1.

Příběh projednávané věci se odehrává v obci Lázi v župě Győr-Moson-Sopron (Maďarsko), kde se nachází lom, v němž se těží písek, jíl a štěrk. Maďarský ministr pro inovace a technologie (dále jen „ministr“) zablokoval plánovanou akvizici maďarské společnosti vlastnící předmětný lom ze strany žalobkyně v původním řízení, jiné maďarské společnosti. V rozhodnutí odůvodňujícím toto veto ministr vysvětlil, že by bylo v rozporu s maďarskými národními zájmy umožnit společnosti s nepřímým bermudským vlastnictvím převzít kontrolu nad společností působící v oblasti těžby stavebního kameniva.

2.

Uvedené rozhodnutí bylo napadeno u Fővárosi Törvényszék (soud hlavního města Budapešti, Maďarsko). Předmětný soud ve svém předkládacím rozhodnutí žádá zejména o objasnění otázky, zda je maďarská právní úprava, která umožnila ministrovi vetovat spornou transakci, slučitelná s čl. 65 odst. 1 písm. b) SFEU a s nařízením (EU) 2019/452 (dále jen „nařízení o prověřování PZI“) ( 2 ).

3.

Důležitější otázka, kterou bude muset Soudní dvůr tudíž zodpovědět, zní, zda může existence majetkové účasti třetí země v unijním podniku za určitých okolností potenciálně ohrozit vnitrostátní veřejný pořádek nebo veřejnou bezpečnost členských států. Pokud by mi takovou otázku položili před dvaceti lety, nepochybovala bych, že jde o protekcionismus, který svobodné a otevřené tržní hospodářství netoleruje.

4.

Tehdy nicméně pojmy jako tzv. „friend-shoring“ nebo „prověřování odchozích investic“ nebyly mimo kruhy národní bezpečnosti takto dobře známé a přesvědčený globalizátor by je jistě považoval za nekalé ( 3 ). Nyní však mají tyto pojmy formovat nové cíle obchodní politiky Evropské unie ( 4 ).

5.

Svět se změnil, jak zaznamenal a pocítil každý občan EU, ať již v podobě prázdných regálů supermarketů nebo vyšších účtů za energie. Ruská agrese na Ukrajině totiž bolestně obnažila nebezpečí závislosti na dobré vůli dřívějších obchodních partnerů ( 5 ). Nelze proto vyvozovat příliš ukvapené závěry, zejména pokud se jedná o opatření, která patrně představují krok zpět v otevřenosti vnitřního trhu Evropské unie vůči obchodu se třetími zeměmi: budoucí strategické geopolitické zájmy mají potenciál ovlivnit současné závazky v oblasti volného obchodu.

6.

Jak se tyto zájmy promítají do práva a jak je regulační pravomoc rozdělena mezi Evropskou unii a její členské státy? V projednávané věci je Soudní dvůr vyzván, aby objasnil tuto ústavní otázku pravomocí Unie v oblasti přímých investic pocházejících ze třetích zemí. Zvláštní váhu při tomto posouzení bude mít doplnění pojmu „přímé zahraniční investice“ do oblasti působnosti společné obchodní politiky Lisabonskou smlouvou. Jak se výše uvedené slučuje s pojmem „přímá investice“, jak je uveden v pravidlech týkajících se volného pohybu kapitálu? Do jaké míry jsou přímé investice ze zahraničí předmětem výlučné pravomoci Evropské unie regulovat obchod a do jaké míry zůstávají součástí sdílené pravomoci vnitřního trhu? Odpověď na tyto otázky by měla dále objasnit, jak široký prostor pro uvážení mají členské státy podle současného rámce Smlouvy pro prověřování a blokování akvizic společností nacházejících se na jejich území z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti.

7.

Společnost Xella Magyarország Építőanyagipari Kft. (dále jen „žalobkyně v původním řízení“) je maďarská společnost, která vyrábí betonové výrobky pro stavební účely. Jejím 100 % vlastníkem je německá společnost Xella Baustoffe GmbH (dále jen „společnost Xella Německo“). Uvedená německá společnost je vlastněna lucemburskou společností Xella International SA (dále jen „společnost Xella Lucembursko“), která je dále vlastněna společností LSF10 XL Investments Limited registrovanou na Bermudách (dále jen „bermudská společnost“). Z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce podané předkládajícím soudem vyplývá, že bermudská společnost je dceřinou společností společnosti Lone Star Funds X (dále jen „společnost Lone Star“), společnosti soukromého kapitálu ze Spojených států. Zakladatelem a vlastníkem společnosti Lone Star je fyzická osoba irské státní příslušnosti.

8.

Společnost „Janes és Társa“ Szállítmányozó, Kereskedelmi és Vendéglátó Kft. (dále jen „společnost Janes“) je maďarská společnost, která vlastní lom v Maďarsku. Zabývá se těžbou určitého stavebního kameniva, a sice písku, štěrku a jílu. Její produkce tohoto kameniva představuje 0,52 % maďarské národní produkce. Podle předkládajícího soudu je žalobkyně v původním řízení největším odběratelem společnosti Janes, přičemž kupuje přibližně 90 % její celkové produkce. Zbývajících 10 % materiálu vytěženého společností Janes kupují místní stavební podniky.

9.

Dne 29. října 2020 uzavřela žalobkyně v původním řízení smlouvu o převzetí 100 % podílu ve společnosti Janes.

10.

Maďarský zákon dotčený v projednávané věci (dále jen „zákon LVIII z roku 2020“) ( 6 ) mimo jiné vyžaduje, aby bylo převzetí „strategických společností“„zahraničními investory“ oznámeno ministrovi. Podle § 276 odst. 2 písm. a) uvedeného zákona zahrnuje pojem „zahraniční investor“ nejen státní příslušníky třetích zemí nebo právnické osoby ze třetích zemí, ale také společnosti registrované v Maďarsku nebo v jiném členském státě, v nichž mají fyzické nebo právnické osoby ze třetích zemí „většinový podíl“ ( 7 ). Na základě činností, na které se vztahuje kategorie 22 („suroviny zásadního významu“), podkategorie 8 („ostatní těžba“) přílohy 1 nařízení vlády 289/2020 ( 8 ), se podle všeho uznává, že společnost Janes je považována za „strategickou společnost“ pro účely zákona LVIII z roku 2020 ( 9 ).

11.

Žalobkyně v původním řízení vzhledem ke své nepřímé zahraniční vlastnické struktuře a označení společnosti Janes jako „strategické společnosti“ oznámila ministrovi plánované převzetí.

12.

Rozhodnutím ze dne 20. července 2021 ministr zablokoval předmětnou akvizici (dále jen „napadené rozhodnutí“). Uvedené rozhodnutí bylo přijato na základě § 283 zákona LVIII z roku 2020, který zmocňuje ministra, aby přezkoumal, zda oznámená transakce nepoškozuje nebo neohrožuje národní zájmy, veřejnou bezpečnost nebo veřejný pořádek v Maďarsku. Pokud se ministr domnívá, že tomu tak je, musí transakci zablokovat.

13.

V odůvodnění připojeném k napadenému rozhodnutí ministr uvádí, že vlastnická struktura žalobkyně v původním řízení zahrnuje přímé vlastnictví německé společnosti a nepřímé vlastnictví lucemburské a bermudské společnosti. Podle ministra je jedním z problémů maďarského stavebnictví nedostatečná dostupnost stavebních surovin v dostatečném množství. V oblasti výroby stavebního kameniva mají již nyní významný podíl na trhu společnosti v zahraničním vlastnictví. Ministr rovněž zdůrazňuje strategický význam bezpečnosti a předvídatelnosti těžby a dodávek surovin. Pokud by se společnost Janes dostala do bermudského vlastnictví, znamenalo by to dlouhodobé riziko pro zajištění dodávek surovin pro stavebnictví.

