28.12.2016   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 487/1

Sprawozdawca:

Etele BARÁTH

1.1.

EKES uważa, że należy wprowadzić skoordynowane europejskie zarządzanie (ang. governance) ukierunkowane na rozwój, mające na celu budowanie odnowionej, silnej i pokojowej Europy. Należy wzmocnić koordynację, ewentualnie opierając zarządzanie na nowym modelu organizacji.

1.2.

Należałoby przywrócić dynamiczny rozwój gospodarki za pomocą skoordynowanych zmian oraz umocnić fundamenty dobrobytu społecznego i demokracji, współistnienie różnych kultur i przykładną dbałość o środowisko.

1.3.

EKES podkreśla, że konsekwentne stosowanie zasady partnerstwa ma na celu sprzyjanie uczestnictwu zainteresowanych stron w planowaniu i wdrażaniu inwestycji z funduszy Unii Europejskiej. Uczestnictwo to wzmocni wspólne zaangażowanie w inwestycje i umożliwi szersze korzystanie z wiedzy specjalistycznej. Poprawi także skuteczność realizacji projektów, zwiększy przejrzystość i przyczyni się do zapobiegania oszustwom i nadużyciom.

1.4.

Potrzebne są proste i przystępne cele i taka sama strategia, jednolity projekt na rzecz Europy (strategia „Europa 2030–2050”). Należy potwierdzić, że utworzenie innowacyjnej, zrównoważonej Europy sprzyjającej włączeniu społecznemu jest głównym celem strategicznym Unii. W tym celu do projektu powinny zostać też włączone cele COP21 (cele zrównoważonego rozwoju).

1.5.

Programy rozwoju muszą być lepiej skoordynowane. Opracowywanie programów i narzędzi rozwoju w perspektywie krótko- i średnioterminowej musi opierać się na zestawie zwięzłych celów. Pod pojęciem „narzędzi” kryją się wszystkie instrumenty polityczne, prawne, organizacyjne i finansowe.

1.6.

Z myślą o poprawie koordynacji EKES zaleca, by na rzecz wspólnych celów europejskich wykorzystać tradycyjne europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne, a także projekty ukierunkowane na rynek i uruchamiające również kapitał prywatny, podlegające Europejskiemu Funduszowi na rzecz Inwestycji Strategicznych (EFIS). W tym celu należy koordynować cele i przepisy służące ich wdrażaniu.

1.7.

Komitet proponuje, by głównym instrumentem wspierającym usprawnione zarządzanie centralne ukierunkowane na rozwój był europejski semestr, który opiera się na rocznej ocenie wzrostu i który powinien też określać środki zapewniające stałe oddziaływanie na projekt na rzecz Europy i uważne monitorowanie rozwoju sytuacji. Europejski semestr mógłby tym samym realizować zadania systemów służących zapewnieniu otoczenia społecznego gwarantującego dobrostan.

1.8.

Równolegle z przyjętym już wskaźnikiem efektywności PKB o charakterze zasadniczo ekonomicznym, wskaźnik wyniku (wyniku krajowego brutto), uzupełniający do tego pierwszego, odzwierciedlający również poziom zrównoważoności i zawierający głównie składowe społeczne i środowiskowe, mógłby służyć jako podstawa kontroli skuteczności zarządzania ukierunkowanego na rozwój.

1.9.

Konieczne są ścisła koordynacja i wprowadzenie otwartej metody współpracy między państwami członkowskimi. Należy przetworzyć dotychczasowe doświadczenia nabyte w procesach rozwojowych.

1.10.

Należy skonsolidować instrumenty prawne i finansowe. Wyniki zarządzania ukierunkowanego na rozwój będą uzależnione od dynamiki gospodarki, uruchomienia większego kapitału, skuteczniejszego systemu inwestycji, większych kwalifikacji siły roboczej i poziomu innowacyjności przedsiębiorstw. Jednak głównym celem w ujęciu bardziej długofalowym jest stworzenie dobrobytu i odnowionego społeczeństwa oraz zagwarantowanie lepszego i trwałego środowiska.

