1.

De achtergrond van de onderhavige zaak is het dorp Lázi in het gewest Győr-Moson-Sopron (Hongarije), waar zich een steengroeve bevindt voor de winning van zand, klei en grind. De Hongaarse minister van Innovatie en Technologie (hierna: „minister”) heeft de voorgenomen overname door verzoekster, een Hongaarse vennootschap, van een andere Hongaarse vennootschap, die eigenaar is van de betrokken steengroeve, tegengehouden. In het besluit waarin dat veto is onderbouwd, heeft de minister toegelicht dat het in strijd zou zijn met Hongaarse nationale belangen om toe te staan dat een vennootschap waarvan de indirecte eigendom Bermudaans is, zeggenschap verwerft over een vennootschap die actief is op het gebied van de winning van bouwaggregaten.

2.

Tegen dit besluit is beroep ingesteld bij de Fővárosi Törvényszék (rechter voor de agglomeratie Boedapest, Hongarije). In het verzoek om een prejudiciële beslissing vraagt die rechter om richtsnoeren met betrekking tot met name de vraag of de Hongaarse wet, op basis waarvan de minister een veto kon uitspreken over de betrokken transactie, verenigbaar is met artikel 65, lid 1, onder b), VWEU en verordening (EU) 2019/452 (hierna: „BDI-screeningsverordening”) ( 2 ).

3.

De belangrijkere vraag die het Hof bijgevolg moet beantwoorden, is of het feit dat er sprake is van deelnemingen van derde landen in een vennootschap van de Unie, in bepaalde omstandigheden de nationale openbare orde of de openbare veiligheid van lidstaten in gevaar zou kunnen brengen. Als die vraag mij twintig jaar geleden was voorgelegd, zou ik er geen twijfel over hebben gehad dat dit protectionisme is van het soort dat in een vrije en open markteconomie niet wordt geduld.

4.

In die tijd waren begrippen als „friend-shoring” of „screening van uitgaande investeringen” echter buiten nationale veiligheidskringen minder bekend en zouden deze door overtuigde voorstanders van globalisering zeker als oneerlijk zijn bestempeld. ( 3 ) Nu worden deze begrippen echter ingezet om de nieuwe doelstellingen van het handelsbeleid van de Europese Unie vorm te geven. ( 4 )

5.

Zoals elke burger van de Unie heeft gezien en gevoeld, is de wereld veranderd, of dat nu is in de vorm van lege schappen in de supermarkt of van hogere energierekeningen. De Russische agressie in Oekraïne heeft immers op pijnlijke wijze de gevaren blootgelegd van de afhankelijkheid van de goodwill van handelspartners van voorheen. ( 5 ) In het bijzonder wanneer het gaat om maatregelen die waarschijnlijk een stap achteruit betekenen qua openheid van de interne markt van de Unie ten opzichte van de handel met derde landen, moeten we dus niet te snel conclusies trekken: strategische geopolitieke belangen van morgen kunnen van invloed zijn op de afspraken die vandaag over vrijhandel worden gemaakt.

6.

Hoe worden deze belangen in wetgeving omgezet en hoe is de reguleringsbevoegdheid tussen de Europese Unie en haar lidstaten verdeeld? In de onderhavige zaak moet het Hof een oplossing vinden voor dit constitutionele vraagstuk van de Uniebevoegdheden voor directe investeringen afkomstig uit derde landen. Bij die beoordeling is van bijzonder belang dat in het Verdrag van Lissabon het begrip „buitenlandse directe investeringen” is toegevoegd aan het gebied van de gemeenschappelijke handelspolitiek. Hoe is dat te rijmen met het begrip „directe investeringen” zoals dat voorkomt in de regels betreffende het vrije verkeer van kapitaal? In hoeverre vallen directe investeringen uit het buitenland onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie om de handel te reguleren en in hoeverre blijven zij onderdeel van de gedeelde bevoegdheid inzake de interne markt? Het antwoord op die vragen moet weer duidelijk maken hoeveel beoordelingsruimte de lidstaten in het huidige kader van het Verdrag hebben om de overname van op hun grondgebied gevestigde ondernemingen te screenen en tegen te houden op grond van openbare orde of openbare veiligheid.

7.

Xella Magyarország Építőanyagipari Kft. (hierna: „verzoekster”) is een Hongaarse vennootschap die betonproducten voor de bouw vervaardigt. Zij is voor 100 % eigendom van een Duitse vennootschap, Xella Baustoffe GmbH (hierna: „Xella Duitsland”). Die Duitse vennootschap is eigendom van een Luxemburgse vennootschap, Xella International SA (hierna: „Xella Luxemburg”), die op haar beurt eigendom is van LSF10 XL Investments Limited, gevestigd op Bermuda (hierna: „Bermudaanse vennootschap”). Uit de verwijzingsbeslissing van de verwijzende rechter blijkt dat de Bermudaanse vennootschap een dochteronderneming is van Lone Star Funds X (hierna: „Lone Star”), een Amerikaanse participatiemaatschappij. De oprichter en eigenaar van Lone Star is een natuurlijke persoon die de Ierse nationaliteit bezit.

8.

„Janes és Társa” Szállítmányozó, Kereskedelmi és Vendéglátó Kft. (hierna: „Janes”) is een Hongaarse vennootschap die eigenaar is van een steengroeve in Hongarije. De vennootschap houdt zich bezig met de winning van bepaalde bouwaggregaten, te weten zand, grind en klei. De productie van die aggregaten vormt 0,52 % van de nationale productie van Hongarije. Volgens de verwijzende rechter is verzoekster de grootste afnemer van Janes en neemt zij ongeveer 90 % van de totale productie af. De overige 10 % van het door Janes gewonnen materiaal wordt gekocht door plaatselijke bouwondernemingen.

9.

Op 29 oktober 2020 heeft verzoekster onderhandelingen gevoerd om 100 % van het belang in Janes over te nemen.

10.

In de Hongaarse wet (hierna: „wet LVIII 2020”) ( 6 ) die in deze zaak aan de orde is, is onder meer geregeld dat de minister in kennis wordt gesteld van overnames van „strategische ondernemingen” door „buitenlandse investeerders”. Volgens § 276, punt 2, onder a), van die wet omvat het begrip „buitenlandse investeerder” niet alleen een onderdaan of een rechtspersoon van een derde land, maar ook een in Hongarije of in een andere lidstaat geregistreerde vennootschap waarin een natuurlijke persoon of rechtspersoon uit een derde land „meerderheidszeggenschap” heeft. ( 7 ) Op grond van de activiteiten die vallen onder bijlage 1, categorie 22 („grondstoffen van cruciaal belang”), subcategorie 8 („andersoortige winning van delfstoffen”), bij regeringsbesluit 289/2020 ( 8 ), lijkt te worden aanvaard dat Janes wordt geacht een „strategische onderneming” in de zin van wet LVIII 2020 te zijn. ( 9 )

11.

Gezien haar indirecte buitenlandse deelneming en de aanwijzing van Janes als „strategische onderneming” heeft verzoekster de minister in kennis gesteld van de voorgenomen overname.

12.

Bij besluit van 20 juli 2021 heeft de minister die overname tegengehouden (hierna: „bestreden besluit”). Dat besluit is vastgesteld op grond van § 283 van wet LVIII 2020, waarin de minister de bevoegdheid wordt verleend te onderzoeken of de aangemelde overname het Hongaarse nationale belang, de openbare veiligheid of de openbare orde schaadt of dreigt te schaden. Indien de minister van mening is dat dit het geval is, moet de overname worden tegengehouden.

13.

In de motivering van het bestreden besluit merkt de minister op dat de eigendomsstructuur van verzoekster bestaat uit een Duitse vennootschap als directe eigenaar en een Luxemburgse en een Bermudaanse vennootschap als indirecte eigenaar. Volgens de minister is een van de problemen waarmee de Hongaarse bouwsector wordt geconfronteerd, het gebrek aan een voldoende hoeveelheid bouwmaterialen. Op het gebied van de productie van bouwaggregaten is reeds een aanzienlijk marktaandeel in handen van buitenlandse vennootschappen. De minister wijst er ook op dat het van strategische belang is dat de grondstoffenwinning en ‑voorziening veilig en voorzienbaar is. Indien Janes in Bermudaanse handen zou vallen, zou dat op de lange termijn een risico vormen voor de waarborging van de levering van bouwmaterialen.