14.

Žalobkyně v původním řízení zpochybnila napadené rozhodnutí před předkládajícím soudem. V podstatě tvrdí, že uvedené rozhodnutí představuje omezení volného pohybu kapitálu, které nelze odůvodnit na základě čl. 65 odst. 1 písm. b) SFEU.

15.

Na tomto skutkovém a právním základě se Fővárosi Törvényszék (soud hlavního města Budapešti) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

16.

Písemná vyjádření předložily žalobkyně v původním řízení, italská a maďarská vláda, jakož i Evropská komise. Maďarská vláda a Komise přednesly ústní vyjádření na jednání, které se konalo dne 8. prosince 2022.

17.

Toto stanovisko je strukturováno následovně. Nejprve vysvětlím, jak chápu důvody předkládajícího soudu pro položení první otázky Soudnímu dvoru ( 10 ). V souladu s tím navrhnu přeformulovat tuto otázku (A). Poté posoudím, jak se unijní právo vztahuje na mechanismy členských států pro prověřování přímých zahraničních investic (B). Odpověď na tuto otázku je relevantní pro pravomoc Soudního dvora (C) i pro posouzení slučitelnosti zákona LVIII z roku 2020 s unijním právem, což jsou aspekty, kterým se budu věnovat v poslední části stanoviska (D).

18.

Předkládající soud se musí vypořádat s dilematem, zda napadené rozhodnutí potvrdí, nebo zruší. Jeho první otázka však není formulována tak, že by byl Soudní dvůr tázán na slučitelnost uvedeného rozhodnutí s unijním právem. Naopak je podle všeho kladena otázka pouze ohledně jednoho z možných scénářů, v němž by uvedené rozhodnutí bylo považováno za neplatné: nedostatek pravomoci Maďarska přijmout zákon LVIII z roku 2020. Pokud by Maďarsko vůbec nesmělo přijmout zákon LVIII z roku 2020, napadené rozhodnutí by patrně automaticky pozbylo opodstatněnosti.

19.

Předkládající soud vyjádřil své obavy především ohledně slučitelnosti dvou ustanovení zákona LVIII z roku 2020 s unijním právem, čímž nastolil dvě různé otázky výkladu unijního práva. Zaprvé jeho odkaz zejména na § 276 bod 2 písm. a) tohoto zákona vyvolává konkrétně otázku, zda se vnitrostátní mechanismy prověřování přímých zahraničních investic mohou vztahovat na přímé investice pocházející ze třetích zemí, které jsou uskutečňovány prostřednictvím společností se sídlem v Unii. Zadruhé odkaz na § 283 odst. 1 písm. b) nastoluje otázku, jaké podmínky ukládá unijní právo pro přijetí jednotlivých rozhodnutí v rámci prověřovacího mechanismu.

20.

Mám za to, že odpověď, kterou má Soudní dvůr poskytnout, nutně neponechá předkládajícímu soudu dvojí možnost (to znamená buď na jedné straně shledat uvedený zákon z hlediska pravomoci platným a použitelným v projednávané věci, nebo jej na druhé straně shledat v rozporu s unijním právem, a tudíž nepoužitelným). Odpověď Soudního dvora na první otázku by měla předkládajícímu soudu sloužit spíše také jako měřítko toho, co unijní právo vyžaduje od zákona LVIII z roku 2020, aby rozhodnutí přijatá na jeho základě mohla být považována za věcně platná. I kdyby tedy odpověď plynoucí z projednávané věci umožnila předkládajícímu soudu dospět k závěru, že bude-li zákon LVIII z roku 2020 vykládán v souladu s unijním právem, může být použit jako právní základ pro rozhodnutí přijatá ministrem v rámci prověřovacího mechanismu, nelze z tohoto nezbytně vyvodit, že konkrétní rozhodnutí dotčené v projednávané věci může být rovněž považováno za platné. Předkládající soud musí stále sám posoudit, zda uvedené rozhodnutí splňuje požadavky uložené unijním právem.

21.

Navrhuji proto přeformulovat první otázku takto: umožňují čl. 4 odst. 2 SEU, čl. 65 odst. 1 písm. b) SFEU a nařízení o prověřování PZI, a případně za jakých podmínek, aby členský stát přijal právní předpis, který ukládá unijním podnikům nepřímo ovládaným fyzickou nebo právnickou osobou ze třetí země povinnost oznámit záměr získat kontrolu nad podnikem registrovaným v tomto členském státě a který v návaznosti na takové oznámení zmocňuje orgány zablokovat oznámenou akvizici, neboť by mohla ohrozit národní zájmy, veřejný pořádek nebo veřejnou bezpečnost členského státu z důvodu, že nabývaný podnik těží suroviny, jako je písek, štěrk a jíl, a dodává je místnímu stavebnímu odvětví?

22.

Předkládající soud zpochybňuje slučitelnost zákona LVIII z roku 2020 s unijním právem a ve své otázce odkazuje na čl. 65 odst. 1 SFEU a nařízení o prověřování PZI. Komise má za to, že se toto nařízení nepoužije. Navrhuje, aby byla projednávaná věc vyřešena pouze na základě ustanovení Smlouvy týkajících se svobody usazování. Je tedy třeba nejprve vyjasnit, které z těchto různých prvků primárního a sekundárního unijního práva jsou relevantní pro zodpovězení první otázky položené Soudnímu dvoru.

23.

Lisabonská smlouva rozšířila oblast působnosti společné obchodní politiky tím, že do pravomocí uvedených v čl. 207 odst. 1 SFEU zahrnula „přímé zahraniční investice“. V posudku 2/15 (Dohoda o volném obchodu mezi EU a Singapurem) ( 11 ) Soudní dvůr poprvé poskytl výklad k tomuto dodatku. Objasnil, že uvedený výraz musí být chápán tak, že zahrnuje „[investice] [uskutečněné] fyzickými nebo právnickými osobami […] třetího státu v Unii a naopak, které dávají možnost skutečně se účastnit řízení společnosti vykonávající hospodářskou činnost nebo její kontroly“ ( 12 ). Pro vysvětlení pojmu „přímá zahraniční investice“ uvedeného v čl. 207 odst. 1 SEU přijal Soudní dvůr stejnou definici jako tu, kterou zvolil k popisu pojmu„přímá investice“ používaného v oblasti vnitřního trhu. Konstatoval, že „pokud jde o přímé investice, […] jedná [se] o investice jakékoli povahy, které provádějí fyzické nebo právnické osoby a slouží k tomu, aby vytvořily nebo udržely dlouhodobé a přímé vztahy mezi osobou, jež poskytla kapitál, a podnikem, kterému je tento kapitál určen za účelem výkonu hospodářské činnosti. Nabytí podílů v podniku vytvořeném ve formě akciové společnosti představuje přímou investici, pokud akcie vlastněné akcionářem dávají akcionáři možnost skutečně se účastnit řízení této společnosti nebo její kontroly“ ( 13 ).

24.

