разрешено само с професии в областта на правото или счетоводството (Естония, Германия).

Що се отнася до трансграничното предоставяне на услуги, редица държави членки все още не са транспонирали Директива 2013/55/ЕС 48 в националното законодателство, касаещо представителите по патентноправни въпроси/търговски марки. Например в Германия и Обединеното кралство е установен ограничителен списък на квалификациите, които подлежат на признаване, като по този начин не се допуска признаването на професионалната квалификация на представителите по патентноправни въпроси/търговски марки от някои държави — членки на ЕС.

В Словакия е наложена специална процедура за признаване, за да могат притежателите на дипломи от други държави — членки на ЕС, да получат достъп до професията помощник-представител по патентноправни въпроси (която не е регламентирана).

Препоръки

Словакия следва да гарантира, че процедурата за признаване, която се прилага по отношение на притежателите на чуждестранни дипломи, търсещи достъп до професията помощник-представител по патентноправни въпроси, е в съответствие с разпоредбите на ДФЕС относно свободното движение на работници и недискриминацията, както и със съответната съдебна практика.

Германия и Обединеното кралство следва да транспонират възможно най-скоро Директива 2013/55/ЕС и да гарантират спазването на правото на ЕС по отношение на представителите по патентноправни въпроси.

Австрия, Германия и Обединеното кралство следва да преразгледат различните слоеве регулаторни мерки, например изискването за дългогодишен професионален опит или професионално обучение освен основните изисквания за обучение, и да се опитат да предложат алтернативни начини за получаване на квалификацията.

Естония, Литва, Хърватия и Швеция следва да направят нова оценка на условието за предишен професионален опит като изискване за достъп до професията представител по патентноправни въпроси/търговски марки.

Обединеното кралство следва да направи оценка на застрахователните изисквания, за да се гарантира, че те не са прекалено рестриктивни.

Австрия, Естония, Обединеното кралство, Полша и Унгария следва да направят оценка на обхвата на запазените дейности за представителите по патентноправни въпроси/търговски марки. Гърция и Кипър следва да направят оценка на пропорционалността на мерките за запазване на свързани с индустриалната собственост дейности единствено за адвокати.

Австрия и Унгария следва да направят оценка на пропорционалността на забраната за съвместно упражняване на професията представител по патентноправни въпроси/търговски марки с други професии.

Австрия, Германия, Словакия и Унгария следва да направят оценка на пропорционалността на изискванията за дялово участие.

II.6.    Агенти на недвижими имоти

Регулаторните подходи в сектора на недвижимите имоти се различават значително в отделните държави. Докато в някои държави членки професията отдавна е регламентирана (например в Австрия тя е регламентирана от 1973 г.), в други регламентирането е въведено по-скоро (например през 2011 г. в Ирландия). Три държави заявяват намерение да регламентират достъпа до тази професия (Германия, Словакия и Чешката република). От друга страна, Нидерландия, Полша и Португалия наскоро са предпочели да се откажат от регламентиране.

Диаграма 7: Показател за рестриктивност — агенти на недвижими имоти

Източник: Европейска комисия, ноември 2016 г.

Диаграма 7 показва относителната позиция на държавите членки във връзка с рестриктивността по отношение на достъпа до професията агент на недвижими имоти и нейното упражняване в съответствие с новия показател за рестриктивност.

Професията е регламентирана в 14 държави членки: Австрия, Белгия, Дания, Ирландия, Италия, Кипър, Люксембург, Словакия, Словения, Унгария, Финландия, Франция 49 , Хърватия и Швеция. В повечето държави регламентирането става чрез запазване на дейности. В Белгия, Дания, Ирландия, Италия, Кипър, Люксембург, Словения и Финландия 50  регламентирането се извършва чрез запазване на дейности наред със защитата на званието. В Испания съществуват някои регионални особености, свързани с дейността на агентите на недвижими имоти.