1.11.

Konieczne jest wspólne wdrażanie na kilku szczeblach. Wraz z trwającą reformą (program REFIT) należy rozwijać instrumenty prawne i administracyjne zarządzania ukierunkowanego na rozwój. W tym względzie należy zdecydowanie wzmocnić instrumenty na szczeblu pośrednim, tj. instrumenty koordynacji rozwoju makroregionalnego. Ponadto rola regionów funkcjonalnych, miast, stref miejskich, aglomeracji, stref metropolitarnych i sieci zyskuje znaczną wartość w ramach projektu na rzecz Europy.

1.12.

Jednym z kluczowych elementów zarządzania ukierunkowanego na rozwój w dłuższej perspektywie jest ciągłość. Należy koordynować warunki o charakterze cyklicznym w strategiach politycznych, procesach programowania i rozwoju oraz perspektywach budżetowych. Działalność w zakresie rozwoju zakłada ciągłą analizę, kontrolę i korekty.

1.13.

Szczególnie istotne jest, aby dokładnie informować opinię publiczną, wspierać zaangażowanie obywateli, rozwinąć komunikację i marketing polityczny i przedstawiać należycie konkretne wyniki i słabe strony procesu.

1.14.

EKES zawsze opowiadał się za zwiększeniem uczestnictwa demokratycznego. Jeżeli chodzi o otwartą metodę współpracy, należałoby zagwarantować udział partnerów gospodarczych i społecznych i organizacji pozarządowych na wszystkich szczeblach, co na szczeblu europejskim musi wiązać się ze wzmocnieniem roli EKES-u.

1.15.

Jak już wspomniano w opinii EKES-u z 2012 r. (1), Komitet popiera inicjatywę Komisji dotyczącą wdrożenia tzw. europejskiego kodeksu postępowania w zakresie partnerstwa, którego celem jest wyposażenie państw członkowskich w ramy partnerstwa na rzecz planowania i wdrażania europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. Koncepcja Europy, jaką przyjmują partnerzy, przyczyni się do określenia celów i do utożsamiania się z nimi oraz poprawi efektywność realizacji planów.

1.16.

EKES podkreśla, że należy wykroczyć poza uregulowania w zakresie partnerstwa opierające się na propozycjach i dobrych praktykach oraz zasadniczo określić minimalne oczekiwania, które organy państw członkowskich będą musiały spełnić pod groźbą sankcji.

1.17.

EKES zaleca, by państwa członkowskie były zobowiązane do ustanowienia skutecznych systemów finansowania na rzecz budowania potencjału partnerów. Systemy te powinny oferować więcej niż tylko zwykłe szkolenia lub przekazywanie informacji i obejmować również rozwój sieci partnerstwa i wprowadzanie instrumentów skutecznego uczestnictwa.

1.18.

EKES usilnie wzywa Komisję Europejską do wzmocnienia współpracy z europejskimi sieciami partnerstwa. Komisja Europejska powinna wprowadzić system finansowania, który przyczyni się do funkcjonowania europejskich sieci organizacji pozarządowych aktywnie działających w obszarze polityki regionalnej, zwłaszcza jeżeli chodzi o kontrolę procesów krajowych i zagwarantowanie informacji zwrotnych.

2.1.1.

Unia Europejska jest silna, lecz wciąż boryka się z odnawiającym się kryzysem na różnych płaszczyznach, jak pokazuje Brexit. Kryzys gospodarczy z 2008 r. przerwał euforię wywołaną rozszerzeniem na początku lat 2000, a w wielu państwach odwrócił proces nadrabiania zaległości.

2.1.2.

Kryzys gospodarczy, a zwłaszcza wynikły z niego spadek inwestycji, naruszył jedność opartą na wzroście, która istniała między państwami członkowskimi, i wywołał liczne nasilające się napięcia polityczne, gospodarcze i społeczne. Wbrew nadrzędnemu celowi Unii różnice między państwami członkowskimi się pogłębiają.

