52014DC0905

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, DE EUROPESE CENTRALE BANK, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S

Evaluatie van de economische governance

Verslag over de toepassing van de Verordeningen 1173/2011, 1174/2011, 1175/2011, 1176/2011, 1177/2011, 472/2013 en 473/2013[1]

1. INLEIDING

Als reactie op de door de economische en financiële crisis aan het licht gekomen zwakheden in het stelsel van economische governance heeft de EU een brede reeks maatregelen genomen om de economische governance te versterken en duurzame convergentie, economische groei en werkgelegenheid tot stand te brengen. De als sixpack en twopack bekend staande wetgevingspakketten staan bij deze aanpak centraal. De zeven verordeningen van deze pakketten vormen het voorwerp van deze evaluatie[2]; inzake een daarvan, Verordening 472/2013, werd al in februari 2014 een eerste evaluatie gepubliceerd.[3] De wetgeving is gericht op een nauwere coördinatie van het economisch beleid door een versterking van het begrotingstoezicht in het kader van het stabiliteits- en groeipact, de invoering van een nieuwe procedure op het gebied van macro-economische onevenwichtigheden, de vaststelling van een kader voor het omgaan met landen die moeilijkheden ondervinden qua financiële stabiliteit, en de codificatie van een geïntegreerd economisch en budgettair toezicht in de vorm van het Europees Semester.

Deze evaluatie richt zich vooral op de vraag in hoeverre de door het sixpack en het twopack ingevoerde nieuwe regels daadwerkelijk hun beoogde effect hebben gehad en in hoeverre zij hebben bijgedragen tot een nauwere coördinatie van economisch beleid en duurzame convergentie van de economische prestaties van de lidstaten en daarbij tegelijkertijd voor een hoog niveau van transparantie, geloofwaardigheid en democratische verantwoording hebben gezorgd.

Omdat het sixpack eind 2011 van kracht werd en het twopack pas medio 2013, is er nog maar weinig ervaring met de werking ervan opgedaan, zodat het maar tot op zekere hoogte mogelijk is om conclusies te trekken over de doeltreffendheid van de verordeningen. De betrokken tijdspanne is niet alleen kort, maar werd ook nog eens gekenmerkt door een ernstige economische crisis. De regels zijn dus niet beproefd in normale economische omstandigheden.

2. EFFECTIVITEIT VAN DE VERORDENINGEN

In de volgende subparagrafen komt aan de orde hoe effectief elk van de verordeningen is in het bereiken van haar doelstellingen. Dit gebeurt themagewijs voor de verschillende elementen van de nieuwe wetgeving inzake economische governance.

2.1. Begrotingstoezicht:

Doelstellingen

De financiële en economische crisis en de daaruit voortvloeiende toename van het tekort- en schuldniveau in de EU vereiste een diepgaande hervorming van het stabiliteits- en groeipact[4], zowel van het preventieve als van het corrigerende deel daarvan[5]. Globaal gesproken waren de twee voornaamste doelstellingen van de hervormingen van het six- en het twopack op het gebied van begrotingstoezicht 1) een sterker en diepgaander begrotingstoezicht door dit permanenter en meer geïntegreerd te maken, onder meer via een mechanisme voor verscherpte sancties; en 2) een aanvullend toezicht voor de lidstaten uit de eurozone met het oog op de correctie van buitensporige tekorten en een juiste integratie van EU-beleidsaanbevelingen in de nationale begrotingsvoorbereidingen.

Met name het preventieve deel werd versterkt en dwingender gemaakt. Met het sixpack werd de mogelijkheid ingevoerd van een aanzienlijke afwijking van de middellangetermijndoelstelling of van het aanpassingstraject naar die doelstelling. Onvoldoende correctie van zo'n afwijking kan er eventueel toe leiden dat een land uit de eurozone financiële sancties worden opgelegd. De vereisten inzake het aanpassingstraject werden zo geformuleerd dat rekening werd gehouden met de risico's inzake houdbaarheid en de algehele economische context. De uitgavenbenchmark werd ingevoerd om de lidstaten duidelijkere en meer operationele richtsnoeren te bieden. De intensievere betrokkenheid en handhaving in het kader van het preventieve deel weerspiegelen het belang van een prudent begrotingsbeleid in economisch voorspoedige tijden.

Het corrigerende deel werd opgewaardeerd door de operationalisering van het schuldcriterium in het Verdrag. De sancties voor landen uit de eurozone die niet aan de aanbevelingen in het kader van de buitensporigtekortprocedure voldoen, werden aangescherpt. Er werden nieuwe bepalingen ingevoerd inzake jaarlijkse nominale en structurele streefcijfers voor de duur van de buitensporigtekortprocedure. In zijn algemeenheid werd het stabiliteits- en groeipact flexibeler gemaakt door de mogelijkheid om in gerechtvaardigde gevallen het tempo van de begrotingsconsolidatie in zowel het preventieve als het corrigerende deel, aan te passen.

Vanwege de reikwijdte en de mogelijke gevolgen van spillover-effecten tussen de economische en begrotingssituaties van de lidstaten van de eurozone zijn er door het twopack voor de lidstaten van de eurozone aanvullende procedures voor toezicht en monitoring ingevoerd. Er werd een systeem van geleidelijk toezicht door de Raad en de Commissie ingevoerd om ervoor te zorgen dat buitensporige tekorten tijdig en duurzaam worden gecorrigeerd en om op tijd vast te kunnen stellen of het gevaar bestaat dat een lidstaat niet aan de regels van het pact voldoet. Dit omvat onder meer een jaarlijkse najaarsanalyse van de ontwerpbegrotingsplannen van de lidstaten van de eurozone en de mogelijkheid voor de Commissie om lidstaten met buitensporige tekorten autonome aanbevelingen te doen. Het omvat ook de verplichting voor laatstgenoemde landen om economische partnerschapsprogramma's in te dienen, waarin de budgettair-structurele hervormingen worden beschreven die worden uitgevoerd om voor een effectieve en blijvende correctie van die tekorten te zorgen.

In aanvulling op het bovenstaande bouwde het twopack ook voort op de richtlijn van het sixpack inzake begrotingskaders en voerde het verdere elementen in ter versterking van de begrotingskaders van de lidstaten van de eurozone: grotere nadruk op middellangetermijnplanning, beter gesynchroniseerde en transparantere begrotingsprocedures, procedures ter bevordering van het gebruik van objectieve macro-economische voorspellingen voor begrotingsplanning, alsmede onafhankelijk toezicht op de naleving van begrotingsregels op nationaal niveau.

Beoordeling

Over het geheel genomen, is het hervormde kader effectief gebleken in het versterken van het begrotingstoezicht en dus in het aansturen van de lidstaten bij hun inspanningen de overheidsfinanciën in moeilijke economische omstandigheden te consolideren. Hoewel de regels nog niet zo lang van kracht zijn en hun specifieke bijdrage moeilijk te onderscheiden is van andere factoren die aan beleidsmaatregelen ten grondslag liggen, lijken de eerste ervaringen erop te wijzen dat de hervormde begrotingsregels van de EU zeker een rol hebben gespeeld. In zijn algemeenheid is er vooruitgang geboekt bij de aanpak van begrotingsconsolidatie: het gemiddelde begrotingstekort van EU-28 nam af van 4,5 % van het bbp in 2011 tot naar verwachting ongeveer 3 % van het bbp in 2014.

De resultaten in het kader van het hervormde preventieve deel kunnen tot nog toe bemoedigend worden geacht. De meeste van de betrokken lidstaten hebben hun middellangetermijndoelstellingen gehaald of hebben bij het halen daarvan de nodige vooruitgang geboekt (zie bijlage 1.2). Tot nu toe is geen afwijking van betekenis aan het licht gekomen. Pas wanneer de economische omstandigheden verbeteren, zal het echter mogelijk zijn om een nog beter inzicht te verkrijgen in de effectiviteit van het preventieve deel, met name wat betreft de uitgavenbenchmark.

In het kader van het corrigerende deel is sinds de inwerkingtreding van het sixpack in december 2011 de duurzame correctie van buitensporige tekorten indrukwekkend geweest. Toentertijd gold voor 23 van de 27 lidstaten een buitensporigtekortprocedure (zie bijlage 1.3). Eind augustus 2014 was dit gedaald tot 11 van de 28 lidstaten. Met de schuldbenchmark is nog maar weinig ervaring opgedaan, niet in de laatste plaats omdat de nieuwe regels voor het volledig van kracht worden van de schuldbenchmark in een overgangsperiode voorzagen. Desalniettemin heeft de toepassing van het schuldcriterium het bewustzijn vergroot dat schuld relevant is voor begrotingsstabiliteit en voor extra stimulansen gezorgd om voor houdbaarheid van de schuld te zorgen. De tussentijdse doelstellingen inzake het nominale en het structurele tekort in het kader van de buitensporigtekortprocedure hebben nauwkeuriger en transparanter beleidsadvies en -toezicht mogelijk gemaakt. Daardoor werden de negatieve prikkels voor het uitstellen van structurele aanpassing afgezwakt en werd het mogelijk rekening te houden met de onzekerheid over het macro-economisch scenario waarop de aanbeveling is gebaseerd. Op zeer gerechtvaardigde gronden is gebruik gemaakt van de mogelijkheid bestaande aanbevelingen aan te passen en deze mogelijkheid is met name waardevol gebleken bij de aanpassing van de consolidatietrajecten in de snel veranderende omgeving van de laatste tien jaar. 

