–

T.A.C., vertegenwoordigd door T. Chiuariu, avocat,

–

het Agenție Națională de Integritate (ANI), vertegenwoordigd door D. Chiurtu, O. Iacob en F.‑I. Moise als gemachtigden,

–

de Roemeense regering vertegenwoordigd, door E. Gane en L. Liţu als gemachtigden,

–

de Poolse regering, vertegenwoordigd door B. Majczyna als gemachtigde,

–

de Europese Commissie, vertegenwoordigd door L. Nicolae, P. J. O. Van Nuffel en M. Wasmeier als gemachtigden,

1

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van beschikking 2006/928/EG van de Commissie van 13 december 2006 tot vaststelling van een mechanisme voor samenwerking en toetsing van de vooruitgang in Roemenië ten aanzien van specifieke ijkpunten op het gebied van de hervorming van het justitiële stelsel en de bestrijding van corruptie (PB 2006, L 354, blz. 56) en van artikel 15, lid 1, artikel 47 en artikel 49, lid 3, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).

2

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geschil tussen T.A.C. en het Agenție Națională de Integritate (ANI; nationaal integriteitsagentschap, Roemenië) inzake een rapport van dit agentschap waarin is vastgesteld dat hij gedurende zijn ambtstermijn als burgemeester de regels betreffende bestuurlijke belangenconflicten heeft geschonden.

3

Beschikking 2006/928 is in de context van de toetreding van Roemenië tot de Europese Unie per 1 januari 2007 vastgesteld krachtens met name de artikelen 37 en 38 van de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Republiek Bulgarije en Roemenië en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond (PB 2005, L 157, blz. 203) (hierna: „akte betreffende de toetredingsvoorwaarden”), die op 1 januari 2007 in werking is getreden. De overwegingen 1 tot en met 6 en 9 van deze beschikking luiden als volgt:

[…]

4

Artikel 1 van beschikking 2006/928 bepaalt:

„Roemenië dient vóór 31 maart van elk jaar, en voor het eerst vóór 31 maart 2007, verslag uit te brengen aan de Commissie over de vooruitgang ten aanzien van elk van de in de bijlage genoemde ijkpunten.

De Commissie kan te allen tijde technische bijstand bieden door middel van verschillende activiteiten of informatie verzamelen dan wel uitwisselen over de ijkpunten. Voorts kan de Commissie te allen tijde deskundigen naar Roemenië sturen voor dit doel. De Roemeense autoriteiten dienen in dit verband de nodige steun te bieden.”

5

Artikel 2 van die beschikking luidt als volgt:

„De Commissie doet het Europees Parlement en de Raad haar opmerkingen en bevindingen over het verslag van Roemenië voor het eerst toekomen in juni 2007.

De Commissie zal vervolgens opnieuw verslag uitbrengen zodra dit nodig is en ten minste elk halfjaar.”

6

Artikel 4 van die beschikking bepaalt:

„Deze beschikking is gericht tot de lidstaten.”

7

De bijlage bij de beschikking luidt:

„De in artikel 1 bedoelde ijkpunten die door Roemenië moeten worden aangepakt, zijn:

8

Artikel 25 van lege nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative (wet nr. 176/2010 betreffende de integriteit bij de uitoefening van openbare functies en het bekleden van openbare ambten, alsmede tot wijziging van wet nr. 144/2007 betreffende de oprichting, de organisatie en de werking van het nationaal integriteitsagentschap en tot wijziging van andere handelingen) van 1 september 2010 (Monitor Oficial al României, deel I, nr. 621 van 2 september 2010) bepaalt:

„(1)   Een persoon die een administratieve handeling heeft verricht, een rechtshandeling heeft verricht, een besluit heeft vastgesteld of aan de vaststelling van een besluit heeft meegewerkt in strijd met de wettelijke verplichtingen inzake belangenconflicten of situaties van onverenigbaarheid, pleegt een tuchtrechtelijk vergrijp en wordt bestraft overeenkomstig de regels die van toepassing zijn op zijn ambt, functie of relevante activiteiten, voor zover deze wet geen afwijkende bepalingen ter zake bevat en er geen sprake is van een strafbaar feit.

(2)   Een persoon die op grond van lid 1 is ontslagen of uit zijn ambt is ontzet dan wel ten aanzien van wie een belangenconflict of een situatie van onverenigbaarheid is vastgesteld, verliest het recht om een openbare functie te vervullen of een openbaar ambt te bekleden waarop de bepalingen van deze wet van toepassing zijn, met uitzondering van een gekozen ambt, gedurende een periode van drie jaar vanaf de datum waarop hij is ontslagen of uit zijn ambt is ontzet dan wel vanaf de datum waarop zijn ambtstermijn van rechtswege eindigt. Indien de betrokkene een gekozen ambt heeft vervuld, kan hij gedurende een periode van drie jaar vanaf het einde van zijn ambtstermijn niet meer hetzelfde ambt bekleden. Indien de betrokkene niet langer een openbare functie vervult of een openbaar ambt bekleedt op de datum waarop de situatie van onverenigbaarheid of het belangenconflict wordt vastgesteld, geldt het verbod van drie jaar volgens de wet vanaf de datum waarop het beoordelingsrapport definitief is geworden, dan wel vanaf de datum waarop een rechterlijke beslissing houdende bevestiging van het belangenconflict of de situatie van onverenigbaarheid definitief en onherroepelijk is geworden.