2.1.3.

Dalsze narzucanie restrykcyjnej polityki oszczędnościowej państwom dotkniętym wysokim poziomem zadłużenia publicznego i zewnętrznego oraz deficytu budżetowego przyczynia się do dalszego zwiększenia różnic między krajami bardziej rozwiniętymi oraz krajami, które muszą wprowadzać oszczędności. Konieczne są nowe strategie, aby połączyć z jednej strony wzrost gospodarczy i kontrolę deficytu budżetowego, a z drugiej strony skuteczne polityki integracji społecznej.

2.1.4.

Ubóstwo, niepewność zatrudnienia i bezrobocie osiągnęły nieakceptowalny poziom. Brak perspektyw dla młodzieży stanowi poważną przeszkodę dla przyszłego ożywienia Europy.

2.1.5.

Unia Europejska utraciła status miejsca przyciągającego inwestorów i zyskała reputację ociężałej. Jeżeli chodzi o inwestycje produkcyjne, UE stopniowo ustępuje pola Stanom Zjednoczonym i niektórym swoim państwom członkowskim, takim jak Niemcy i Zjednoczone Królestwo. Państwa o gorszych wynikach hamują te, które są najbardziej dynamiczne. Konieczność wzajemnej współzależności jest coraz mniejsza. W niektórych krajach mimo znacznej nadwyżki budżetowej zwiększają się różnice z powodu spadku inwestycji produkcyjnych, co dodatkowo pogłębia jeszcze zacofanie najbiedniejszych regionów. Reakcja jest powolna i biurokratyczna.

2.1.6.

Podstawowy dorobek Unii, np. strefa euro lub strefa Schengen, jawią się dziś, w kontekście zdominowanym przez kryzys migracyjny i terroryzm, jako czynniki podziału, a nie czynniki spójności. W licznych państwach UE jest traktowana instrumentalnie na potrzeby wewnętrznych walk politycznych.

2.1.7.

Poziomy rozwoju regionów nie są zbieżne. Różnica między regionami najbardziej rozwiniętymi i najsłabiej rozwiniętymi, mierzona w PKB, wynosi 14 do 1. Niektóre państwa, należące do grupy największych beneficjentów, wykorzystują przyznawane fundusze w miejsce instrumentów państwowych i ułatwień inwestycyjnych, a ich wkład krajowy jest ograniczony do minimalnego poziomu, zdecydowanie poniżej pierwotnych celów. Niedawno utworzone rady ds. konkurencyjności mogłyby wykorzystać swe instrumenty, by wnieść istotny wkład w zbliżanie poziomów rozwoju poszczególnych regionów.

2.1.8.

Obywatele i podmioty gospodarcze, społeczne i pozarządowe (NGO) nie widzą już żadnych perspektyw, oddalili się od procesu politycznego, aby coraz bardziej koncentrować się na sobie. Postrzegają UE jako sztywną instytucję, której brakuje elastyczności i która jest niezdolna do modernizacji.

2.1.9.

Unia Europejska, głównie ze względu na słabe wyniki i ograniczenia swojego systemu instytucjonalnego w dziedzinie rozwoju, nie jest w stanie uruchomić dostatecznych środków, aby osiągnąć wyznaczone cele, które są zresztą rozproszone.

2.1.10.

Brakuje jednolitej wizji przyszłości, woli politycznej lub zdolności do zarządzania. Metoda koordynacji jest niewystarczająca i przestarzała, instrumenty prawne nie mają żadnego oddziaływania lub są trudne w użytku, a udział organizacji i wsparcie społeczne są słabe, przede wszystkim ze względu na brak komunikacji.

2.1.11.