Aangezien er geen sancties zijn opgelegd aan landen die niet aan de regels van het hervormde stabiliteits- en groeipact voldoen, is het niet mogelijk om volledig te beoordelen of de doelstelling van een effectievere handhaving van het begrotingstoezicht in de eurozone inderdaad werd gehaald. Wel kan worden gezegd dat de door het twopack geïntroduceerde aanvullende elementen voor het toezicht op de begrotingen van de lidstaten van de eurozone hun doelstelling om op zijn minst de druk op te voeren om buitensporige tekorten te corrigeren, in grote lijnen hebben gehaald. De mogelijkheid voor de Commissie om autonome aanbevelingen te doen, is een belangrijke aanvulling geweest op het toezicht op de lidstaten met buitensporige tekorten, omdat lidstaten met buitensporige tekorten daardoor in een vroeger stadium sturing kunnen krijgen. Een en ander betekent dat risico's beter ontdekt kunnen worden en maakt het voor de lidstaten mogelijk daarmee rekening te houden en voorzorgsmaatregelen te treffen. De economische partnerschapsprogramma's zullen beleidsmakers bewuster maken van het belang van structurele hervormingen voor de houdbaarheid van de begroting en van het verband tussen de twee. Daartoe moeten economische partnerschapsprogramma's gericht worden op het vaststellen van met name de al bestaande en eventueel noodzakelijke maatregelen die ervoor zorgen dat de correctie van het tekort houdbaar is.

In de herfst van 2013 vond vóór de vaststelling van de begrotingen door de nationale parlementen een eerste transparante, vergelijkende en onafhankelijke beoordeling van de ontwerpbegrotingsplannen van alle lidstaten van de eurozone plaats.[6] Deze gang van zaken houdt een belangrijke verschuiving in de benadering van het begrotingstoezicht in, van ex-post beoordeling naar ex-ante richtsnoeren. Dit draagt dus bij aan het verwezenlijken van de doelstelling de EU-beleidsaanbeveling op juiste wijze in de nationale voorbereiding van de begroting te integreren.

Daarnaast heeft de impuls die het twopack aan de versterking van de begrotingskaders van de lidstaten van de eurozone geeft, al tastbare verbeteringen opgeleverd. De reikwijdte en de kwaliteit van de jaarlijkse begroting en de begrotingsplanning op middellange termijn zijn opgewaardeerd. Deze procedures zijn nu in het algemeen gebaseerd op onafhankelijke of goedgekeurde macro-economische prognoses. De nationale begrotingsprocedures in de eurozone worden in overeenstemming gebracht met de in het twopack opgenomen gemeenschappelijke mijlpalen. In de hele eurozone is een groot aantal instanties opgericht of versterkt, die krachtens nationaal recht belast zijn met een onafhankelijk toezicht op de inachtneming van nationale begrotingsregels. Aangezien de meeste van deze instanties nog niet zo lang geleden zijn opgericht, zal hun onafhankelijkheid, geloofwaardigheid en effectiviteit in de komende jaren in de praktijk nog bevestigd moeten worden.

De regels hebben het mogelijk gemaakt om een evenwicht te vinden tussen de eisen inzake houdbaarheid en die inzake cyclische stabilisatie, onder meer door de aanpassing van de begrotingsinspanningen aan de economische omstandigheden en de houdbaarheidsrisico's in het preventieve deel en de verlenging van termijnen voor de correctie van buitensporige tekorten in het corrigerende deel. Zowel in het preventieve als het corrigerende deel bestaat er een algemene ontsnappingsclausule voor het geval zich uitzonderlijke situaties voordoen die een bedreiging vormen voor de economieën van de eurozone of voor de EU als geheel.

2.2 De procedure bij macro-economische onevenwichtigheden (PMO)

Doelstellingen

In de procedure voor macro-economische onevenwichtigheden[7] werd het toezicht op het economisch beleid van de lidstaten verruimd, zodat het niet alleen begrotingskwesties, maar ook externe onevenwichtigheden, mededinging, prijzen van activa, en interne en externe schuld omvat. De twee verordeningen waarbij de procedure voor macro-economische onevenwichtigheden werd ingevoerd, hadden de invoering van een effectief kader als doel voor 1) de detectie van macro-economische onevenwichtigheden, 2) de preventie en correctie van buitensporige macro-economische onevenwichtigheden en 3) de effectieve handhaving van de correctie van buitensporige macro-economische onevenwichtigheden in het eurogebied.

Om dit te verwezenlijken, werden de volgende hoofdinstrumenten geïntroduceerd:

Het waarschuwingsmechanismeverslag (WMV) is een instrument voor eerste doorlichting om te bepalen voor welke lidstaten een nauwkeurig onderzoek (een diepgaande evaluatie) is vereist om uit te maken of er onevenwichtigheden of excessieve onevenwichtigheden bestaan. Het verslag draagt ook bij tot de vaststelling van kwesties inzake onevenwichtigheden die van algemeen belang zijn en die tussen de lidstaten besproken en gecoördineerd moeten worden via een scorebord van indicatoren en een reeks hulpvariabelen (waaronder een reeks sociale indicatoren). De diepgaande evaluaties leiden tot de vaststelling van beleidsuitdagingen en beleidsopties met het doel beleidsaanbevelingen voor te bereiden en bij te dragen tot de dialoog met de EU-instellingen en de relevante lidstaten. Bij de voorbereiding van de diepgaande evaluaties baseert de Commissie haar analyse op een uitgebreide reeks analytisch materiaal. Op basis van de beoordeling en de conclusies op grond van deze diepgaande evaluaties kunnen er verdere stappen in het kader van de procedure voor macro-economische onevenwichtigheden volgen, al naar gelang de ernst van de situatie en de risico's. Wanneer een onevenwichtigheid wordt vastgesteld, kunnen in het kader van het preventieve deel van de procedure voor macro-economische onevenwichtigheden beleidsaanbevelingen worden vastgesteld als onderdeel van de landspecifieke aanbevelingen die de Commissie aan het eind van het Europees Semester presenteert. Voor de lidstaten die met buitensporige onevenwichtigheden te maken hebben, kan een procedure voor buitensporige onevenwichtigheden (het corrigerende deel van de PMO) worden gestart. In het kader van het corrigerende deel wordt de betrokken lidstaten verzocht om corrigerende actieplannen voor te bereiden. Op de tenuitvoerlegging van die plannen wordt met regelmaat toezicht gehouden. De lidstaten van de eurozone kunnen financiële sancties worden opgelegd wanneer hun corrigerende maatregelen gelet op de problemen niet adequaat zijn en de tenuitvoerlegging te kort blijkt te schieten.

In 2013 heeft de Commissie de sociale dimensie van de EMU versterkt door een scorebord van kernindicatoren op sociaal en werkgelegenheidsgebied te ontwikkelen en het aantal extra indicatoren uit te breiden waarop het waarschuwingsmechanismeverslag is gebaseerd, zoals de participatiegraad, het percentage langdurig werklozen, het jeugdwerkloosheidspercentage en het percentage personen voor wie armoede of sociale uitsluiting dreigt. In de procedure voor macro-economische onevenwichtigheden worden werkgelegenheids- en sociale indicatoren geïntroduceerd om een beter inzicht in de arbeidsmarkt en sociale ontwikkelingen en gevaren te verkrijgen. De Commissie zal er ook voor zorgen dat de Europese sociale partners beter bij het proces van het Europees semester worden betrokken.

Beoordeling

Hoewel met het waarschuwingsmechanismeverslag en het bijbehorende scorebord geen mechanische vaststelling van onevenwichtigheden wordt beoogd, is het scorebord een bruikbaar instrument gebleken voor een eerste beoordeling van risico's en van de correctie van onevenwichtigheden. Bovendien is het scorebord bruikbaar geweest als een instrument voor communicatie en het afleggen van verantwoording wanneer gemotiveerd wordt waarom voor een bepaalde lidstaat een gedetailleerd onderzoek van macro-economische risico's al of niet nodig is. Het scorebord is geen statisch instrument en in samenwerking met het Parlement en de Raad zijn door de Commissie de afgelopen drie jaar een aantal wijzigingen doorgevoerd. Hoewel het zinvol is de opzet van het scorebord min of meer ongewijzigd te laten, blijven regelmatige evaluaties van de variabelen van het scorebord nodig teneinde niet alleen met de economische ontwikkelingen en daaraan gerelateerde risico's rekening te houden, maar ook met vooruitgang op het gebied van statistiek.