14.

Verzoekster komt bij de verwijzende rechter op tegen het bestreden besluit. Zij betoogt in wezen dat dit een beperking van het vrije verkeer van kapitaal vormt die niet kan worden gerechtvaardigd op grond van artikel 65, lid 1, onder b), VWEU.

15.

Tegen deze feitelijke en juridische achtergrond heeft de Fővárosi Törvényszék de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een beslissing in de volgende prejudiciële vragen:

16.

Verzoekster, de Italiaanse en de Hongaarse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Ter terechtzitting van 8 december 2022 hebben de Hongaarse regering en de Commissie pleidooi gehouden.

17.

Deze conclusie is als volgt opgebouwd. Eerst zal ik toelichten hoe ik de redenen waarom de verwijzende rechter de eerste vraag aan het Hof voorlegt opvat. ( 10 ) Ik stel dienovereenkomstig voor deze vraag (A) te herformuleren. Vervolgens ga ik na hoe het Unierecht wordt toegepast op de mechanismen van de lidstaten voor de screening van buitenlandse directe investeringen (B). Het antwoord op die vraag is van belang voor zowel de bevoegdheid van het Hof (C) als de beoordeling van de verenigbaarheid van wet LVIII 2020 met het Unierecht, waarop ik in het laatste deel van de conclusie (D) inga.

18.

De verwijzende rechter staat voor de beslissing of hij het bestreden besluit handhaaft dan wel nietig verklaart. De eerste vraag is echter niet aldus geformuleerd dat het Hof wordt gevraagd of dit besluit verenigbaar is met het Unierecht. De eerste vraag lijkt veeleer slechts betrekking te hebben op één mogelijk scenario waarin die beslissing wordt geacht ongeldig te zijn: het ontbreken van bevoegdheid van Hongarije om wet LVIII 2020 in te voeren. Indien Hongarije helemaal niet bevoegd was om wet LVIII 2020 vast te stellen, zou daarmee het bestreden besluit automatisch komen te vervallen.

19.

De verwijzende rechter heeft met name zijn bezorgdheid geuit over de vraag of twee bepalingen van wet LVIII 2020 in overeenstemming zijn met het Unierecht en heeft aldus twee afzonderlijke problemen betreffende de uitlegging van het Unierecht aan de orde gesteld. Ten eerste wordt met de verwijzing naar § 276, punt 2, onder a), van die wet in het bijzonder de vraag aan de orde gesteld of nationale mechanismen voor het screenen van buitenlandse directe investeringen überhaupt van toepassing kunnen zijn op directe investeringen die afkomstig zijn uit derde landen maar via in de Unie gevestigde ondernemingen worden uitgevoerd. Ten tweede komt met de verwijzing naar § 283, punt 1, onder b), de vraag aan de orde welke voorwaarden het Unierecht stelt aan de vaststelling van individuele screeningsbesluiten.

20.

Naar mijn mening laat het door het Hof te geven antwoord de verwijzende rechter niet noodzakelijkerwijs een binaire keuze (te weten, ofwel die wet wat betreft de bevoegdheidsvraag geldig te verklaren en van toepassing te verklaren op de onderhavige zaak, ofwel die wet in strijd te achten met het Unierecht en dus niet van toepassing te verklaren). Het antwoord van het Hof op de eerste vraag moet voor de verwijzende rechter veeleer dienen als maatstaf voor hetgeen krachtens het Unierecht vereist is opdat op basis van wet LVIII 2020 vastgestelde besluiten als materieel geldig kunnen worden beschouwd. Zelfs indien de verwijzende rechter met het uit de onderhavige zaak voortvloeiende antwoord zou kunnen concluderen dat wet LVIII 2020, indien uitgelegd in overeenstemming met het Unierecht, kan worden gebruikt als rechtsgrondslag voor het screenen van door de minister genomen besluiten, leidt dat daarom niet noodzakelijkerwijs tot de conclusie dat het specifieke besluit waarop deze zaak betrekking heeft ook geldig kan worden geacht. De verwijzende rechter moet zelf nog nagaan of dit besluit voldoet aan de door het Unierecht gestelde eisen.

21.

Daarom stel ik voor om de eerste vraag als volgt te herformuleren: staan artikel 4, lid 2, VEU, artikel 65, lid 1, onder b), VWEU en de BDI-screeningsverordening een lidstaat toe, en zo ja, onder welke voorwaarden, een wet vast te stellen op grond waarvan Unie‑ondernemingen waarover een natuurlijke of rechtspersoon uit een derde land indirect zeggenschap uitoefent, worden verplicht kennis te geven van het voornemen om zeggenschap te verwerven over een in die lidstaat geregistreerde onderneming, en op grond waarvan, na die kennisgeving, de autoriteiten de bevoegdheid hebben de aangemelde verwerving tegen te houden op grond dat die onderneming de nationale belangen, de openbare orde of de openbare veiligheid van de lidstaat in gevaar kan brengen omdat de te verwerven onderneming grondstoffen zoals zand, grind en klei wint en de plaatselijke bouwsector voorziet van deze grondstoffen?

22.

De verwijzende rechter trekt de verenigbaarheid van wet LVIII 2020 met het Unierecht in twijfel en verwijst in zijn vraag naar artikel 65, lid 1, VWEU en de BDI-screeningsverordening. De Commissie is van haar kant van mening dat de BDI-screeningsverordening niet van toepassing is. Zij stelt dat de oplossing in de onderhavige zaak uitsluitend moet worden gezocht in de Verdragsbepalingen inzake de vrijheid van vestiging. Bijgevolg moet eerst worden uitgezocht welke van deze verschillende elementen van primair en afgeleid Unierecht van belang zijn voor de beantwoording van de eerste aan het Hof voorgelegde vraag.

23.

Bij het Verdrag van Lissabon is de werkingssfeer van de gemeenschappelijke handelspolitiek uitgebreid door „directe buitenlandse investeringen” op te nemen in de lijst van bevoegdheden van artikel 207, lid 1, VWEU. In advies 2/15 (Vrijhandelsovereenkomst EU-Singapore) ( 11 ) heeft het Hof voor het eerst betekenis gegeven aan die toevoeging. In dat advies wordt uiteengezet dat onder dit begrip moet worden verstaan „investeringen door natuurlijke of rechtspersonen van [een] derde land in de Unie en omgekeerd die de mogelijkheid bieden daadwerkelijk deel te hebben in het bestuur van of de zeggenschap over een vennootschap die een economische activiteit uitoefent”. ( 12 ) Voor de uitlegging van het begrip „directe buitenlandse investeringen” in artikel 207, lid 1, VWEU heeft het Hof dezelfde definitie gehanteerd als de definitie die het had gebruikt voor de omschrijving van het begrip „directe investeringen” in de interne markt. Het Hof was van oordeel dat „directe investeringen alle investeringen [zijn] die door natuurlijke of rechtspersonen worden verricht en die gericht zijn op de vestiging of de handhaving van duurzame en directe betrekkingen tussen de kapitaalverschaffer en de onderneming waarvoor de desbetreffende middelen bestemd zijn met het oog op de uitoefening van een economische activiteit. Een deelneming in een onderneming die de vorm heeft van een aandelenvennootschap is een directe investering wanneer de aandelen de aandeelhouder de mogelijkheid bieden daadwerkelijk deel te hebben in het bestuur van of de zeggenschap over de betrokken vennootschap.” ( 13 )

24.

Uit het bovenstaand citaat uit dat advies vloeien twee directe gevolgen voort. Ten eerste wordt door de uitlegging van het Hof dezelfde definitie van „directe investering” die in de rechtspraak al enige tijd wordt gebruikt in zaken betreffende de interne markt, geëxporteerd naar het terrein van de gemeenschappelijke handelspolitiek. ( 14 ) Ten tweede worden met het in artikel 207, lid 1, VWEU vervatte begrip „directe buitenlandse investeringen” minderheids- of kortetermijninvesteringen van hetzelfde terrein uitgesloten. ( 15 )

25.