В повечето държави запазените дейности за агентите на недвижими имоти са сходни. Те включват основно посредничество между купувачите и продавачите на недвижими имоти, включително консултиране. В някои случаи обаче агентите на недвижими имоти изпълняват и други задачи освен посредничеството между страните по сделката и консултирането, като някои от тези дейности са доста комплексни. Например в скандинавските държави лицензираните агенти на недвижими имоти предоставят правни съвети в рамките на своето равнище на експертност (например в Швеция лицензираните агенти на недвижими имоти помагат при изготвянето на необходимата документация или дават съвети относно договорните клаузи). Във Финландия повечето сделки, в които участват агенти на недвижими имоти, се отнасят до продажбата и покупката на дялове в жилищни кооперации и се извършват без отделна заверка от официален нотариус. В Дания и Италия се посочва оценката на собствеността 51 , а в Австрия за агентите на недвижими имоти са запазени представителството пред публични органи/съдилища (доколкото то не е запазено за адвокати), както и провеждането на публични търгове на имоти. В Белгия и Франция агентите на недвижими имоти участват в дейности по управление на съвместна собственост и по управление на имоти в ролята на syndic (професионални домоуправители).

В много случаи дейностите на агентите на недвижими имоти се споделят с адвокати и/или нотариуси. В някои случаи обаче поне някои брокерски дейности в областта на недвижимите имоти явно са запазени изключително и само за квалифицираните агенти на недвижими имоти (Австрия, Ирландия, Кипър, Люксембург, Словения и Швеция).

В повечето държави се изисква образование с продължителност около 2-3 години, като може да се наложи то да бъде допълнено със стаж и/или професионален опит, и/или изпит. В някои от най-строгите случаи въвеждането на подобни изисквания може отчасти да се обясни с факта, че на агентите на недвижими имоти са поверени някои по-сложни задачи (например в Австрия, Дания и Швеция). На другия полюс са държави като Италия, Унгария, Финландия и Хърватия, където изискванията за квалификация са сравнително ниски. Например в Унгария продължителността на програмата за обучение е само шест месеца, докато във Финландия има само изпит, но не се изисква специално обучение или предишен опит. В Хърватия и Италия е предвиден задължителен изпит, който може да бъде положен от лицата, завършили средно образование, а в Италия — преминаване на 80-часов курс на обучение.

В повечето случаи съществуват алтернативни начини за придобиване на необходимите квалификации. Изглежда, само в Белгия, Италия, Кипър, Финландия, Хърватия и Швеция съществува само една възможност за получаване на квалификация като агент на недвижими имоти.

Както държавите с относително слаба степен на регламентиране, така и тези с по-високи изисквания са предвидили допълнителни средства, които гарантират защитата на потребителите и предотвратяването на измами. Докато в повечето държави се налага изискване за задължително вписване в професионални или държавни организации и задължителна застраховка за професионална отговорност, в други от специалистите се изисква също така да докажат, че не са осъждани, и/или да представят добра характеристика 52 или доказателство за финансов капацитет/финансова гаранция 53 . Изискванията за задължително непрекъснато професионално развитие не са съществени от гледна точка на изискваната продължителност и са констатирани само в пет държави 54 .

В няколко държави упражняването на някои несъвместими дейности изрично се забранява. В някои случаи обаче тази забрана надхвърля обикновената обща забрана за конфликт на интереси (например Италия и Швеция). В Италия например на агентите на недвижими имоти се забранява да работят на държавна работа (освен на непълно работно време) или да извършват други дейности като самостоятелно заети лица или предприемачи. В Словения за упражняването на дейности в областта на недвижимите имоти има изискване за гражданство 55 .

От друга страна, в държави, в които професията не е регламентирана, интересите на потребителите са защитени с други средства, например общото законодателство в областта на защитата на потребителите, гражданското и наказателното право и правилата за професионално поведение. Саморегулирането и системите за доброволно сертифициране също се използват като алтернатива на регламентирането. Такъв е случаят например в Литва, Нидерландия, Обединеното кралство, Полша и Чешката република.

Препоръки

Австрия, Ирландия, Кипър, Люксембург, Словения и Швеция следва да вземат предвид възможността дейностите, които в момента са запазени изключително и само за агентите на недвижими имоти, да бъдат отворени за други специалисти.

