6.3.2014   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 67/104

1.1

De twee voorstellen voor een verordening (COM(2013) 451 en 452 final) strekken ertoe om gedelegeerde handelingen betreffende 165 wetgevingsinstrumenten, die oorspronkelijk aan de regelgevingsprocedure met toetsing (hierna RPMT) waren onderworpen, in één klap bij het nieuwe delegatieregime onder te brengen.

1.2

Het Parlement, met steun van de Raad, verzocht daarom teneinde de oude "comitologiepraktijken" op de delegatieprocedure van artikel 290 VWEU toe te snijden.

1.3

Het Comité kan zich daarin vinden, want de rechtszekerheid van EU-regelgeving, vereenvoudiging en doeltreffendheid zijn erbij gebaat.

1.4

Er zij herinnerd aan het recent uitgebrachte gedetailleerde rapport van het Comité over de delegatieprocedure en lezing daarvan draagt zeker bij tot begrip van dit advies.

1.5

Het is namelijk zo dat de "verhuizing" van 165 rechtsinstrumenten (in de vorm van verordeningen, richtlijnen en besluiten), die op 12 gebieden betrekking hebben, een aantal praktische en juridische vragen opwerpt.

1.6

Een aantal elementen van de delegatie blijven namelijk onduidelijk. Zo moet het concept "niet-essentiële onderdelen" nog worden gedefinieerd. Ook moet nog nauwkeurig worden ingeschat hoe het nieuwe mechanisme zal werken.

1.7

In bepaalde verordeningsvoorstellen bestaat immers geen oog voor het via de basisbesluiten vastgestelde kader en is de delegatie van onbepaalde tijd of hebben Parlement en Raad nauwelijks de tijd om deze te toetsen

1.8

Gegeven zijn algemene en bijzondere opmerkingen raadt het Comité de Commissie aan om bij haar grootscheepse operatie meer rekening te houden met de specificiteiten van bepaalde basisbesluiten.

1.9

Ook worden Raad en Parlement aangeraden om zeer nauwgezet toe te zien op alle handelingen die in dit verband verricht zullen worden.

2.1

In het op 1 december 2009 in werking getreden Verdrag van Lissabon wordt een onderscheid gemaakt tussen enerzijds de aan de Commissie toegekende bevoegdheid om niet-wetgevingshandelingen van algemene strekking vast te stellen ter aanvulling of wijziging van bestaande niet-essentiële onderdelen van een wetgevingshandeling (de delegatieprocedure - artikel 290 VWEU) en anderzijds uitvoeringshandelingen vast te stellen (de uitvoeringsprocedure - artikel 291 VWEU).

2.2

Het rechtskader is voor beide bevoegdheden verschillend.

2.2.1

De gedelegeerde handelingen worden geregeld via een aantal niet-dwingende instrumenten:

2.2.1.1

Het Comité heeft onlangs een gedetailleerd informatief rapport over de delegatieprocedure uitgebracht en het verdient alle aanbeveling om dat te lezen ten einde dit advies goed te begrijpen (3).

2.2.2

De uitvoeringshandelingen van artikel 291 VWEU zijn daarentegen wel via juridisch dwingende instrumenten geregeld:

2.2.3

De RPMT werd gebruikt voor de vaststelling van uitvoeringshandelingen tot wijziging van "niet-essentiële onderdelen van een basisbesluit". Deze formulering van artikel 5 bis van het comitologiebesluit (6) is ongeveer hetzelfde als die van gedelegeerde handelingen. Een gedelegeerde handeling zoals gedefinieerd in artikel 290 VWEU is namelijk een door de Commissie vastgestelde quasi-wetgevende handeling ter aanvulling of wijziging van "niet-essentiële onderdelen van (…) een wetgevingshandeling".