Z citovaných částí uvedeného posudku vyplývají dva bezprostřední důsledky. Zaprvé výklad Soudního dvora přenáší do oblasti společné obchodní politiky stejnou definici přímé investice, kterou judikatura již určitou dobu používá ve věcech týkajících se vnitřního trhu ( 14 ). Zadruhé pojem „přímá zahraniční investice“, jak je zakotven v čl. 207 odst. 1 SFEU, vylučuje z téže oblasti menšinové nebo krátkodobé investice ( 15 ).

25.

Společná obchodní politika je součástí výlučných pravomocí Evropské unie podle čl. 3 odst. 1 písm. e) SFEU. Zahrnutí přímých zahraničních investic do oblasti působnosti této politiky umožňuje Unii provádět komplexním a soudržným způsobem (to znamená s vyloučením případné regulace na úrovni členských států) obchodní politiku, která pokrývá celý životní cyklus investice uskutečněné v zahraničí. „Rozšířená“ oblast působnosti společné obchodní politiky tak zajišťuje, že obchodní aktivity Unie vůči třetím zemím zůstanou dynamické a budou se moci vyvíjet souběžně s charakterem mezinárodního obchodu ( 16 ).

26.

Nelze si však nevšimnout určitého překrytí a napětí ve vztahu ke sdílené pravomoci v oblasti vnitřního trhu, které uvedený dodatek vyvolalo.

27.

Přímé investice jsou rovněž součástí volného pohybu kapitálu, a spadají tedy do oblasti působnosti vnitřního trhu ( 17 ). Pokud však investice překračuje pouze vnitřní hranice Unie, může v závislosti na podobě předmětné účasti spadat do působnosti svobody usazování (články 49 a 54 SFEU) nebo volného pohybu kapitálu (čl. 63 odst. 1 SFEU) ( 18 ). Na jedné straně se přímá investice, tedy podíl v podniku, který umožňuje investorovi skutečně se podílet na řízení a kontrole tohoto podniku, řídí pravidly pro svobodu usazování ( 19 ). Na druhé straně krátkodobé nebo menšinové investice, tedy nabytí podílů pouze s cílem investovat bez úmyslu ovlivňovat řízení a kontrolu dotčeného podniku, musí být přezkoumávány výlučně z hlediska volného pohybu kapitálu ( 20 ).

28.

Zatímco je tedy regulace investic do unijních podniků ze strany jiných unijních podniků v rámci vnitřního trhu rozdělena mezi dvě tržní svobody, investice podniků ze třetích zemí se řídí výhradně pravidly volného pohybu kapitálu. Posledně uvedená svoboda je jedinečná tím, že jako jediná tržní svoboda založená na Smlouvě přiznává práva nejen unijním subjektům, ale i podnikům ze třetích zemí.

29.

Z výše uvedeného vyplývá, že od vstupu v platnost Lisabonské smlouvy se na investice pocházející ze třetích zemí, které umožňují skutečnou účast nebo kontrolu v podniku, vztahují dvě různé pravomoci Unie: jedna výlučná (společná obchodní politika) a druhá sdílená (ustanovení o vnitřním trhu týkající se volného pohybu kapitálu). V každé z těchto oblastí mají členské státy jiný prostor pro jednostrannou regulační činnost. V oblasti výlučné pravomoci v zásadě nesmí provádět žádnou jednostrannou činnost (i když Unie nejednala), zatímco je-li pravomoc sdílená, členské státy mohou jednat, dokud tomu nebrání opatření přijatá na unijní úrovni ( 21 ).

30.

Toto překrývání se nastoluje otázku týkající se hranice mezi uvedenými dvěma druhy pravomocí a přivádí mě k uplatnění nařízení o prověřování PZI.

31.

Nařízení o prověřování PZI, přijaté jako opatření společné obchodní politiky na základě čl. 207 odst. 1 SFEU, odráží reakci unijního normotvůrce na vnímanou politickou potřebu, která vyvstala v souvislosti se změnami světového hospodářského řádu ( 22 ).

32.

Nařízení o prověřování PZI bych označila za jakéhosi „ptakopyska“, tedy zvláštního tvora ve srovnání s „běžným“ druhem nařízení, která upravuje článek 288 SFEU ( 23 ). Prostřednictvím těchto legislativních nástrojů unijní normotvůrce obvykle přijímá závazná pravidla, která jsou přímo použitelná ve všech členských státech. Nařízení o prověřování PZI však nestanoví žádná závazná pravidla ani nezavádí společný mechanismus prověřování přímých zahraničních investic. Naopak pouze zmocňuje členské státy, a tedy jim ani neukládá žádnou povinnost, aby zaváděly právní úpravu, kterou se bude řídit prověřování přímých zahraničních investic ( 24 ). Uvedené nařízení stanoví kromě tohoto zmocnění také rámec společných standardů, které musí takové vnitrostátní mechanismy dodržovat (pokud jsou zavedeny), čímž stávající vnitrostátní právní úpravu harmonizuje pouze částečně.

33.

Jedním ze způsobů, jak vysvětlit tuto legislativní volbu, je vnímat nařízení o prověřování PZI jako překlenutí mezery mezi sdílenou pravomocí regulovat (zahraniční) přímé investice z hlediska vnitřního trhu a pravomocí stanovit jednotný přístup k prověřování „přímých zahraničních investic“ v rámci výkonu výlučné pravomoci Unie v oblasti společné obchodní politiky ( 25 ).

34.

Tento argument má podle mého názoru poměrně velkou váhu. Před vstupem nařízení o prověřování PZI v platnost totiž již řada členských států měla zavedena opatření k prověřování pohybu kapitálu ze třetích zemí na jejich území ( 26 ). Uvedené mechanismy odrážely obavy těchto členských států v oblasti veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti, které mohly souviset s určitými pohyby kapitálu ze zahraničí. V souladu se sdílenou pravomocí členských států v oblasti vnitřního trhu by bylo zcela legitimní založit tato vnitrostátní opatření na odchylkách povolených na základě čl. 65 odst. 1 písm. b) SFEU ( 27 ). Nicméně od doby, kdy Lisabonská smlouva začlenila pohyb kapitálu, který spadá do oblasti „přímých zahraničních investic“, do výlučné pravomoci společné obchodní politiky, uvedené vnitrostátní mechanismy regulující pohyb kapitálu ze třetích zemí zřejmě pozbyly platnosti.

35.

Z tohoto hlediska lze nařízení o prověřování PZI chápat jako obnovení legality stávajících mechanismů členských států pro prověřování přímých zahraničních investic ( 28 ). Jinými slovy, nařízení o prověřování PZI „deleguje“ pravomoci zpět na členské státy v oblasti, v níž je ztratily vstupem Lisabonské smlouvy v platnost ( 29 ).

36.

Související otázkou je, zda lze pravomoc v oblasti společné obchodní politiky využít jako nástroj harmonizace vnitrostátních právních předpisů. Jak bylo vysvětleno, nařízení o prověřování PZI obsahuje některá pravidla, jimiž se musí řídit prověřovací mechanismy všech členských států. Bylo by tedy možné zaujmout stanovisko, že harmonizace vnitrostátní právní úpravy umožňující prověřování přímých zahraničních investic by měla vycházet z takových ustanovení o vnitřním trhu, jako je článek 64 SFEU. Jsem však toho názoru, že pouhá skutečnost, že unijní opatření harmonizuje vnitrostátní právní předpisy, nutně nevylučuje toto opatření z působnosti společné obchodní politiky. Unijní opatření totiž může spadat do oblasti působnosti společné obchodní politiky, pokud je „jeho účelem […] především podpora, usnadnění nebo úprava [obchodu s jednou či více třetími zeměmi] a má na něj přímé a bezprostřední účinky“ ( 30 ). Je zřejmé, že harmonizace vnitrostátních mechanismů prověřování přímých zahraničních investic má takové dopady ( 31 ).