De diepgaande evaluaties zijn een essentieel onderdeel van de procedure voor macro-economische onevenwichtigheden gebleken. Zij hebben de belangrijkste onevenwichtigheden in elke economie bestreken alsook de wijze waarop deze op de middellange termijn van invloed kunnen zijn op groei, banen en financiële stabiliteit. Tijdens de eerste drie jaarlijkse rondes heeft de Commissie 42 diepgaande evaluaties gepubliceerd (2012: 12 lidstaten, 2013: 14 lidstaten, 2014: 17 lidstaten), inzake in totaal 18 lidstaten.[8] Dit laat zien dat de eerste rondes van de procedure voor macro-economische onevenwichtigheden plaatsvonden in een context van crisis en herstel; ten aanzien van verschillende lidstaten werd vastgesteld dat zij met onevenwichtigheden te kampen hadden (in enkele gevallen buitensporige onevenwichtigheden) die een nauwkeurige en frequente analyse vergen. De toename van het aantal i) via diepgaande evaluaties onderzochte lidstaten, ii) door de Commissie vastgestelde onevenwichtigheden en iii) buitensporige onevenwichtigheden, betekent niet dat de macro-economische risico's in de EU zijn toegenomen. Een en ander laat zien dat de procedure steeds meer tot rijpheid komt, meer belangen bestrijkt en erop is gericht mogelijk schadelijke ontwikkelingen vast te stellen voordat deze gevolgen voor de economieën hebben. Met betrekking tot de vraag of de procedure effectief heeft geleid tot de vaststelling welke beleidskwesties relevant zijn, heeft bijgedragen tot de vaststelling van passende beleidsaanbevelingen en tot het toezicht daarop en van invloed is geweest op de beleidsdebatten in de afzonderlijke lidstaten en in de EU als geheel, zij erop gewezen dat de procedure voor macro-economische onevenwichtigheden, samen met andere elementen van economische governance, heeft bijgedragen tot een gemeenschappelijk inzicht van de lidstaten in hun specifieke en gemeenschappelijke beleidsproblemen en de beleidsrespons. Het is echter noodzakelijk de uitvoering van de relevante beleidsaanbevelingen te verbeteren en instrumenten te vinden die de lidstaten beter stimuleren om het noodzakelijke beleid vast te stellen en uit te voeren.

De procedure voor buitensporige onevenwichtigheden is tot nu toe niet toegepast. In 2013 en 2014 heeft de Commissie tot vijf keer toe buitensporige onevenwichtigheden vastgesteld, maar zij diende geen voorstel in voor de formele vaststelling daarvan door de Raad, zodat de procedure niet in gang werd gezet. In beide jaren was de Commissie van mening dat het door de betrokken regeringen (Spanje en Slovenië in 2013, en Italië, Kroatië en Slovenië in 2014) in hun nationale hervormings- en stabiliteits- (of convergentie-) programma's geschetste beleid geschikt was om de in de diepgaande evaluaties vastgestelde respectieve problemen aan te pakken. De Commissie heeft echter in elk van deze gevallen gebruik gemaakt van de flexibiliteit die eigen is aan het kader van de procedure voor macro-economische onevenwichtigheden, teneinde een specifiek en nauwgezet toezicht op beleidsimplementatie in gang te zetten, waarmee wordt bijgedragen tot groepsdruk, onmiddellijke beoordeling van maatregelen en de bevordering van hervormingsmaatregelen in de lidstaten[9].

2.3 Landen in de eurozone die moeilijkheden inzake financiële stabiliteit ondervinden[10]

Doelstellingen

Het voornaamste doel van de tweede twopack-verordening bestaat erin de lidstaten die ernstige moeilijkheden ten aanzien van hun financiële stabiliteit ondervinden of dreigen te ondervinden, intensiever te monitoren en scherper toezicht daarop uit te oefenen. Zij beoogt transparante, efficiënte, gestroomlijnde en voorspelbare toezichtsprocedures in te voeren voor de lidstaten die onder verscherpt toezicht staan, een macro-economisch aanpassingsprogramma doorlopen of onder post-programmatoezicht staan. Voor de lidstaten van de eurozone waarvoor een aanpassingsprogramma loopt, wordt de uitvoering opgeschort van procedures in het kader van preventieve instrumenten die anders zouden overlappen, zoals het Europees Semester, de procedure voor macro-economische onevenwichtigheden en de andere twopack-verordening. Hieruit blijkt onder meer dat de rol van de procedure inzake macro-economische onevenwichtigheden geen instrument voor crisisbeheersing, maar een preventieve procedure is.[11]

Beoordeling

De lidstaten van de eurozone die ten tijde van de inwerkingtreding van de verordening in mei 2013 financiële bijstand in verband met een macro-economisch aanpassingsprogramma ontvingen, waren Griekenland, Ierland, Portugal en Cyprus. Cyprus en Griekenland, waar nog steeds programma's lopen, hebben eerder dan verwacht een gedeeltelijke terugkeer op de markten gerealiseerd. Spanje had alleen financiële bijstand gevraagd voor de herkapitalisatie van financiële instellingen en was niet onderworpen aan een macro-economisch aanpassingsprogramma. Ondertussen hebben Ierland en Portugal met succes het macro-economische aanpassingsprogramma voltooid en een begin gemaakt met de fase van het post-programmatoezicht. Ook Spanje is sinds de afloop van het programma voor de financiële sector in januari 2014 aan post-programmatoezicht onderworpen. Alle drie de landen hebben opnieuw toegang tot de markten gekregen tegen houdbare rentepercentages. In zijn algemeenheid zijn er aanzienlijke resultaten geboekt met het verminderen van begrotingstekorten in de huidige en voormalige programmalanden en stabiliseert de totale overheidsschuld.

Blijkens de ervaring die met deze landen is opgedaan, vergroot de geïntegreerde reeks regels inderdaad de transparantie, voorspelbaarheid, uitvoerbaarheid en doeltreffendheid van het landentoezicht en het monitoren van lidstaten die het risico van ernstige financiële moeilijkheden lopen of reeds met dergelijke moeilijkheden kampen. Aangezien de verordening pas in werking trad nadat alle lopende en voltooide programma's waren begonnen, is de beoordeling van de doeltreffendheid echter noodzakelijkerwijs onvolledig. Met name zijn veel bepalingen van de verordening relevant voor de periode waarin de ontwikkeling van en onderhandeling over programma's plaatsvindt. Wat de bestaande programma's betreft, vielen deze periodes vóór de inwerkingtreding van de verordening. De doeltreffendheid van de verordening kan dus niet met betrekking tot deze eerdere fasen worden geëvalueerd. Bovendien is het niet mogelijk om de effectiviteit van de verordening met betrekking tot verscherpt toezicht te beoordelen, aangezien nog geen enkele lidstaat van de eurozone onder verscherpt toezicht is geplaatst. De mogelijkheid om de effectiviteit van post-programmatoezicht te beoordelen, is ook beperkt vanwege het feit dat het post-programmatoezicht op Ierland, Spanje en Portugal nog geen jaar heeft geduurd. De effectiviteit kan dus alleen maar met betrekking tot de bestaande macro-economische aanpassingsprogramma's grondig worden geëvalueerd. Gelet op de bovenstaande economische ontwikkelingen zijn met de bestaande macro-economische aanpassingsprogramma's de doelstellingen van de verordening om snel opnieuw een gezonde en duurzame economische en financiële situatie tot stand te brengen en de toegang tot de financiële markten te herstellen, verwezenlijkt. Voor het geval de andere bepalingen in de toekomst geïmplementeerd worden, voorziet de verordening onder meer in verbeteringen in de informatievoorziening aan het Europees Parlement en een reeks vereisten die erop zijn gericht beter rekening te houden met de sociale gevolgen van programma's en fundamenteel beleid, zoals inzake gezondheidszorg en onderwijs, beter te beschermen.

3. ECONOMISCHE CONVERGENTIE, HET VERWEZENLIJKEN VAN DE DOELSTELLINGEN VAN DE STRATEGIE VAN DE UNIE VOOR GROEI EN BANEN EN NAUWKEURIGER COÖRDINATIE VAN ECONOMISCH BELEID

De gevolgen van het herziene stelsel van economische governance voor duurzame convergentie zijn moeilijk te beoordelen omdat er sinds de invoering van de nieuwe wetgeving nog veel te weinig tijd is verstreken om zinvolle conclusies te kunnen trekken. De ervaring die met de procedure voor macro-economische onevenwichtigheden is opgedaan, is een goed voorbeeld in dit verband. Terwijl veel "stroomonevenwichtigheden", zoals de tekorten op de lopende rekening, zijn aangepakt, is dit nog niet het geval met de "standonevenwichtigheden", zoals de externe passiva. Hoewel voor veel landen de macro-economische risico's zijn afgenomen, zou daarom een zinvolle beoordeling of de uit de procedure voortvloeiende beleidsaanbevelingen daadwerkelijk hebben bijgedragen tot meer groei, banen en financiële stabiliteit, een veel langduriger ervaring vergen dan de ervaring die tot nog toe met de procedure voor macro-economische onevenwichtigheden is opgedaan. Wat de echte stand van zaken is, zal er met name van afhangen of het instrument de ontwikkeling van onevenwichtigheden en risico's in tijden van economische "voorspoed" kan voorkomen.