Австрия, Белгия, Дания, Ирландия, Кипър, Словакия, Франция и Швеция следва да оценят до каква степен изискванията за продължителност на задължителната квалификация са необходими с оглед на целите, които има дейността на агентите на недвижими имоти, и целите на регламентирането.

Белгия, Италия, Кипър, Финландия, Хърватия и Швеция следва да разгледат възможността за алтернативни пътища за достъп до професията.

Белгия следва да оцени необходимостта от изискванията за дялово участие и ограниченията на правото на глас.

Словения следва да преразгледа изискването си за гражданство за агентите на недвижими имоти.

Като част от предстоящата реформа Чешката република следва да избягва многопластовото регламентиране и да направи подробна оценка дали целта за защита на потребителите би могла да се гарантира чрез не толкова ограничителни средства, като въвеждането на защитено звание.

Германия следва да следи текущите дебати за въвеждането на ново регламентиране и да прави сериозна оценка на пропорционалността при всяка промяна в нормативните изисквания.

Италия следва да оцени необходимостта и пропорционалността на забраните за несъвместими дейности.

Испания следва да преразгледа съществуващите регионални наредби, тъй като те могат да доведат до объркване по отношение на достъпа до тази професия и нейното упражняване и да създадат пречки пред мобилността.

Словакия следва да премахне изискването притежателите на квалификации от други държави — членки на ЕС, да преминават през процедура за академично признаване на дипломите.

II.7.    Екскурзоводи

Професията екскурзовод е регламентирана в 14 държави членки — Австрия, България, Гърция, Испания, Италия, Кипър, Литва, Малта, Румъния, Словакия, Словения, Унгария, Франция и Хърватия, с някои доста съществени различия по отношение на интензивността на регламентирането. Регламентирането е по-разпространено в южната част на Европа и в района на Средиземноморието. То обикновено се основава на съображения, свързани с културата, историята, археологията и художественото наследство и тяхното правилно оценяване.

През последните години развитие претърпя както самият туристически сектор, така и поведението на потребителите, като в наши дни информацията за културните и историческите обекти е все по-достъпна благодарение на други, включително цифрови, информационни източници. Обосновката и пропорционалността на регламентирането на професията екскурзовод трябва да се оцени внимателно, за да се гарантира, че ограниченията са сведени до необходимото, за да се предотвратят щетите за културното богатство на дадена държава членка.

Диаграма 8: Показател за рестриктивност — екскурзоводи

Източник: Европейска комисия, ноември 2016 г.

Диаграма 8 показва относителната позиция на държавите членки във връзка с рестриктивността по отношение на достъпа до професията екскурзовод и нейното упражняване в съответствие с новия показател за рестриктивност.

Дори между държавите членки, в които професията е регламентирана, съществуват значителни различия. Докато в България, Испания, Малта и Словения се предвижда запазване на дейности, както и защита на званието, в повечето държави членки, в които професията е регламентирана, това се прави само със защита на дейности 56 . 

Обхватът на запазените дейности се различава съществено в различните държави членки. В Австрия и България много широк спектър дейности са запазени за притежателите на определени професионални квалификации, които обхващат също придружаване на лица с цел запознаване и разясняване на социалната и политическата ситуация в национален и международен контекст, придружаване на лица по време на спортни и обществени събития и придружаване на туристи от летището до хотела им. Трябва обаче да се подчертае, че запазването на дейност е ограничение, което следва да се свежда до строго необходимото за защитата на обществения интерес.

Освен това въвеждането на запазени дейности, когато регламентирането се прави на регионално равнище в държави с федерално или регионално управление, заслужава специално внимание, ако обхватът на дейностите е географски ограничен в рамките на една държава членка, както е в Испания, Италия и Хърватия. Така може да се наложи специалистите да придобиват различни квалификации и разрешения в рамките на една и съща държава членка, ако искат да упражняват своята дейност в повече от една област. Подобни разлики усложняват достъпа до професията и нейното упражняване 57 и може да повдигнат въпроси относно съвместимостта с правото на Съюза.