[…]”

9

Artikel 66, lid 1, van lege nr. 286/2009 privind Codul penal (wet nr. 286/2009 houdende het wetboek van strafrecht), van 17 juli 2009 (Monitor Oficial al României, deel I, nr. 510 van 24 juli 2009), in de geldende versie ten tijde van de feiten (hierna: „wetboek van strafrecht”), luidt:

„De bijkomende straf van het verbod op uitoefening van bepaalde rechten bestaat in het verbod om gedurende één tot vijf jaar een of meer van de volgende rechten uit te oefenen:

10

Artikel 301 van het wetboek van strafrecht, met als opschrift „Belangenconflict”, bepaalt in lid 1:

„Een overheidsfunctionaris die in zijn taakuitoefening een rechtshandeling heeft verricht of aan de vaststelling van een besluit heeft meegewerkt waardoor hij direct of indirect een vermogensvoordeel kon verkrijgen voor zichzelf, zijn huwelijkspartner of een verwant dan wel aangetrouwde verwant tot en met de tweede graad […] wordt bestraft met een gevangenisstraf van minimaal één en maximaal vijf jaar en als bijkomende straf het verbod om een openbare functie of openbaar ambt uit te oefenen.”

11

Op 22 juni 2016 is verzoeker in het hoofdgeding gekozen tot burgemeester van de gemeente MN (Roemenië) voor een termijn van 2016 tot en met 2020.

12

In een beoordelingsrapport van 25 november 2019 stelde het ANI vast dat hij de regels inzake belangenconflicten op administratief gebied niet in acht had genomen. Tijdens zijn ambtstermijn had verzoeker in het hoofdgeding namelijk een bruikleenovereenkomst gesloten met een vereniging waarvan zijn echtgenote stichtend lid en vicevoorzitter was. Bij deze overeenkomst werd aan die vereniging het recht toegekend om voor culturele activiteiten gedurende vijf jaar kosteloos gebruik te maken van aan de gemeente toebehorende ruimten.

13

Indien dat rapport – waarin een belangenconflict van verzoeker in het hoofdgeding werd vastgesteld – definitief zou worden, met name doordat hij geen bezwaar had gemaakt, zou zijn ambtstermijn van rechtswege eindigen en zou hem overeenkomstig het nationale recht bijkomend worden verboden om gedurende drie jaar gekozen openbare ambten te bekleden.

14

Bij verzoekschrift van 19 december 2019 heeft verzoeker in het hoofdgeding bij de Tribunal București (rechter in eerste aanleg Boekarest, Roemenië) beroep tot nietigverklaring van dat rapport ingesteld. Ter ondersteuning van zijn vordering heeft hij onder meer aangevoerd dat het Unierecht zich verzet tegen een nationale wettelijke regeling op grond waarvan aan degene die in zijn ambtsuitoefening schuldig is bevonden aan een belangenconflict, automatisch een sanctie wordt opgelegd die bestaat in een driejarig verbod om een gekozen openbaar ambt te bekleden en die niet kan worden aangepast aan de ernst van de vastgestelde inbreuk.

15

Deze rechter heeft zich onbevoegd verklaard om kennis te nemen van het beroep, zodat de zaak ter behandeling is voorgelegd aan de verwijzende rechter, de Curte de Apel Timișoara (rechter in tweede aanleg Timișoara, Roemenië).

16

Deze rechter zet allereerst uiteen dat het Unierecht van toepassing is op het hoofdgeding omdat wet nr. 176/2010 uitvoeringsmaatregelen bevat in het kader van het tweede ijkpunt in de bijlage bij beschikking 2006/928. Aangegeven wordt dat ook de oprichting van het ANI geschiedde met het oog op dat ijkpunt.

17

Deze rechter merkt vervolgens op dat de ambtstermijn van iemand die een gekozen openbaar ambt bekleedt krachtens artikel 25 van die wet van rechtswege eindigt indien definitief is vastgesteld dat hij een belangenconflict heeft. Het bijkomende verbod in lid 2 van dat artikel om gedurende drie jaar gekozen openbare ambten uit te oefenen werkt bovendien automatisch, zonder dat wordt nagegaan of dat verbod noodzakelijk is of dat de toepassing naar ernst van de inbreuk wordt gedifferentieerd. Krachtens de rechtspraak van de Curte Constituțională (grondwettelijk hof, Roemenië) betreft dit verbod alle gekozen openbare ambten in artikel 1 van deze wet, ook al wordt in die bepaling de term „hetzelfde ambt” gebruikt. Voorts staat geen beroep in rechte open tegen de beëindiging van de ambtstermijn of het verbod op de uitoefening van gekozen openbare ambten. De rechter bij wie de rechtmatigheid van een beoordelingsrapport van het ANI wordt betwist kan slechts nagaan of de aan de betrokkene verweten feiten al of geen belangenconflict zijn, en kan zich niet uitspreken over de bijbehorende sancties.

18

De verwijzende rechter wijst er verder op dat in casu niet is vastgesteld dat verzoeker in het hoofdgeding een strafbaar feit heeft begaan, maar dat artikel 301, lid 1, van het wetboek van strafrecht een delict „belangenconflict” kent waarvoor overeenkomstig artikel 66, lid 1, van dat wetboek ook als bijkomende straf geldt dat geen openbare functie of ambt kan worden uitgeoefend. Volgens deze rechter moet daarom worden vastgesteld of het verbod in artikel 25, lid 2, van wet nr. 176/2010 om een gekozen openbaar ambt uit te oefenen, net als deze strafrechtelijke sanctie moet worden getoetst aan het evenredigheidsbeginsel inzake straffen in artikel 49 van het Handvest, en zo ja of dit beginsel zich tegen deze straf verzet.

19

Tot slot moet volgens de verwijzende rechter worden geverifieerd of artikel 15, lid 1, en artikel 47 van het Handvest zich verzetten tegen een nationale bepaling waarbij deze straf automatisch voor een vooraf vastgestelde duur van drie jaar wordt opgelegd, zonder dat de rechter onderzoek mag doen naar de noodzaak of de lengte van die straf op basis van de concrete omstandigheden van de zaak.