Door te zorgen voor een nauwere coördinatie van beleid, moet het nieuwe governancesysteem niettemin de convergentie van groei en de verwezenlijking van de doelstellingen van de Europa 2020-strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei, helpen bevorderen.[12] En door de ontwikkeling van grote macro-economische onevenwichtigheden te voorkomen, moet het nieuwe governancesysteem de krachten mitigeren die thans de voornaamste oorzaak van de grote cyclische divergenties tussen de lidstaten zijn. De sixpack- en de twopackverordening hebben het governancekader van de EU op verschillende beleidsterreinen aanzienlijk versterkt. Het Europees Semester combineert deze verschillende instrumenten in een overkoepelend kader voor geïntegreerd multilateraal economisch en begrotingstoezicht en het stroomlijnen en versterken van het Europees Semester 2015, zoals uiteengezet in de jaarlijkse groeianalyse 2015 van de Commissie, zal het functioneren ervan verder verbeteren. [13]

De verhoudingen tussen de diverse instrumenten voor economisch toezicht zijn complex en beperken de transparantie van beleidsvorming, wat vervolgens weer problemen oproept inzake de implementatie ervan, de communicatie met belanghebbenden en het algemene publiek en bijgevolg voor ownership, de democratische legitimiteit en de verantwoording. Een passende betrokkenheid van nationale parlementen blijft cruciaal voor het waarborgen van de legitimiteit van de maatregelen van de lidstaten. Op het niveau van de EU is voor het Europees Parlement een centrale rol weggelegd, met name via "economische dialogen", die ervoor hebben gezorgd dat institutionele actoren regelmatig ter verantwoording zijn geroepen over de voornaamste kwesties op het gebied van economische governance.

4. CONCLUSIE

In de nasleep van de financiële en economische crisis heeft het stelsel van economische governance diepgaande veranderingen ondergaan. De diverse wetgevingshandelingen op het gebied van governance stonden in het middelpunt van deze evolutie en hebben de bestaande opzet van de governance aanzienlijk versterkt. In het algemeen zijn de tekorten afgenomen – voor veel landen is de buitensporigtekortprocedure niet langer van kracht – en onevenwichtigheden worden gecorrigeerd. De groei is echter nog kwetsbaar en de economische uitdagingen blijven aanzienlijk.

Het is nog niet zo lang geleden dat dit nieuwe stelsel van economische governance in werking is getreden, zodat er nog maar beperkt ervaring mee is opgedaan en een aantal specifieke instrumenten nog niet is beproefd. Bovendien is het stelsel tot nu toe toegepast in (de nasleep van) een ernstige financiële en economische crisis, waardoor de mogelijkheden om de effectiviteit van het stelsel in gunstigere economische omstandigheden te beoordelen, beperkt worden. De efficiëntie van het stelsel hangt in feite voor een groot deel af van de juiste werking van het preventieve deel ervan, en dat is nu juist datgene wat nog in betere economische tijden zal moeten worden aangetoond.

Deze evaluatie heeft zowel een aantal sterke punten aan het licht gebracht als gebieden waarop verbetering mogelijk is, met betrekking tot de transparantie en complexiteit van beleidsvorming en het effect daarvan op groei, onevenwichtigheden en convergentie. De Commissie is van plan om hierover in de komende maanden van gedachten te wisselen met het Europees Parlement en de Raad. 

BIJLAGE 1: BEGROTINGSTOEZICHT

1.1. Veranderingen in het preventieve en het corrigerende deel van het stabiliteits- en groeipact door de hervormingen 2011 (cursief) binnen de bestaande vereisten

Doelstelling || Specificatie || Aanpassingstraject || Handhavingsspecificatie

Preventieve deel

Vereiste nagenoeg in evenwicht te zijn of een overschot te vertonen || Landspecifieke MTD op structureel vlak: - Een veiligheidsmarge met betrekking tot de 3%-grens voor het tekort bieden - Voor snelle vorderingen richting houdbaarheid zorgen - Ruimte laten voor budgettaire armslag Voor de eurozone en de lidstaten van het WKM II: drempel van -1% van het bbp Uitgavenbenchmark: groei van uitgaven, ongerekend discretionaire maatregelen ≤ het potentiële bbp op de middellangetermijn || 0,5% bbp als een benchmark: - meer in goede tijden - minder in slechte tijden > 0,5% als de schuld meer dan 60% bedraagt of bij duidelijk risico wat de houdbaarheid betreft Tijdelijke afwijking van het aanpassingstraject toegestaan als: - Tenuitvoerlegging van grote structurele hervormingen met verifieerbare invloed op de houdbaarheid op de lange termijn van de overheidsfinanciën - nadruk op pensioenhervorming -  Ongewone gebeurtenis waarover de betrokken lidstaat geen controle heeft en die een grote invloed heeft op zijn financiële positie - Ernstige economische neergang in de eurozone of in de EU als geheel als dit de houdbaarheid van de begroting op middellange termijn niet in gevaar brengt || Procedure voor het corrigeren van een significante afwijking (0,5% in één jaar of cumulatief over 2 jaar van de MTD of het aanpassingstraject) Voor eurozone: financiële sancties bij herhaalde niet-naleving (rentedragend deposito van 0,2% van het bbp)

Corrigerende deel

Corrigeren van grove beleidsfouten || Bepaalt drempels: - Tekort van 3% van het bbp - Schuld van 60% van het bbp of in voldoende mate afnemend Definitie van in voldoende mate afnemend = naleving van schuldreductiebenchmark Schuldreductiebenchmark = reductie van gemiddeld 5% per jaar over 3 jaar van de kloof naar 60% rekening houdend met de cyclus voor de komende twee jaar (Overgangsperiode voor de lidstaten in BTP bij de inwerkingtreding (december 2011) van drie jaar na de correctie van het buitensporige tekort) || Jaarlijkse verbetering van ten minste 0,5% van het bbp als benchmark op structureel vlak Mogelijke verlenging van de termijn: - Als effectief actie is ondernomen en bij onverwachte ongunstige ontwikkelingen met grote ongunstige gevolgen voor de overheidsfinanciën - Bij ernstige economische neergang in de eurozone of de EU als geheel als dit de houdbaarheid van de begroting op middellange termijn niet in gevaar brengt || Voor eurozone: vroeg en geleidelijk sanctiesysteem dat in ieder stadium van de buitensporigtekortprocedure moet worden geactiveerd

1.2 Structureel evenwicht en MTD voor landen in het preventieve deel

1.3 Aantal EU-lidstaten in de BTP

1.4 Structurele inspanning aanbevolen door de Raad in de BTP-aanbevelingen (procentpunt van bbp)[gemiddelde jaarlijkse begrotingsinspanningen kunnen beter in samengevoegde kolommen worden voorgesteld, bijvoorbeeld voor de eerste rij: 1,5% per jaar over de kolommen 2010-2013]

|| || 2009 || 2010 || 2011 || 2012 || 2013 || 2014 || 2015 || 2016

IE || 27/9/2009 || || 1,5 || 1,5 || 1,5 || 1,5 || || ||

2/12/2009 || || 2 || 2 || 2 || 2 || 2 || ||

7/12/2010 || || || 1,91 || 1,91 || 1,91 || 1,91 || 1,91 ||

FR || 27/9/2009 || || 1 || 1 || 1 || || || ||

2/12/2009 || || 1,12 || 1,12 || 1,12 || 1,12 || || ||

21/6/2013 || || || || || 1,3 || 0,8 || 0,8 ||

ES || 27/9/2009 || || 1,25 || 1,25 || 1,25 || || || ||

2/12/2009 || || 1,6 || 1,6 || 1,6 || 1,6 || || ||

10/7/2012 || || || || 2,7 || 2,5 || 1,9 || ||

21/6/2013 || || || || || 1,1 || 0,8 || 0,8 || 1,2

MT || 16/2/2010 || || || 0,75 || || || || ||

21/6/2013 || || || || || 0,7 || 0,7 || ||

BE || 2/12/2009 || || 0,75 || 0,75 || 0,75 || || || ||

21/6/2013 || || || || || 1 || || ||

DE || 2/12/2009 || || 0,5 || 0,5 || 0,5 || 0,5 || || ||

IT || 2/12/2009 || || 0,5 || 0,5 || 0,5 || || || ||

NL || 2/12/2009 || || || 0,75 || 0,75 || 0,75 || || ||

21/6/2013 || || || || || 0,6 || 0,7 || ||

AT || 2/12/2009 || || || 0,75 || 0,75 || 0,75 || || ||

PT || 2/12/2009 || || 1,25 || 1,25 || 1,25 || 1,25 || || ||

9/10/2012 || || || || 2,3 || 1,6 || 1,3 || ||

21/6/2013 || || || || || 0,6 || 1,4 || 0,5 ||

SI || 2/12/2009 || || 0,75 || 0,75 || 0,75 || 0,75 || || ||

21/6/2013 || || || || || 0,7 || 0,5 || 0,5 ||

SK || 2/12/2009 || || 1 || 1 || 1 || 1 || || ||

UK || 8/7/2008 || 0,5 || || || || || || ||

24/3/2009 || || 1 || 1 || 1 || 1 || || ||

2/12/2009 || || 1,75 || 1,75 || 1,75 || 1,75 || 1,75 || ||

LV || 7/7/2009 || || 2,75 || 2,75 || 2,75 || || || ||

PL || 7/7/2009 || || 1,25 || 1,25 || 1,25 || || || ||

21/6/2013 || || || || || 0,8 || 1,3 || ||

2/12/2013 || || || || || || 1 || 1,2 ||

LT || 7/7/2009 || 1,5 || 1,5 || 1,5 || || || || ||

16/2/2010 || || 2,25 || 2,25 || 2,25 || || || ||

RO || 7/7/2009 || || 1,5 || 1,5 || || || || ||

16/2/2010 || || 1,75 || 1,75 || 1,75 || || || ||

CZ || 2/12/2009 || || 1 || 1 || 1 || 1 || || ||

BG || 13/7/2010 || || || 0,75 || || || || ||

DK || 13/7/2010 || || || 0,5 || 0,5 || 0,5 || || ||

Jaarlijkse gemiddelde inspanning. Gekleurde vakken geven jaarlijkse doelen aan. Zonder Griekenland en Cyprus (begrotingsinspanning werd uitgedrukt in veranderingen in het primaire saldo (voor Griekenland) of in de nominale waarde van maatregelen (voor Cyprus) Opmerkingen: 1 Aanbeveling cumulatief uitgedrukt voor de hele BTP-periode. 2 "Meer dan 1% van het bbp"