Długoterminowa strategia rozwoju Unii do roku 2020 nie jest już dostatecznie długofalowa ani realistyczna, a ponadto jest rozproszona i niezdolna do ukierunkowania procesów w obecnych ramach metodologicznych. Do tego czasu uwzględnienie 17 głównych celów zrównoważonego rozwoju, które zostały przyjęte, pozwoliło Komisji rozpocząć, w ramach złożonej strategii długoterminowej, przegląd systemu i instrumentów zarządzania.

2.2.1.

W tym kontekście nowa Komisja Europejska, wspierana przez Parlament Europejski, stworzyła nowy paradygmat rozwoju gospodarczego. Sformułowane cele – tworzenie miejsc pracy, promowanie wzrostu, urzeczywistnianie jednolitego rynku europejskiego, upraszczanie systemu uregulowań ekonomicznych, konsolidacja priorytetowych europejskich obszarów rozwoju, rynek energii, wspieranie inwestycji w rynki i usługi cyfrowe, priorytetowe traktowanie sieci intelektualnych i fizycznych w celu utworzenia w Europie połączeń wzajemnych, a także wzmocnienie odpowiedzialności za środowisko mogą nadać gospodarce nową istotną dynamikę.

2.2.2.

Europejski semestr i jego składniki stanowią system wykraczający poza zarządzanie gospodarcze. Należy wzmocnić rolę długofalowych celów społeczno-środowiskowych w ramach mechanizmu europejskiego semestru.

2.2.3.

Program priorytetowy mający na celu pełną konsolidację systemu finansowego strefy euro po pierwsze nie jest satysfakcjonujący, a po drugie wzmaga rzeczywistą obawę o dalsze pogłębienie przepaści między państwami europejskimi. Cele rozwoju na szczeblu europejskim mogłyby złagodzić skutki paraliżu Europy dwóch prędkości.

2.2.4.

Obecnie procesy rozwoju determinowane są przez dwie duże grupy bardzo różnych instrumentów gospodarczo-finansowych wraz z przypisanymi do nich procedurami. Należy wzmocnić komplementarność między tymi grupami już na etapie koordynacji celów.

2.2.5.

Chodzi po pierwsze o tradycyjne, uwzględnione w traktatach europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne, których celem jest wspieranie spójności społecznej, gospodarczej i terytorialnej. Przybierają one formę pomocy na rzecz inwestycji i rozwoju, nieustannie modernizowanej, lecz o niezmiennym charakterze, dostępnej dzięki redystrybucji budżetu Unii zasilanego składkami państw członkowskich. W niektórych przypadkach beneficjenci nie doceniają prawdziwej wartości tych środków, lecz twierdzą, że im „się należą”. Podczas tzw. przeglądu „śródokresowego” bieżącego okresu do 2020 r. konieczne jest przyjęcie nowych uregulowań, aby wspierać komplementarność, o której mowa powyżej.

2.2.6.

Druga grupa instrumentów to Europejski Fundusz na rzecz Inwestycji Strategicznych (EFIS), który powinien umożliwiać realizację nowego „planu Junckera”, jest nowym instrumentem finansowym ukierunkowanym na rynek, oferującym możliwość wspierania kapitału wysokiego ryzyka oraz uruchamiającym fundusze publiczne, bankowe i prywatne, i którego kwota może się jeszcze zwiększyć. Wprowadzony mechanizm zarządzania musi stać się elementem leżącym u podstaw zarządzania ukierunkowanego na rozwój. Harmonizacja tych dwóch systemów finansowania powinna również odbywać się na szczeblu każdego państwa członkowskiego.

2.2.7.

W porównaniu z tymi systemami finansowania pozostałe dobrze funkcjonujące instrumenty finansowe są zróżnicowane, dostosowane do swoich misji, lecz ich zakres jest ograniczony, a cele szczegółowe. Ramy projektu na rzecz Europy mogą być przedmiotem ścisłej i systematycznej koordynacji.

2.2.8.