De gemeenschappelijke handelspolitiek maakt deel uit van de exclusieve bevoegdheden van de Unie krachtens artikel 3, lid 1, onder e), VWEU. Doordat directe buitenlandse investeringen in het gebied van die handelspolitiek zijn opgenomen, kan de Unie op een algemene en samenhangende manier (dat wil zeggen met uitsluiting van eventuele regelgeving op het niveau van de lidstaten) een handelspolitiek voeren die de gehele levenscyclus van investeringen in het buitenland bestrijkt. De „verruimde” werkingssfeer van de gemeenschappelijke handelspolitiek zorgt er derhalve voor dat de handelsactiviteiten van de Unie ten opzichte van derde landen dynamisch blijven en zich kunnen aanpassen aan de ontwikkelingen inde aard van de internationale handel. ( 16 )

26.

Desondanks moet ik toch vaststellen dat ik een zekere door die toevoeging teweeggebrachte overlapping en spanning bespeur met de gedeelde bevoegdheid op het gebied van de interne markt.

27.

Directe investeringen vormen ook onderdeel van het vrije verkeer van kapitaal en vallen dus binnen de werkingssfeer van de interne markt. ( 17 ) Indien een investering uitsluitend de binnengrenzen van de EU passeert, kan zij echter binnen de werkingssfeer van de vrijheid van vestiging (artikelen 49 en 54 VWEU) of van het vrije verkeer van kapitaal (artikel 63, lid 1, VWEU) vallen, afhankelijk van de betrokken vorm van deelneming. ( 18 ) Aan de ene kant vallen directe investeringen, dat wil zeggen de deelneming in een onderneming die een investeerder in staat stelt daadwerkelijke deel te nemen aan het beheer van en de zeggenschap over deze onderneming, onder de regels betreffende de vrijheid van vestiging. ( 19 ) Aan de andere kant moeten kortetermijn- of minderheidsinvesteringen – dat wil zeggen de verwerving van aandelen enkel om te beleggen, zonder bedoeling om invloed op het bestuur en de zeggenschap van de betrokken onderneming uit te oefenen – daarentegen uitsluitend aan het beginsel van het vrije verkeer van kapitaal worden getoetst. ( 20 )

28.

Terwijl de regulering van investeringen van Unie-ondernemingen in andere Unie-ondernemingen binnen de interne markt dus over twee marktvrijheden is verdeeld, vallen investeringen van ondernemingen uit derde landen uitsluitend onder de regels inzake het vrije verkeer van kapitaal. Deze laatste vrijheid is uniek van aard omdat zij de enige op het Verdrag gebaseerde marktvrijheid is waarin niet alleen rechten worden toegekend aan rechtspersonen van de Unie, maar ook aan ondernemingen uit derde landen.

29.

Uit het voorgaande volgt dat uit derde landen afkomstige investeringen die een daadwerkelijke deelneming of controle in een onderneming mogelijk maken, sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon onder twee verschillende Uniebevoegdheden vallen: de ene exclusief (de gemeenschappelijke handelspolitiek) en de andere gedeeld (de internemarktbepalingen inzake het vrije verkeer van kapitaal). Op deze twee gebieden hebben de lidstaten een verschillende ruimte voor eenzijdige regelgeving. In beginsel mogen zij op het gebied van een exclusieve bevoegdheid niet eenzijdig handelen (zelfs niet indien de Unie niet heeft gehandeld), terwijl de lidstaten in geval van een gedeelde bevoegdheid mogen handelen zolang de Unie haar preëmptieve bevoegdheid niet heeft uitgeoefend door op het niveau van de Unie maatregelen vast te stellen. ( 21 )

30.

Deze overlapping doet de vraag rijzen waar de grens ligt tussen deze twee soorten bevoegdheid en dat brengt mij bij de toepassing van de BDI-screeningsverordening.

31.

De BDI-screeningsverordening, die op grond van artikel 207, lid 1, VWEU als maatregel op het gebied van de gemeenschappelijke handelspolitiek is vastgesteld, is het antwoord van de Uniewetgever op een beleidsbehoefte die is ontstaan in het kader van veranderingen in de economische wereldorde. ( 22 )

32.

Ik zou de BDI-screeningsverordening willen omschrijven als een soort vogelbekdier, een vreemd schepsel ten opzichte van het „gewone” soort verordeningen waarin artikel 288 VWEU voorziet. ( 23 ) Met behulp van dat wetgevingsinstrument stelt de Uniewetgever gewoonlijk bindende regels vast die rechtstreeks van toepassing zijn in alle lidstaten. In de BDI-screeningsverordening worden echter geen bindende regels opgelegd en er wordt ook geen gemeenschappelijk mechanisme voor de screening van buitenlandse directe investeringen ingevoerd. De verordening staat eigenlijk slechts toe – er is dus niet eens sprake van een verplichting – dat lidstaten wetgeving invoeren om de screening van buitenlandse directe investeringen te regelen. ( 24 ) Naast die toestemming wordt in die verordening ook een kader van gemeenschappelijke normen vastgesteld waaraan die nationale mechanismen (indien ingesteld) moeten voldoen, waardoor de bestaande nationale regelingen slechts gedeeltelijk worden geharmoniseerd.

33.

Eén manier om die wetgevingskeuze te verklaren is de BDI‑screeningsverordening beschouwen als een overbrugging van de kloof tussen de gedeelde bevoegdheid om (buitenlandse) directe investeringen vanuit de invalshoek van de interne markt te reguleren en de bevoegdheid om voor de screening van „buitenlandse directe investeringen” in uitoefening van de exclusieve bevoegdheid op het gebied van de gemeenschappelijke handelspolitiek van de Unie een uniforme aanpak vast te stellen. ( 25 )

34.

Naar mijn mening heeft dat argument veel overtuigingskracht. Feit is dat vóór de inwerkingtreding van de BDI-screeningsverordening in een aantal lidstaten maatregelen bestonden om kapitaalverkeer vanuit derde landen naar hun grondgebied te screenen. ( 26 ) Die mechanismen gaven de bezorgdheid van de genoemde lidstaten weer met betrekking tot de openbare orde of de veiligheid die kon worden toegeschreven aan bepaalde kapitaalbewegingen uit het buitenland. Overeenkomstig de gedeelde bevoegdheid van de lidstaten op het gebied van de interne markt zou het volkomen legitiem zijn geweest om die nationale maatregelen te baseren op de afwijkingen die krachtens artikel 65, lid 1, onder b), VWEU zijn toegestaan. ( 27 ) Sinds het kapitaalverkeer dat valt onder „buitenlandse directe investeringen”, in het Verdrag van Lissabon is opgenomen in de exclusieve bevoegdheid voor de gemeenschappelijke handelspolitiek, waren deze nationale mechanismen ter regeling van het kapitaalverkeer uit derde landen echter waarschijnlijk ongeldig geworden.

35.

In dat licht bezien kan de BDI-screeningsverordening aldus worden opgevat dat daarmee de rechtmatigheid is hersteld van bestaande screeningsmechanismen van lidstaten voor buitenlandse directe investeringen. ( 28 ) Met andere woorden worden in de BDI‑screeningsverordening bevoegdheden aan de lidstaten „teruggedelegeerd” op een gebied waarop zij die bevoegdheden met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon waren kwijtgeraakt. ( 29 )

36.

Een daarmee samenhangende vraag is of de bevoegdheid voor de gemeenschappelijke handelspolitiek kan worden gebruikt als instrument om nationale wetgeving te harmoniseren. Zoals vermeld, bevat de BDI‑screeningsverordening een aantal regels waaraan alle screeningsmechanismen van de lidstaten moeten voldoen. Als zodanig zou het standpunt kunnen worden ingenomen dat de harmonisatie van het nationale recht dat de screening van buitenlandse directe investeringen mogelijk maakt, gebaseerd moet zijn op de bepalingen inzake de interne markt, zoals artikel 64 VWEU. Ik ben evenwel van mening dat de enkele omstandigheid dat met een Uniemaatregel nationale wetgeving wordt geharmoniseerd, die maatregel niet noodzakelijkerwijs uitsluit van het gebied van de gemeenschappelijke handelspolitiek. Een Uniemaatregel kan immers binnen het gebied van de gemeenschappelijke handelspolitiek vallen indien die maatregel „in wezen tot doel heeft dit verkeer [met een of meer derde landen] te bevorderen, te vergemakkelijken of te regelen en daarop een rechtstreeks en onmiddellijk effect heeft”. ( 30 ) Het is duidelijk dat de harmonisatie van de nationale mechanismen voor de screening van buitenlandse directe investeringen een dergelijk effect heeft. ( 31 )

37.