Изискванията по отношение на професионалните квалификации са различни в различните държави членки, в които професията е регламентирана. Степента на квалификация варира от професионално обучение до академична квалификация, като продължителността е от една година в Кипър до пет години в Италия.

В Гърция първоначално се е изисквала диплома от училище за екскурзоводи. Отскоро обаче притежателите на някои дипломи с по-общи специалности, като археология, история, социална антропология, етнология и т.н., могат да получат лиценз за екскурзоводи, след като успешно завършат специализиран двумесечен курс на обучение. В Италия изпитът за придобиване на квалификация включва писмен тест, който обхваща историческото и художественото наследство на определена област в даден регион, и събеседване. В Италия и Испания съществуват различни разпоредби в зависимост от региона или автономната област, която регламентира професията и налага съответните изисквания. Повечето държави членки изтъкват необходимостта от много специфични познания, свързани с държавата, например познаване на нейната история и изкуство (например Кипър, Словения).

Испания, Словения и Хърватия организират държавни изпити за професията екскурзовод.

За тази професия не съществуват ограничения относно правната форма, дяловото участие или контрола на управлението.

Наличието на списък на обекти, където като екскурзоводи могат да работят само притежателите на специфични квалификации, и определянето на правила относно начините за придобиването на такива специфични квалификации също може да създадат необосновани ограничения, ако не е направена оценка на действителните мотиви за включването на всеки конкретен обект в подобен списък и ако изпитите се организират веднъж на всеки две години, както явно се прави в Италия. В други държави членки, като Франция, на определен брой исторически обекти се допускат само квалифицирани екскурзоводи. В Хърватия в закона изрично се посочва, че професионалното екскурзоводно обслужване в музеи, галерии, защитени природни територия, археологически обект и т.н. не се счита за дейност, която се извършва от екскурзовод. Това може да доведе до фрагментиране на пазара и да създаде значителна тежест за доставчиците на услуги от друга държава членка, които придружават туристи в различните части на дадена държава и не ограничават предоставянето на услугата си до определен обект.

Препоръки

Всички държави членки, в които професията е регламентирана, следва да разгледат обосновката и пропорционалността на нейното регламентиране.

Австрия, България, Малта и Словения следва да обмислят въвеждането на по-точно определение на запазените дейности предвид техния много широк или неопределен обхват.

Италия и Хърватия следва: i) да изяснят регулаторната рамка по отношение на екскурзоводите предвид различаващите се регионални уредби, които, изглежда, възпрепятстват достъпа до пазара и засягат националните доставчици на услуги, както и тези, които предоставят временни услуги; ii) да преразгледат списъка на обектите, запазени за притежателите на специфични квалификации, и да обмислят пропорционалността на всяко запазване.

Испания следва: i) да направи преглед на изискванията за достъп до дейността на екскурзоводите, които в момента са различни в различните автономни области и по този начин ограничат достъпа до професията и нейното упражняването както на установените доставчици на услуги, така и на тези, които предоставят временни услуги; ii) да гарантира валидността на разрешителните в национален мащаб.

(1)

Заключения на Европейския съвет от 28 юни 2016 г. и от 20—21 октомври 2016 г. Още в заключенията си от 24—25 октомври 2013 г. Европейският съвет подчерта значението на започнатия от Комисията процес на взаимна оценка на регламентираните професии и призова за бърз напредък. В рамките на този процес следва да се установят оставащите пречки пред достъпа до някои професии в държавите членки, да се направи оценка на кумулативния ефект на всички ограничения за една и съща професия и да се предложат подходящи действия.

(2)

Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите, озаглавено „Осъвременяване на единния пазар: повече възможности за гражданите и предприятията“, COM(2015) 550 final .

(3)

Вж. също заключенията на Съвета по конкурентоспособност от 29 февруари 2016 г., в които се приветстват периодичните специфични за всяка държава насоки относно регламентираните професии — също предвид техния потенциал да гарантират пропорционалност на правилата във всяка държава членка — и се подчертава необходимостта да се гарантират ефективни и последователни последващи действия. В своите заключения от 1—2 март 2012 г. Съветът подчерта колко е съществено да се постигне напредък за по-добро взаимно признаване на професионалните квалификации, за намаляване на броя на регламентираните професии и за премахване на необоснованите регулаторни пречки.