20

Daarop heeft de Curte de Apel Timişoara de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

21

Het ANI en de Roemeense regering betwisten de ontvankelijkheid van de prejudiciële vragen. Zij voeren aan dat het Handvest niet van toepassing is op het hoofdgeding omdat er geen sprake is van uitvoering van het Unierecht in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest. Zij voegen daaraan toe dat de gestelde vragen niet relevant zijn en dat het opgeworpen probleem puur hypothetisch van aard is omdat het hoofdgeding niet ziet op sancties, maar enkel op de nietigverklaring van een beoordelingsrapport waarin wordt vastgesteld dat de verzoeker in het hoofdgeding een belangenconflict heeft.

22

Wat de handelingen van de lidstaten betreft, wordt de werkingssfeer van het Handvest omschreven in artikel 51, lid 1, daarvan, waarin is vastgesteld dat de bepalingen van het Handvest tot de lidstaten zijn gericht wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen. Die bepaling bevestigt de vaste rechtspraak van het Hof volgens welke de in de rechtsorde van de Unie gewaarborgde grondrechten toepassing kunnen vinden in alle situaties die door het Unierecht worden beheerst, maar niet daarbuiten [arrest van 19 november 2019, A. K. e.a. (Onafhankelijkheid van de tuchtkamer van de Sąd Najwyższy), C‑585/18, C‑624/18 en C‑625/18, EU:C:2019:982, punt 78 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

23

In casu volgt uit de inlichtingen van de verwijzende rechter en uit de toelichting op wet nr. 176/2010 dat deze is gericht op het tweede ijkpunt in de bijlage bij beschikking 2006/928, namelijk het opzetten van een integriteitsagentschap dat de taak heeft vermogens, onverenigbaarheden en mogelijke belangenconflicten te verifiëren en verplichte besluiten uit te vaardigen op basis waarvan afschrikwekkende sancties kunnen worden ingesteld.

24

Zoals het Hof heeft geoordeeld zijn de ijkpunten in de bijlage bij deze beschikking bindend voor Roemenië, zodat die lidstaat de bijzondere verplichting heeft om aan deze ijkpunten te voldoen en hiervoor passende maatregelen te nemen. Daarnaast mag Roemenië geen maatregelen vaststellen die de nakoming van die ijkpunten in gevaar brengen (zie in die zin arrest van 18 mei 2021, Asociația Forumul Judecătorilor din România e.a., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 en C‑397/19, EU:C:2021:393, punt 172).

25

Bovendien verplicht deze beschikking Roemenië om corruptie en in het bijzonder corruptie op hoog niveau op doeltreffende wijze te bestrijden, ook in andere gevallen dan waarin de financiële belangen van de Unie worden geschaad, en om doeltreffende en afschrikkende sancties toe te passen in gevallen van corruptie in het algemeen (zie in die zin arrest van 21 december 2021, Euro Box Promotion e.a., C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 en C‑840/19, EU:C:2021:1034, punten 189 en 190 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

26

In dit kader heeft het Hof tevens verduidelijkt dat Roemenië vrij is in zijn keuze van de toepasselijke sancties, die de vorm kunnen aannemen van bestuurlijke sancties, strafrechtelijke sancties of een combinatie van beide, maar dat deze bevoegdheid wordt beperkt door zowel het evenredigheids- en het gelijkwaardigheidsbeginsel als het doeltreffendheidsbeginsel (zie in die zin arrest van 21 december 2021, Euro Box Promotion e.a., C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 en C‑840/19, EU:C:2021:1034, punten 191 en 192 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

27

Uit deze overwegingen volgt dat, zoals ook de advocaat-generaal in punt 21 van zijn conclusie heeft opgemerkt, wet nr. 176/2010, in het bijzonder artikel 25, het Unierecht ten uitvoer brengt in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest, dat hierdoor van toepassing is op het hoofdgeding.

28

Wat betreft het voorwerp van het hoofdgeding geldt volgens vaste rechtspraak een vermoeden van relevantie voor de vragen betreffende de uitlegging van het Unierecht die de nationale rechter heeft gesteld binnen het onder zijn eigen verantwoordelijkheid geschetste feitelijke en wettelijke kader, ten aanzien waarvan het niet aan het Hof staat de juistheid te onderzoeken. Het Hof kan slechts weigeren uitspraak te doen op een verzoek van een nationale rechterlijke instantie wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van het Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of wanneer het Hof niet beschikt over de feitelijke en juridische gegevens die het nodig heeft om een nuttig antwoord te geven op de gestelde vragen (arrest van 13 november 2018, Levola Hengelo, C‑310/17, EU:C:2018:899, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

29

In casu heeft de verwijzende rechter in het verzoek om een prejudiciële beslissing uitgelegd dat, indien de rechtmatigheid van het in punt 12 van het onderhavige arrest genoemde beoordelingsrapport wordt bevestigd doordat het beroep bij deze rechter wordt verworpen, verzoeker in het hoofdgeding automatisch het verbod krijgt opgelegd om gedurende drie jaar gekozen openbare ambten uit te oefenen krachtens artikel 25, lid 2, van wet nr. 176/2010, zonder dat hij daartegen kan opkomen in een andere procedure in rechte.

30

In casu blijkt dus niet dat de uitlegging van het Handvest geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, of dat het vraagstuk van hypothetische aard is.

31

Bijgevolg zijn de prejudiciële vragen ontvankelijk.

32

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 49, lid 3, van het Handvest aldus moet worden uitgelegd dat het van toepassing is op een nationale regeling op grond waarvan iemand ten aanzien van wie in de uitoefening van een gekozen openbaar ambt een belangenconflict is gebleken, na een administratieve procedure een verbod krijgt opgelegd om gedurende een vooraf bepaalde periode van drie jaar enig gekozen openbaar ambt uit te oefenen.

33

Artikel 49, lid 3, van het Handvest, waarin is bepaald dat de zwaarte van de straf niet onevenredig mag zijn aan het strafbare feit, ziet op strafrechtelijke sancties. Daarom moet worden onderzocht of dit verbod van strafrechtelijke aard is (zie in die zin arrest van 6 oktober 2021, ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, punt 90).