1.5 Adviezen van de Commissie van 15 november 2013 over de ontwerpbegrotingsplannen (OBP)

Land || Mate waarin OBP voldoet aan stabiliteits- en groeipact || Mate waarin OBP strookt met de structurele begrotingshervormingen in de LSA's van 2013

Algemene conclusie op basis van de najaarsprognoses 2013 van de Commissie || Mate waarin OBP strookt met buitensporigtekortprocedure in 2013/2014 || Mate waarin OBP voldoet aan de vereisten van het preventieve deel in 2014 || Algemene conclusie over de vooruitgang op het gebied van structurele begrotingshervormingen || Vooruitgang met individuele hervormingen naar aanleiding van het structurele deel van de budgettaire LSA sinds juni 2013

BE || Voldoet in grote lijnen || Duurzame correctie van het buitensporig tekort in 2013 || Enige afwijking van het aanpassingstraject richting MTD || Beperkte vooruitgang || Beperkte actie: expliciete coördinatieregelingen tussen het federale en het subfederale niveau

DE || Voldoet || n.v.t. || MTD overtroffen || Geen vooruitgang || Geen actie met betrekking tot het structurele deel van de budgettaire LSA

EE || Voldoet || n.v.t. || MTD bereikt || Enige vooruitgang || Vooruitgang: begrotingsevenwichtregel Beperkte actie: meerjarenuitgavenregels en -plafonds

ES || Risico op niet-naleving || Begrotingsinspanning in 2013 geleverd, maar voor 2014 aan risico onderhevig || n.v.t. || Enige vooruitgang* || Vooruitgang: onafhankelijke begrotingsinstelling; betalingsachterstanden overheid; indexeringsstelsels; pensioenstelsel; hervorming van het openbaar bestuur; uitgaven gezondheidszorg. Beperkte actie: omvattende herziening van de uitgaven; herziening van het belastingstelsel

FR || Voldoet maar zonder marge || Begrotingsinspanning zowel in 2013 als in 2014 geleverd || n.v.t. || Beperkte vooruitgang* || Vooruitgang: pensioenstelsel Beperkte actie: uitgavenherziening; belastingstelsel; decentralisatie

IT || Risico op niet-naleving || n.v.t. || Naleving van de schuldbenchmark in 2013, risico van niet-naleving in 2014 || Beperkte vooruitgang || Beperkte actie: overheidsuitgaven; belastingbeleid

LU || Risico op niet-naleving || n.v.t. || Significante afwijking van de MTD || Enige vooruitgang || Vooruitgang: begrotingskader op middellange termijn

MT || Risico op niet-naleving || Nominale doelstelling in 2013 bereikt, begrotingsinspanning zowel voor 2013 als voor 2014 aan risico onderhevig || n.v.t. || Beperkte vooruitgang* || Vooruitgang: begrotingskader; efficiëntie van het openbaar bestuur (er blijven risico's bestaan met betrekking tot goedkeuring en uitvoering); gezondheidszorg (informatie is onvolledig) Beperkte actie: pensioenstelsel

NL || Voldoet maar zonder marge || Begrotingsinspanning zowel in 2013 als in 2014 geleverd || n.v.t. || Enige vooruitgang* || Vooruitgang: begrotingskader; huizenmarkt (tenuitvoerlegging van eerdere hervormingen). Beperkte actie: belastingstelsel; belastingkrediet en -vermindering

AT || Voldoet in grote lijnen || Duurzame correctie van het buitensporige tekort in 2013 || Enige afwijking van het aanpassingsproject richting MTD || Enige vooruitgang || Vooruitgang: belastingstelsel; arbeidsmarkt Beperkte actie: koppeling van pensioenuitkeringen aan gewijzigde levensverwachting; harmonisatie van de pensioenleeftijd

SI || Voldoet maar zonder marge || Begrotingsinspanning zowel in 2013 als in 2014 geleverd || n.v.t. || Beperkte vooruitgang* || Vooruitgang: belastingstelsel; begrotingskader; langdurige zorg. Beperkte actie: pensioenstelsel

SK || Voldoet in grote lijnen || Risico voor duurzame correctie in 2014 – begrotingsinspanning geleverd || Enige afwijking van het aanpassingsproject richting MTD || Beperkte vooruitgang || Vooruitgang: belastingstelsel (inning). Beperkte actie: belastingstelsel; belastingbeleid; gezondheidszorg; begrotingsregels

FI || Risico op niet-naleving || n.v.t. || Significante afwijking van het aanpassingstraject richting MTD, overschrijding van de 60 %-drempel in 2014 || Enige vooruitgang || Vooruitgang: efficiëntie van de overheidssector; financiën van de gemeentelijke sector; pensioenhervorming

BIJLAGE 2: PROCEDURE BIJ MACRO-ECONOMISCHE ONEVENWICHTIGHEDEN 2.1 Overzicht van de resultaten van de PMO-toepassing

|| Conclusies van de WMV's || Conclusie na de IDR's || Opmerkingen

Onevenwichtigheden || waarvan buitensporige onevenwichtigheden

Volgens de Commissie || Aanbevolen door de Commissie om te worden vastgesteld door de Raad || Formeel vastgesteld door de Raad

2012 || Voor 12 lidstaten moeten IDR's worden opgesteld: BE, BG, DK, ES, FR, IT, CY, HU, SI, SE, FI, UK. Geen IDR nodig (dus geen onevenwichtigheid) voor 11 lidstaten: CZ, DE, EE, LV, LT, LU, MT, NL, PL, AT, SK. Programmalanden (4): EL, IE, PT, RO.  || Alle lidstaten (12) waarvoor een IDR werd opgesteld || Geen. || Geen. || Geen. || Cyprus en Spanje waren randgevallen (de Commissie bestempelde de onevenwichtigheden in deze landen als zeer ernstig) Aangezien beide landen kort daarna financiële steun vroegen (zij het van verschillende aard) kan men achteraf stellen dat een buitensporige onevenwichtigheid had moeten worden vastgesteld. De Commissie bestempelde de onevenwichtigheden in Frankrijk, Italië, Hongarije en Slovenië als ernstig.

2013 || Voor 14 lidstaten moeten IDR's worden opgesteld: BE, BG, DK, ES, FR, IT, HU, CY, MT (nieuw), NL (nieuw), SI, SE, FI, UK. Geen IDR nodig (dus geen onevenwichtigheid) voor 9 lidstaten:  CZ, DE, EE, LV, LT, LU, PL, AT, SK. Programmalanden (5): EL, IE, PT, RO, en kort na de publicatie van WMV: CY. ES werd niet als een programmaland beschouwd gezien de sectorale aard van zijn aanpassingsprogramma en financiële steun. || Alle lidstaten (13) waarvoor een IDR werd opgesteld || ES, SI. || Geen. || Geen. || Voor Cyprus werd geen IDR opgesteld aangezien overeenstemming over financiële steun werd bereikt in de periode tussen de publicatie van het WMV en die van de IDR's. De Commissie bestempelde de onevenwichtigheden in Frankrijk, Italië en Hongarije als afdoende beleidsactie vereisend. Hoewel in 2013 buitensporige onevenwichtigheden werden vastgesteld in Slovenië en Spanje, werd het correctieve deel in de zin van het PMO niet gebruikt, gezien de kwaliteit van de beleidsreactie in hun NHP's en stabiliteitsprogramma's. In de plaats daarvan heeft de Commissie een specifiek maar informeel toezicht opgezet voor deze twee lidstaten, en de mogelijkheid behouden om het correctieve deel in een later stadium alsnog op te starten.