37.

S ohledem na výše uvedené lze nařízení o prověřování PZI, které zároveň zachovává vnitrostátní prověřovací mechanismy a zavádí některá společná pravidla, chápat jako způsob, jak naplnit čl. 207 odst. 6 SFEU. Uvedené ustanovení stanoví, že se pravomoci svěřené Unii v rámci společné obchodní politiky nedotýkají vymezení pravomocí mezi Unií a jejími členskými státy. Vzhledem ke skutečnosti, že přímé investice pocházející ze třetích zemí zůstávají rovněž záležitostí vnitřního trhu (tedy sdílenou pravomocí), muselo by být zavedení společného mechanismu prověřování „zahraničních“ přímých investic, který by nahradil mechanismy členských států, odůvodněno z hlediska subsidiarity. To by mohlo vysvětlit rozhodnutí unijního normotvůrce zvolit si (alespoň prozatím) ( 32 ) decentralizovaný systém prověřování přímých zahraničních investic, který je podřízen regulačním rozhodnutím členských států. Taková rozhodnutí se však řídí pravidly vnitřního trhu, včetně těch, jež upravují výjimky ze základních tržních svobod.

38.

Výše uvedené úvahy mě vedou k závěru, že nic nebrání tomu, aby byl takový vnitrostátní mechanismus prověřování „zahraničních“ přímých investic, jako je mechanismus zavedený zákonem LVIII z roku 2020, podřazen pod působnost nařízení o prověřování PZI.

39.

Výše uvedené mě přivádí k postoji Komise. Komise má za to, že nařízení o prověřování PZI nelze v projednávané věci použít, neboť unijní podniky nemohou být předmětem prověřování podle uvedeného nařízení. Žalobkyně v původním řízení, jejíž zamýšlená investice byla zablokována, je společností se sídlem v Unii. Podle článku 54 SFEU a citované judikatury závisí „státní příslušnost“ společnosti pouze na místě jejího sídla, zatímco státní příslušnost jejích podílníků není relevantní ( 33 ).

40.

Komise na jednání podotkla, že podle čl. 2 bodu 2 nařízení o prověřování PZI se „zahraničním investorem“ rozumí podnik ze třetí země, který má v úmyslu uskutečnit či uskutečnil přímou zahraniční investici. Zvláštní důraz kladla Komise na skutečnost, že uvedená definice zahrnuje pouze fyzickou nebo právnickou osobu „ze třetí země“. Uvedené nařízení se tedy v zásadě nemůže vztahovat na společnosti se sídlem v Unii. Žalobkyně v původním řízení, kterou je společnost registrovaná v Maďarsku, tudíž nemůže být považována za podnik ze třetí země. Nařízení o prověřování PZI se neuplatní „ratione personae“.

41.

Mám za to, že Komise ve svém vyjádření k otázce nepoužitelnosti nařízení o prověřování PZI záměrně přehlíží jeho čl. 2 bod 1. Uvedené ustanovení vymezuje, co se pro účely předmětného nařízení rozumí přímou zahraniční investicí. Jedná se o „[investici] jakékoli povahy, kterou provádí zahraniční investor a slouží k tomu, aby vytvořila nebo udržela dlouhodobé a přímé vztahy mezi zahraničním investorem a podnikatelem nebo podnikem, kterému je kapitál poskytnut za účelem výkonu hospodářské činnosti v členském státě, včetně investic, které umožňují skutečnou účast na řízení nebo kontrole společnosti vykonávající hospodářskou činnost“ ( 34 ).

42.

Oblast působnosti nařízení o prověřování PZI, jak je stanovena v jeho čl. 1 odst. 1, zahrnuje stanovení rámce pro prověřování přímých zahraničních investic směřujících do Evropské unie členskými státy. Uvedený pojem dále pokrývá investice jakéhokoli druhu, kterými zahraniční investor získává skutečnou účast nebo kontrolu nad unijním podnikem.

43.

Je nepochybné, že se nařízení o prověřování PZI zaměřuje pouze na zahraniční investory. Pro dosažení tohoto cíle však zahrnuje všechny možné druhy investic, které zahraničnímu investorovi umožňují kontrolu nad unijním podnikem. Jinak řečeno, neukládá žádné omezení, pokud jde o samotnou strukturu investic nebo investiční proces. Aby tedy investice spadala do působnosti nařízení o prověřování PZI, investiční proces nemusí být nutně uskutečněn přímo (například v případě, kdy zahraniční investor získá kontrolu nad unijním podnikem přímým nákupem jeho akcií), ale může být uskutečněn nepřímo (například pokud zahraniční investor získá kontrolu nad unijním podnikem nabytím jeho akcií prostřednictvím jiného unijního podniku). Rozhodující je, kdo nakonec získá kontrolu nad dotčeným unijním podnikem.

44.

Italská vláda podporuje tento výklad oblasti působnosti nařízení o prověřování PZI. Uvedená vláda v tomto ohledu rovněž poukazuje na relevantní argument založený na kontextu věci. Nařízení o prověřování PZI ve svém čl. 4 odst. 2 písm. a) vyjmenovává faktory, které mohou být zohledněny při určování toho, zda přímá zahraniční investice může mít vliv na bezpečnost nebo veřejný pořádek, přičemž uvádí, že lze vzít v úvahu, „zda je daný zahraniční investor přímo či nepřímo ovládán vládou“. Italská vláda poznamenává, že pokud je tedy nepřímá kontrola ze strany investora ze třetí země relevantní pro určení, zda je třetí země odpovědná za předmětnou investici, musí být relevantní i v případě investora se sídlem v Unii, který může být ve skutečnosti kontrolován investorem ze třetí země. Nařízení o prověřování PZI by tudíž zahrnovalo „nepřímé“ přímé zahraniční investice.

45.

Mám za to, že jakýkoli jiný výklad by byl v rozporu s účelem nařízení o prověřování PZI. Tímto účelem tedy je, aby bylo možné při prověřování přímých zahraničních investic zjistit, zda by dotčená investice mohla narušit veřejný pořádek nebo bezpečnost Evropské unie nebo členských států (nebo alespoň mohla hrozit jejich narušením). To platí pro přímé akvizice ze zahraničí, tak i pro ujednání, kterými se převádí kapitál na subjekt se sídlem v Evropské unii za účelem dosažení určitého cíle. Domnívám se, že přijmout stanovisko Komise a vycházet pouze z formálního kritéria sídla společnosti, aniž by se zohledňovala skutečnost, kdo získává kontrolu nad cílem investice prostřednictvím konkrétní transakce, by znamenalo přehlížet jak realitu podnikání, tak i účel prověřování přímých zahraničních investic ( 35 ).

46.

Komise ve svém písemném vyjádření i při jednání zastávala názor, že „nepřímé“ přímé zahraniční investice mohou spadat do oblasti působnosti nařízení o prověřování PZI pouze výjimečně, a to za účelem zabránění obcházení prověřovacích mechanismů. Podotýkala, že nařízení o prověřování PZI odkazuje na obcházení v bodě 10 odůvodnění a na základě svého čl. 3 odst. 6 vyžaduje, aby členské státy, které zavedly prověřovací mechanismy, přijaly opatření nezbytná k tomu, aby identifikovaly a zamezily obcházení vnitrostátních prověřovacích mechanismů a souvisejících rozhodnutí vydaných v rámci prověřovacího mechanismu. Pojem „obcházení“ se vztahuje na „investice z Unie“ pouze tehdy, pokud jsou tyto investice uskutečňovány (i) „prostřednictvím umělých konstrukcí“, (ii) „neodrážejí hospodářskou realitu“ a (iii) „obcházejí prověřovací mechanismy a rozhodnutí v rámci prověřovacího mechanismu“. O takový případ se podle všeho v projednávané věci nejedná.