Gelet op het voorgaande kan de BDI-screeningsverordening, waarin tegelijkertijd nationale screeningsmechanismen worden gehandhaafd en een aantal gemeenschappelijke regels worden ingevoerd, worden opgevat als een manier om uitvoering te geven aan artikel 207, lid 6, VWEU. Volgens die bepaling laten de in het kader van de gemeenschappelijke handelspolitiek aan de Unie verleende bevoegdheden de afbakening van de bevoegdheden tussen de Unie en haar lidstaten onverlet. Aangezien directe investeringen afkomstig uit derde landen ook een aangelegenheid van de interne markt blijven (dat wil zeggen een gedeelde bevoegdheid), zou de invoering van een gemeenschappelijk mechanisme voor de screening van „buitenlandse” directe investeringen, dat in de plaats zou komen van de eigen mechanismen van de lidstaten, moeten worden gerechtvaardigd in het kader van de subsidiariteit. Dat zou de keuze van de Uniewetgever kunnen verklaren om (althans voorlopig) ( 32 ) te kiezen voor een gedecentraliseerd systeem van screening van buitenlandse directe investeringen waarbij de regelgevingskeuzes van de lidstaten worden geëerbiedigd. Die keuzes zijn echter onderworpen aan de regels inzake de interne markt, met inbegrip van de regels die afwijkingen van de fundamentele marktvrijheden betreffen.

38.

Het voorgaande leidt mij tot de conclusie dat niets eraan in de weg staat dat een nationaal screeningsmechanisme voor „buitenlandse” directe investeringen, zoals het mechanisme dat bij wet LVIII 2020 is ingesteld, binnen de werkingssfeer van de BDI‑screeningsverordening wordt gebracht.

39.

Dat brengt mij bij het standpunt van de Commissie. Zij is van mening dat de BDI-screeningsverordening niet van toepassing kan zijn op het onderhavige geval, omdat Unievennootschappen niet aan de screening van deze verordening kunnen worden onderworpen. Verzoekster, wier voorgenomen investering werd tegengehouden, is een in de Unie gevestigde vennootschap. Op grond van artikel 54 VWEU en de relevante rechtspraak is de „nationaliteit” van een vennootschap enkel afhankelijk van haar maatschappelijke zetel, terwijl niet van belang is wie de aandeelhouders zijn. ( 33 )

40.

Ter terechtzitting heeft de Commissie erop gewezen dat een „buitenlandse investeerder” volgens artikel 2, punt 2, van de BDI‑screeningsverordening een vennootschap uit een derde land is die voornemens is een buitenlandse directe investering te doen of deze heeft gedaan. De Commissie heeft bijzondere nadruk gelegd op het feit dat die definitie alleen betrekking heeft op een natuurlijke of rechtspersoon „uit een derde land”. Bijgevolg kon die verordening in beginsel niet op in de Unie gevestigde vennootschappen van toepassing zijn. Verzoekster, een in Hongarije geregistreerde vennootschap, kon daarom niet worden beschouwd als een vennootschap uit een derde land. De BDI-screeningsverordening zou ratione personae niet van toepassing zijn.

41.

In haar opmerkingen over het feit dat de BDI‑screeningsverordening niet van toepassing zou zijn, gaat de Commissie naar mijn mening gemakshalve voorbij aan artikel 2, punt 1, van die verordening. In die bepaling wordt omschreven wat voor de toepassing van die verordening onder „buitenlandse directe investeringen” wordt verstaan. Het gaat om „elke soort investering door een buitenlandse investeerder die gericht is op het vestigen of handhaven van duurzame directe betrekkingen tussen de buitenlandse investeerder en de ondernemer of de onderneming waaraan het kapitaal ter beschikking wordt gesteld met het oog op de uitoefening van een economische activiteit in een lidstaat, met inbegrip van investeringen die de daadwerkelijke deelname aan het beheer van of de zeggenschap over een onderneming die een economische activiteit uitoefent, mogelijk maken”. ( 34 )

42.

Het toepassingsgebied van de BDI-screeningsverordening, zoals vastgelegd in artikel 1, lid 1, ervan, omvat de vaststelling van een kader voor de screening door de lidstaten van buitenlandse directe investeringen in de Unie. Dat begrip omvat dan weer elk soort investering waarmee de buitenlandse investeerder daadwerkelijke deelname in of zeggenschap over een onderneming van de Unie verkrijgt.

43.

Het spreekt voor zich dat de BDI-screeningsverordening uitsluitend op buitenlandse investeerders is gericht. Om controle op die investeerders mogelijk te maken, omvat de verordening echter alle mogelijke soorten investering waarmee een buitenlandse investeerder zeggenschap verwerft over een Unie-onderneming. Zij legt met andere woorden geen beperkingen op met betrekking tot de structuur of het investeringsproces zelf. Het investeringsproces hoeft dus niet noodzakelijkerwijs direct plaats te vinden (bijvoorbeeld wanneer een buitenlandse investeerder zeggenschap over een Unie-onderneming verwerft door de aandelen ervan direct te kopen) om een investering binnen de werkingssfeer van de BDI-screeningsverordening te brengen, maar dat kan ook indirect plaatsvinden (bijvoorbeeld wanneer een buitenlandse investeerder zeggenschap over een Unie-onderneming verwerft door via een andere Unie-onderneming de aandelen ervan te kopen). Van belang is wie uiteindelijk de zeggenschap verwerft over de betrokken Unie-onderneming.

44.

De Italiaanse regering steunt die uitlegging van de werkingssfeer van de BDI-screeningsverordening en wijst in dit verband ook op een relevant contextueel argument. Bij de vermelding, in artikel 4, lid 2, onder a), van de BDI-screeningsverordening, van de factoren waarmee rekening kan worden gehouden bij de beoordeling of een buitenlandse directe investering gevolgen kan hebben voor de veiligheid of de openbare orde, bepaalt die verordening dat in aanmerking kan worden genomen „of de buitenlandse [investeerder] direct of indirect onder zeggenschap staat van de overheid”. Indien indirecte zeggenschap van een investeerder uit een derde land relevant is om te bepalen of een derde land verantwoordelijk is voor een bepaalde investering, moet dat volgens de Italiaanse regering bijgevolg ook relevant zijn bij een in de Unie gevestigde investeerder die feitelijk onder zeggenschap van een investeerder uit een derde land kan staan. „Indirecte” buitenlandse directe investeringen zouden derhalve onder de BDI-screeningsverordening vallen.

45.

Elke andere uitlegging zou mijns inziens tegen de doelstelling van de BDI-screeningsverordening ingaan, te weten dat het mogelijk wordt gemaakt om buitenlandse directe investeringen te screenen teneinde vast te stellen of de betrokken investering de openbare orde of veiligheid van de Unie of de lidstaten in gevaar zou kunnen brengen (of althans in gevaar dreigt te brengen). Dit geldt zowel voor directe overnames vanuit het buitenland als voor regelingen waarbij kapitaal wordt overgedragen aan een in de Unie gevestigde entiteit met het oog op de overname van een bepaalde doelonderneming. Indien het standpunt van de Commissie wordt aanvaard en als basis alleen het formele criterium van de zetel van een vennootschap wordt gehanteerd, zonder rekening te houden met wie door een bepaalde transactie zeggenschap verwerft over een investeringsobject, zou naar mijn mening voorbij worden gegaan aan zowel de realiteit van het zakendoen als het doel van de screening van buitenlandse directe investeringen. ( 35 )

46.