Dotychczas nie wdrożono bezpośrednich środków, które mogłyby wspierać osiąganie nielicznych, lecz niepowiązanych między sobą celów strategii „Europa 2020” z myślą o poprawie koordynacji. Wobec braku takich środków można jednak zadać sobie pytanie, czy istnieje możliwość koordynowania rozwoju UE w adekwatny sposób. Planowanie interakcji między różnymi instrumentami powinno znajdować się również wśród zadań nowego planu na okres po 2020 r.

2.2.9.

Należy zadbać o to, by 11 celów tematycznych wieloletnich ram finansowych regulujących europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne, a także dziesięć celów głównych planu Junckera, które jedynie luźno łączą się z wymienionymi wcześniej celami, oraz odpowiednie powiązane uregulowania finansowe i rozwiązania regulacyjne przyczyniały się obecnie do realizacji strategii „Europa 2020”. Do tego należy dodać 17 kryteriów referencyjnych dla celów zrównoważonego rozwoju, które mają determinujące znaczenie na przyszłość. Zadania w ramach procesu programowania na okres po 2020 r. powinny opierać się na ograniczonej liczbie jasnych i zwięzłych celów.

2.2.10.

Obecnie różne mechanizmy powiązane z celami, różne terminy i daty rozpoczęcia i zakończenia skutkują tym, że żaden cel nie jest ani przejrzysty, ani zrozumiały i łatwo monitorowany przez środowiska gospodarcze i społeczne oraz organizacje społeczeństwa obywatelskiego. Brak synergii lub interakcji między różnymi celami znacznie ogranicza skuteczność instrumentów i inwestycji. Należy zwiększyć synergię między EFIS a odnowioną strategią „Europa 2020” poprzez opracowanie nowej strategii „Europa 2030–2050” (projektu na rzecz Europy).

2.2.11.

Podczas gdy funduszom strukturalnym towarzyszą bardzo biurokratyczne mechanizmy przygotowawcze, wykonawcze, kontrolne i analityczne, jednocześnie scentralizowane i zdecentralizowane, a na szczeblu Unii istnieje wiele agencji, których zadaniem jest czuwanie nad ich wdrażaniem, nowy mechanizm zarządzania aktualnym Europejskim Funduszem na rzecz Inwestycji Strukturalnych wychodzi z ram Komisji Europejskiej, a jego nowa struktura organizacyjna opiera się na potrzebach związanych z klimatem finansowym i inwestycyjnym. Koordynacja obu tych dużych struktur opiera się na wdrożeniu strategicznego instrumentu i nowego systemu zarządzania (2).

2.2.12.

Wprowadzenie nowego systemu zarządzania ukierunkowanego na rozwój może poprawić koordynację i zapewnić otwartą współpracę między zainteresowanymi partnerami.

2.2.13.

Aby poprawić skuteczność i wydajność europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, należy wzmocnić instytucjonalną strukturę partnerstwa i otworzyć ją, zgodnie z prawem udziału społeczeństwa, na wszystkich obywateli europejskich. Powinni oni uzyskać gwarancję możliwości dostępu do istotnych informacji i udziału w decyzjach dotyczących planowania i wdrażania. Powinni mieć też możliwość wyrażania swojej opinii na temat projektowanych programów, przetargów i sprawozdań z oceny.

3.1.

EKES poruszał już kwestię zasady partnerstwa i sformułował szczegółowe propozycje w tym zakresie w licznych opiniach.

3.1.1.

W swojej opinii przyjętej w 2010 r. (3) Komitet podkreślał, że obecne przepisy pozostawiają zbyt dużą swobodę interpretacji koncepcji partnerstwa na szczeblu krajowym, a w związku z tym Komisja Europejska powinna odgrywać większą i zdecydowanie bardziej proaktywną rolę jako strażnik zasady partnerstwa. Uznał, że wszystkie programy operacyjne muszą gwarantować partnerom pomoc techniczną potrzebną do wzmocnienia ich zdolności. Opowiedział się za powrotem do programów inicjatywy wspólnotowej na rzecz innowacji społecznych i rozwoju lokalnego.