34

Volgens de vaste rechtspraak van het Hof betreffende de uitlegging van artikel 50 van het Handvest, welke rechtspraak ook voor artikel 49, lid 3, kan worden gehanteerd, zijn drie criteria relevant om te bepalen of een sanctie van strafrechtelijke aard is. Het eerste is de juridische kwalificatie van de inbreuk in het nationale recht, het tweede de aard van de inbreuk, en het derde de zwaarte van de sanctie die aan de betrokkene kan worden opgelegd (zie in die zin arresten van 6 oktober 2021, ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, punt 91, en 22 maart 2022, bpost, C‑117/20, EU:C:2022:202, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

35

Zelfs voor strafbare feiten die naar nationaal recht niet als strafbare feiten in strafrechtelijke zin worden gekwalificeerd, kan een dergelijk karakter namelijk voortvloeien uit de aard zelf van het strafbare feit in kwestie en uit de zwaarte van de sancties die daarvoor kunnen worden opgelegd [arrest van 22 juni 2021, Latvijas Republikas Saeima (Strafpunten), C‑439/19, EU:C:2021:504, punt 88 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

36

Hoewel het aan de verwijzende rechter staat om in het licht van deze criteria te beoordelen of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde maatregel een strafrechtelijk karakter heeft in de zin van artikel 49, lid 3, van het Handvest, kan het Hof in zijn uitspraak op een verzoek om een prejudiciële beslissing niettemin preciseringen geven om die rechter bij zijn beoordeling te leiden (zie in die zin arrest van 6 oktober 2021, ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, punt 92 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

37

Wat betreft het eerste criterium, dat ziet op de kwalificatie van de inbreuk in het nationale recht, blijkt zowel uit de bewoordingen („tuchtrechtelijk vergrijp”) van artikel 25, lid 1, van wet nr. 176/2010 als uit de nationale rechtspraak en met name die van de Curte Constituțională die in het verzoek om een prejudiciële beslissing is aangehaald, dat de beëindiging van de ambtstermijn van rechtswege na vaststelling van een belangenconflict en het bijkomende verbod op uitoefening van een gekozen openbare functie, naar Roemeens recht niet als strafrechtelijke sancties worden beschouwd. Bovendien volgt uit het dossier waarover het Hof beschikt dat deze maatregelen in het kader van een administratieve procedure worden opgelegd. Wel kent het Roemeense recht het belangenconflict eveneens als strafbaar feit, maar zoals de advocaat-generaal in punt 31 van zijn conclusie heeft opgemerkt worden de daarop gestelde sancties opgelegd in een afzonderlijke, onafhankelijke procedure.

38

Wat betreft het tweede criterium, inzake de aard van de inbreuk, moet worden nagegaan of de betreffende maatregel met name een repressief doel nastreeft, hetgeen eigen is aan een sanctie van strafrechtelijke aard in de zin van artikel 49 van het Handvest [zie in die zin arresten van 22 juni 2021, Latvijas Republikas Saeima (Strafpunten), C‑439/19, EU:C:2021:504, punt 89, en 6 oktober 2021, ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, punt 94 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

39

In casu volgt uit het verzoek om een prejudiciële beslissing en de opmerkingen van de partijen voor het Hof dat wet nr. 176/2010 de integriteit en de transparantie in de uitoefening van openbare functies en ambten beoogt te waarborgen alsook institutionele corruptie te voorkomen, en dat de in het hoofdgeding op te leggen maatregel die erin bestaat dat geen gekozen openbare ambten mogen worden uitgeoefend, deel uitmaakt van een groter geheel aan maatregelen die alle op complementaire wijze dit beogen, en zo bijdraagt aan het bereiken van de ijkpunten in beschikking 2006/928. Dit verbod en het van rechtswege beëindigen van de ambtstermijn hebben dus als doel om de goede werking en de transparantie van de staat te beschermen door belangenconflicten een duurzame halt toe te roepen.

40

Het EHRM heeft in dit verband over een verbod om zich kandidaat te stellen voor verkiezingen en om gekozen ambten uit te oefenen – welk verbod hetzelfde doel had en zag op de vrije keuze van de gekozen organen – geoordeeld dat dit verbod geen strafrechtelijk karakter had, ook al was het opgelegd naar aanleiding van een strafrechtelijke veroordeling wegens corruptie (zie in die zin EHRM, 18 mei 2021, Galan tegen Italië, CE:ECHR:2021:0518DEC006377216, §§ 85 en 97, en 17 juni 2021, Miniscalco tegen Italië, CE:ECHR:2021:0617JUD005509313, §§ 64 en 73).

41

Gelet op deze factoren en op de rechtspraak in het vorige punt blijkt een driejarig verbod om gekozen openbare ambten uit te oefenen zoals het verbod dat in het hoofdgeding kan worden opgelegd, in wezen een preventief en geen repressief doel te dienen.

42

Zoals ook de advocaat-generaal in punt 33 van zijn conclusie heeft gedaan moet wat betreft het derde criterium, dat betrekking heeft op de zwaarte van de sanctie, worden onderstreept dat een dergelijke maatregel niet bestaat in het opleggen van een vrijheidsstraf of een geldboete, maar in een verbod om in de toekomst bepaalde activiteiten uit te oefenen – namelijk gekozen openbare ambten – dat is gericht op een vastomlijnde groep personen met een bijzondere status. Dit verbod is daarnaast van beperkte duur en betreft niet het stemrecht.

43

Daarbij komt dat sancties die vergelijkbaar zijn met de maatregel in het hoofdgeding in de rechtspraak van het EHRM in het algemeen niet als zo zwaar worden aangemerkt dat zij een strafrechtelijk karakter krijgen, vooral niet wanneer het stemrecht niet aan de orde is (zie in die zin Europese Commissie voor de rechten van de mens, 13 januari 1997, Tapie tegen Frankrijk, CE:ECHR:1997:0113DEC003225896, blz. 5, en EHRM, 18 mei 2021, Galan tegen Italië, CE:ECHR:2021:0518DEC006377216, §§ 96 en 97).