De Commissie heeft zowel in haar schriftelijke opmerkingen als ter terechtzitting het standpunt ingenomen dat „indirecte” buitenlandse directe investeringen alleen bij wijze van uitzondering binnen de werkingssfeer van de BDI-screeningsverordening kunnen vallen om te voorkomen dat screeningsmechanismen worden omzeild. De Commissie merkt op dat overweging 10 van de BDI‑screeningsverordening betrekking heeft op omzeiling en dat krachtens artikel 3, lid 6, ervan wordt vereist dat de lidstaten die over een screeningsmechanisme beschikken, de nodige maatregelen treffen die nodig zijn om het omzeilen van nationale screeningsmechanismen en daarmee samenhangende screeningsbesluiten op te sporen en te voorkomen. Het begrip „omzeiling” heeft betrekking op „investeringen van binnen de Unie” alleen indien die investeringen (i) „met behulp van kunstmatige regelingen” worden gedaan, die, (ii) „de economische realiteit niet weerspiegelen” en waarmee (iii) „de screeningsmechanismen en -besluiten worden omzeild”. Dat lijkt in de onderhavige zaak niet het geval te zijn.

47.

Tenzij omzeiling wordt vastgesteld door middel van een ander, specifiek daartoe ontwikkeld instrument, vereist het vaststellen van omzeiling van een screeningsmechanisme op zich echter al dat een bepaalde kapitaaltransactie wordt gescreend. Met andere woorden, een transactie moet eerst binnen het toepassingsgebied van de BDI‑screeningsverordening vallen opdat kan worden bepaald of daarmee inderdaad wordt beoogd de nationale screeningsmechanismen of -besluiten te omzeilen.

48.

Indien het soort transactie zoals aan de orde in het onderhavige geval wordt uitgesloten van de werkingssfeer van de BDI‑screeningsverordening, zou dat in ieder geval het eigenlijke doel ondermijnen van het screenen van buitenlandse directe investeringen die het nationaal belang of het belang van de Unie in gevaar brengen. Want wat is voor de toepassing van een „ex ante”-instrument zoals een screeningsmechanisme voor nationale investeringen, immers het verschil tussen een investeerder uit een derde land die direct vanuit het buitenland zeggenschap verwerft over een strategische Unie-onderneming en een dergelijke investeerder die dat doet via een andere onderneming in de Unie? In beide gevallen verwerft de buitenlandse investeerder zeggenschap over de betrokken Unie-onderneming en daarmee de mogelijkheid om de toekomst van die onderneming te bepalen: of het er nu om gaat die onderneming marktconform te exploiteren, alle waardevolle activa eraan te onttrekken (in ons geval bijvoorbeeld het onder water zetten van de steengroeve, waardoor deze onbruikbaar wordt), de onderneming door te verkopen, of haar gewoon helemaal te sluiten. De kern van de zaak is dat een buitenlandse investeerder zeggenschap verkrijgt over een strategische Unie-onderneming.

49.

Naar mijn mening is de BDI-screeningsverordening juist bedoeld om mogelijke zeggenschap door derde landen te voorkomen indien een specifieke investering wordt aangemerkt als een bedreiging voor de veiligheid of de openbare orde. Daarom stel ik het Hof voor te aanvaarden dat ook „indirecte” buitenlandse directe investeringen die via een in de Unie gevestigde onderneming worden gedaan, binnen de werkingssfeer van de BDI‑screeningverordening kunnen vallen, indien de buitenlandse investeerder met dergelijke investeringen zeggenschap over de verworven onderneming zou kunnen verkrijgen.

50.

Niettemin moet duidelijk voor ogen worden gehouden dat het screenen van directe investeringen afkomstig uit derde landen die via een in de Unie gevestigde onderneming worden gedaan, niet automatisch betekent dat dergelijke investeringen zonder verdere voorwaarden kunnen worden tegengehouden. Het kan niet worden ontkend dat het feit dat de verwerving van Unie-ondernemingen door investeerders uit derde landen aan screening wordt onderworpen, op zich al een belemmering vormt voor de uitoefening van de vier marktvrijheden. ( 36 )

51.

Naar mijn mening moet de Uniewetgever, wanneer op een gebied sprake is van overlappende Uniebevoegdheden, de bezwaren vanuit beide bevoegdheden voor dat gebied naar behoren in acht nemen. Daarom moest de Uniewetgever, zelfs bij het vaststellen van wetgeving met artikel 207, lid 1, VWEU als voornaamste rechtsgrondslag ( 37 ), rekening houden met de rechten die voortvloeien uit de Verdragsbepalingen inzake de vier marktvrijheden, ongeacht of die bepalingen in het voordeel van Unie-ondernemingen of van ondernemingen uit derde landen zijn. Met andere woorden, zelfs al wordt door de BDI-screeningsverordening de lidstaten onder de auspiciën van artikel 207, lid 1, VWEU „de bevoegdheid verleend” om voor buitenlandse directe investeringen een screeningsmechanisme in te stellen omdat dergelijke investeringen aanleiding kunnen geven tot bezorgdheid over de openbare orde en veiligheid, kan die verordening de vereisten van artikel 65, lid 1, VWEU niet omzeilen. De verwijzing naar artikel 65, lid 1, VWEU in overweging 4 van de verordening moet juist in dat licht worden begrepen. ( 38 )

52.

De BDI-screeningsverordening geeft immers de mogelijke rechtvaardigingsgronden weer, en daarmee impliciet ook de algemene criteria voor de beoordeling van de evenredigheid van een beperking van een recht van vrij verkeer, die voortvloeien uit de afwijkingsbepalingen van het Verdrag. Dat wordt vooral zichtbaar in artikel 4 van die verordening, waarin een niet-limitatieve lijst is opgenomen van factoren waarmee de lidstaten rekening kunnen houden bij hun beoordeling of een bepaalde buitenlandse kapitaaltransactie de veiligheid of de openbare orde zou kunnen aantasten.

53.

Indien de regels betreffende de interne markt niet in de BDI‑screeningsverordening zouden zijn ingebouwd en de nationale mechanismen niet op basis daarvan zouden worden toegestaan, zouden de marktvrijheden die alle Unie-ondernemingen genieten onevenredig onder druk kunnen komen te staan vanwege het enkele feit dat sprake is van een buitenlandse deelneming in die ondernemingen. Om inbreuk op die vrijheden te voorkomen, mag nationale wetgeving, zoals wet LVIII 2020, die door de BDI-screeningsverordening wordt toegestaan, niet worden uitgesloten van mogelijke toetsing aan de Verdragsregels betreffende de interne markt. Ik leg er veeleer de nadruk op dat elke transactie die onder een screeningsmechanisme valt, volledig op evenredigheid moet kunnen worden getoetst in overeenstemming met de criteria van artikel 65, lid 1, VWEU. ( 39 )

54.

Bovenstaande bespreking samenvattend, ben ik van mening dat een nationale regeling, zoals wet LVIII 2020, binnen de werkingssfeer van de BDI-screeningsverordening valt, zelfs als daardoor het screenen van „indirecte” buitenlandse directe investeringen die via een Unie-onderneming plaatsvinden mogelijk wordt gemaakt.

55.

Het feit dat de BDI-screeningsverordening van toepassing is, lost ook het vraagstuk van de bevoegdheid van het Hof in deze zaak op.

56.

Dat vraagstuk werd aan de orde gesteld door de Commissie, die deze zaak als uitsluitend een aangelegenheid van de interne markt zag. Alle aspecten van het bij de nationale rechter aanhangige geschil kunnen als een interne Hongaarse kwestie worden opgevat: een Hongaarse vennootschap tracht een andere Hongaarse vennootschap over te nemen, maar dat wordt haar op grond van het Hongaarse recht belet. Ondanks dat bezwaar heeft de Commissie niettemin geconcludeerd dat het Hof bevoegd is en heeft zij zich daarbij beroepen op het feit dat verzoekster volledig in handen is van Xella Duitsland. Dit zet volgens de Commissie de deur open om de onderhavige zaak niet aan te merken als een interne zaak van één enkele lidstaat.

57.