(4)

2015/2354(INI).

(5)

За описание на този процес вж. точка I.2 по-долу.

(6)

Редовен икономически доклад за ЕС, есен 2016 г., Група на Световната банка.

(7)

Product Market Review 2013 — Financing the real economy [„Преглед на пазара на продукти за 2013 г. – Финансиране на реалната икономика“]; Европейската икономика 8/2013, Европейска комисия.

(8)

  http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/13405?locale=en .

(9)

Вж. например The EU Services Directive: Gains from Further Liberalisation [„Директивата на ЕС относно услугите: ползите от по-нататъшната либерализация“], E. Fernández Corugedo и E. Pérez Ruiz, Работен документ на МВФ, 2014 г. Резултатите в това проучване се основават на въздействието на по-нататъшната либерализация върху френската икономика. Проучването показва по-специално, че увеличаването на общата факторна производителност в другите сектори на стопанска дейност (включващи главно бизнес услуги) би довело до значително разпространение на ефектите върху цялата икономика.

(10)

Вж. показателните в това отношение решенията по дело Vlassopoulou, C-340/89, дело Morgenbesser, C-313/01, дело Peśla, C-345/08.

(11)

Директива 2005/36/ЕО, изменена с Директива 2013/55/ЕО.

(12)

Съобщението на Комисията от 2 октомври 2013 г. (COM(2013) 676) определя работен план за подобряване на прозрачността в областта на националното регулиране на професиите и за оценка на обосновката и пропорционалността на съществуващите правила (взаимна оценка). Считано от 2014 г., в рамките на този процес от държавите членки се изисква най-напред да въведат всички професии, които регламентират, в базата данни за регламентираните професии заедно с всички регулаторни мерки, които прилагат за всяка посочена професия. След това, въз основа на тази информация, те трябва да направят преглед на въздействието на мерките и да оценят стойността им за защитата на легитимните обществени интереси.

(13)

Изготвените след тези обсъждания доклади може да бъдат намерени на http://ec.europa.eu/growth/single-market/services/free-movement-professionals/transparency-mutual-recognition_en .

(14)

Националният план за действие е част от правните задължения, които държавите членки трябва да изпълнят при транспонирането на Директивата относно признаването на професионалните квалификации. Непредставянето на плана излага държавите членки на риск от започване на производство за установяване на неизпълнение на задължения срещу тях. Националните планове за действие са публично достъпни – вж. http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/17943 .

(15)

На 22 ноември 2016 г. бяха приети мерки, улесняващи трансграничната дейност на стартиращите предприятия, в т.ч. чрез единния цифров портал, вж. http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-3882_bg.htm.

(16)

  Резолюция на Европейския парламент от 26 май 2016 г. относно стратегията за единния пазар .

(17)

  Заключения на Съвета относно стратегията за единния пазар на стоки и услуги от 29 февруари 2016 г. .

(18)

  Заключения на Съвета от 29 февруари 2016 г.

(19)

Източник: Национални статистически данни.

(20)

  Интерактивната карта в европейската база данни за регламентираните професии нагледно представя нормативната уредба в областта на професиите в държавите от ЕС ( https://ec.europa.eu/growth/single-market/services/free-movement-professionals/regulated-professions-database_en °). Базата данни включва информация за регламентираните професии, попадащи в приложното поле на Директива 2005/36/EC, и показва, че нормативните правила в областта на професиите засягат около 600 различни „ категории професии . Във всяка категория обикновено съществуват много повече професии в зависимост от националната терминология. Това е така, защото в рамките на всяка професионална категория има няколко подкатегории, поради което броят на регламентираните професии в ЕС възлиза на около 5 500.

(21)

База данни за регламентираните професии в ЕС, ноември 2016 г.

(22)

 Понятието запазени дейности невинаги се отнася до законово регламентирани дейности. „Запазването на дейности“ би могло да се съдържа във всяко изискване, което запазва упражняването на дадена дейност по предоставяне на услуга за притежателите на специфична професионална квалификация.