44

Uit de bovenstaande overwegingen volgt dat aan geen van de criteria in punt 34 van het onderhavige arrest lijkt te zijn voldaan, zodat het in de nationale regeling in het hoofdgeding aan de orde zijnde verbod om gekozen openbare ambten uit te oefenen geen strafrechtelijke aard lijkt te hebben, hetgeen evenwel aan de verwijzende rechter staat om na te gaan.

45

Deze maatregel kan dus niet worden beoordeeld in het licht van artikel 49, lid 3, van het Handvest aangezien hij niet strafrechtelijk van aard is.

46

Gelet op een en ander moet op de eerste vraag worden geantwoord dat artikel 49, lid 3, van het Handvest aldus moet worden uitgelegd dat het niet van toepassing is op een nationale regeling die een persoon van wie is vastgesteld dat hij ondanks het bestaan van een belangenconflict een gekozen openbaar ambt heeft uitgeoefend, na een administratieve procedure verbiedt om gedurende een vooraf bepaalde periode van drie jaar enig gekozen openbaar ambt uit te oefenen, wanneer dat verbod niet strafrechtelijk van aard is.

47

Om te beginnen is er blijkens het verzoek om een prejudiciële beslissing bij de tweede vraag van uitgegaan dat het verbod om gekozen openbare ambten uit te oefenen van artikel 25, lid 2, van wet nr. 176/2010 als strafrechtelijk moet worden aangemerkt. Zoals volgt uit de overwegingen in de punten 32 tot en met 46 van dit arrest lijkt dat verbod – onder voorbehoud van nadere verificaties door de verwijzende rechter – echter niet strafrechtelijk van aard te zijn, zodat artikel 49, lid 3, van het Handvest niet van toepassing is.

48

Zoals aangegeven in punt 27 van dit arrest brengt de nationale regeling in het hoofdgeding evenwel het Unierecht ten uitvoer, zodat zij hoe dan ook in overeenstemming moet zijn met het algemeen Unierechtelijk beginsel van evenredigheid.

49

Volgens vaste rechtspraak maakt het evenredigheidsbeginsel namelijk deel uit van de algemene beginselen van het Unierecht die in acht moeten worden genomen door een nationale regeling die binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt of dat recht ten uitvoer brengt, zelfs bij gebreke van harmonisatie van de wetgeving van de Unie op het gebied van toepasselijke sancties [zie in die zin arresten van 11 april 2019, Repsol Butano en DISA Gas, C‑473/17 en C‑546/17, EU:C:2019:308, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 8 maart 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Rechtstreekse werking), C‑205/20, EU:C:2022:168, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

50

Volgens vaste rechtspraak verlangt het evenredigheidsbeginsel dat een maatregel geschikt is om de verwezenlijking van het nagestreefde doel op coherente en systematische wijze te waarborgen en niet verder gaat dan nodig is om dat doel te bereiken, met dien verstande dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan de nagestreefde doelen (zie in die zin arresten van 25 januari 2018, F, C‑473/16, EU:C:2018:36, punt 56, en 7 september 2022, Cilevičs e.a., C‑391/20, EU:C:2022:638, punt 65 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

51

De administratieve of repressieve maatregelen die krachtens een nationale wettelijke regeling zijn toegestaan, mogen niet verder gaan dan wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met die wettelijke regeling worden nagestreefd (arrest van 24 februari 2022, Agenzia delle dogane e dei monopoli en Ministero dell’Economia e delle Finanze, C‑452/20, EU:C:2022:111, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak). In het bijzonder moet de hoogte van de opgelegde straffen in verhouding staan tot de ernst van de strafbaar gestelde inbreuk (arrest van 12 september 2019, Maksimovic e.a., C‑64/18, C‑140/18, C‑146/18 en C‑148/18, EU:C:2019:723, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

52

Om de verwijzende rechter een nuttig antwoord te geven moet de tweede vraag daarom in wezen zo worden geherformuleerd dat wordt gevraagd of het evenredigheidsbeginsel zich verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan iemand ten aanzien van wie in de uitoefening van een gekozen openbaar ambt een belangenconflict is gebleken, een verbod krijgt opgelegd om gedurende een vooraf bepaalde periode van drie jaar enig gekozen openbaar ambt uit te oefenen.

53

Om te beginnen beoogt wet nr. 176/2010, waarvan artikel 25, lid 2, het driejarige verbod op de uitoefening van gekozen openbare ambten bepaalt, de integriteit en de transparantie in de uitoefening van openbare functies en ambten te waarborgen en institutionele corruptie te voorkomen. De doelstellingen van deze wet dragen bij aan de verwezenlijking van de ijkpunten in de bijlage bij beschikking 2006/928 en worden dus door de Unie als legitiem erkend.

54

Het staat weliswaar aan de verwijzende rechter – die als enige bevoegd is het nationale recht uit te leggen en toe te passen – om in het geval dat hij de rechtmatigheid van het beoordelingsrapport in het hoofdgeding bevestigt definitief te beoordelen of die sanctie in verhouding tot het in dat rapport vastgestelde belangenconflict passend en noodzakelijk is en evenredig is aan de verwezenlijking van die legitieme doelstelling, maar het Hof kan die rechter preciseringen geven om hem bij zijn beoordeling te leiden (zie in die zin arrest van 24 februari 2022, Agenzia delle dogane e dei monopoli en Ministero dell’Economia e delle Finanze, C‑452/20, EU:C:2022:111, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

55

Wat betreft de vraag of met deze sanctie op coherente en stelselmatige wijze de nagestreefde legitieme doelstellingen kunnen worden bereikt, zij eraan herinnerd dat de sanctie wordt opgelegd als aanvulling op het van rechtswege beëindigen van de ambtstermijn, nadat het ANI definitief een onrechtmatige situatie bestaande in een belangenconflict tijdens de ambtsuitoefening heeft vastgesteld en dat belangenconflict kan worden toegeschreven aan iemand die een gekozen openbaar ambt als dat van burgemeester uitoefent, zoals verzoeker in het hoofdgeding.