2.2.4

Als gevolg van deze gelijkenis blijven artikel 5 bis van het comitologiebesluit en de RPMT tussen 2009 en 2014 voorlopig gelden, waarbij de Commissie tijdens die korte periode de bestaande bepalingen, die in een RPMT voorzien, wil aanpassen aan de regeling voor gedelegeerde handelingen.

2.2.5

Op "verzoek" van het EP (7) heeft de Commissie dus, met steun van de Raad (8), een "verhuizingsoperatie" ondernomen betreffende een aantal verordeningen, richtlijnen en besluiten.

Onderhavige voorstellen van de Commissie voor omnibus verordeningen strekken ertoe om groepsgewijs tot die verhuizing over te gaan.

3.1

De Commissie komt met twee voorstellen voor een verordening:

Aan een derde pakket voorstellen wordt nog gewerkt en dat zou binnenkort gepresenteerd worden.

3.2

Eerstgenoemd voorstel heeft tot doel om 160 basisbesluiten (verordeningen, richtlijnen en besluiten) als één geheel van de RPMT naar de delegatieprocedure over te brengen. Die besluiten hebben betrekking op de volgende gebieden:

3.2.1

Het voorstel bestaat uit een toelichting, de ontwerpverordening en een bijlage waarin de basisbesluiten worden genoemd die van de RPMT naar de delegatieprocedure zouden verhuizen.

3.3

Het tweede voorstel (justitie) is separaat want de rechtsgrondslag van de besluiten in kwestie wortelt in Titel V van het VWEU en betreft niet alle lidstaten. Het is namelijk zo dat Denemarken overeenkomstig de artikelen 1 en 2 van het bij het VWEU gevoegde Protocol 22 betreffende de positie van dat land niet onder het voorgestelde stelsel zal vallen.

3.3.1

Dit tweede voorstel heeft betrekking op vijf verordeningen met als respectieve onderwerpen:

4.1

De Commissie komt met omnibus verordeningen voor de groepsgewijze afstemming van een aantal verordeningen, richtlijnen en besluiten in plaats van voor ieder betrokken instrument een aparte verordening voor te stellen.

4.1.1

Die methode heeft zij reeds in 2006 bij de invoering van de RPMT gevolgd. Toen bediende zij zich van een mededeling om met spoed 25 verordeningen en richtlijnen aan te passen, waaronder met name Richtlijn 2005/1/EG van 9 maart 2005 betreffende de instelling van "een nieuwe comitéstructuur voor financiële diensten" (9). Ook kan genoemd worden haar mededeling van 2007 over de aanpassing aan de RPMT van een aantal andere in vier bijlagen onderverdeelde handelingen (10). Het Comité heeft daarover opmerkingen gemaakt en aanbevelingen geformuleerd (11).

4.1.2

Een operatie zo omvangrijk als onderhavige heeft de Commissie nog nooit ondernomen.

4.1.3

Voorts wil zij haar bevoegdheden uitbreiden want de voorstellen bevatten een regeling van de strekking en het werkingsgebied voor Raad en EP maar ook van de duur waarover deze instellingen beschikken om bezwaar te maken.

4.1.4

Enerzijds komt dat vereenvoudiging en procedurele snelheid ten goede, maar anderzijds werpt het ook veel vragen op.

4.2

Krachtens artikel 2 van beide voorstellen wordt de bevoegdheid om gedelegeerde handelingen vast te stellen "toegekend voor onbepaalde tijd".

4.2.1

Het Comité wijst erop dat de duur van de bevoegdheidsdelegatie krachtens artikel 290 VWEU uitdrukkelijk in het basisbesluit moet worden afgebakend. Ook is het zo dat, een enkele uitzondering daargelaten, er in principe voor bepaalde tijd wordt gedelegeerd, waarbij er, na het uitbrengen van een uitvoeringsverslag, verlengd kan worden.

4.2.2

Verder wordt de voorkeur van de Commissie voor delegatie voor onbepaalde tijd (12) niet door het EP gedeeld (13). Voorts wordt in het omnibus voorstel de verplichting afgeschaft om periodiek verslag te doen over de uitvoering van de in het basisbesluit genoemde maatregelen (14).