47.

Pokud však není obcházení zjištěno prostřednictvím jiného nástroje, který byl za tímto účelem zvláště navržen, vyžaduje si samotné zjištění obcházení prověřovacího mechanismu prověření konkrétní kapitálové transakce. Jinými slovy, transakce musí nejprve spadat do oblasti působnosti nařízení o prověřování PZI, aby bylo možné určit, zda je jejím skutečným záměrem obejít vnitrostátní prověřovací mechanismy nebo rozhodnutí.

48.

V každém případě by vyloučení takového druhu transakce, jako je transakce dotčená v projednávané věci, z působnosti nařízení o prověřování PZI narušilo samotný cíl prověřování přímých zahraničních investic, které ohrožují vnitrostátní či unijní zájem. Jaký je totiž pro účely takového nástroje „ex ante“, jako jsou vnitrostátní mechanismy prověřování investic, rozdíl mezi tím, zda investor ze třetí země získá kontrolu nad strategickým unijním podnikem přímo ze zahraničí nebo prostřednictvím jiného unijního podniku? V obou případech získává zahraniční investor kontrolu nad dotčeným unijním podnikem, a tedy i možnost rozhodovat o jeho budoucnosti: ať již se jedná o jeho provoz v souladu s tržními podmínkami, zbavení podniku veškerého cenného majetku (v projednávané věci například zatopení lomu, čímž by se stal nevyužitelným), odprodej podniku nebo jednoduše jeho úplné uzavření. Podstata věci spočívá v tom, že zahraniční investor získal kontrolu nad strategickým unijním podnikem.

49.

Podle mého názoru má nařízení o prověřování PZI za cíl právě zamezit možné kontrole ze strany třetí země, pokud se má za to, že investice představuje ohrožení bezpečnosti nebo veřejného pořádku. Navrhuji proto, aby Soudní dvůr připustil, že do působnosti nařízení o prověřování PZI spadají i „nepřímé“ přímé zahraniční investice uskutečněné prostřednictvím podniku se sídlem v Unii, a to v případě, že by taková investice umožňovala zahraničnímu investorovi získat kontrolu nad nabytým podnikem.

50.

Mělo by však být zřejmé, že prověřování přímých investic pocházejících ze třetích zemí uskutečňovaných prostřednictvím podniku se sídlem v Unii automaticky neznamená, že takové investice mohou být zablokovány bez jakýchkoli dalších podmínek. Nelze opomíjet skutečnost, že podrobení akvizice unijních společností ze strany investorů ze třetích zemí prověřování je již samo o sobě překážkou výkonu čtyř tržních svobod ( 36 ).

51.

Mám za to, že pokud se určitá oblast překrývá s pravomocemi Unie, unijní normotvůrce musí věnovat náležitou pozornost obavám, které vyvstávají v obou oblastech. I když tedy unijní normotvůrce přijímal právní předpisy na základě čl. 207 odst. 1 SFEU jako převažujícího právního základu ( 37 ), byl povinen zohlednit práva vyplývající z pravidel Smlouvy o čtyřech tržních svobodách, ať už jsou tato práva stanovena ve prospěch unijních podniků, nebo podniků ze třetích zemí. Jinými slovy, přestože nařízení o prověřování PZI „zmocňuje“ členské státy pod záštitou čl. 207 odst. 1 SFEU, aby zavedly mechanismy prověřování přímých zahraničních investic z důvodu, že tyto investice mohou vyvolávat obavy z hlediska veřejného pořádku a bezpečnosti, nemůže se vyhýbat požadavkům stanoveným čl. 65 odst. 1 SFEU. Právě z tohoto hlediska je třeba chápat odkaz na čl. 65 odst. 1 SFEU uvedený v bodě 4 odůvodnění nařízení o prověřování PZI ( 38 ).

52.

Nařízení o prověřování PZI totiž obsahuje možná odůvodnění, a tím implicitně i obecná kritéria pro posuzování přiměřenosti omezení práva na volný pohyb, která vyplývají z ustanovení Smlouvy týkajících se odchylek. To je patrné zejména v článku 4 uvedeného nařízení, jenž stanoví demonstrativní výčet faktorů, které mohou členské státy zohlednit při určování toho, zda může mít určitá zahraniční kapitálová transakce vliv na bezpečnost nebo veřejný pořádek.

53.

Pokud by do nařízení o prověřování PZI nebyla začleněna pravidla vnitřního trhu a nebyly by na jejich základě schváleny vnitrostátní mechanismy, mohlo by dojít k neúměrnému zatížení tržních svobod, kterými disponují všechny unijní společnosti, a to pouze z důvodu zahraniční účasti v těchto společnostech. Aby se předešlo porušení těchto svobod, neměly by být z případné kontroly z hlediska pravidel Smlouvy týkajících se vnitřního trhu vyloučeny takové vnitrostátní právní předpisy, jako je zákon LVIII z roku 2020, které nařízení o prověřování PZI povoluje. Naopak bych trvala na tom, že každá transakce, na kterou se vztahuje prověřovací mechanismus, musí být předmětem úplného přezkumu proporcionality v souladu s kritérii stanovenými v čl. 65 odst. 1 SFEU ( 39 ).

54.

Závěrem uvádím, že s ohledem na výše uvedené pojednání jsem toho názoru, že takové vnitrostátní právní předpisy, jako je zákon LVIII z roku 2020, spadají do oblasti působnosti nařízení o prověřování PZI, i když umožňují prověřování „nepřímých“ přímých zahraničních investic uskutečňovaných prostřednictvím unijního podniku.

55.

Použitelnost nařízení o prověřování PZI řeší i otázku pravomoci Soudního dvora v projednávané věci.

56.

Tuto otázku vznesla Komise, která považovala tento případ za výlučně záležitost vnitřního trhu. Všechny prvky sporu před předkládajícím soudem lze vykládat tak, že se omezují na Maďarsko: maďarská společnost usiluje o nabytí jiné maďarské společnosti, ale brání jí v tom maďarské právo. Komise však i přes uplatnění této námitky nicméně dospěla k závěru, že Soudní dvůr má pravomoc, přičemž vycházela ze skutečnosti, že žalobkyně v původním řízení je zcela ve vlastnictví společnosti Xella Německo. Výše uvedené otevírá podle názoru Komise prostor pro to, aby projednávaná věc nebyla klasifikována jako věc, která má vnitrostátní povahu a týká se jediného členského státu.

57.

Na jednání tyto připomínky k pravomoci vyvolaly určitou diskusi o otázce, v čem spočívá „vnitřní“ povaha situace, jakož i o tom, které prvky lze zohlednit při klasifikaci transakce, jež je uskutečňována mezi dvěma společnostmi v témže členském státě, jako „přeshraniční transakce“ ( 40 ). Vzhledem k tomu, že situaci v projednávané věci lze kvalifikovat také jako vnitřní situaci, diskuse se dále dotkla i relevantnosti rozsudku Soudního dvora ve věci Ullens de Schooten ( 41 ).

58.