Ter terechtzitting hebben die opmerkingen over de bevoegdheid enige discussie uitgelokt over wat een situatie „intern” maakt en met welke elementen rekening kan worden gehouden om een transactie tussen twee vennootschappen in dezelfde lidstaat als een „grensoverschrijdende” transactie te kwalificeren. ( 40 ) Gelet ook op de mogelijkheid om de situatie in de onderhavige zaak als intern aan te merken, ging de discussie ook over de relevantie van het arrest van het Hof in de zaak Ullens de Schooten. ( 41 )

58.

Ofschoon ik deze vragen interessant vind en zij in de rechtspraak van het Hof slechts gedeeltelijk zijn opgehelderd, zal ik toch de verleiding weerstaan om die vragen in deze conclusie te bespreken. Ik denk gewoon niet dat zij van belang zijn voor de omstandigheden van onderhavige zaak.

59.

Zoals toegelicht in de punten 49 en 54 van deze conclusie, valt deze zaak binnen de werkingssfeer van de BDI‑screeningsverordening. Zoals ik concludeer, kan de voorgenomen overname van Janes door verzoekster worden aangemerkt als „buitenlandse directe investering” in de zin van de BDI‑screeningsverordening. Aangezien het hoofdgeding aldus valt binnen de werkingssfeer van een Unieregeling die onder meer tot doel heeft de nationale screeningsmechanismen te harmoniseren, wordt de vraag of de betrokken situatie intern is irrelevant. De bevoegdheid van het Hof blijkt uit het enkele feit dat afgeleid Unierecht op het betrokken geding van toepassing is. ( 42 )

60.

Zoals bevestigd ter terechtzitting, is een bijkomend argument om de zaak op deze manier te kwalificeren, dat de Hongaarse regering wet LVIII 2020 aldus opvat dat deze binnen de werkingssfeer van de BDI‑screeningsverordening valt. Zoals ook door de Commissie is bevestigd, heeft de Hongaarse regering de Commissie inderdaad overeenkomstig haar verplichting krachtens artikel 3, lid 7, van die verordening in kennis gesteld van die wetgeving. In overeenstemming met deze kennisgeving en overeenkomstig artikel 3, lid 8, van dezelfde verordening heeft de Commissie vervolgens de relevante Hongaarse wetgeving gepubliceerd als onderdeel van de lijst van screeningsmechanismen van de lidstaten. Aangezien wet LVIII 2020 volgens de verwijzende rechter de wetgeving is die in de onderhavige zaak van toepassing is omdat zij als rechtsgrondslag voor het bestreden besluit heeft gediend, zijn de toepasselijkheid van het Unierecht en het nut van de in het kader van de prejudiciële procedure aan het Hof gevraagde uitlegging duidelijk. Met de gevraagde opheldering kan de verwijzende rechter beoordelen of wet LVIII 2020 de door het Unierecht gestelde grenzen te buiten gaat.

61.

Voor het geval het Hof het desondanks niet eens is met mijn opvatting over rechterlijke bevoegdheid in deze zaak, stel ik kort drie andere mogelijkheden voor om bevoegdheid vast te stellen.

62.

Ten eerste, en hoewel ik geen fervent voorstander ben van die rechtspraak, is het duidelijk dat het Hof zijn bevoegdheid zou kunnen baseren op de mogelijke grensoverschrijdende gevolgen van het Hongaarse screeningsmechanisme. ( 43 ) Het staat niet ter discussie dat het „geenszins [kan] worden uitgesloten” dat een onderneming uit een andere lidstaat die eigendom is van een onderneming uit een derde land, belangstelling heeft voor de verwerving van een „strategische” Hongaarse onderneming. Dat is in het onderhavige geval goed voorstelbaar, aangezien de verwerving evengoed direct door Xella Duitsland had kunnen worden uitgevoerd. De betrokken Hongaarse wet heeft dus mogelijk grensoverschrijdende gevolgen.

63.

Ten tweede kan ook inspiratie worden geput uit het arrest Felixstowe Dock and Railway Company e.a.. ( 44 ) In die zaak konden de verzoeksters, in het Verenigd Koninkrijk gevestigde vennootschappen, zich op de vrijheid van vestiging van hun Luxemburgse dochteronderneming beroepen, aangezien eerstgenoemden „fiscaal ongunstiger [werden] behandeld [vanwege de Luxemburgse schakelvennootschap] dan wanneer zij met de verliesoverdragende vennootschap verbonden zouden zijn via een in het Verenigd Koninkrijk gevestigde schakelvennootschap”. ( 45 ) Rechterlijke bevoegdheid zou aldus kunnen worden vastgesteld zowel voor de in onderhavige zaak betrokken Unie-moedervennootschap(pen) (Xella Duitsland en Xella Luxemburg) en de uiteindelijk begunstigde eigenaar van Lone Star (de Ierse staatsburger) op basis van de vrijheid van vestiging, als voor de „grootmoeder”-vennootschap uit het derde land (de Bermudaanse vennootschap) op basis van het vrije verkeer van kapitaal.

64.

Ten slotte bestaat zelfs de mogelijkheid om abstracte bevoegdheid vast te stellen op basis van de Dzodzi-achtige ( 46 ) verwijzingen in § 276, punt 3, van wet LVIII 2020 naar de definitie van een „strategische onderneming” (waarin deze definitie lijkt te worden afgestemd op artikel 4, lid 1, onder a) tot en met e), van de BDI‑screeningsverordening) en naar § 283, punt 1, onder b), van wet LVIII 2020 waarin de rechtvaardiging van de minister om zijn toevlucht te nemen tot de hem toegekende vetobevoegdheden wordt begrenst (waarin wordt verwezen naar de artikelen 52, lid 1, en 65, lid 1, VWEU).

65.

Ongeacht de manier waarop naar de zaak wordt gekeken, is het Hof dus bevoegd om de door de verwijzende rechter gestelde vragen te beantwoorden.

66.

Zoals is uiteengezet in de punten 50 tot en met 53 van deze conclusie, moeten de screeningsmechanismen van alle lidstaten, zoals toegestaan door de BDI-screeningsverordening, voldoen aan de in het Verdrag vastgelegde vrijheden van de interne markt.

67.

Alle maatregelen die de uitoefening van de marktvrijheden verbieden, belemmeren of minder aantrekkelijk maken, houden volgens het Hof beperkingen van die vrijheden in. ( 47 )

68.

Alleen al het feit op zich dat er een screeningsmechanisme bestaat, maakt uit derde landen afkomstige directe investeringen minder aantrekkelijk. Het is duidelijk dat het bestreden besluit waarmee de verwerving van Janes is geblokkeerd, de uitoefening van het recht om te investeren in een Unie-onderneming (gebaseerd op artikel 63, lid 1, VWEU) en het recht van vestiging (gebaseerd op de artikelen 49 en 54 VWEU) niet alleen minder aantrekkelijk, maar zelfs volledig onmogelijk maakt. ( 48 )

69.

Beperkingen van de uitoefening van de fundamentele vrijheden zijn echter mogelijk indien zij zijn gerechtvaardigd door legitieme redenen van algemeen belang en passend en noodzakelijk zijn om die belangen te beschermen. De vraag of aan deze twee vereisten, een aanvaardbare rechtvaardiging en evenredigheid, is voldaan, wordt op basis van het Unierecht getoetst door de rechter. Nationale wetten, zoals wet LVIII 2020, en daarop gebaseerde individuele besluiten moeten voldoen aan de door het Unierecht aan die wetten en besluiten gestelde voorwaarden. Aangezien de bevoegdheid van het Hof in een prejudiciële procedure beperkt is tot het verschaffen van een uitlegging van de door het Unierecht gestelde voorwaarden, staat het dus aan de nationale rechter om te beoordelen of wet LVIII 2020, zoals toegepast door de minister, aan die voorwaarden voldoet.

70.

Op grond van artikel 1, lid 1, van de BDI-screeningsverordening kunnen nationale screeningsmechanismen kapitaalstromen op twee mogelijke gronden beperken: bescherming van de veiligheid en bescherming van de openbare orde. In dat opzicht wordt in die verordening gebruikgemaakt van de rechtvaardigingsgronden die reeds in het Verdrag ( 49 ) en in de voor de Unie bindende internationale overeenkomsten zijn opgenomen. ( 50 ) Meer bepaald wordt in overweging 35 van die verordening uiteengezet dat de uitvoering ervan, door de Unie of de lidstaten, moet voldoen aan de artikelen XIV, onder a), en XIV bis van de Algemene Overeenkomst betreffende de handel in diensten (GATS) ( 51 ) en aan het Unierecht in het algemeen.