(23)

 Защитата на професионалните звания произтича от законодателство, което дава право на лица, отговарящи на конкретни изисквания — най-често притежатели на определена квалификация, да носят определено професионално звание (например адвокат, архитект, екскурзовод).

(24)

M. Koumenta and M. Pagliero (2016), Measuring Prevalence and Labour Market Impacts of Occupational Regulation in the EU [Разпространение на регламентирането на професиите в ЕС и отражението му върху пазара на труда — измерване]. Вж.: http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/20362 .

(25)

Добавките към възнагражденията и високите маржове на печалба са често срещан показател за наличието на монополни ренти, които от своя страна водят до високи цени за потребителите и до цялостна липса на конкуренция в рамките на професията.

(26)

The effects of reforms of regulatory requirements to access professions: country-based case studies [„Последиците на реформите на нормативните изисквания за достъп до определени професии: казуси от практиката в различните държави“] http://ec.europa.eu/growth/tools-databases/newsroom/cf/itemdetail.cfm?item_id=8525&lang=en

(27)

Европейска комисия: ‘Business Services — Assessment of Barriers and their Economic Impact’ [„Бизнес услугите – Оценка на пречките и тяхното икономическо въздействие“]; достъпно на адрес: https://ec.europa.eu/growth/single-market/services/economic-analysis_en .

(28)

  The effects of liberalisation of professional requirements in Greece [„Последици от либерализацията на изискванията за упражняване на някои професии в Гърция“] , E. Athanassiou, N. Kanellopoulos, R. Karagiannis, A. Kotsi, Centre for Planning и Economic Research (Център за планиране и икономически проучвания – KEPE), Атина, 2015.

(29)

Rojek M., Masior M., ‘The effects of reforms liberalising professional requirements in Poland’ [„Последици от реформите за либерализиране на изискванията за упражняване на някои професии в Полша“], Warsaw School of Economics (Варшавска икономическа школа), 2016.

(30)

 За подробни разяснения вж. методологическото приложение (Работен документ на службите на Комисията, раздел V).

(31)

Европейска комисия: ‘Business Services — Assessment of Barriers and their Economic Impact’ [„Бизнес услугите – Оценка на пречките и тяхното икономическо въздействие“]; достъпно на адрес: https://ec.europa.eu/growth/single-market/services/economic-analysis_en .

(32)

 Създаден за първи път през 1988 г., показателят, използван в PMR на ОИСР, е актуализиран за последно през 2013 г. Вж.: http://www.oecd-ilibrary.org/economics/the-2013-update-of-the-oecd-s-database-on-product-market-regulation_5js3f5d3n2vl-en .

(33)

Вж. раздел VI от придружаващия съобщението работен документ на службите на Комисията.

(34)

Прилага се съвместно с резултатите от обучението, описани в член 46 от Директивата.

(35)

В Естония например за извършването на определени професионални дейности се изисква професионално свидетелство (т.е. свидетелство за определена степен, издадено от квалификационен орган).

(36)

Разликите в регламентирането в различните провинции засяга не само запазените дейности, но и изискванията за дялово участие/предходен професионален опит. Изискванията за вписване също се определят на регионално равнище и затова са различни.

(37)

В Естония например някои режими за упражняване на професионални дейности изискват професионален сертификат (т.е. сертификат за определено ниво, издаден от квалификационен орган).

(38)

Във Франция данъчното консултиране по сложни въпроси е запазено за юристите, но експерт-счетоводителите могат да предоставят данъчни консултации на своите клиенти. Одиторите и нотариусите също могат да предоставят данъчни консултации, ако те са свързани с дейността им.