2014 || Voor 17 lidstaten moeten IDR's worden opgesteld: BE, BG, DE (nieuw), DK, IE (nieuw, na geslaagde voltooiing van aanpassingsprogramma en herintegratie in standaardprocedures), ES, FR, HR (nieuw, na toetreding), IT, LU  (nieuw), HU, MT, NL  SI, SE, FI, UK. Geen IDR nodig (dus geen onevenwichtigheid) voor 7 lidstaten: CZ, EE, LV, LT, PL, AT, SK. Programmalanden (4): EL, CY, PT, RO || Alle lidstaten waarvoor een IDR werd opgesteld, met uitzondering van DK, MT en LU, ten aanzien waarvan geen onevenwichtigheid werd vastgesteld (14). || IT, HR, SI. || Geen || Geen || De Commissie bestempelde de onevenwichtigheden in Ierland, Spanje, Frankrijk, Italië en Hongarije als afdoende beleidsactie vereisend. Voor een aantal stappen was dit de eerste keer: - "de-escalatie" in de procedure met Spanje dat van buitensporige onevenwichtigheid evolueerde naar onevenwichtigheid. - in drie gevallen werden geen onevenwichtigheden gevonden op basis van een IDR: (DK, LU, MT). - een grondige IDR werd voor de eerste keer opgesteld hoofdzakelijk wegens een uitermate groot overschot op de lopende rekening (voor Duitsland) - een voormalig programmaland (Ierland) werd opnieuw opgenomen in het PMO. Net als in 2013 werd het correctieve deel niet opgestart omdat de Commissie van mening was dat de maatregelen in de NHP's en de stabiliteits- en convergentieprogramma's ambitieus genoeg waren. In de plaats daarvan heeft de Commissie een specifieke monitoring van de beleidsimplementatie aangekondigd voor Italië, Kroatië en Slovenië (buitensporige onevenwichtigheden) maar ook voor Ierland en Spanje (op basis van post-programma toezicht) en Frankrijk.

2.2 Aard van de onevenwichtigheden en buitensporige onevenwichtigheden die in de ronden 2012-2014 werden vastgesteld

|| Jaar || Aard van de onevenwichtigheden

BE || 2012 || Onevenwichtigheid: macro-economische ontwikkelingen op het gebied van het externe concurrentievermogen van goederen en de schuldenlast, vooral in verband met de hoge overheidsschuld, verdienen verdere aandacht om de risico’s van nadelige effecten op de werking van de economie te beperken.

|| 2013 || Onevenwichtigheid: macro-economische ontwikkelingen op het gebied van het externe concurrentievermogen van goederen en de schuldenlast, vooral in verband met de implicaties van de hoge overheidsschuld voor de reële economie, blijven nadere aandacht verdienen.

|| 2014 || Onevenwichtigheid: ontwikkelingen in verband met het externe concurrentievermogen van goederen blijven aandacht verdienen omdat een persistente afkalving de macro-economische stabiliteit zou bedreigen.

BG || 2012 || Onevenwichtigheid: het niveau van de externe schuldenlast en bepaalde macro-economische ontwikkelingen ten aanzien van de afbouw van vreemd vermogen in de bedrijfssector, alsmede het proces van aanpassing van de arbeidsmarkt, verdienen aandacht om het risico van negatieve effecten op de werking van de economie te verkleinen.

|| 2013 || Onevenwichtigheid: het effect van de afbouw van vreemd vermogen in de bedrijfssector, alsmede het voortgaande aanpassingsproces van de externe posities, het concurrentievermogen en de arbeidsmarkt, vragen om voortdurende aandacht.

|| 2014 || Onevenwichtigheid: de langdurige aanpassing van de arbeidsmarkt vereist beleidsacties, terwijl de correctie van de externe positie en de afbouw van vreemd vermogen door de bedrijven goed opschieten.

DK || 2012 || Onevenwichtigheid: bepaalde macro-economische ontwikkelingen, onder meer ten aanzien van het externe concurrentievermogen en potentiële risico’s met betrekking tot de schuldenlast van huishoudens, verdienen aandacht om het risico van negatieve effecten op de werking van de economie te verkleinen.

|| 2013 || Onevenwichtigheid: het aanhoudende aanpassingsproces op de woningmarkt en de hoge schuldenlast van de huishoudens en de particuliere sector, alsook de drijvende krachten achter het externe concurrentievermogen vragen om voortdurende aandacht.

|| 2014 || Niet langer een onevenwichtigheid in de zin van de PMO: de aanpassing van de woningmarkt en de implicaties van een hoge schuld van de private sector voor de reële economie en de stabiliteit van de financiële sector lijken onder controle. Toch verdienen deze ontwikkelingen alsook de aanjagers van externe competitiviteit voortdurende monitoring.

DE || 2014 || Onevenwichtigheid: de lopende rekening vertoonde aanhoudend een zeer hoog overschot, hetgeen een sterke competitiviteit weerspiegelt, terwijl besparingen voor een groot deel in het buitenland werden geïnvesteerd. Het is ook een teken dat de binnenlandse groei getemperd bleef en de economische hulpbronnen misschien niet efficiënt zijn gealloceerd. Hoewel overschotten op de lopende rekening geen soortgelijke risico's als grote tekorten inhouden, verdienen de omvang en het aanhouden van het overschot op de lopende rekening in Duitsland nauwlettende aandacht. Het is, gezien de omvang van Duitslands economie, van bijzonder groot belang dat actie wordt ondernomen om het risico van nadelige effecten op de werking van de binnenlandse economie en op de eurozone te beperken.

IE || 2014 || Onevenwichtigheden die specifieke monitoring en afdoende beleidsactie vereisen: de ontwikkelingen in de financiële sector, de schulden van de private en publieke sector en, daarmee verband houdend, de hoge bruto en netto externe passiva en de situatie van de arbeidsmarkt betekenen dat de risico's nog aanwezig zijn.

ES || 2012 || Zeer ernstige onevenwichtigheid: macro-economische ontwikkelingen, onder meer ten aanzien van het aanzienlijke schuldniveau van de particuliere sector, de grote negatieve externe positie en de financiële sector, die invloed hebben ondervonden van de ontwikkelingen op de woningmarkt, vereisen nauwlettend toezicht en dringende aandacht in het kader van het economisch beleid om negatieve effecten op de werking van de economie en de economische en monetaire unie af te wenden.

|| 2013 || Buitensporige onevenwichtigheid: zeer hoge binnen- en buitenlandse schuld blijft ernstige risico's inhouden voor de groei en de financiële stabiliteit. De doortastende beleidsmaatregelen die op EU-niveau en door Spanje zijn getroffen, hebben tot een duidelijke aanpassing van de stromen, een daling van de financieringskosten en een vermindering van de onmiddellijke risico's geleid.

|| 2014 || Onevenwichtigheden die specifieke monitoring en afdoende beleidsactie vereisen: in verschillende opzichten is de aanpassing van de vorig jaar als buitensporig aangewezen onevenwichtigheden duidelijk gevorderd en heeft de terugkeer naar positieve groei de risico' s verminderd. Toch betekenen de omvang en onderlinge verwevenheid van de onevenwichtigheden, met name hoge binnenlandse en externe schuldniveaus, dat de risico's nog steeds aanwezig zijn. De Commissie zal een specifieke monitoring van het in de context van het Europees semester door de Raad aan Spanje aanbevolen beleid voortzetten, en regelmatig verslag uitbrengen aan de Raad en de Eurogroep. Bij deze monitoring zal op postprogrammatoezicht gesteund worden.

FR || 2012 || Ernstige onevenwichtigheid: bepaalde macro-economische ontwikkelingen ten aanzien van de exportprestaties en het concurrentievermogen verdienen aandacht om het risico van negatieve effecten op de werking van de economie te verkleinen.

|| 2013 || Onevenwichtigheden die specifieke monitoring en afdoende beleidsactie vereisen: de achteruitgang van de handelsbalans en het concurrentievermogen onder invloed van zowel kosten- als niet-kostenfactoren en tegen de achtergrond van een verslechterende externe positie en hoge overheidsschulden vraagt om voortdurende aandacht Het is van bijzonder groot belang dat actie wordt ondernomen om het risico van nadelige effecten op de werking van de Franse economie en op de economische en monetaire unie te beperken, vooral gezien de omvang van de economie van Frankrijk

|| 2014 || Onevenwichtigheden die specifieke monitoring en afdoende beleidsactie vereisen: de afkalving van de handelsbalans en het concurrentievermogen alsook de implicaties van het hoge niveau van de schulden van de overheidssector verdienen voortdurende beleidsaandacht. Het is van bijzonder groot belang dat afdoende actie wordt ondernomen om het risico van nadelige effecten op de werking van de Franse economie en op de eurozone te beperken gezien de omvang van Franse economie en mogelijke spill-overeffecten voor de werking van de eurozone. Gezien de noodzaak van beleidsactie waartoe reeds in de IDR van 2013 is opgeroepen, zal de Commissie een specifieke monitoring van het in de context van het Europees semester door de Raad aan Frankrijk aanbevolen beleid in gang zetten, en zal zij regelmatig verslag uitbrengen aan de Raad en de Eurogroep.

HR || 2014 || Buitensporige onevenwichtigheid: beleidsactie is vereist met het oog op de kwetsbaarheden als gevolg van omvangrijke externe passiva, afnemende exportprestaties, bedrijven met veel vreemd vermogen en snel toenemende overheidsschuld, een en ander binnen een context van lage groei en lage aanpassingscapaciteit.