56

Door het automatisch opleggen van deze sancties kan het geconstateerde belangenconflict duurzaam worden beëindigd en kunnen de staat en de betrokken gekozen organen blijven functioneren. Bovendien lijkt het van rechtswege beëindigen van de ambtstermijn in combinatie met een automatisch verbod om gedurende een vaste, voldoende lange periode gekozen openbare ambten uit te oefenen, gekozen functionarissen ervan af te schrikken om zich in een dergelijke situatie te begeven en hen ertoe aan te zetten om hun verplichtingen ter zake na te komen.

57

Het driejarige verbod in de nationale regeling in het hoofdgeding om openbare ambten uit te oefenen, lijkt dus geschikt om de legitieme doelstelling van die regeling te verwezenlijken.

58

Wat betreft het noodzakelijke karakter van deze sanctie blijkt uit het dossier waarover het Hof beschikt dat de Roemeense wetgever dit verbod in het leven heeft geroepen en op drie jaar heeft gesteld omdat belangenconflicten naar hun aard een bedreiging vormen voor het functioneren van de staat en de samenleving. Dit verbod wordt dus opgelegd vanwege de duidelijk ernstige inbreuk die door een gekozen openbaar functionaris zoals verzoeker in het hoofdgeding is gepleegd.

59

De Roemeense wetgever heeft tevens in artikel 301, lid 1, van het wetboek van strafrecht het belangenconflict opgenomen als delict, waarop gevangenisstraf staat met bijkomend het verbod om gedurende minimaal een en maximaal vijf jaar gekozen ambten uit te oefenen.

60

Bij de vraag of een nationale regeling zoals die in het hoofdgeding al of niet verder gaat dan wat nodig is ter verwezenlijking van de doelstelling om de integriteit en transparantie in de uitoefening van openbare functies en ambten te waarborgen en institutionele corruptie te voorkomen, moet worden gekeken naar de omvang van de belangenconflicten en de graad van corruptie die worden waargenomen in de nationale publieke sector. In dit verband zij eraan herinnerd dat wet nr. 176/2010 de invulling vormt van het tweede ijkpunt in de bijlage bij beschikking 2006/928, welk ijkpunt bindend is voor Roemenië en inhoudt dat op basis van verplichte besluiten van het ANI afschrikwekkende sancties kunnen worden ingesteld. Beschikking 2006/928 verplicht deze lidstaat er tevens toe om corruptie daadwerkelijk te bestrijden.

61

Gelet op de preventieve component van de betrokken maatregel, die er onder andere op gericht is bekleders van openbare ambten te ontmoedigen om de integriteit van hun ambt aan te tasten, is het vooraf instellen van de duur van deze maatregel in die nationale context nodig om de werkzaamheid ervan te verzekeren.

62

Voorts is het verbod in artikel 25, lid 2, van wet nr. 176/2010 om gekozen publieke ambten te vervullen, beperkt in de tijd en geldt het slechts voor bepaalde categorieën personen die specifieke ambten uitoefenen. In het bijzonder heeft een gekozen burgemeester, zoals verzoeker in het hoofdgeding, belangrijke verantwoordelijkheden en bevoegdheden alsook de taak om medeburgers te vertegenwoordigen.

63

Dit verbod is bovendien enkel van toepassing op afgebakende werkzaamheden, namelijk gekozen openbare ambten, en verhindert niet dat de betrokkenen andere professionele activiteiten uitvoeren, met name in de private sector.

64

Gelet op de context van de nationale regeling in het hoofdgeding volgt uit het bovenstaande dat deze niet verder gaat dan wat nodig is om de nagestreefde legitieme doelstelling te verwezenlijken door als sanctie het passief kiesrecht gedurende een vooraf bepaalde termijn van drie jaar te ontnemen.

65

Wat betreft het evenredige karakter van de aan de orde zijnde maatregel en met name de vraag of de zwaarte ervan overeenkomt met de ernst van de inbreuk, zij herinnerd aan het belang van de strijd tegen corruptie in de publieke sector van bepaalde lidstaten en aan de prioriteit die de Roemeense wetgever heeft verleend aan deze doelstelling, die de Roemeense samenleving volgens de toelichting bij wet nr. 176/2010 werkelijk nagestreefd wil zien worden en die tevens wordt opgelegd door beschikking 2006/928.

66

Gelet op de ernst van de aantasting van het openbaar belang door zelfs de minst beduidende corrupte handelingen en belangenconflicten van gekozen functionarissen in een lidstaat waar het corruptierisico hoog is, is het verbod in die nationale regeling om gedurende een vooraf vastgestelde periode van drie jaar gekozen openbare ambten uit te oefenen in beginsel dus niet onevenredig in verhouding tot de inbreuk die met dat verbod wordt bestraft.

67

Door de omstandigheid dat – ook volgens de rechtspraak van de Înaltă Curte de Casație şi Justiție (hoogste rechterlijke instantie, Roemenië) – de looptijd van dit verbod op geen enkele wijze kan worden aangepast, kan evenwel niet worden uitgesloten dat deze sanctie in bepaalde uitzonderlijke gevallen disproportioneel kan blijken ten opzichte van de inbreuk die ermee wordt bestraft.

68

Dat zou namelijk het geval kunnen zijn wanneer bij wijze van uitzondering de vastgestelde onrechtmatige gedraging vanuit het oogpunt van het nagestreefde doel niet ernstig is, terwijl de gevolgen van deze sanctie voor de persoonlijke, professionele en economische omstandigheden van de betrokkene bijzonder ingrijpend zijn.