(39)

Въз основа на сходствата в регламентирането на професията, по-специално чрез защитата на професионалното звание, адвокатите се ползват от две специфични директиви, по-специално по отношение на възможността да предоставят услуги на временен или случаен принцип, въз основа на професионалното звание, придобито в държавата на произход (Директива 77/249/ЕИО), както и по отношение на възможността да се установят за постоянно в друга държава членка, като използват професионалното звание, придобито в държавата на произход (Директива 98/5/ЕО). Тези две директиви не определят дейностите, запазени за професията по принцип, а използват понятието „адвокатската дейност“, за да обозначат дейностите, свързани с представителство на клиент в съдебно производство или пред публични органи, както и с предоставянето на правни съвети.

(40)

Вж. решение по дело Morgenbesser, C-313/01, с което на завършилите право лица се позволява да стажуват във всяка държава членка след оценка на получената в чужбина квалификация.

(41)

Дело Vlassopoulou, C-340/89.

(42)

Вж. дело Wouters, C-309/99.

(43)

В тази връзка Директива 98/5/ЕО позволява на държавите членки да налагат определени ограничения относно формата на обединението или изискванията за дялово участие в адвокатски кантори, но само дотолкова, доколкото са обосновани, необходими и пропорционални след оценка на всеки отделен случай. Това означава, че тези изисквания трябва да се тълкуват във връзка с член 59 от Директивата относно признаването на професионалните квалификации, която обхваща всички регламентирани професии.

(44)

Рестриктивният характер на това изискване беше подчертан в проучването, озаглавено „Оценка на правната рамка за свободното движение на адвокати“, вж. http://ec.europa.eu/internal_market/qualifications/docs/studies/2013-lawyers/report_en.pdf .

(45)

Съгласно установената съдебна практика съвременните методи на транспорт и телекомуникации позволят на адвокатите да поддържат необходимите контакти с клиентите и съдебните органи. Преследваната цел може да се постигне чрез налагане на задължения за адвоката, които ограничават упражняването на дейността в по-малка степен, като от предоставящия услуги адвокат се изисква да има служебен адрес в кантората на местен адвокат, където съответните съдебни органи могат надлежно да връчват уведомленията си.

(46)

В редица държави членки представителите по патентноправни въпроси се наричат адвокати по патентно право (например в Австрия и Германия „Patentanwälte“).

(47)

Следва да се спомене съществуването на квалификацията европейски представител по патентноправни въпроси въз основа на подписаната от всички държави – членки на ЕС, Европейска патентна конвенция. Квалификацията позволява на специалиста да използва въпросното звание, когато представлява клиент пред Европейското патентно ведомство. Тази квалификация обаче не позволява упражняването на професията представител по патентноправни въпроси в държавите – подписали Конвенцията, в които професията е регламентирана.

(48)

Директива 2013/55/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 20 ноември 2013 г. за изменение на Директива 2005/36/ЕО относно признаването на професионалните квалификации и на Регламент (ЕС) № 1024/2012 относно административно сътрудничество посредством Информационната система за вътрешния пазар („Регламент за ИСВП“).

(49)

В Словакия професията не се счита за регламентирана предвид факта, че на регламентиране подлежат само търговските дейности. За повече информация, разгледайте работния документ на службите на Комисията, придружаващ настоящото съобщение.

(50)

Във Финландия званието е защитено, като освен това законът изисква отговорните ръководители и поне половината от работещите в агенцията да притежават необходимата квалификация.

(51)

В Унгария, Латвия и Литва оценителите на недвижима собственост са регламентирани като отделна професия.

(52)

Австрия, Словения, Унгария и Италия.

(53)

Австрия, Белгия, Дания, Франция, Финландия и Унгария.

(54)

Белгия, Франция, Ирландия, Швеция и Словения.

(55)

Взаимно признаване на квалификация, получена в други държави членки, е предвидено, но чуждите граждани, които са придобили квалификацията си в Словения, изглежда не са обхванати от тези правила.

(56)

За повече информация относно регламентирането на тази професия и на свързаните професии, като тур мениджър или туристически агент, вж. доклада, изготвен като част от процеса на взаимна оценка.

(57)

Вж. също работния документ на службите на Комисията относно резултатите от проверките на изпълнението на вътрешния пазар на услуги SWD (2012) 147, придружаващ съобщението на Комисията относно прилагането на Директивата за услугите, COM(2012) 261.

Top