IT || 2012 || Ernstige onevenwichtigheid: macro-economische ontwikkelingen ten aanzien van de exportprestaties verdienen aandacht aangezien Italië sinds de invoering van de euro extern concurrentievermogen heeft verloren. Gezien de hoge overheidsschuld moet verbetering van het groeipotentieel hoge prioriteit krijgen, om het risico van negatieve effecten op de werking van de economie te verkleinen.

|| 2013 || Onevenwichtigheden die specifieke monitoring en afdoende beleidsactie vereisen: de exportprestaties en het onderliggende verlies aan concurrentievermogen, alsook de hoge overheidsschuld in een door een zwakke groei gekenmerkt klimaat vragen om voortdurende aandacht in het kader van een grootscheeps hervormingsprogramma om het risico van negatieve effecten op de werking van de Italiaanse economie en de economische en monetaire unie te verkleinen, met name gezien de omvang van de economie van Italië.

|| 2014 || Buitensporige onevenwichtigheid: de implicaties van het zeer hoge niveau van de overheidsschuld en de zwakke externe competitiviteit, beide in laatste instantie veroorzaakt door langdurige achterblijvende productiviteitsgroei, verdienen urgent beleidsaandacht. Het is, gezien de omvang van Italiaanse economie, van bijzonder groot belang dat afdoende actie wordt ondernomen om het risico van nadelige effecten op de werking van de Italiaanse economie en op de eurozone te beperken.

CY || 2012 || Zeer ernstige onevenwichtigheid: macro-economische ontwikkelingen die blijken uit de lopende rekening, de overheidsfinanciën en de financiële sector, vereisen nauwlettend toezicht en acute aandacht in het kader van het economische beleid, om eventuele nadelige gevolgen voor het functioneren van de economie en de economische en monetaire unie af te wenden.

HU || 2012 || Ernstige onevenwichtigheid: bepaalde macro-economische ontwikkelingen, zoals de zeer negatieve omvang van de netto internationale investeringspositie en de overheidsschuld, verdienen bijzonder nauwe aandacht om het grote risico van negatieve effecten op de werking van de economie te verkleinen.

|| 2013 || Onevenwichtigheden die specifieke monitoring en afdoende beleidsactie vereisen: het aan de gang zijnde aanpassingsproces van de zeer negatieve internationale netto-investeringspositie, die vooral te wijten is aan de schuldafbouw in de particuliere sector in de context van een hoge overheidsschuld en een zwak bedrijfsklimaat, blijft bijzonder nauwe aandacht verdienen om de aanzienlijke risico's van negatieve effecten op de werking van de economie te verkleinen.

|| 2014 || Onevenwichtigheden die specifieke monitoring en afdoende beleidsactie vereisen:de aan de gang zijnde aanpassing van de zeer negatieve netto internationale investeringspositie, het hoge niveau van de publieke en private schuld in de context van een broze financiële sector en afkalvende exportprestaties blijven zeer grote aandacht verdienen om de aanzienlijke risico's van negatieve effecten op de werking van de economie te verminderen.

LU || 2014 || Geen onevenwichtigheid in de zin van de PMO:  de uitdagingen komen voort uit een groeimodel dat is gebaseerd op een efficiënte financiële sector, die de crisis goed heeft doorstaan. Toch verdienen de verliezen aan industrieel concurrentievermogen, de ontwikkeling van de woningmarkt en het hoge schuldniveau van de private sector voortdurende monitoring.

MT || 2013 || Onevenwichtigheden:  de langetermijnhoudbaarheid van de overheidsfinanciën vraagt aandacht, terwijl de zeer grote financiële sector, en met name de sterke band tussen de binnenlands georiënteerde banksector en de vastgoedmarkt, risico's voor de financiële stabiliteit inhouden en voortdurend in het oog moeten worden gehouden

|| 2014 || Niet langer een onevenwichtigheid in de zin van de PMO: hoewel de schuldenlast groot blijft, lijken de risico's voor de houdbaarheid van de private en publieke schuld en de stabiliteit van de financiële sector onder controle, ook al verdienen zij voortdurende monitoring.

NL || 2013 || Onevenwichtigheden:  bepaalde macro-economische ontwikkelingen ten aanzien van de schuld van de particuliere sector en de druk om deze af te bouwen, in combinatie met nog bestaande inefficiënties op de woningmarkt, verdienen aandacht. Hoewel aan het grote overschot op de lopende rekening geen risico's verbonden zijn die vergelijkbaar zijn met de risico's die met grote tekorten samenhangen, zal de Commissie ook de ontwikkeling van de lopende rekening van Nederland nauwlettend blijven volgen.

|| 2014 || Onevenwichtigheden:  bepaalde macro-economische ontwikkelingen ten aanzien van de private schuld en de aan de gang zijnde afbouw daarvan, gekoppeld aan resterende inefficiënties op de huizenmarkt verdienen aandacht. Hoewel aan het grote overschot op de lopende rekening geen risico's verbonden zijn die vergelijkbaar zijn met de risico's die met grote tekorten samenhangen, en het grote overschot deels verband houdt met de noodzaak van de afbouw van vreemd vermogen, zal de Commissie de ontwikkelingen van de lopende rekening in Nederland in de context van het Europees semester volgen.

SI || 2012 || Ernstige onevenwichtigheid: de macro-economische ontwikkelingen ten aanzien van de afbouw van vreemd vermogen in de bedrijfssector en de stabiliteit van de banken, en de ongunstige maar minder dringende ontwikkeling van het externe concurrentievermogen, moeten scherp in het oog worden gehouden om het grote risico van negatieve effecten op de werking van de economie te verkleinen.

|| 2013 || Buitensporige onevenwichtigheid: tot dusver ligt het niveau van zowel de particuliere als de openbare schuld onder de alarmdrempels van het scorebord en is ook de externe nettoschuld vrij beperkt. Tegen de achtergrond van steeds negatiever wordende economische trends houden de schuldenlast van het bedrijfsleven en de afbouw van vreemd vermogen echter grote risico's in voor de stabiliteit van de financiële sector, onder meer via interacties met het niveau van de overheidsschuld. Deze risico's worden nog vergroot doordat het aanpassingsvermogen van de arbeidsmarkt en de kapitaalmarkt beperkt is en doordat staatseigendom een dominante rol speelt in de economische structuur. Perioden waarin onzekerheid bestond over het beleid in combinatie met hervormingen die op juridische belemmeringen stuitten, hebben Slovenië belet zijn onevenwichtigheden op afdoende wijze aan te pakken en zijn aanpassingsvermogen te verbeteren, waardoor het land thans kwetsbaarder is op een moment waarop de overheidsfinanciering aan verhoogde spanningen blootstaat.

|| 2014 || Buitensporige onevenwichtigheid: de onevenwichtigheden zijn het laatste jaar dankzij macro-economische aanpassing en afdoende beleidsactie door Slovenië verminderd. Toch betekent de omvang van de noodzakelijke correctie dat nog steeds substantiële risico's aanwezig zijn. De Commissie zal de specifieke monitoring van het in de context van het Europees semester door de Raad aan Slovenië aanbevolen beleid voortzetten, en zal regelmatig verslag uitbrengen aan de Raad en de Eurogroep.

FI || 2012 || Onevenwichtigheid: macro-economische ontwikkelingen ten aanzien van het concurrentievermogen verdienen aandacht om het risico van negatieve effecten op de werking van de economie te verkleinen.

|| 2013 || Onevenwichtigheid: de sterke verslechtering van de lopende rekening en de zwakke exportprestatie als gevolg van de herstructurering van de industrie, alsook met kosten- en niet-kostencompetitiviteitsfactoren verdienen voortdurende aandacht.

|| 2014 || Onevenwichtigheid: met name de zwakke exportprestatie de laatste jaren, als gevolg van de herstructurering van de industrie, kosten- en niet-kostencompetitiviteitsfactoren, verdienen voortdurende aandacht.

SE || 2012 || Onevenwichtigheid: bepaalde macro-economische ontwikkelingen ten aanzien van de schuld van de particuliere sector en de woningmarkt verdienen aandacht om het risico van negatieve effecten op de werking van de economie te verkleinen.

|| 2013 || Onevenwichtigheid: macro-economische ontwikkelingen ten aanzien van de schuld van de particuliere sector en de afbouw ervan, in combinatie met nog bestaande inefficiënties op de woningmarkt vragen om voortdurende aandacht. Hoewel aan het grote overschot op de lopende rekening geen risico's verbonden zijn die vergelijkbaar zijn met de risico's die met grote tekorten in andere landen samenhangen, zal de Commissie de ontwikkeling van de lopende rekening van Zweden nauwlettend blijven volgen.

|| 2014 || Onevenwichtigheid: ontwikkelingen betreffende de huishoudschuld gekoppeld aan inefficiënties in de woningmarkt blijven aandacht vereisten. Hoewel aan het grote overschot op de lopende rekening geen risico' s verbonden zijn die vergelijkbaar zijn met de risico' s die met grote tekorten samenhangen, en het grote overschot deels verband houdt met de noodzaak van de afbouw van vreemd vermogen, zal de Commissie de ontwikkelingen van de lopende rekening in Zweden in de context van het Europees semester volgen.

