15.1.2013   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 11/44

1.1

Het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) spreekt zijn waardering uit voor de mededeling van de Europese Commissie, omdat het groot belang hecht aan een snelle overschakeling op een algemeen systeem voor elektronische aanbesteding (e-aanbesteding). Daarmee zijn in enkele lidstaten al positieve ervaringen opgedaan. De aanbestedingsmarkt is enorm groot en bedraagt ongeveer 20 % van het bbp van de EU.

1.2

In een zeer slechte conjuncturele situatie als de huidige, die wordt gekenmerkt door begrotingsaanpassingen met zware gevolgen voor de burgers, is de houding tegenover Europa en zijn initiatieven uiterst negatief. De Europese instellingen zullen een enorme inspanning moeten leveren om zich opener op te stellen en helder en inzichtelijk te maken waarom bepaalde besluiten worden genomen. De Europese Commissie, de enige EU-instelling die wetgeving mag voorstellen, draagt de bijzondere verantwoordelijkheid om de burgers niet alleen te informeren over haar voorstellen, maar ook te overtuigen van het nut daarvan. Het EESC zet zich eveneens daarvoor in. De Commissie zou in dit verband zo veel mogelijk met de andere instellingen, waaronder de adviesorganen van de EU, moeten samenwerken.

1.3

Het EESC wijst erop hoezeer rechtlijnige bezuinigingen op overheidsbegrotingen en de daarmee gepaard gaande vervroegde uittreding van de oudere en bekwamere personeelsleden die zich bezighouden met aanbestedingsprocedures, het menselijk kapitaal van overheidsdiensten langzamerhand uithollen. Het roept de lidstaten op niet willekeurig te bezuinigen, hetgeen slechts voor korte tijd budgettaire verlichting zal bieden, aangezien overheidsdiensten vervolgens in veel gevallen een beroep zullen moeten doen op externe deskundigen, omdat het personeel dat is gebleven, nog niet over de noodzakelijke knowhow beschikt.

1.4

Het EESC onderstreept het belang van e-aanbesteding vanwege de potentiële voordelen daarvan wat betreft:

1.5

De Commissie denkt dat het mogelijk is om de overschakeling medio 2016 te voltooien (waarschijnlijk wordt dat 2017, aangezien er voor de omzetting twee jaar nodig is). In vergelijking met wat er de afgelopen 8 jaar is gerealiseerd, betekent dit dat er veel sneller te werk zal moeten worden gegaan. Het EESC vindt dit een goede en ambitieuze doelstelling, die echter alleen kan worden gehaald als aan een aantal in dit advies genoemde voorwaarden wordt voldaan m.b.t. normalisatie, interoperabiliteit en toegankelijkheid. Worden deze voorwaarden niet in acht genomen, dan bestaat het gevaar dat de markt nog verder versnippert.

1.6

Het EESC kan zich vinden in de geformuleerde doelstellingen, maar merkt toch op dat ondanks alle reeds geleverde inspanningen het percentage e-aanbestedingen tot nu toe erg laag blijft. De Commissie legt momenteel de laatste hand aan een studie (die dit jaar nog moet verschijnen) waarin de cijfers per land zullen worden gegeven. In Italië bijvoorbeeld bedraagt het percentage e-aanbestedingen 4 %.

1.7

Het EESC hekelt ten zeerste de houding van enkele lidstaten die nauwelijks met de Commissie samenwerken. De desbetreffende landen zijn tegen verandering en zijn niet voornemens hun aanbestedingsmarkt te openen voor concurrenten omdat ze hun eigen bedrijfsleven willen beschermen en hun aanzienlijke economische en politieke macht op dit terrein niet willen opgeven.

1.8

In dit verband spreekt de Commissie in haar mededeling over „inertie”. Het EESC vindt dat veeleer sprake is van „passief verzet” tegen veranderingen en van gevoeligheid voor protectionistisch getinte nationale druk. Als alle aanbestedingen elektronisch bekend worden gemaakt, iets wat met name het mkb heel graag zou willen, zou een drempel voor Europese procedures overbodig worden en nadelig uitpakken.

1.9

Het EESC is van mening dat behoud van de drempels een obstakel vormt voor de ontwikkeling van de interne markt en voor gelijke mededingingsvoorwaarden.

1.10

Communicatie. Burgers, ondernemingen en lokale en nationale overheden moeten overtuigd raken van het nut van de voorgestelde instrumenten. Daartoe dienen op geïntegreerde wijze middelen te worden geïnvesteerd in voorlichtings-, communicatie- en opleidingsactiviteiten. Er mag geen sprake zijn van geïsoleerde initiatieven.

1.11

Transparantie. De elektronische publicatie van openbare aanbestedingen zal onmiddellijk leiden tot meer transparantie. Het EESC stelt voor om naast de aankondiging van de opdracht ook de voortgang van werkzaamheden t.o.v. de planning alsmede de einddatum van werkzaamheden of de leveringsdatum van goederen online te publiceren. Meer transparantie zal fraude steeds moeilijker maken, waardoor overheidsdiensten nog meer geld zullen besparen en de marktefficiëntie verder zal toenemen.

1.12

Interoperabiliteit en normalisatie. Het EESC hecht groot belang aan interoperabiliteit tussen de diverse platforms (vaak portaalsites) en aan normalisatie van de processen en van de elektronische documenten die in de diverse fasen van een aanbestedingsprocedure worden uitgewisseld. Een wildgroei van geïsoleerde platforms en verschillende formaten en processen belemmert de digitalisering van openbare aanbestedingen en weerhoudt leveranciers, met name kleine en middelgrote ondernemingen, ervan om daaraan deel te nemen. De Commissie zou niet langer meer moeten wachten met het aanbevelen van één Europese (of internationale) norm voor aanbestedingsprocedures. In dit verband zij met name gewezen op de werkzaamheden van de CEN in het kader van de workshop „Business Interoperability Interfaces (BII) for Public procurement in Europe” (1) en de verwerking van de BII-profielen in de PEPPOL-specificaties.

1.13

Fragmentatie. Het ontbreken van een Europese strategie heeft zowel op nationaal als decentraal niveau (in Duitsland, Italië en andere landen) geleid tot de ontwikkeling van niet-compatibele platforms en identificatie-instrumenten. Volgens mkb-verenigingen heeft dit bijna altijd tot gevolg dat van de indiening van offertes wordt afgezien. Soms is er ook sprake van buitensporig hoge, ongerechtvaardigde beheerskosten, vooral voor kleine en middelgrote ondernemingen. Het EESC vindt dat de EU de marktfragmentatie adequaat moet bestrijden.

1.14

Toegankelijkheid en eenvoud Het EESC benadrukt dat de voordelen voor de markt, voor overheidsdiensten en voor de burgers alleen kunnen worden gerealiseerd als de systemen toegankelijk zijn. Dit betekent dat moet worden gezorgd voor lage kosten, gemakkelijk te beheren en te onderhouden systemen, genormaliseerde modules, procedures en oplossingen alsook voor een gemeenschappelijk glossarium, hetgeen een nuttig instrument is om taalproblemen op te lossen (en op zijn beurt ook weer toegankelijk en gebruiksvriendelijk moet zijn). Dit alles overeenkomstig de uitgangspunten die de Commissie in haar Small Business Act beloofde in acht te nemen.

1.15

Sociale ondernemingen. Het EESC raadt aan om er bij de overschakeling op elektronische aanbestedingsinstrumenten zorgvuldig op te letten dat deze instrumenten toegankelijk zijn voor sociale ondernemingen. Veel sociale diensten worden geleverd door dit soort ondernemingen, die een heel belangrijke plaats innemen in de hulp- en zorgverlening.

1.16

De Europese regels zouden bij aanbestedingen boven de drempelwaarden moeten voorzien in steun voor kleine en middelgrote ondernemingen, teneinde hen in staat te stellen te voldoen aan de gestelde kapitaal- en ervaringseisen, bijv. via tijdelijke consortia of verenigingen van ondernemingen. De situatie in Portugal is in dit verband veelzeggend. Daar wordt 87 % van de aanbestedingen in de wacht gesleept door kleine of middelgrote ondernemingen, maar in waarde zijn die slechts goed voor 19 % van de aanbestedingsmarkt.

2.1

In de mededeling wordt het strategische belang van e-aanbesteding duidelijk gemaakt en worden de belangrijkste acties uiteengezet waarmee de Commissie de overschakeling op volledige e-aanbesteding in de EU wil ondersteunen.

2.2

Overheidsdiensten die al op e-aanbesteding zijn overgeschakeld, hebben besparingen van 5 à 20 % geboekt. Wanneer wordt uitgegaan van het laagste percentage, dan zou vanwege de omvang van de Europese aanbestedingsmarkt toch nog een totale besparing van meer dan 100 miljard euro worden behaald als alle aanbestedingen in de EU elektronisch zouden verlopen.

2.3

Wat openbare aanbestedingen (2) betreft, is de Commissie, zoals voorzien in de Akte voor de interne markt van 2011 (3), met een aantal voorstellen gekomen om de overschakeling op e-aanbesteding in de EU medio 2016 te voltooien (4). Het uiteindelijke doel is een systeem van volledige e-aanbesteding waarbij alle fasen van de procedure - van de aankondiging (e-aankondiging) tot en met de betaling (e-betaling) - elektronisch worden afgewikkeld (5).

2.4

E-aanbesteding kan, vooral voor kleine en middelgrote ondernemingen, tot verbeterde transparantie van en toegang tot aanbestedingsprocedures bijdragen en aldus grensoverschrijdende concurrentie, innovatie en groei op de interne markt stimuleren.

2.5

De Commissie noemt twee grote obstakels voor de benutting van e-aanbesteding:

2.6

Om de geformuleerde doelstellingen te verwezenlijken heeft de Commissie een uit 15 punten bestaand actieplan uitgewerkt.

3.1

Het EESC erkent het belang van een herziening van het rechtskader voor openbare aanbestedingen en van een geleidelijke overschakeling op volledige e-aanbesteding, waarbij voor een aantal fasen van het aanbestedingsproces het gebruik van elektronische communicatiemiddelen verplicht wordt gesteld.

3.2

De door de Commissie voorgestelde routekaart voor de geleidelijke invoering van e-aanbesteding is zeer ambitieus en zou, indien correct nagevolgd, grote voordelen opleveren voor alle spelers op de markt voor overheidsopdrachten. Gelet op de verschillen in ontwikkeling van e-aanbesteding in de lidstaten, waardoor er al sprake is van fragmentatie van oplossingen en platforms, zou het ontbreken van strategische en operationele richtsnoeren, als niet aan bepaalde minimale basisvoorwaarden wordt voldaan, ertoe kunnen leiden dat de markt verder versnippert.

3.3

De ontwikkeling van e-aanbesteding mag echter niet indruisen tegen het beginsel van de „meestbiedende”, zoals voorzien in het voorstel voor een richtlijn inzake „overheidsopdrachten” (6).

3.4

Het EESC hecht groot belang aan interoperabiliteit tussen de diverse platforms (vaak portaalsites) en aan toegankelijkheid van de processen en van de elektronische documenten die in de diverse fasen van een aanbestedingsprocedure worden uitgewisseld. Het is zaak te voorzien in een Europese (of internationale) open norm voor (software)oplossingen voor e-aanbestedingen van overheidsdiensten. Een wildgroei van geïsoleerde platforms en verschillende formaten en processen belemmert de digitalisering van openbare aanbestedingen en weerhoudt leveranciers, met name kleine en middelgrote ondernemingen, ervan om daaraan deel te nemen. De werkzaamheden van het Europees Comité voor Normalisatie (CEN) in het kader van de workshop „Business Interoperability Interfaces for Public procurement in Europe” hebben „interoperabele standaardprofielen” opgeleverd voor de implementatie van genormaliseerde softwareoplossingen.

3.5

Teneinde de bestaande obstakels uit de weg te ruimen vindt het EESC het terecht dat de Commissie specifieke maatregelen neemt om het gebruik van internationale of Europese open normen verplicht te stellen met het oog op de implementatie van technisch interoperabele oplossingen. Voor de correcte toepassing van open normen zouden richtsnoeren moeten worden uitgewerkt op basis van de werkzaamheden van het CEN in het kader van de in de vorige paragraaf genoemde workshop en de toepassing daarvan in het PEPPOL-project. De Digitale Agenda voor Europa voorziet expliciet (7) in een maatregel ter bevordering van de normalisatie van e-aanbesteding via de benutting van specifieke technologieën die door alle leveranciers van ICT-oplossingen en -diensten kunnen worden geïmplementeerd.

3.6

Het EESC wijst erop dat e-aanbesteding een fundamentele bijdrage kan leveren aan het vergroten van de transparantie van openbare-aanbestedingsprocedures en aan de bestrijding van fraude. Dankzij de elektronische instrumenten kan de gehele procedure alsook de uitvoering van de opdracht door de dienstverlener, worden gecontroleerd en geëvalueerd. Dat is belangrijk om te garanderen dat de publieke sector zo transparant mogelijk te werk gaat (e-transparantie), en kan, vooral voor kleine en middelgrote ondernemingen, een grote prikkel zijn om instrumenten voor e-aanbesteding te gaan gebruiken. De situatie in Portugal vormt in dit licht een goed praktijkvoorbeeld (8), net als die in Litouwen. Daar is het gebruik van e-aankondiging, e-toegang en e-indiening verplicht gesteld, wat al de volgende voordelen heeft opgeleverd: een daling van de prijzen van de ingekochte goederen en diensten (14-55 %), een stijging van het aantal deelnemers aan aanbestedingsprocedures (20-90 %), en een afname van de duur van de procedures (van 46 naar 11 dagen).

3.7

Initiatieven voor e-aanbesteding dienen te voorzien in steun voor training van kleine en middelgrote ondernemers in het gebruik van de technologie, en moeten hen doordringen van de voordelen daarvan. Essentieel zijn investeringen in opleidingen voor werknemers in de particuliere en publieke sector. Het EESC vindt ondersteuning daarvan zeer nuttig. Kleine en middelgrote ondernemingen zouden gebruik kunnen maken van hun brancheorganisaties.

3.8

Er bestaan taalbarrières en in de mededeling wordt door onvoldoende aandacht aan geschonken. De op de e-aanbestedingsplatforms beschikbare informatie zou behalve in de taal van de desbetreffende lidstaat in minimaal één andere Europese taal beschikbaar moeten zijn. Dat zou echter buitensporig hoge extra kosten met zich kunnen meebrengen. Een oplossing zou kunnen zijn om de Commissie een online vertaaltool speciaal voor e-aanbestedingen te laten ontwikkelen.

3.9

De Commissie gaat voorbij aan de problematiek omtrent de zichtbaarheid van opdrachten beneden de drempelwaarden op de interne markt, die vooral voor het mkb en micro-ondernemingen relevant is. Volgens het EESC is het moment gekomen om na te denken over de vraag of de drempels wel behouden moeten blijven, want met de elektronische publicatie van aanbestedingen zullen alle opdrachten voor iedereen toegankelijk worden.

4.1

Het EESC is het ermee eens dat moet worden overgeschakeld op e-aanbesteding. Hoewel de Commissie de nadruk legt op de beginfasen van het aanbestedingsproces (bekendmaking van aankondigingen, toegang tot aanbestedingsdocumenten, indiening van inschrijvingen, evaluatie van de voorstellen en gunning van de opdracht), zouden ook de fasen volgend op de gunning van de opdracht (bestelling, facturering en betaling) in aanmerking moeten worden genomen en zou informatie over het verloop van aanbestedingen, opgetreden problemen, uitvoeringstermijnen en kosten moeten worden gepubliceerd.

4.2

Harmonisatie van technische vereisten is essentieel voor de ontwikkeling van IT-oplossingen en -diensten die lokaal, nationaal en grensoverschrijdend kunnen worden toegepast. Het EESC moedigt de Commissie dan ook ten zeerste aan om uitvoering te geven aan de hiertoe geformuleerde hoofdactie 2. Dat is niet alleen van bijzonder groot belang voor overheidsdiensten, maar met name ook voor leveranciers, die dankzij zo'n harmonisatie gebruik zullen kunnen maken van op Europees niveau genormaliseerde en interoperabele oplossingen.

4.3

Het gebruik van elektronische handtekeningen is zeer complex als grensoverschrijdende transacties in het geding zijn. Het is dus wenselijk dat er maatregelen worden genomen om voor meer interoperabiliteit te zorgen. Opgemerkt zij echter dat bijvoorbeeld Portugal, gevraagd naar problemen bij de benutting van e-aanbesteding, niet alleen wijst op het gebrek aan interoperabiliteit tussen de diverse e-aanbestedingsplatforms, maar ook op de buitensporige vereisten voor het gebruik van elektronische handtekeningen en op de kosten van tijdstempeldiensten (9).

4.4

De bevordering van eenvoudige oplossingen en de verspreiding van beste praktijken zijn zonder twijfel zeer nuttig voor e-aanbestedingsprojecten. Bij de ontwikkeling van oplossingen moet rekening worden gehouden met de behoeften die het mkb heeft, met name in de e-indieningsfase. De bevindingen van de deskundigengroep E-tendering van de Commissie zijn in dit verband van groot belang en zouden ter beoordeling aan belanghebbenden kunnen worden voorgelegd.

4.5

De belangrijkste kwestie waarop de Commissie zich zou moeten richten, is de vraag hoe de diverse e-aanbestedingsoplossingen op de interne markt moeten worden geïmplementeerd. Met name in het kader van het PEPPOL-project (Pan-European Public Procurement Online), waaraan 11 landen hebben deelgenomen, zijn technische specificaties ontwikkeld voor genormaliseerde oplossingen voor de kritiekere fasen van het aanbestedingsproces alsook een open platform voor de uitwisseling van standaarddocumenten, waarmee volledige interoperabiliteit tussen de verschillende Europese platforms wordt gerealiseerd.

4.5.1

Het PEPPOL-project omvat onder meer: instrumenten voor de validering van elektronische handtekeningen m.b.v. elektronische, door Europese officiële instanties afgegeven certificaten; een Virtual Company Dossier voor de presentatie van bedrijfsinformatie op een standaardwijze (verklaringen en bewijzen); een elektronische catalogus voor de presentatie van product- en dienstenoffertes in een standaardformaat; elektronische bestelling en facturering met vaste procedures voor aankopers en leveranciers voor de uitwisseling van informatie t.b.v. reguliere handelingen; een infrastructuur voor de verzending van elektronische documenten (netwerk) op basis van gemeenschappelijke, nationaal compatibele normen, die de afzonderlijke gemeenschappen/e-aanbestedingssystemen met elkaar verbindt.

4.5.2

Het Europese VCD-systeem (Virtual Company Dossier) verschaft informatie over de criteria en de vereiste verklaringen/bewijzen voor deelname aan aanbestedingen in de lidstaten en functioneert op soortgelijke wijze als eCertis (een informatiesysteem om na te gaan welke verklaringen/bewijzen vaak worden vereist in aanbestedingsprocedures in de 27 lidstaten, toetredend land Kroatië, kandidaat-lidstaat Turkije en de drie EER-lidstaten IJsland, Liechtenstein en Noorwegen). Maar eCertis heeft momenteel de vorm van een databank, terwijl het VCD-systeem meer interfaces omvat om ook koppelingen met andere diensten te leggen. eCertis zou soortgelijke kenmerken als het VCD-systeem moeten krijgen. De Commissie zou voor conformiteit moeten zorgen, de juridische informatie in het systeem moeten bijwerken en zowel de dienstverlening als technische ondersteuning moeten bieden.

4.5.3

Het EESC hoopt dat de Commissie en de lidstaten zich krachtig zullen uitspreken vóór een grotere rol voor de vereniging OpenPEPPOL. Het is immers uiterst belangrijk dat de technische specificaties behouden en verder ontwikkeld worden en door de Europese publieke sector worden gebruikt voor aanbestedingen. Dit zal zorgen voor normalisatie en interoperabiliteit in de diverse fasen van het aanbestedingsproces, zowel die voor als na gunning, zodat marktfragmentatie wordt voorkomen.

4.6

Ook het EESC vindt het noodzakelijk de ontwikkeling van e-aanbestedingsinfrastructuur via de Connecting Europe Facility (CEF) te financieren en te ondersteunen, voortbouwend op hetgeen al door de lidstaten van het PEPPOL-consortium is gerealiseerd met de infrastructuur voor de verzending van documenten (netwerk) die de verschillende systemen in Europa met elkaar verbindt. Het EESC onderstreept dat het belangrijk is een open, toegankelijke en veilige infrastructuur die is gebaseerd op gemeenschappelijke normen te behouden. Het is wenselijk de Structuurfondsen aan te wenden om de benutting daarvan voor openbare aanbestedingen te vergemakkelijken.

4.7

Het EESC beveelt aan om een geïntegreerde communicatiestrategie uit te werken op basis van bestaande structuren, in het bijzonder OpenPEPPOL, in samenwerking met het Enterprise Europe Network, m.b.v. netwerkprogramma's voor regio's en gemeenten. Deze strategie zou voor rekening kunnen worden genomen door de Commissie, OpenPEPPOL en het nieuwe pilotproject A (KCI ICT PSP) Basic Cross Sector Services (BCSS) voor wat betreft e-aanbesteding.

4.8

Het EESC steunt het besluit van de Commissie om haar eigen aanbestedingsprocedures volledig te digitaliseren en de door haar ontwikkelde open source-oplossingen beschikbaar te stellen.

4.9

Het EESC erkent dat het noodzakelijk is om toezicht te houden op de mate waarin de e-aanbestedingsinstrumenten gebruikt gaan worden, en om de baten van dat gebruik in kaart te brengen. De Commissie zou zodra de richtlijn is goedgekeurd, ieder kwartaal een verslag moeten publiceren over de vooruitgang die in kwalitatief en kwantitatief opzicht in de lidstaten met e-aanbesteding is geboekt.

4.10

Tegelijkertijd is internationaal overleg over het gebruik van e-aanbestedingsinstrumenten cruciaal om voor meer transparantie en concurrentie te zorgen. De toepassing van internationale normen blijkt hier eens te meer onmisbaar en daarom moeten de ontwikkelingen op dit terrein op de voet worden gevolgd. Met name moet worden nagegaan in hoeverre door de Europese publieke sector de CEN BII-normen en de PEPPOL-specificaties worden gebruikt voor e-aanbestedingen en dient de toepassing daarvan te worden aanbevolen.