Ačkoli považuji předmětné otázky za zajímavé a v judikatuře Soudního dvora za objasněné pouze částečně, odolám své touze se jimi v tomto stanovisku zabývat. Nejsem totiž přesvědčena, že jsou relevantní pro okolnosti projednávané věci.

59.

Jak je vysvětleno v bodech 49 a 54 tohoto stanoviska, projednávaná věc spadá do oblasti působnosti nařízení o prověřování PZI. Dospěla jsem k závěru, že zamýšlenou akvizici společnosti Janes ze strany žalobkyně v původním řízení lze kvalifikovat jako „přímou zahraniční investici“ ve smyslu nařízení o prověřování PZI. Vzhledem k tomu, že spor ve věci v původním řízení spadá do oblasti působnosti unijní právní úpravy, jejímž cílem je mimo jiné harmonizace vnitrostátních prověřovacích mechanismů, je otázka, zda má dotčená situace vnitřní rozměr, bezpředmětná. Pravomoc Soudního dvora je založena již tím, že se na projednávanou věc použije sekundární unijní právo ( 42 ).

60.

Jak bylo potvrzeno na jednání, dalším argumentem hovořícím pro takovou kvalifikaci věci je skutečnost, že maďarská vláda nahlíží na zákon LVIII z roku 2020 v tom smyslu, že spadá do působnosti nařízení o prověřování PZI. Jak totiž potvrdila i Komise, maďarská vláda v souladu se svou povinností vyplývající z čl. 3 odst. 7 uvedeného nařízení oznámila předmětnou právní úpravu Komisi. V souladu s tímto oznámením a podle čl. 3 odst. 8 téhož nařízení pak Komise zveřejnila příslušnou maďarskou právní úpravu jako součást seznamu prověřovacích mechanismů členských států. Vzhledem ke skutečnosti, že zákon LVIII z roku 2020 představuje podle předkládajícího soudu právní předpis, který se použije v jím projednávané věci, neboť sloužil jako právní základ pro napadené rozhodnutí, je použitelnost unijního práva a užitečnost výkladu žádaného od Soudního dvora v rámci řízení o předběžné otázce zřejmá. Požadované objasnění umožní předkládajícímu soudu posoudit, zda zákon LVIII z roku 2020 nepřekročil hranice stanovené unijním právem.

61.

Pro případ, že by Soudní dvůr přesto s mým chápáním pravomoci v tomto případě nesouhlasil, představím v krátkosti tři další možnosti určení pravomoci.

62.

Zaprvé, ačkoliv nejsem horlivým zastáncem této judikatury, je zřejmé, že Soudní dvůr může založit svou pravomoc na základě možných přeshraničních účinků vyplývajících z maďarského prověřovacího mechanismu ( 43 ). Lze jen stěží diskutovat o tom, že „není vyloučeno“, že podnik z jiného členského státu vlastněný podnikem ze třetí země může mít zájem o získání „strategické“ maďarské společnosti. Takovou situaci si lze v projednávané věci snadno představit, neboť akvizice mohla být stejně tak uskutečněna přímo společností Xella Německo. Dotčený maďarský zákon má tedy potenciální přeshraniční účinek.

63.

Zadruhé lze inspiraci čerpat také z rozsudku ve věci Felixstowe Dock and Railway Company a další ( 44 ). V uvedené věci se žalobkyně, společnosti se sídlem ve Spojeném království, mohly odvolávat na svobodu usazování náležející jejich lucemburské dceřiné společnosti, neboť „s nimi bylo z daňového hlediska zacházeno méně výhodně [z důvodu uvedené lucemburské propojující společnosti] ve srovnání s tím, jak by s nimi bylo zacházeno, kdyby se společností převádějící ztráty byly propojeny prostřednictvím propojující společnosti usazené ve Spojeném království“ ( 45 ). Pravomoc by tak mohla být založena v případě unijní mateřské společnosti (mateřských společností), o kterou se jedná v projednávané věci (společnosti Xella Německo a společnosti Xella Lucembursko), i konečného skutečného vlastníka společnosti Lone Star (irského státního příslušníka) na základě svobody usazování, jakož i v případě „mateřské společnosti podílníka žalobkyně v původním řízení“ ze třetí země (bermudské společnosti) na základě volného pohybu kapitálu.

64.

Konečně existuje dokonce možnost založit abstraktní pravomoc na základě podobného odkazu, jaký byl použit ve věci Dzodzi ( 46 ), v § 276 bodu 3 zákona LVIII z roku 2020 na definici „strategické společnosti“ (který zřejmě uvádí tuto definici do souladu s čl. 4 odst. 1 písm. a) až e) nařízení o prověřování PZI) a v § 283 odst. 1 písm. b) zákona LVIII z roku 2020, jenž se týká mezí odůvodnění skutečnosti, proč se ministr uchýlil k využití práva veta, které je mu svěřeno (jenž odkazuje na čl. 52 odst. 1 a čl. 65 odst. 1 SFEU).

65.

Soudní dvůr má tudíž pravomoc odpovědět na otázky položené předkládajícím soudem, a to bez ohledu na to, jak je věc koncipována.

66.

Jak je vysvětleno v bodech 50 až 53 tohoto stanoviska, všechny prověřovací mechanismy členských států, které jsou povoleny nařízením o prověřování PZI, musí respektovat svobody vnitřního trhu stanovené Smlouvou.

67.

Soudní dvůr považuje veškerá opatření, jež zakazují výkon tržních svobod, tvoří překážku tomuto výkonu nebo jej činí méně atraktivním, za omezení těchto svobod ( 47 ).

68.

Již samotná existence prověřovacího mechanismu snižuje atraktivitu přímých investic pocházejících ze třetích zemí. Napadené rozhodnutí blokující akvizici společnosti Janes zjevně činí výkon práva investovat do unijního podniku (založeného na čl. 63 odst. 1 SFEU) a práva usazování (založeného na článcích 49 a 54 SFEU) nejen méně atraktivním, ale ve skutečnosti zcela nemožným ( 48 ).

69.

Omezení výkonu základních svobod jsou však možná, pokud jsou odůvodněna legitimními důvody veřejného zájmu a pokud jsou vhodná a nezbytná pro ochranu těchto zájmů. Otázka, zda jsou tyto dva požadavky – týkající se přijatelného odůvodnění a přiměřenosti – splněny, je předmětem soudního přezkumu na základě unijního práva. Taková vnitrostátní právní úprava, jako je zákon LVIII z roku 2020, jakož i jednotlivá rozhodnutí na této právní úpravě založená musí splňovat podmínky, které jim unijní právo ukládá. Vzhledem ke skutečnosti, že v řízení o předběžné otázce je pravomoc Soudního dvora omezena na poskytnutí výkladu podmínek uložených unijním právem, bude tedy na vnitrostátním soudu, aby posoudil, zda zákon LVIII z roku 2020, jak byl uplatněn ministrem, uvedené podmínky splňuje.

70.

Článek 1 odst. 1 nařízení o prověřování PZI umožňuje vnitrostátním prověřovacím mechanismům omezit kapitálové toky ze dvou možných důvodů: ochrana bezpečnosti na jedné straně a veřejný pořádek na straně druhé. V tomto ohledu uvedené nařízení využívá důvody, které jsou již uvedeny ve Smlouvě ( 49 ), jakož i v mezinárodních dohodách závazných pro Unii ( 50 ). Konkrétněji řečeno, bod 35 odůvodnění uvedeného nařízení objasňuje, že jeho provádění Unií nebo jejími členskými státy musí být v souladu s čl. XIV písm. a) a článkem XIV bis Všeobecné dohody o obchodu službami (GATS) ( 51 ) a obecněji také i s unijním právem.