3.1.2.

W swojej opinii z 2012 r. (4) EKES poparł inicjatywę Komisji Europejskiej zmierzającą do ustanowienia europejskiego kodeksu postępowania w zakresie partnerstwa. Wyraził obawy społeczeństwa obywatelskiego związane z nieprzestrzeganiem zasady partnerstwa i zaproponował wprowadzenie systemu kontroli partnerstwa zarządzanego przez samych partnerów. Zaproponował także, by uzależniać zawieranie umów partnerstwa z państwami członkowskimi od właściwego wdrożenia kodeksu postępowania i uzupełnić w tym celu zasoby programów operacyjnych zachętami finansowymi. Ponadto potwierdził swoje zalecenia dotyczące wzmacniania zdolności partnerów.

3.2.

Przepisy dotyczące polityki spójności przewidują ustanowienie kodeksu zwanego „europejskim kodeksem postępowania w dziedzinie partnerstwa”, który zawiera wytyczne i najlepsze praktyki.

3.3.

Z doświadczeń zdobytych w kontekście wdrażania kodeksu wynika, że niektóre państwa jedynie formalnie zastosowały przepisy kodeksu w ramach krajowych procesów programowania i przekształcania instytucjonalnej struktury wdrażania europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych.

3.4.

W wielu państwach partnerom nie zapewniono dostatecznie dużo czasu na sformułowanie opinii na temat odpowiednich dokumentów. Nie konsultowano się z nimi w istotnym stopniu co do podstawowych decyzji strategicznych, takich jak decyzje dotyczące definicji priorytetów lub przydzielanych środków. Nie wprowadzono żadnych specjalnych mechanizmów i narzędzi komunikacji i udziału sprzyjających aktywnemu uczestnictwu.

3.5.

Z analiz przeprowadzonych przez kilka organizacji pozarządowych (5) wynika, że w niektórych państwach wymogi dotyczące wyboru partnerów zaproszonych do zasiadania w komitetach monitorujących były wprawdzie formalnie respektowane, ale we wszystkich przypadkach zapewniono reprezentatywność i odpowiedni zakres tematyczny. Wymiana informacji między organami zarządzającymi i członkami komitetów monitorujących pozostawia wiele do życzenia.

3.6.

I tak organy odpowiedzialne za kwestie przekrojowe, jak na przykład ministerstwa środowiska, nie znalazły się w składzie kilku stałych komitetów monitorujących. Organy zarządzające nie dokładają starań, by angażować partnerów z organizacji społeczeństwa obywatelskiego reprezentujących zasady przekrojowe w planowanie zaproszeń do projektów i w ocenę wniosków.

3.7.

Interwencje zmierzające do poprawy zdolności partnerów są niedostateczne w niektórych państwach. W istocie ograniczają się w znacznej mierze do szkoleń i zwrotu kosztów przejazdu, podczas gdy wiele propozycji kodeksu postępowania w dziedzinie partnerstwa, dotyczących na przykład rozwoju sieci i koordynacji lub pokrywania kosztów ekspertów niezbędnych do zapewnienia skutecznego udziału partnera, pozostaje martwymi zapisami.

3.8.

Komisja Europejska i państwa członkowskie nie zwracały wystarczającej uwagi na wykorzystanie instrumentów metody rozwoju lokalnego kierowanego przez lokalną społeczność (RLKS) w pierwszej połowie okresu budżetowego.

3.9.

EKES uważa, iż konieczne jest przeprowadzenie ogólnego przeglądu praktyk w zakresie partnerstwa. Badanie to musi również obejmować ocenę wprowadzenia procedur planowania i programowania oraz struktury instytucjonalnej wdrażania, a także ocenić, w jakim stopniu obecny system regulacyjny jest w stanie doprowadzić do skutecznego partnerstwa. Do procesu oceny należy aktywnie włączyć partnerów.