UK || 2012 || Onevenwichtigheid: macro-economische ontwikkelingen ten aanzien van de schuldenlast van huishoudens en de woningmarkt verdienen aandacht, evenals de ongunstige maar minder dringende ontwikkelingen ten aanzien van het externe concurrentievermogen, om het risico van negatieve effecten op de werking van de economie te verkleinen.

|| 2013 || Onevenwichtigheid: macro-economische ontwikkelingen ten aanzien van de schuldenlast van huishoudens, welke verband houden met de hoge hypothecaire schulden en de kenmerken van de woningmarkt, vragen om voortdurende aandacht, net als de ongunstige ontwikkeling van het externe concurrentievermogen, vooral wat de goederenuitvoer en de zwakke productiviteitsgroei betreft.

|| 2014 || Onevenwichtigheid: ontwikkelingen ten aanzien van de schuldenlast van huishoudens, welke verband houden met de hoge hypothecaire schulden en de structurele kenmerken van de woningmarkt, alsook de ongunstige ontwikkelingen in exportmarktaandeel, blijven aandacht verdienen.

2.3 Bij de uitvoering van de PMO toegepaste criteria

Bij de uitvoering van de procedure heeft de Commissie rekening gehouden met de volgende criteria. Ten eerste hangt een onevenwichtigheid nauw samen met het begrip  houdbaarheid. Als een tendens of situatie onhoudbaar is, bestaat uiteindelijk het risico op abrupte correcties. Dergelijke tendensen zijn bijvoorbeeld verlies van concurrentievermogen dat een hoog niveau van economische activiteit en werkgelegenheid in gevaar brengt, of ontwikkelingen in kredieten en activaprijzen die zeepbellen vormen die niet meteen door de markten worden gecorrigeerd, omdat de verwachtingen verkeerd zijn. Maar houdbaarheid gaat niet alleen over deze structurele zwaktes die zich op lange termijn opstapelen; het kan ook gaan om zwaktes in de financiële sector die bij specifieke gelegenheden ontstaan (als gevolg van externe schokken of interne ontwikkelingen, of kwesties inzake de binnenlandse regelgeving in de financiële sector) en die de financiële stabiliteit snel in gevaar kunnen brengen en in de hele economie kunnen doorwerken. Abrupte en schadelijke correcties kunnen plaatsvinden als een land de toegang tot de financiële markten verliest of als zijn financiële capaciteit verslechtert. Ten tweede kunnen onevenwichtigheden ook ernstige verstoorde verdelingen van middelen inhouden. Dat kan bijvoorbeeld gebeuren als interne of grensoverschrijdende financiële stromen leiden tot een overdreven expansie van één sector en kan op zichzelf onhoudbaar worden, zoals onder meer is gebleken bij de grote expansies in de bouwsector of te sterk opgeblazen overheidssectoren. Deze eigenschap vormt een aanvulling op een houdbaarheidsbeoordeling doordat onder het concept "onevenwichtigheden" ook situaties worden begrepen die dan wel op zich financieel duurzaam zijn, maar een hoge sociale en economische kostprijs hebben. Aanhoudende grote overschotten op de lopende rekening zijn daar een voorbeeld van. Dergelijke overschotten vormen weliswaar geen probleem voor de externe houdbaarheid van het betrokken land[14], maar kunnen er wel op wijzen dat middelen voornamelijk worden besteed aan de sector verhandelbare goederen en diensten en dat de te kleine vraag en onvoldoende investeringen de kapitaalvorming bezwaren en het groeipotentieel op middellange termijn ondermijnen. Ten derde veroorzaken onevenwichtigheden in de zin van PMO schadelijke spill-overeffecten voor partners.[15] Over het algemeen vormen spill-overeffecten op zich geen onevenwichtigheid, maar zij verergeren wel andere onevenwichtigheden zoals grote tekorten of overschotten op de lopende rekening. In de praktijk heeft de Commissie getracht het macro-economische risico te beoordelen (zowel de kans op ongunstige ontwikkelingen als de invloed daarvan op groei, banen en financiële stabiliteit voor ieder land en voor de EU en de eurozone als geheel), rekening houdend met een specifieke situatie en dynamiek, en met het beleid dat wordt uitgevoerd.

[1] Verordening (EU) nr. 1173/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 november 2011 inzake de effectieve handhaving van het begrotingstoezicht in het eurogebied; Verordening (EU) nr. 1174/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 november 2011 betreffende handhavingsmaatregelen voor de correctie van buitensporige macro-economische onevenwichtigheden in het eurogebied; Verordening (EU) nr. 1175/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 november 2011 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid; Verordening (EU) nr. 1176/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 november 2011 betreffende de preventie en correctie van macro-economische onevenwichtigheden; Verordening (EU) nr. 1177/2011 van de Raad van 8 november 2011 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1467/97 over de bespoediging en verduidelijking van de tenuitvoerlegging van de procedure bij buitensporige tekorten; Verordening (EU) nr. 472/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 21 mei 2013 betreffende de versterking van het economische en budgettaire toezicht op lidstaten in de eurozone die ernstige moeilijkheden ondervinden of dreigen te ondervinden ten aanzien van hun financiële stabiliteit; Verordening (EU) nr. 473/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 21 mei 2013 betreffende gemeenschappelijke voorschriften voor het monitoren en beoordelen van ontwerpbegrotingsplannen en voor het garanderen van de correctie van buitensporige tekorten van de lidstaten van de eurozone.  Een deel van het sixpack, Richtlijn 2011/85/EU van de Raad van 8 november 2011 tot vaststelling van voorschriften voor de begrotingskaders van de lidstaten, wordt echter thans niet geëvalueerd. Hiervoor geldt een afzonderlijk tijdspad. De uiterste datum voor de evaluatie daarvan is 14 december 2018.

[2] In de verschillende verordeningen is bepaald dat er tegen 14 december 2014 een evaluatie moet hebben plaatsgevonden.

[3] COM(2014) 61 final van 6 februari 2014.

[4] Het stabiliteits- en groeipact werd in 1997 aanvankelijk ingevoerd om de coördinatie van het begrotingsbeleid tussen de lidstaten mogelijk te maken teneinde te voorkomen dat onhoudbaar begrotingsbeleid het gemeenschappelijke, op prijsstabiliteit gerichte monetair beleid ondermijnt. Het pact bestaat uit twee delen. Het preventieve deel heeft als doel het onderliggende vermogen van de overheidsfinanciën van de lidstaten tot het scheppen van macro-economische stabiliteit en de begrotingsruimte voor het opvangen van eventuele economische schokken te waarborgen Het voornaamste vereiste is dat de lidstaten een middellangetermijndoelstelling, een in structurele termen gedefinieerde landspecifieke begrotingsreferentiewaarde (dat wil zeggen conjunctuurgezuiverd en ongerekend eenmalige en tijdelijke maatregelen), blijvend verwezenlijken. Het corrigerende deel, de buitensporigtekortprocedure, heeft de correctie van grove fouten op het gebied van het begrotingsbeleid tot doel. Het is verankerd door middel van een plafond voor tekort en een plafond voor schuld van respectievelijk 3 % en 60 % van het bbp.

[5] Bijlage 1.1. bevat een samenvatting van de door het sixpack/twopack ingevoerde wijzigingen in het stabiliteits- en groeipact.

[6]  Bijlage 1.5 geeft een overzicht van de conclusies van de exercitie.

[7]  Verordening (EU) nr. 1174/2011 en Verordening (EU) nr. 1176/2011.

[8] Zie bijlage II voor details.

[9] De Commissie heeft twee verslagen gepubliceerd over het specifieke toezicht op beleidsimplementatie in Spanje en Slovenië in de herfst en winter 2013-2014.

[10] Eerder dit jaar vond al een formele evaluatie plaats. Zie COM(2014) 61 final.

[11] Aan het eind van het programma treedt voor een lidstaat de PMO in werking en de analyse in het kader van de diepgaande evaluatie bepaalt of de lidstaat onder het preventieve of het corrigerende deel van de PMO valt. Afgaand op de ervaring die tot nog toe is opgedaan, is de interactie tussen de PMO en de aanpassingsprogramma's zeer soepel verlopen. De jaarlijkse cyclus van het PMO kan echter betekenen dat er tussen het verscherpte toezicht in het kader van een aflopend programma en het monitoren in het kader van de procedure voor buitensporige onevenwichtigheden (in geval aanhoudende buitensporige onevenwichtigheden zich ook na het programma zijn blijven voordoen) betrekkelijk veel tijd verloopt, wat deels door post-programmatoezicht wordt gecompenseerd. 

[12]  Zie voor een uitgebreidere analyse van de vooruitgang inzake de Europa 2020 strategie, de mededeling van de Europese Commissie, Tussenopname van de Europa 2020-strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei, COM(2014)130.

[13] Voor meer informatie zie de jaarlijkse groeianalyse 2015, COM(2014)906 .

[14] Zie COM(2013) 790.

[15] Zie Quarterly Report on the Euro Area, 2013 (2) en (3).