71.

In het onderhavige geval betreft de prejudiciële vraag alleen de rechtvaardigingen op grond van de openbare orde of de openbare veiligheid als bedoeld in artikel 65, lid 1, onder b), VWEU. Er zij op gewezen dat dezelfde gronden ook kunnen worden gehanteerd als mogelijke rechtvaardigingen voor een beperking van de vrijheid van vestiging als bedoeld in artikel 52, lid 1, VWEU. Ik richt me daarom op de behandeling van die rechtvaardigingen in de rechtspraak van het Hof.

72.

Allereerst moet worden verduidelijkt, en dit verklaart naar mijn mening de verwijzing van de verwijzende rechter naar artikel 4, lid 2, VEU, dat het de lidstaten in beginsel vrijstaat de eisen van openbare orde en openbare veiligheid op hun nationale behoeften af te stemmen. ( 52 ) Die behoeften kunnen in de tijd en van lidstaat tot lidstaat verschillen. ( 53 ) De vaststelling daarvan is niet geregeld in het Unierecht.

73.

Het Unierecht geeft echter wel vorm aan nationale beleidskeuzes door te eisen dat de rechtvaardigingsgronden strikt worden uitgelegd, aangezien in die beleidskeuzes wordt toegestaan dat wordt afgeweken van de regel die in beginsel ten grondslag ligt aan de liberalisering van directe investeringen. ( 54 ) Bijgevolg kunnen deze rechtvaardigingsgronden alleen worden aangevoerd indien er sprake is van een werkelijke en voldoende ernstige bedreiging die een fundamenteel belang van de samenleving aantast ( 55 ), zelfs indien het alleen gaat om de waarschijnlijkheid van die bedreiging. ( 56 )

74.

Daarom moet een lidstaat ten eerste uitleggen waarom het belang dat tot de betrokken beperking leidt, in die samenleving als fundamenteel wordt beschouwd, en ten tweede waarom de activiteit die wordt beperkt een werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor dat fundamentele belang vormt.

75.

Volgens de Hongaarse regering beoogt wet LVIII 2020 twee fundamentele belangen van de Hongaarse samenleving te beschermen. Het eerste genoemde belang is het voorkomen van speculatieve overnames in sectoren die voor de Hongaarse economie als strategisch worden beschouwd, met name in de nasleep van de COVID‑19‑pandemie. Het tweede genoemde belang is de bescherming van de voorzieningszekerheid, in het onderhavige geval van zand, grind en klei in Hongarije.

76.

Naar mijn mening, zoals ook gedeeld door verzoekster, de Italiaanse regering en de Commissie, kan de eerste door de Hongaarse regering aangevoerde grond niet op basis van de uitzondering van de openbare orde worden aanvaard. Uit de rechtspraak blijkt dat, in abstracto, louter economische redenen geen rechtvaardiging kunnen vormen voor een belemmering van een van de fundamentele vrijheden. ( 57 ) Voor alle duidelijkheid, ik betwist niet dat een gezondheidscrisis als COVID‑19 in bepaalde omstandigheden kan leiden tot een stijging van speculatieve investeringen vanuit het buitenland. Dergelijke investeringen maken echter deel uit van het economische leven. Zij zijn onderdeel van de bedrijfsstrategie van beleggingsfondsen, zoals Lone Star. Derhalve kan de afscherming van de Hongaarse nationale economie tegen speculatieve investeringen op zich niet worden aanvaard als een belang dat om redenen van openbare orde kan worden beschermd. ( 58 )

77.

Het is inderdaad zo dat het Hof heeft verduidelijkt dat redenen die normalerwijze niet kunnen worden aanvaard als redenen op grond waarvan transacties tussen rechtssubjecten van de interne markt kunnen worden beperkt, onder bepaalde omstandigheden een belemmering van het kapitaalverkeer afkomstig uit derde landen kunnen rechtvaardigen. Zo heeft het Hof in zijn arrest Test Claims in the FII Group Litigation geoordeeld dat „ook niet [kan] worden uitgesloten dat een lidstaat in staat zou zijn aan te tonen dat een beperking van het kapitaalverkeer naar of uit derde landen om een bepaalde reden gerechtvaardigd is, in omstandigheden waarin die reden geen geldige rechtvaardiging zou opleveren voor een beperking van het kapitaalverkeer tussen lidstaten”. ( 59 ) Wat in deze en andere soortgelijke zaken evenwel de beweegredenen van het Hof waren om onderscheid te maken tussen aanvaardbare rechtvaardigingsgronden in een intra- en een extracommunautaire context, was het bestaan van een hoge mate van juridische integratie tussen de lidstaten in de interne markt (zoals door belastingharmonisatie) ten opzichte van het ontbreken van een soortgelijke mate van integratie met de betrokken derde staat. ( 60 )

78.

Die rechtspraak is niet van toepassing in de onderhavige zaak. Naar mijn mening kan een hoge mate van juridische integratie binnen de interne markt niet rechtvaardigen dat zuiver economische redenen worden aangevoerd om speculatieve „indirecte” buitenlandse directe investeringen in het algemeen te beperken. ( 61 ) Want hoezeer speculatieve investeringen ook worden beschouwd als een legitieme bedrijfsactiviteit en binnen de interne markt niet specifiek zijn gereguleerd, zij kunnen niet worden voorkomen met de openbare orde als rechtvaardigingsgrond louter omdat zij direct of indirect uit een derde land afkomstig zijn.

79.

De tweede door de Hongaarse regering aangevoerde grond, de voorzieningszekerheid, kan volgens mij wel worden aangevoerd als een aangelegenheid van openbare orde of van openbare veiligheid.

80.

Hier zet de Hongaarse regering in wezen uiteen dat de voorzieningszekerheid van bouwaggregaten belangrijk is voor de industriële en openbare infrastructuur van het land, ook op lokaal niveau. Verzoekster, de Italiaanse regering en de Commissie merken op dat een dergelijk belang in beginsel en onder bepaalde omstandigheden een ingreep in de regels van het vrije verkeer kan rechtvaardigen. Verzoekster en de Commissie merken echter tevens op dat deze rechtvaardiging volgens hen in de onderhavige zaak niet kan slagen.

81.

Tot dusver heeft het Hof de noodzaak om te zorgen voor voorzieningszekerheid van bepaalde openbare basisdiensten en voor de goede werking van bepaalde netwerkdiensten die voor het economische en sociale leven van een lidstaat noodzakelijk worden geacht, erkend als aanvaardbare rechtvaardigingsgronden voor de uitzondering van openbare orde. ( 62 )

82.

Dit sluit naar mijn mening dus niet uit dat vanuit het perspectief van een lidstaat de voorzieningszekerheid van bepaalde bouwaggregaten in tijden van crisis kan worden beschouwd als een belang dat om redenen van openbare orde (of openbare veiligheid) de beperking van een fundamentele marktvrijheid kan rechtvaardigen. Dit geldt ook voor zand, grind en klei, ondanks het feit dat de Commissie die aggregaten (nog) niet op de lijst van „kritieke” grondstoffen heeft geplaatst. ( 63 ) Onderzoek wijst inderdaad uit dat deze materialen schaars zijn en dat voorziening een probleem kan vormen. ( 64 ) Inspanningen voor de voorzieningszekerheid van zand, grind en klei kunnen derhalve worden beschouwd in het fundamentele belang van de samenleving te zijn.

83.

Die opvatting wordt ook gesteund door de tekst van de BDI‑screeningsverordening. In artikel 4 is uitdrukkelijk bepaald dat de lidstaten (en de Commissie) bij de beoordeling of een buitenlandse directe investering de veiligheid of de openbare orde zou kunnen aantasten, rekening kunnen houden met de mogelijke gevolgen van een kapitaaltransactie voor onder meer de voorziening van kritieke inputs, waaronder grondstoffen. Op vergelijkbare wijze kan de Commissie op grond van artikel 8 van dezelfde verordening een advies richten tot de betrokken lidstaat indien zij van mening is dat een buitenlandse directe investering gevolgen kan hebben voor projecten en programma’s van Uniebelang die vallen onder het Unierecht inzake kritieke inputs en die van essentieel belang zijn voor de veiligheid of de openbare orde.