71.

V projednávané věci se předběžná otázka týká pouze odůvodnění na podkladě veřejného pořádku nebo bezpečnosti, jak stanoví čl. 65 odst. 1 písm. b) SFEU. Stojí za zmínku, že tytéž důvody jsou předvídány i jako možná odůvodnění pro omezení svobody usazování obsaženého v čl. 52 odst. 1 SFEU. Budu se tedy nyní zabývat tím, jak jsou v judikatuře Soudního dvora pojímána uvedená odůvodnění.

72.

Nejprve je třeba vysvětlit, a to podle mého názoru i objasňuje odkaz předkládajícího soudu na čl. 4 odst. 2 SEU, že členské státy mají v zásadě i nadále možnost stanovit požadavky veřejného pořádku a veřejné bezpečnosti s ohledem na své vnitrostátní potřeby ( 52 ). Tyto zájmy se mohou v jednotlivých obdobích a jednotlivých členských státech lišit ( 53 ). Unijní právo neupravuje podmínky stanovování takových požadavků.

73.

Vytváří však rámec pro vnitrostátní politická rozhodnutí tím, že vyžaduje, aby byla odůvodnění vykládána úzce, neboť umožňují výjimky z pravidla, na jehož základě jsou přímé investice v zásadě liberalizovány ( 54 ). Na tato odůvodnění se tak lze odvolávat pouze v případě, že existuje skutečné a dostatečně závažné ohrožení základního zájmu společnosti ( 55 ), byť jen v rovině pravděpodobnosti ( 56 ).

74.

Členský stát tak musí vysvětlit, zaprvé proč je zájem, který je podkladem pro předmětné omezení, v jeho společnosti vnímán jako základní a zadruhé proč omezená činnost představuje skutečné a dostatečně závažné ohrožení tohoto základního zájmu.

75.

Podle maďarské vlády je cílem zákona LVIII z roku 2020 ochrana dvou základních zájmů maďarské společnosti. Prvním deklarovaným zájmem je zabránit spekulativním akvizicím v odvětvích, která jsou považována za strategická pro maďarské hospodářství, zejména v důsledku pandemie nemoci covid-19. Druhým uvedeným zájmem je ochrana zabezpečení dodávek, v projednávané věci tedy písku, štěrku a jílu v Maďarsku.

76.

Podle mého názoru, jenž sdílí i žalobkyně v původním řízení, italská vláda a Komise, první důvod, na který se maďarská vláda odvolává, nelze přijmout na základě výhrady veřejného pořádku. Z judikatury vyplývá, že výlučně hospodářské důvody nemohou obecně odůvodnit překážku některé ze základních svobod ( 57 ). Vyjádřím-li se jasněji, nezpochybňuji, že za určitých okolností může taková zdravotní krize, jako byla krize související s nemocí covid-19, vést k nárůstu spekulativních investic ze zahraničí. Takové investice jsou však součástí hospodářského života. Jsou součástí obchodní strategie takových investičních fondů, jako je společnost Lone Star. Ochrana maďarského národního hospodářství před spekulativními investicemi proto nemůže být sama o sobě uznávána jako zájem, který může být chráněn z důvodů veřejného pořádku ( 58 ).

77.

Je pravda, že Soudní dvůr vysvětlil, že za určitých okolností mohou být důvody, které jinak nelze uznat pro omezení transakcí mezi subjekty vnitřního trhu, způsobilé odůvodnit překážku pohybu kapitálu pocházejícího ze třetích zemí. Soudní dvůr tak ve svém rozsudku ve věci Test Claimants in the FII Group Litigation objasnil, že „nelze vyloučit, že členský stát může prokázat, že je omezení pohybu kapitálu do nebo ze třetí země odůvodněno určitým důvodem za okolností, kdy tento důvod nemůže představovat platné odůvodnění pro omezení pohybu kapitálu mezi členskými státy“ ( 59 ). V této a dalších podobných věcech však pohnutka, která vedla Soudní dvůr k uznání rozlišování mezi přijatelnými odůvodněními v rámci Unie a mimo ni, spočívala v existenci vysokého stupně právní integrace mezi členskými státy na vnitřním trhu (například v důsledku daňové harmonizace) oproti neexistenci podobného stupně integrace s dotčeným třetím státem ( 60 ).

78.

Tato judikatura se na projednávanou věc nevztahuje. Mám za to, že vysoký stupeň právní integrace v rámci vnitřního trhu nemůže odůvodnit uplatňování čistě hospodářských důvodů za účelem odůvodnění omezení spekulativních „nepřímých“ přímých zahraničních investic v obecné rovině ( 61 ). Jelikož jsou totiž spekulativní investice považovány za legitimní podnikatelskou činnost a nejsou uvnitř vnitřního trhu zvláště regulovány, nelze jim bránit pod záminkou ochrany veřejného pořádku pouze z důvodu, že pocházejí přímo či nepřímo ze třetí země.

79.

Druhý důvod, na který se maďarská vláda odvolává, a sice zabezpečení dodávek, může být podle mého názoru uplatněn jako aspekt veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti.

80.

Maďarská vláda v této souvislosti v podstatě vysvětluje, že zabezpečení dodávek stavebního kameniva je důležité pro průmyslovou a veřejnou infrastrukturu země, a to i na místní úrovni. Žalobkyně v původním řízení, italská vláda a Komise poznamenávají, že takový zájem může v zásadě a za určitých okolností odůvodnit zásah do pravidel volného pohybu. Žalobkyně v původním řízení a Komise však zároveň podotýkají, že se nedomnívají, že by toto odůvodnění mohlo obstát v projednávané věci.

81.

Soudní dvůr doposud uznával potřebu zajistit zabezpečení dodávek některých základních veřejných služeb a řádné fungování některých síťových služeb, jež jsou považovány za nezbytné pro hospodářský a sociální život členského státu, jako přijatelné odůvodnění v rámci výjimky veřejného pořádku ( 62 ).

82.

Proto nepovažuji za vyloučené, že zabezpečení dodávek určitých stavebních kameniv může být v době krize viděno z pohledu členského státu jako zájem, který může odůvodnit omezení základní tržní svobody na základě veřejného pořádku (nebo veřejné bezpečnosti). Podobně je tomu i v případě písku, štěrku a jílu, a to bez ohledu na skutečnost, že Komise (zatím) nezařadila toto kamenivo na seznam „zásadních“ surovin ( 63 ). Existují totiž studie, které podporují názor, že tyto materiály jsou vzácné a jejich dodávky mohou vyvolávat znepokojení ( 64 ). Úsilí směřující k zabezpečení dodávek písku, štěrku a jílu proto lze považovat za úsilí, které je v základním zájmu společnosti.

83.

V tomto názoru mě utvrzuje i znění nařízení o prověřování PZI. Článek 4 uvedeného nařízení výslovně stanoví, že při určování toho, zda může mít přímá zahraniční investice vliv na bezpečnost nebo veřejný pořádek, mohou členské státy (a Komise) zvážit potenciální dopady kapitálové transakce mimo jiné na dodávky kritických vstupů, včetně surovin. Stejně tak na základě článku 8 téhož nařízení platí, že Komise může zaslat dotčenému členskému státu stanovisko, podle něhož přímá zahraniční investice může mít vliv na projekty nebo programy v zájmu Unie, na něž se vztahuje unijní právo týkající se kritických vstupů a jež jsou zásadní pro bezpečnost nebo veřejný pořádek.