69

Indien in casu wordt bevestigd dat het beoordelingsrapport in het hoofdgeding rechtmatig is, staat het dus aan de verwijzende rechter om met inaanmerkingneming van alle relevante omstandigheden na te gaan of de zwaarte van de aan verzoeker in het hoofdgeding krachtens artikel 25, lid 2, van wet nr. 176/2010 opgelegde sanctie evenredig is aan de ernst van het in dat rapport geconstateerde belangenconflict, rekening houdend met de doelstelling van deze wet.

70

Indien dat niet zo is, staat het aan deze rechter om die wetgeving voor zover mogelijk aldus uit te leggen dat deze het mogelijk maakt om in overeenstemming met beschikking 2006/928 een proportionele, maar niettemin doeltreffende en afschrikkende sanctie op te leggen.

71

De nationale rechters moeten het nationale recht namelijk zoveel mogelijk conform het Unierecht uitleggen en, hoewel de verplichting tot conforme uitlegging niet kan dienen als grondslag voor een uitlegging contra legem van het nationale recht, zijn de nationale rechters – ook in laatste aanleg – verplicht om in voorkomend geval vaste rechtspraak te wijzigen wanneer deze berust op een met de doelstellingen van het Unierecht onverenigbare uitlegging van het nationale recht (zie in die zin arresten van 8 mei 2019, Związek Gmin Zagłębia Miedziowego, C‑566/17, EU:C:2019:390, punten 48 en 49, en 4 maart 2020, Telecom Italia, C‑34/19, EU:C:2020:148, punt 60 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

72

Gelet op een en ander moet op de prejudiciële vraag worden geantwoord dat het evenredigheidsbeginsel aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan iemand ten aanzien van wie een belangenconflict is gebleken in de uitoefening van een gekozen openbaar ambt, een verbod krijgt opgelegd om gedurende een vooraf bepaalde periode van drie jaar enig gekozen openbaar ambt uit te oefenen, mits de toepassing van deze regeling met inaanmerkingneming van alle relevante omstandigheden leidt tot het opleggen van een sanctie die evenredig is aan de ernst van de bestrafte inbreuk, rekening houdend met de doelstelling om de integriteit en de transparantie in de uitoefening van openbare functies en ambten te waarborgen en institutionele corruptie te voorkomen. Dat zou niet het geval zijn wanneer bij wijze van uitzondering de vastgestelde onrechtmatige gedraging vanuit het oogpunt van die doelstelling niet ernstig is, terwijl de gevolgen van deze maatregel voor de persoonlijke, professionele en economische omstandigheden van de betrokkene bijzonder ingrijpend zijn.

73

Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 15, lid 1, en artikel 47 van het Handvest aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling op grond waarvan iemand ten aanzien van wie een belangenconflict is gebleken in de uitoefening van een gekozen openbaar ambt, een verbod krijgt opgelegd om gedurende een vooraf bepaalde periode van drie jaar enig gekozen openbaar ambt uit te oefenen.

74

Overeenkomstig artikel 15, lid 1, van het Handvest heeft eenieder het recht te werken en een vrijelijk gekozen of aanvaard beroep uit te oefenen. Daarnaast behoort de vrijheid van beroepsuitoefening ook tot de algemene beginselen van het Unierecht (zie in die zin arrest van 29 maart 2012, Interseroh Scrap and Metals Trading, C‑1/11, EU:C:2012:194, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

75

Volgens het ANI en de Roemeense regering valt het recht op uitoefening van gekozen openbare ambten niet binnen de werkingssfeer van artikel 15, lid 1, van het Handvest omdat het passief kiesrecht een politiek recht is, hetgeen wordt bevestigd door de rechtspraak van het EHRM. Ook de Commissie voert aan dat de maatregel in het hoofdgeding om de uitoefening van gekozen openbare ambten te verbieden niet binnen de werkingssfeer van deze bepaling lijkt te vallen, omdat de kiesstrijd immers niet het recht van een bepaalde persoon inhoudt om een dergelijk ambt uit te oefenen.

76

Dienaangaande is het juist dat artikel 15, lid 1, van het Handvest breed is verwoord, zoals blijkt uit het gebruik van de termen „eenieder”, „werken” en „beroep”.

77

Bovendien wordt volgens de toelichtingen bij het Handvest van de grondrechten (PB 2007, C 303, blz. 17) de in die bepaling neergelegde vrijheid van beroep erkend in de rechtspraak van het Hof, zoals met name blijkt uit de arresten van 14 mei 1974, Nold/Commissie (4/73, EU:C:1974:51, punten 12‑14), 13 december 1979, Hauer (44/79, EU:C:1979:290, blz. 3727), en 8 oktober 1986, Keller (234/85, EU:C:1986:377, punt 8). Deze bepaling is tevens geïnspireerd door artikel 1, lid 2, van het Europees Sociaal Handvest, ondertekend te Turijn op 18 oktober 1961 en herzien te Straatsburg op 3 mei 1996, dat een daadwerkelijke bescherming vereist van het recht van de werknemer om in zijn onderhoud te voorzien door vrijelijk gekozen werkzaamheden, en door punt 4 van het Gemeenschapshandvest van de sociale grondrechten van de werkenden, aangenomen ter vergadering van de Europese Raad te Straatsburg op 9 december 1989, waarin wordt verklaard dat eenieder het recht heeft op vrije keuze en vrije uitoefening van een beroep volgens de voor elk beroep geldende bepalingen. Artikel 15, lid 1, van het Handvest heeft dus zowel ratione personae als ratione materiae een ruime werkingssfeer, zoals ook de advocaat-generaal in punt 85 van zijn conclusie heeft aangegeven.

78

Deze werkingssfeer, hoe ruim ook, omvat evenwel niet het recht om gedurende bepaalde tijd een gekozen ambt op grond van een democratisch verkiezingsproces te vervullen, zoals dat van burgemeester.