4.2.3

Het is dus nog maar de vraag of de voorstellen er inderdaad in zouden kunnen resulteren dat er in alle gevallen en op alle gebieden voor onbepaalde tijd kan worden gedelegeerd.

4.3

Zoals het Comité in zijn informatief rapport over gedelegeerde handelingen heeft aangegeven, is de delegatie onderworpen aan controle door de Raad en het EP. Die kunnen de delegatie op ieder moment intrekken, bezwaar maken tegen een gedelegeerde handeling (in principe binnen twee maanden na melding van de handeling door de Commissie) of binnen die twee maanden de Commissie te kennen geven dat zij geen bezwaar tegen de handeling hebben. Die termijn van twee maanden kan op verzoek van EP of Raad worden verlengd.

4.3.1

De leden 3-6 van artikel 5 bis van het comitologiebesluit bevatten een ingewikkeld stelsel van termijnen en zulks afhankelijk van de vraag of de beoogde maatregelen al dan niet met het advies van het comité overeenstemmen. Ook variëren die termijnen van vier tot twee maanden naargelang het om de Raad of het EP gaat.

In afwijking van deze "normale" regeling bepaalt artikel 5 bis, lid 5, onder b,) van het comitologiebesluit dat die termijnen "in uitzonderlijke gevallen" kunnen worden verkort "wanneer dat om redenen van doeltreffendheid gerechtvaardigd is", maar een precieze tijdsduur wordt niet gegeven.

Verder bevat lid 6 van het artikel een speciale termijn van één maand voor nauwkeurig in het basisbesluit aangegeven gevallen waarin "om dwingende urgente redenen" de normale termijn niet kan gelden.

4.3.2

In artikel 2, lid 6, van de in COM(2013) 451 final voorgestelde verordening wordt die laatste optie overgenomen maar wordt de termijn waarbinnen het Parlement en de Raad bezwaar kunnen maken tegen een gedelegeerde handeling slechts "in uitzonderlijke gevallen" vastgesteld op één maand (15).

4.3.3

De voorgestelde regeling lijkt dus de controleruimte van Raad en EP in te perken.

4.3.4

Daarmee is het inzonderheid de vraag in hoeverre die twee instellingen in een zodanig kort tijdsbestek controle op maar liefst 165 gedelegeerde handelingen kunnen uitoefenen.

4.4

Het Comité benadrukte reeds in zijn informatief rapport dat de delegatieprocedure strekt tot het vaststellen van gedelegeerde handelingen die uitsluitend betrekking hebben op "niet-essentiële" onderdelen van gezamenlijke wetgevingshandelingen van Raad en EP.

4.4.1

Het Commissievoorstel betreft 12 verschillende terreinen.

4.4.2

De precieze juridische aard van de gedelegeerde handelingen is tamelijk vaag en de betrokken terreinen zijn zowel uitgebreid als gevoelig. Daarom, zoals onderstaand wordt uitgelegd, kunnen er vraagtekens worden geplaatst bij het "niet-essentiële" karakter van bepaalde maatregelen.

4.4.3

Voorts interpreteert het Hof dat "niet-essentieel" in het licht van het beleidsgebied in kwestie. Zo verklaarde het Hof (Grote kamer) op 5 september 2012 voor recht dat de grondrechten een zaak van de wetgever zijn, en dus nooit het voorwerp van delegatie aan de Commissie kunnen worden (16).

4.4.4

Verder heeft het Hof nog niet de gelegenheid gehad om zich over gedelegeerde rechtshandelingen uit te spreken. Het is onlangs echter voor het eerst in die zin aangezocht in de "biocidenzaak". Het gaat om een verzoek van de Commissie tot nietigverklaring van artikel 80, lid 1, van Verordening (EU) 528/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 22 mei 2012 (17).