84.

Ondanks die algemene mogelijkheid om de voorzieningszekerheid van bepaalde grondstoffen aan te voeren, kan in de omstandigheden van de onderhavige zaak mijns inziens moeilijk worden geconcludeerd dat de buitenlandse eigendom van een producent die slechts 0,52 % van de Hongaarse nationale productie van zand, grind en klei vertegenwoordigt, een werkelijke en voldoende ernstige bedreiging vormt voor het fundamentele belang van de keten van voorzieningszekerheid in Hongarije.

85.

Nadat haar daarover ter terechtzitting vragen waren gesteld, kon de Hongaarse regering geen overtuigende reden aanvoeren waarom de bescherming tegen buitenlandse eigendom van Janes van fundamenteel belang voor de Hongaarse samenleving (in haar geheel of een deel ervan) zou zijn. Het blijft ook onduidelijk hoe een dergelijke buitenlandse eigendom een gevaar vormt voor de voorziening van die materialen voor de plaatselijke bouwbedrijven. Janes verkoopt nu immers reeds 90 % van haar productie aan verzoekster, terwijl slechts 10 % naar de lokale ondernemingen gaat. ( 65 )

86.

Ik ben zeker niet overtuigd door het argument van de Hongaarse regering dat elke buitenlandse eigendom van een steengroeve of van een onderneming die een dergelijke steengroeve exploiteert, op zich een bedreiging voor de voorzieningszekerheid kan vormen waardoor de beperking van directe buitenlandse investeringen in dergelijke doelobjecten in het kader van de openbare orde gerechtvaardigd zou zijn. Zelfs in het licht van verschillende juridische en politieke contexten binnen en buiten de Unie, is er naar mijn mening geen zinnige of overtuigende reden waarom de lidstaten bij transacties afkomstig uit derde landen zouden kunnen handelen op basis van een algemene achterdocht ten aanzien van alle directe buitenlandse investeringen. ( 66 )

87.

Zelfs indien de nationale wetgeving, zoals wet LVIII 2020, in beginsel zou kunnen bepalen dat „indirecte” screening van directe buitenlandse investeringen gerechtvaardigd is vanwege de noodzaak om te zorgen voor voorzieningszekerheid van bepaalde grondstoffen, kan die rechtvaardiging derhalve alleen worden aangevoerd indien kan worden aangetoond dat de buitenlandse eigendom van de bron van deze grondstoffen een werkelijke en voldoende ernstige bedreiging vormt voor de voorzieningszekerheid van een bepaalde regio of van Hongarije in zijn geheel.

88.

Hoewel het aan de nationale rechter staat om te bevestigen of in het bestreden besluit een dergelijke motivering is gegeven, merk ik op dat uit het procesdossier niet blijkt dat de minister heeft toegelicht of en hoe de indirecte buitenlandse eigendom van Janes een werkelijke en ernstige bedreiging vormt voor de voorzieningszekerheid van grind, zand en klei in Hongarije (in zijn geheel of in de betrokken regio).

89.

Dit betekent niet noodzakelijkerwijs dat wet LVIII 2020 zelf in strijd is met het Unierecht. Een verwijzing in die wet naar de Verdragsartikelen betreffende afwijkingen van de fundamentele marktvrijheden, waaraan de minister moet voldoen ( 67 ), zou kunnen volstaan. Dit kan echter alleen het geval zijn indien deze verwijzing volgens het Hongaarse recht een voldoende duidelijke verplichting voor de minister inhoudt om in elk individueel screeningsbesluit uiteen te zetten waarom een bepaalde buitenlandse directe investering een werkelijke en voldoende ernstige bedreiging vormt voor het fundamentele belang van Hongarije. Aangezien de noodzakelijke mate van nauwkeurigheid waarmee deze verplichting in de wetstekst zelf wordt opgelegd, naar mijn mening afhangt van de rechtscultuur van een bepaalde lidstaat, is dat een kwestie die alleen een nationale rechterlijke instantie kan beoordelen.

90.

Nationale wetgeving waarin de mechanismen voor de screening van buitenlandse directe investeringen worden geregeld, moet ook het vereiste bevatten dat elk screeningsbesluit dat de minister op basis van die wetgeving neemt, passend en noodzakelijk is om een fundamenteel belang van de samenleving van een lidstaat te beschermen tegen een werkelijke bedreiging.

91.

Net zoals het vereiste dat de rechtvaardiging zelf in overeenstemming is met het Verdrag (zie punt 89 van deze conclusie), zou het kunnen volstaan dat in de nationale wetgeving alleen wordt verwezen naar de bepalingen inzake vrij verkeer, op grond waarvan een volledige toetsing van de evenredigheid van beperkingen van die vrijheden dient te worden verricht. Van belang is dat die wetgeving de uitvoerende nationale autoriteiten de verplichting oplegt om toe te lichten waarom de vastgestelde maatregel (zoals in het onderhavige geval het tegenhouden van een overname van een Unie-onderneming) evenredig is.

92.

Of een bepaalde maatregel evenredig is, staat ter beoordeling van de nationale rechter. Met andere woorden, mocht de verwijzende rechter van oordeel zijn dat de voorziening van zand, grind en klei een fundamenteel belang van de Hongaarse samenleving vormt dat daadwerkelijk wordt bedreigd, dan moet deze rechter verder beoordelen of het tegenhouden van de overname van Janes door verzoekster een antwoord op die bedreiging vormt. Dat betekent dat het bestreden besluit passend en noodzakelijk moet zijn om de vermeende bedreiging weg te nemen.

93.

Ik beperk mij tot de vaststelling dat uit de gegevens in het dossier niet duidelijk blijkt op welke manier het verbod op indirecte buitenlandse eigendom van Janes bijdraagt tot de onbelemmerde voorzieningszekerheid van zand, grind en klei aan lokale bouwondernemingen. Zoals het Hof ook ter terechtzitting heeft opgemerkt, staat niets eraan in de weg dat een Hongaarse onderneming al het uit de groeve gewonnen materiaal verkoopt aan ondernemingen in het buitenland. Zelfs al zou dat verband met het gestelde doel op de een of andere manier worden aangetoond, dan blijft het evenwel nog de (evenmin onderzochte) vraag waarom in plaats daarvan niet een minder beperkende maatregel, zoals een quotum voor lokale distributie tegen marktvoorwaarden, had kunnen worden ingezet.

94.

Zoals gezegd staat het echter uiteindelijk aan de nationale rechter om te beoordelen of de minister genoegzaam heeft gemotiveerd in welke zin de betrokken maatregel passend en noodzakelijk was (wat mij niet duidelijk is).

95.

Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om de eerste vraag van de Fővárosi Törvényszék als volgt te beantwoorden:

„Artikel 4, lid 2, VEU, artikel 65, lid 1, onder b), VWEU en verordening (EU) 2019/452 van het Europees Parlement en de Raad van 19 maart 2019 tot vaststelling van een kader voor de screening van buitenlandse directe investeringen in de Unie

staan niet in de weg aan een nationale wettelijke regeling op grond waarvan een uit een derde land afkomstige buitenlandse directe investering in een Unie-onderneming die plaatsvindt via een andere Unie-onderneming, kan worden gescreend indien die investering leidt tot een daadwerkelijke deelname van de onderneming uit het derde land aan het beheer van of de zeggenschap over de Unie-onderneming waarin zij heeft geïnvesteerd.

Een dergelijke nationale wettelijke regeling kan bepalen dat de screening van een transactie wordt gerechtvaardigd door de noodzaak om te zorgen voor de voorzieningszekerheid van bepaalde grondstoffen.

Een dergelijke nationale wettelijke regeling moet bepalen dat in individuele screeningsbesluiten wordt toegelicht waarom een bepaalde buitenlandse directe investering een werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor de voorzieningszekerheid vormt en waarom een bepaald screeningsbesluit passend en noodzakelijk is om die bedreiging weg te nemen.”