84.

I přes tuto obecnou možnost odvolávat se na potřebu zabezpečit dodávky určitých surovin považuji za obtížné dospět za okolností projednávané věci k závěru, že zahraniční vlastnictví výrobce, který produkuje pouhých 0,52 % maďarské vnitrostátní produkce písku, štěrku a jílu, představuje skutečné a dostatečně závažné ohrožení základního zájmu na zabezpečení dodavatelského řetězce v Maďarsku.

85.

Maďarská vláda nebyla schopna v návaznosti na dotaz položený na jednání přesvědčivě zdůvodnit, proč by ochrana před zahraničním vlastnictvím společnosti Janes měla představovat základní zájem maďarské společnosti (ať již místní, nebo národní). Zůstává rovněž nevyjasněno, jak takové zahraniční vlastnictví ohrožuje dodávky těchto materiálů místním stavebním podnikům. Ostatně společnost Janes již nyní prodává 90 % své produkce žalobkyni v původním řízení, zatímco pouze 10 % připadá na místní podniky ( 65 ).

86.

Rozhodně mne nepřesvědčil argument maďarské vlády, že jakékoli zahraniční vlastnictví lomu nebo společnosti provozující takový lom může samo o sobě představovat hrozbu zabezpečení dodávek, která by tak odůvodňovala omezení přímých zahraničních investic směřujících do takových cílových objektů v zájmu veřejného pořádku. Mám za to, že ani na pozadí rozdílných právních a politických kontextů v Unii a mimo ni neexistuje žádný rozumný nebo přesvědčivý důvod, proč by členské státy mohly v případě transakcí pocházejících ze třetích zemí postupovat na podkladě obecného podezření zaměřeného vůči všem přímým zahraničním investicím ( 66 ).

87.

I když by tedy taková vnitrostátní právní úprava, jako je zákon LVIII z roku 2020, mohla v zásadě stanovit, že prověřování „nepřímých“ přímých zahraničních investic je odůvodněno nutností zajistit zabezpečení dodávek určitých surovin, takové odůvodnění může být uplatněno pouze tehdy, pokud lze prokázat, že zahraniční vlastnictví zdrojů těchto surovin představuje skutečné a dostatečně závažné ohrožení zabezpečení dodávek pro určitou oblast nebo pro celé území Maďarska.

88.

Ačkoli je na vnitrostátním soudu, aby potvrdil, zda takové odůvodnění bylo v napadeném rozhodnutí uvedeno, podotýkám, že ze soudního spisu nevyplývá, že by ministr vysvětlil, zda a jak nepřímé zahraniční vlastnictví společnosti Janes představuje skutečné a závažné ohrožení zabezpečení dodávek štěrku, písku a jílu v Maďarsku (na celém jeho území nebo v dotčeném regionu).

89.

To však nutně neznamená, že zákon LVIII z roku 2020 je sám o sobě v rozporu s unijním právem. Odkaz na články Smlouvy upravující odchylky od základních tržních svobod, které musí ministr dodržovat ( 67 ), uvedený v předmětném zákoně by mohl být dostačující. Tak tomu však může být pouze tehdy, pokud pro účely maďarského práva tento odkaz představuje dostatečně jasnou povinnost ministra vysvětlit v každém jednotlivém rozhodnutí učiněném v rámci prověřovacího mechanismu, proč konkrétní přímá zahraniční investice představuje skutečné a dostatečně závažné ohrožení základního zájmu Maďarska. Vzhledem k tomu, že nezbytná míra přesnosti, s jakou je tato povinnost uložena v samotném legislativním textu, závisí podle mého názoru na právní kultuře konkrétního členského státu, může tuto otázku posoudit pouze vnitrostátní soud.

90.

Vnitrostátní právní předpisy upravující mechanismy prověřování přímých zahraničních investic by měly rovněž stanovit požadavek, aby každé rozhodnutí učiněné v rámci prověřovacího mechanismu a přijaté ministrem na základě předmětné právní úpravy bylo vhodné a nezbytné pro ochranu před skutečným ohrožením základního zájmu společnosti členského státu.

91.

Podobně jako v případě požadavku, aby samotné odůvodnění bylo v souladu se Smlouvou (viz bod 89 tohoto stanoviska), by mohlo být dostačující, aby vnitrostátní právní úprava pouze odkazovala na ustanovení o volném pohybu, která vyžadují úplný přezkum přiměřenosti omezení těchto svobod. Důležité je, aby uvedená právní úprava ukládala vykonávajícím vnitrostátním orgánům povinnost vysvětlit, proč je přijaté opatření (jako je v projednávané věci zablokování akvizice unijního podniku) přiměřené.

92.

Posouzení toho, zda je konkrétní opatření přiměřené, přísluší vnitrostátnímu soudu. Jinými slovy, pokud by měl předkládající soud za to, že dodávky písku, štěrku a jílu představují základní zájem maďarské společnosti vystavený skutečné hrozbě, měl by dále posoudit, zda by zablokování akvizice společnosti Janes žalobkyní v původním řízení byl řešením takového ohrožení. To znamená, že napadené rozhodnutí musí být vhodné a nezbytné k odvrácení údajné hrozby.

93.

Omezím se na konstatování, že z údajů obsažených v soudním spise nevyplývá, jak zákaz nepřímého zahraničního vlastnictví společnosti Janes přispívá k zajištění nerušeného zásobování místních stavebních podniků pískem, štěrkem a jílem. Jak rovněž uvedl na jednání Soudní dvůr, ani maďarské společnosti nic nebrání v tom, aby veškerý materiál vytěžený z lomu prodávala podnikům v zahraničí. Nicméně i za předpokladu, že by byla nějakým způsobem prokázána souvislost s deklarovaným cílem, i nadále zůstává (stejně tak neprozkoumanou) otázkou, proč nemohlo být místo toho použito takové méně omezující opatření, jako je stanovení místní distribuční kvóty za tržních podmínek.

94.

Jak jsem však již uvedla, v konečném důsledku přísluší vnitrostátnímu soudu posoudit, zda ministr dostatečně odůvodnil vhodnost a přiměřenost předmětného opatření (což se nedomnívám).

95.

S ohledem na výše uvedené navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na první předběžnou otázku položenou Fővárosi Törvényszék (soud hlavního města Budapešti, Maďarsko) takto:

„Článek 4 odst. 2 SEU, čl. 65 odst. 1 písm. b) SFEU a nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/452 ze dne 19. března 2019, kterým se stanoví rámec pro prověřování přímých zahraničních investic směřujících do Unie,

nebrání vnitrostátní právní úpravě, která umožňuje prověřování přímých zahraničních investic pocházejících ze třetích zemí do unijního podniku, jež jsou uskutečňovány prostřednictvím jiného unijního podniku, pokud daná investice vede ke skutečné účasti podniku ze třetí země na řízení nebo kontrole unijního podniku, do něhož tento podnik investoval.

Taková vnitrostátní právní úprava může stanovit, že prověření transakce je odůvodněno potřebou zajistit zabezpečení dodávek určitých surovin.

Taková vnitrostátní právní úprava musí stanovit, že jednotlivá rozhodnutí učiněná v rámci prověřovacího mechanismu musí vysvětlit, proč konkrétní přímá zahraniční investice představuje skutečnou a dostatečně závažnou hrozbu pro zabezpečení dodávek a proč je konkrétní rozhodnutí učiněné v rámci prověřovacího mechanismu vhodné a nezbytné pro řešení této hrozby.“