79

Deze uitlegging wordt bevestigd door het feit dat artikel 15 van het Handvest is geplaatst onder titel II met het opschrift „Vrijheden”, terwijl de specifieke bepalingen inzake het passief kiesrecht – de artikelen 39 en 40 van het Handvest inzake het actief en passief kiesrecht bij respectievelijk de verkiezingen voor het Europees Parlement en de gemeenteraad – zich onder een andere titel bevinden, namelijk titel V met het opschrift „Burgerschap”.

80

Deze uitlegging wordt tevens ondersteund door de rechtspraak van het EHRM, dat heeft geoordeeld dat het recht op uitoefening van een gekozen ambt na verkiezingen een politiek recht is, waarvan de beloning slechts het uitvloeisel is (zie in die zin EHRM, 8 november 2016, Savisaar tegen Estland, CE:ECHR:2016:1108DEC000836516, §§ 26 en 27).

81

Hieruit volgt dat het recht op uitoefening van een gekozen openbaar ambt en in het bijzonder dat van burgemeester niet valt binnen de werkingssfeer van artikel 15, lid 1, van het Handvest, zodat verzoeker in het hoofdgeding zich in dit geval niet op deze bepaling kan beroepen.

82

Zoals blijkt uit artikel 53 van het Handvest staat deze uitlegging echter niet in de weg aan de mogelijkheid voor de lidstaten om een gunstiger beschermingsnorm toe te passen voor het in hun grondwet erkende recht op arbeid en de vrije uitoefening van het beroep, mits die toepassing niet afdoet aan het beschermingsniveau van het Handvest zoals uitgelegd door het Hof.

83

Wat betreft artikel 47 van het Handvest bepaalt de eerste alinea daarvan dat eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, recht heeft op een doeltreffende voorziening in rechte, met inachtneming van de in dat artikel gestelde voorwaarden. Het verduidelijkt in de tweede alinea dat eenieder recht heeft op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld.

84

De erkenning in een bepaald geval van het recht op een doeltreffende voorziening in rechte in de zin van artikel 47 veronderstelt dat de persoon die dit recht inroept, zich beroept op door het Unierecht gewaarborgde rechten of vrijheden of wordt vervolgd in het kader van een tenuitvoerlegging van het Unierecht in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest [zie in die zin arrest van 22 februari 2022, RS (Gevolgen van de uitspraken van een grondwettelijk hof), C‑430/21, EU:C:2022:99, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

85

Dat is in casu het geval omdat het verbod om gedurende een vooraf bepaalde periode van drie jaar enig gekozen openbaar ambt uit te oefenen, dat aan verzoeker in het hoofdgeding wordt opgelegd indien de rechtmatigheid van het beoordelingsrapport van het ANI wordt bevestigd, opgenomen is in wet nr. 176/2010, die blijkens punt 27 van dit arrest het Unierecht ten uitvoer legt. Artikel 47 van het Handvest is dus van toepassing op het hoofdgeding.

86

Aangaande de inhoud van deze bepaling heeft het Hof reeds geoordeeld dat het daarin neergelegde beginsel van effectieve rechterlijke bescherming uit diverse onderdelen bestaat, waaronder met name het beginsel van wapengelijkheid (equality of arms) en het recht op toegang tot de rechter (arrest van 30 juni 2016, Toma en Biroul Executorului Judecătoresc Horaţiu-Vasile Cruduleci, C‑205/15, EU:C:2016:499, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

87

Het recht op een doeltreffende voorziening in rechte in de zin van artikel 47 van het Handvest bestaat er onder andere in dat de houder van dit recht toegang moet hebben tot een gerecht dat bevoegd is om de eerbiediging van de uit het Unierecht voortvloeiende rechten te waarborgen en om daartoe alle voor het bij dat gerecht aanhangige geding relevante feitelijke en juridische kwesties te onderzoeken [zie in die zin arrest van 6 oktober 2020, État luxembourgeois (Rechtsbescherming tegen een verzoek om inlichtingen in belastingzaken), C‑245/19 en C‑246/19, EU:C:2020:795, punt 66 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

88

Zoals de advocaat-generaal in punt 100 van zijn conclusie heeft opgemerkt, impliceert het in artikel 47 van het Handvest neergelegde recht op een doeltreffende voorziening in rechte in casu dat de verwijzende rechter de rechtmatigheid van het voor de verzoeker in het hoofdgeding belastende beoordelingsrapport van het ANI kan toetsen en in voorkomend geval dat rapport en de op basis daarvan opgelegde sancties nietig kan verklaren.

89

Uit het dossier waarover het Hof beschikt blijkt dat de door het ANI vastgestelde beoordelingsrapporten een beschrijving van de feiten, de zienswijze van de betrokkene en een beoordeling van het vastgestelde belangenconflict bevatten. Voorts is de verwijzende rechter bevoegd om in het kader van zijn toetsing van het beoordelingsrapport in het hoofdgeding alle relevante juridische en feitelijke vragen te onderzoeken en als resultaat van dat onderzoek het bestaan van een belangenconflict te bevestigen of te ontkrachten. Bovendien kan deze rechter het beoordelingsrapport nietig verklaren indien hij tot het oordeel komt dat het onrechtmatig is, en bijgevolg kan hij ook de op grond van dat rapport getroffen maatregelen bestaande in de beëindiging van de ambtstermijn en het verbod op de uitoefening van gekozen openbare ambten ongeldig verklaren.

90

Verder volgt uit de punten 69 en 72 van dit arrest dat het aan de verwijzende rechter staat om na te gaan of in casu is voldaan aan de Unierechtelijke eis om een evenredige sanctie op te leggen.

91

Tot slot doet geen enkel element in het dossier waarover het Hof beschikt twijfelen aan de doeltreffendheid van de rechtswegen die openstaan in het Roemeense recht of aan de verenigbaarheid van de nationale regeling in het hoofdgeding met artikel 47 van het Handvest, zoals ook de advocaat-generaal heeft opgemerkt in punt 102 van zijn conclusie.

92

Gelet op het voorgaande moet de prejudiciële vraag als volgt worden beantwoord:

93

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht: