6.3.2014   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 67/63

1.1

De Raad heeft de Commissie in april 2011 gevraagd om nader toe te lichten welke beginselen voor de uitstippeling van strategieën van de EU voor de regio van de Oostzee (hierna: Oostzeestrategie) en de regio van de Donau (hierna: Donaustrategie) zijn gehanteerd, om de meerwaarde van die strategieën te evalueren en daarvan bij de Raad en het Europees Parlement vóór juni 2013 verslag uit te brengen. Daarop heeft de Europese Raad de Commissie in december 2012 gevraagd om naargelang van de resultaten van die evaluatie vóór eind 2014 een strategie van de EU voor te stellen voor de regio van de Adriatische Zee en de Ionische Zee.

1.2

Het EESC heeft op verzoek van de Commissie een advies opgesteld over het hierboven bedoelde verslag over de meerwaarde van macroregionale strategieën.

1.3

Het ligt voor de hand dat dit advies niet gaat over de uitstippeling van macroregionale strategieën voor de Atlantische kust (1) en de mediterrane regio (2), noch suggesties in dezen van het EESC omvat.

2.1

Het EESC stemt in met de voornaamste conclusies uit dit verslag.

2.1.1

Het begrip "macroregio" waarvoor wordt uitgegaan van het beginsel dat een hoger bestuursniveau wordt opgezocht, is de oplossing bij uitstek voor de problemen van regio's. Van de beginselen die ten grondslag hebben gelegen aan de twee macroregionale strategieën waarmee tot dusverre in Europa ervaring is opgedaan, is gebleken dat deze uitstekende instrumenten zijn om de samenhang te vergroten en de sociale, economische en territoriale convergentie te bevorderen.

2.1.2

Het perspectief van macroregionale samenwerking kan, zowel in politiek als in milieu- en sociaaleconomisch opzicht, uitgroeien tot een waardevol instrument om de samenwerking tussen lidstaten en regio's op te voeren, de scherpe kanten van nationalistische ambities af te halen ten gunste van een sociale consensus, wederzijds respect en verdraagzaamheid en (door het scheppen van een Europese meerwaarde voor belangengemeenschappen) bij te dragen aan de verwezenlijking van de doelstellingen van de Europa 2020-strategie.

2.1.3

Macroregionale strategieën kunnen fungeren als nuttige instrumenten om de leemten in de communicatie met en de voorlichting van de burgers in te vullen. Betrokken lokale en regionale bevolkingen en ondernemingen zouden beter moeten worden geïnformeerd over lopende programma's en projecten.

2.1.4

Tekenend voor de eerste successen die met gelijkwaardige samenwerking in macroregio's, ofwel met de nieuwe politieke wending die het EU-beleid heeft genomen, zijn behaald, is dat er in beide regio's een gemeenschappelijke strategische discussie op gang is gekomen, dat er institutionele betrekkingen zijn aangeknoopt en dat de planning creatiever is geworden. Het gemeenschappelijke optreden in de betrokken regio's heeft nieuwe projecten en initiatieven en reële successen opgeleverd. De gezamenlijke inspanningen van de sociaaleconomische actoren van die regio's vinden daarin hun rechtvaardiging.

2.1.5

Het EESC is ingenomen met de belangrijkste lessen die uit dit verslag kunnen worden geleerd:

2.2

Volgens het EESC is macroregionale samenwerking bevorderlijk voor de verdere democratisering van de EU en voor een ontwikkeling waardoor initiatieven vaker van onderaf worden genomen. Macroregionale samenwerking heeft een constructieve katalysatorwerking waardoor de grondwaarden van de EU in bescherming worden genomen en worden aangevuld.

2.3

Het EESC heeft oog voor de strakke wijze waarop bij het opstellen van het verslag te werk is gegaan en ziet in dat de diepgaande analyse steekhoudend is, vooral omdat de methode om macroregionale strategieën te analyseren, nog niet tot wasdom is gekomen en er geen specifieke statistische indicatoren voorhanden zijn.

2.4

Het EESC stemt in met de conclusies van de Raad van juni 2012 dat de interne markt aan verdieping toe is en dat het concurrentievermogen van de EU moet worden vergroot. Te betreuren valt dat de Raad wel algemene beginselen aandraagt - integratie, coördinatie, samenwerking, meerlagig bestuur, partnerschap -, maar verzuimt om de totstandbrenging van macroregionale strategieën te bevorderen door middel van extra basisinstrumenten.

2.5

Volgens de deskundigen is het gebrek aan samenhang tussen enerzijds de politieke wil van decentrale overheden en anderzijds de financiering het grootste probleem. Daarop vestigt het EESC de aandacht.

2.6

Macroregionaal denken heeft vanzelf tot gevolg dat voorrang wordt gegeven aan duurzaamheid (cf. "blauwe" en "groene" groei) en de ontwikkeling van infrastructuur. Macroregionaal denken levert meerwaarde op voor Europa.

2.7

Toch is het de economische bedrijvigheid waarvan kan worden verwacht dat het op de korte en middellange termijn een Europese meerwaarde oplevert, en wel vanwege de daardoor veroorzaakte stijging van het bbp en toename van de werkgelegenheid.

2.8

De "drie maal nee"-regel is volgens het EESC nu al achterhaald: er zijn in het kader van de financiële vooruitzichten voor de middellange termijn 2014-2020 middelen voorzien, er is een administratief en institutioneel systeem opgezet om het beheer te vergemakkelijken en het gemeenschappelijk strategisch kader omvat de noodzakelijke regelgeving. Er moet meer begrip komen voor de overstap naar een "drie maal ja"-regel voor macroregionale strategieën bij de beoordeling van steunbeleid. Het belang daarvan is dat dit innovatie ten goede komt, steun biedt aan kleine en middelgrote ondernemingen en bevorderlijk is voor netwerkvorming en banengroei.

2.9

In de programmeringsperiode 2014-2020 moet de macroregionale strategie prioriteit krijgen. Dit kan door het "nieuwe" model voor territoriale samenwerking een plaats te geven in de partnerschapsovereenkomst en de operationele programma's (EFRO, ESF, Elfpo, EFMZV) en door het zwaartepunt specifiek op het begrip "vanuit de gemeenschap geleide lokale ontwikkeling in macroregio's" te leggen. Dit begrip heeft de volgende kenmerken:

2.10

Kenmerkend voor "vanuit de gemeenschap geleide lokale ontwikkeling in macroregio's" is dat:

2.11

Het EESC kan overwegen om uit eigen beweging een globale analyse te maken van het belang van macroregionale strategieën voor de toekomst van Europa. Ook zal het een voorstel uitwerken met het oog op de aanpassing van deze strategieën om tot een gelijkluidende werkwijze voor de ontwikkeling van heel Europa te komen.

3.1

De Commissie stelt in dit verslag vast dat uit de rapporten over de Oostzee- en de Donaustrategie blijkt dat er door die macroregionale strategieën nieuwe projecten zijn gelanceerd en dat de uitvoering van al bestaande transnationale projecten daardoor is versneld. Door deze strategieën werd het gemakkelijker om netwerken op te zetten en gezamenlijke initiatieven te lanceren in de betrokken regio's. Proefprojecten kunnen bij uitstek fungeren als drijvende kracht en dienen als voorbeeld voor projecten in macroregio's.

3.1.1

Voor de Oostzeestrategie - die als eerste macroregionale strategie een voorbeeldfunctie heeft, met haar drie grote doelstellingen en vijftien prioriteiten - zijn van meet af aan met grote zekerheid de gebieden aangegeven die konden worden beschouwd als de voornaamste doelgebieden voor regionale samenwerking, zonder afbreuk te doen aan de doeltreffende toepassing van gespecialiseerd en horizontaal EU-beleid.

3.1.2

Doelgebieden die als voedingsbodem hebben gediend voor andere benaderingen bij de ontwikkeling van macroregio's zijn momenteel de ontwikkeling van de maritieme sector, de consolidering van regionale banden en investeringen voor groei en een betere toekomst voor de mens.

3.2

Door de Donaustrategie - de macroregionale strategie die de Oostzeestrategie heeft opgevolgd, met vijf grote doelstellingen en elf prioriteiten - heeft het regionaal denken en de gemeenschappelijke actiegebieden geconsolideerd en verrijkt.

3.2.1

Net als bij de thematische gebieden van de Oostzeestrategie hebben de prioriteiten inzake milieu en infrastructuur de overhand (verbindingen tussen regio's, milieubescherming, consolidering van regio's). Dit neemt niet weg dat de voorstellen en projecten die aan de vergroting van de welvaart en het sociale welzijn zijn gerelateerd, de politieke wil weerspiegelen om zich te houden aan de Europa 2020-strategie.

3.3

Het EESC hecht in meerdere studies zijn goedkeuring aan de inspanningen die de EU zich getroost om de beschikbare middelen zo doeltreffend en doelmatig mogelijk te gebruiken. Met het oog daarop moeten de instrumenten worden geharmoniseerd en de gemeenschappelijke acties kracht worden bijgezet. Daarbij komt vanzelf op dat een beroep moet worden gedaan op "externe" middelen. Ook op dit gebied hebben macroregionale initiatieven nieuwe resultaten opgeleverd (voorbeelden daarvan zijn Baden-Württemberg of de in het verslag vermelde coördinatie van risicokapitaalfondsen).

3.4

Zowel beide strategieën die in dit advies worden behandeld als de initiatiefadviezen die het EESC tot dusverre over met name de macroregionale strategieën voor de mediterrane regio en de Atlantische kust heeft uitgebracht, zijn tekenend voor het belang van politieke en economische samenwerking met derde landen en hebben de aandacht gevestigd op de mogelijkheden die er zijn om veel risico's op het gebied van veiligheidsbeleid op te heffen, de problemen op te lossen die ontstaan als gevolg van illegale immigratie enz.

3.5

Volgens het EESC zijn de partnerschapsovereenkomsten waarover wordt onderhandeld of die in voorbereiding zijn, van cruciaal belang. Die overeenkomsten moeten aan de volgende eisen voldoen: weerspiegeling van de macroregionale context, behoorlijke coördinatie met de sociale partners, "horizontale" harmonisatie tussen landen en regio's, voorstellen en projecten die in alle operationele programma's voorkomen en actieve deelname van de sociaaleconomische kringen en maatschappelijke organisaties aan die voorstellen en projecten.

4.1

De beginselen waarvoor is gekozen, kunnen en moeten volgens het EESC worden uitgebreid en verdiept.

4.2

Het gaat niet aan macroregio's alleen te zien als geografische entiteiten: er moet ook rekening worden gehouden met de complexiteit van de maatschappelijke, economische en historische verhoudingen.

4.3

De vaststelling van "gemeenschappelijke uitdagingen" en "toegenomen samenwerking" om de samenhang te vergroten, beperkt de mogelijkheid om macroregio's over hun grenzen heen functioneel te interpreteren. Ook wordt hierdoor de impact van macroregio's op paneuropese inspanningen voor meer ontwikkeling en samenhang, minder groot.

4.4

In het verslag is verzuimd een definitie te geven van de "meerwaarde" van macroregio's. Volgens het EESC is de meerwaarde van macroregionale strategieën dat wat regio's of lidstaten alléén niet voor elkaar kunnen brengen of eventueel wel kunnen verwezenlijken, maar dan met meer investeringen of minder doeltreffendheid.

4.5

De "drie maal nee"-regel hield destijds nog wel steek, maar inmiddels is overduidelijk geworden dat de Europese meerwaarde als gevolg daarvan waarschijnlijk zou moeten worden opgegeven in een tijd waarin het herstel nog wankel is en consolidering behoeft.

4.6

Zoals de macroregionale strategieën er nu uitzien, wordt tegemoetgekomen aan de Europese benadering volgens welke de in iedere regio beschikbare middelen en instrumenten doeltreffender zouden kunnen worden ingezet als op het grondgebied van de lidstaten en in de deelnemende regio's naar behoren wordt samengewerkt en gecoördineerd (in dat opzicht speelt de Commissie een weinig aan de weg timmerende rol). De Europese meerwaarde van macroregio's wordt hierdoor groter.

4.7

De kans is groot dat de paneuropese meerwaarde die door macroregio's kan worden geleverd, nog veel groter wordt als er aanvullende instrumenten worden uitgewerkt, als de juridische en institutionele capaciteit ervan wordt verbeterd en als er aanvullende middelen worden vrijgemaakt.

4.8

Op alle bestuursniveaus zou de vraag moeten worden gesteld hoe een "meerwaarde" tot stand is gebracht, telkens als een investering of ontwikkeling te danken is aan de benutting van Europese middelen. Die vraag moet worden gesteld tegen de achtergrond van de evaluatie van de ontwikkelingsscenario's voor de EU tot 2020 en van een aantal voorstellen van Europees belang (bv. de doelstellingen en het afzonderlijke budget voor de Connecting Europe Facility).

4.9

Dat aan dergelijke instrumenten ook een macroregionale toepassing wordt gegeven, is een wezenlijke voorwaarde voor de verwezenlijking van de Europa 2020-strategie.

4.10

Volgens het EESC zou de uitbreiding van het politieke, institutionele, juridische en financiële kader, bovenop het toezicht op de "Europese meerwaarde":

4.11

De consolidering van de politieke governance met als focus de ontwikkeling op de actiegebieden van de macroregionale strategieën, heeft volgens het EESC een grote Europese "meerwaarde". Niet ondenkbaar is dat de meer of minder felle politieke spanningen tussen federalisten en "nationalisten" waarvan de golfbeweging steeds bepalend is geweest voor de historische ontwikkeling van de EU, zouden kunnen worden gecompenseerd doordat een tussenniveau kracht wordt bijgezet dat instaat voor samenwerking en coördinatie.

4.12

Volgens het EESC zouden macroregio's functioneel moeten kunnen worden geïnterpreteerd. De zich in macroregio's afspelende ontwikkelingen en andere grensoverschrijdende maatregelen waarmee het Europese belang wordt gediend, zouden - middels vernieuwende netwerken - zorgen voor meer samenhang en daardoor ook voor meer groei in de EU.

4.13

Het EESC suggereert dat er op politiek niveau vooruitgang wordt geboekt als het gaat om de behandeling van macroregio's. In beginsel beslist de Raad of initiatieven van onderaf al dan niet worden gesteund en of alle instellingen die initiatieven al dan niet "lateraal" of "van bovenaf" steunen. Over het geheel genomen en op grond van de lering die tot dusverre kon worden getrokken, komen de volgende gebieden (functies) in aanmerking:

4.14

Met macroregionale strategieën kan een waardevolle bijdrage worden geleverd aan grensoverschrijdende samenwerking tussen steden, netwerkvorming voor technologische centra en de versnelling van innovatie.

4.15

In de meeste gevallen gaat het hier om gebieden waar vooral initiatieven van onderaf op hun plaats zijn en waar de nationale SER's een grotere rol kunnen spelen. De Commissie wijst in haar verslag niet op het belang van deelname door sociaaleconomische kringen en van overleg.

5.1

Deelnemers aan macroregionale strategieën moeten beseffen dat de horizontale verantwoordelijkheid voor macroregionale strategieën bij hun regeringen ligt.

5.2

Administratieve formaliteiten moeten tot een minimum worden beperkt en de Commissie moet nieuwe methoden uitwerken, alsook voorstellen om de participatie van het publiek te garanderen. Dit kan bijvoorbeeld door gebruik te maken van instrumenten voor elektronische democratie. De participatie moet beslist groter worden, niet alleen bij de voorbereiding maar ook bij de toepassing van deze strategieën.

5.3

Er moet worden ingestemd met het beginsel dat macroregionale doelstellingen in alle partnerschapsovereenkomsten en operationele programma's worden opgenomen.

5.4

De Commissie zou steun moeten verlenen aan de toepassing van voorbeelden van geslaagde methoden (best practices) t.a.v. de huidige programmeringsinstrumenten. Dit geldt ook voor macroregio's die nog in de maak zijn of waarover een discussie is opgestart.

5.5

Het euvel van de tekortschietende beheercapaciteiten kan alleen worden verholpen als aantoonbaar wordt gemaakt dat het hier gaat om een maatregel die bevorderlijk is voor een doeltreffend gebruik van de middelen.

5.6

Er moeten maatregelen worden genomen en realistische indicatoren worden ingevoerd om de vooruitgang op de voet te kunnen volgen. Dat neemt niet weg dat de participatie van de Commissie en andere instellingen onmisbaar is, met name bij de uitwerking van de indicator van de meerwaarde, gezien de vele facetten daaraan.

5.7

Het EESC hecht zijn goedkeuring aan het voornemen om vaker de "naar boven toe"-benadering te volgen (omdat die aanpak succesvol is gebleken), maar vindt dat de vertegenwoordigers van economische kringen, van milieuorganisaties en van sociale en lokale partners daar dan wel meer bij moeten worden betrokken en dat er met nieuwe macroregio's "horizontale" betrekkingen moeten worden aangeknoopt.

5.8

Volgens het EESC moet de toepassing van het beheerssysteem voor deze strategieën worden versneld en moet er niet alleen worden gestreefd naar de instandhouding van het specifieke karakter ervan, maar ook naar de uitbreiding ervan.

5.9

Overwogen zou moeten worden dat de Commissie bij de uitwerking van nieuwe beheermodellen ook pleit voor een optie die kan leiden tot de invoering op het grondgebied van de EU van een vorm van beheer "op een tussenniveau", ofwel tot de invoering van macroregionaal beheer dat gericht is op ontwikkeling.

5.10

Macroregionale initiatieven hebben in wezen twee dimensies: een transnationale en een Europese dimensie. Tot voor kort ging de aandacht alleen uit naar samenwerking en coördinatie tussen landen. Een van de belangrijkste conclusies uit dit verslag is dat inspanningen om aan gemeenschappelijk acties een Europese dimensie te geven, meer dan welkom zijn. Dan gaan die acties een Europese meerwaarde opleveren.

5.11

Macroregionale initiatieven met een Europese dimensie kunnen, mits naar behoren gesteund, de politieke geloofwaardigheid van de EU helpen vergroten. Ook kan ontwikkeling daardoor op een nieuwe leest worden geschoeid, met dien verstande dat burgers daarin meer participeren.

5.12

De vraag rijst weer of de politieke verbintenissen die op Europees niveau worden aangegaan en die op lokaal niveau verder moeten worden uitgebouwd, niet zouden kunnen worden aangevuld met macroregionale verbintenissen die in EU-verband moeten worden nagekomen. Ook de door de Commissie aangekaarte "toegenomen samenwerking" zou daarnaar kunnen verwijzen.

5.13

De Commissie stelt terecht vast dat met macroregionale strategieën en strategieën voor zeebekkens vergelijkbare doelstellingen worden nagestreefd. Alleen is dit tekenend voor de onderlinge verdeeldheid bij de Commissiediensten en voor de risico's van de fragmentering van strategieën. Onderdelen van een strategie voor een zeebekken kunnen onmogelijk worden gepresenteerd als onderdelen van een macroregionale strategie als de bestanddelen daarvan (zoals de infrastructuur van zee- of oceaankusten, urbanisering of productie) niet in verband (kunnen) worden gebracht met de functies van zeeën of oceanen (gerelateerd aan hun capaciteiten en de gevaren die daarbij kunnen ontstaan) die van een zeker belang zijn voor productie en bescherming.

5.14

Met de conclusies uit dit verslag volgens welke er nog andere onbenutte mogelijkheden zijn, moet onvoorwaardelijk worden ingestemd. Onaanvaardbaar daarentegen is het standpunt dat uitbreiding en consolidering van de acties mogelijk is, maar dan wel "zonder deelname van de Commissie of grotendeels gebaseerd op een transnationaal programma".

5.14.1

Dit is de enige passage in het verslag waar Commissie uitdrukkelijk blijk geeft van haar onwil om mee te werken aan de uitstippeling of toepassing van macroregionale strategieën, laat staan om daarin een rol te spelen. Dit in weerwil van haar opmerking dat er nog andere "modellen" kunnen worden uitgewerkt en toegepast. Overigens is nergens in het verslag gepreciseerd wat dat voor "andere modellen" zijn!

5.15

Het EESC dringt er bij de Commissie op aan om een centrale rol te blijven spelen in de ontwikkeling en toepassing van macroregionale strategieën. De Raad zou de Commissie de nodige instrumenten en middelen moeten verschaffen om zich naar behoren van die taak te kunnen kwijten.

5.16

Het begrip "transnationaal programma" vormt het bewijs dat een zekere steun mogelijk is voor programma's met een Europese meerwaarde zonder dat buiten de "drie maal nee"-regel wordt getreden. Dit geldt bijvoorbeeld voor programma's die gericht zijn op een betere naleving van de milieunormen, de stimulering van investeringen in Europese verbindingen en de totstandbrenging van een kritieke massa voor innovatie.

5.17

Er wordt in het verslag nergens gewag gemaakt van de manier waarop de Europese meerwaarde kan worden benut, hoe die meerwaarde moet worden geëvalueerd, hoe de resultaten ervan kunnen worden gebruikt en hoe andere stimulansen kunnen worden gegeven.

5.18

Er wordt in de "Conclusies" een samenvatting gegeven die verbazingwekkend kort is. De titel van dit verslag doet meer verwachten: daarom verdienen deze "Conclusies" een uitgebreide aanvulling. De kwestie van "governance" is uiteraard van belang, omdat besluiten over algemene bestuurlijke vraagstukken uiteindelijk in EU-verband moeten worden genomen.

5.19

Het perspectief van macroregionale samenwerking kan, zowel in politiek als in milieu- en sociaaleconomisch opzicht, uitgroeien tot een waardevol instrument om de samenwerking tussen lidstaten en regio's op te voeren, de scherpe kanten van nationalistische ambities af te halen ten gunste van een sociale consensus, wederzijds respect en verdraagzaamheid en (door het scheppen van een Europese meerwaarde voor belangengemeenschappen) bij te dragen aan de verwezenlijking van de doelstellingen van de Europa 2020-strategie.

5.20

Macroregionale strategieën kunnen fungeren als nuttige instrumenten om de leemten in de communicatie met en de voorlichting van de burgers in te vullen. Betrokken lokale en regionale bevolkingen en ondernemingen zouden beter moeten worden geïnformeerd over lopende programma's en projecten.