Het beroep werd op 19 september 2012 ingediend en het Hof zal zich, na kennisneming van de conclusies van de Advocaat-generaal, ten vroegst eind 2013/begin 2014 uitspreken.

5.1

In de meeste van de in dit advies bekeken gevallen past de Commissie de PRMT op toereikende en redelijke wijze aan de regeling van artikel 290 VWEU aan. Toch zijn er nog kwesties die met twijfels en specifieke problemen zijn omgeven.

5.2

Het merendeel van de betrokken rechtsinstrumenten bevat een expliciete verwijzing naar artikel 5 bis van het comitologiebesluit (18) waarbij de RPMT werd ingevoerd en waarin is bepaald dat "maatregelen van algemene strekking worden aangenomen tot wijziging van niet-essentiële onderdelen" van een basisbesluit. Deze bij Besluit van 28 juni 1999 ingevoerde wijziging is slechts in werking getreden op 24 juli 2006.

5.2.1

Maar toch bevat geen enkele van de voor de verhuizing gedateerde rechtsinstrumenten een aanduiding van de maatregelen die aan de RPMT zijn onderworpen. Pas bij het besluit van juli 2006 werd er namelijk een nieuw lid 2 aan artikel 2 van het besluit van juni 1999 toegevoegd. Daarin wordt voor het eerst bepaald dat "maatregelen van algemene strekking worden aangenomen tot wijziging van niet-essentiële onderdelen van (…) (een basis)besluit".

5.2.2

Al die basisbesluiten bevatten dus slechts formuleringen (19) als "De voor de uitvoering van de onderhavige richtlijn vereiste maatregelen worden vastgesteld overeenkomstig Besluit 1999/468/EG van de Raad van 28 juni 1999", "de Commissie wordt bijgestaan door een comité" en "Wanneer naar dit lid wordt verwezen, zijn de artikelen 5 en 7 van Besluit 1999/468/EG van toepassing, met inachtneming van artikel 8 van dat besluit.".

5.2.3

De overstap van de RPMT naar het delegatiestelsel betekent dat de comitéadviezen van eerstgenoemde procedure worden opgeheven. Die worden wel gehandhaafd voor de uitvoeringshandelingen van artikel 291 VWEU.

5.2.4

Er valt dus één controlefase weg voor het "niet-essentiële" karakter van "bepaalde onderdelen" van het basisbesluit.

5.2.5

De bij het verordeningsvoorstel gevoegde lijst bevat handelingen die van voor het comitologiebesluit dateren. Deze waren echter gepubliceerd voordat de comitologieprocedure werd gesystematiseerd en daarmee waren de verwijzingen naar de maatregelen zeer vaag. Men denke bijv. aan "de aanpassing aan technische vooruitgang" (de Richtlijn van 20 mei 1975 over spuitbussen) (20).

5.3

De beperking van het werkingsgebied van artikel 5 bis tot "niet-essentiële onderdelen" van een aantal basisbesluiten laat soms te wensen over. Onbevredigend is bijv. de algemene formulering "maatregelen die niet-essentiële onderdelen van deze verordening beogen te wijzigen" in Verordening (EG) 661/2009 betreffende de algemene veiligheid van motorvoertuigen.

5.3.1

Soms is artikel 5 bis van toepassing op onderdelen waarvan het "niet-essentiële" karakter voor nogal wat twijfel vatbaar is. Dit is bijv. het geval met:

5.4

Kennelijk "niet-essentiële" maatregelen zoals de bijstelling van bijlagen bij richtlijnen kunnen twijfelachtige gevolgen hebben voor de bescherming van bepaalde grondrechten.

5.4.1

Dit betreft onder andere:

5.4.2

Soms liggen de zaken nog delicater. Dan wordt een (belangrijk deel van) een regeling aan gedelegeerde handelingen overgelaten, zoals het geval is met bijv.: