15.1.2013   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 11/34

1.1

Voorafgaand aan het huidige „bankenuniepakket” heeft de EU een groot aantal financiële hervormingen uitgevoerd, in de hoop daarmee de crisis te kunnen bezweren en tot een stabiele Economische en Monetaire Unie (EMU) (1) te komen, het vertrouwen in de euro en de toekomst van de EU te herstellen, het bestuur efficiënter te maken en de toenemende versnippering van de bankmarkten van de Unie tegen te gaan. Het Comité deelt de mening van de Commissie dat dit hervormingsprogramma weliswaar van cruciaal belang is, maar lang niet afdoende. Het staat dan ook achter het pakket maatregelen dat wordt voorgesteld in de routekaart van de Commissie COM(2012) 510 en de twee wetgevingshandelingen COM(2012) 511 en COM(2012) 512, waarvan het laatste ook in dit advies wordt besproken.

1.2

Het Comité feliciteert de Commissie met het vele werk dat zij al heeft verzet, en onderschrijft haar oproep om de maatregelen nog voor eind 2012 goed te keuren, daarbij terdege rekening houdend met de gevolgen voor de banksector en de nationale economieën. Het is van kapitaal belang dat onze regeringen de zaken in het juiste perspectief zien en beseffen dat „meer Europa” en een beter Europa pas mogelijk worden als zij bevoegdheden afstaan en het streven naar hoogwaardig toezicht en versterkte integratie gaan ondersteunen, met de bedoeling een echt Europees bestuur tot stand te brengen, dat zowel maatschappelijk nuttig als economisch efficiënt is.

1.3

Dat deze maatregelen dringend noodzakelijk maar nog steeds niet toereikend zijn, mag blijken uit het feit dat de kosten een pak hoger liggen dan de 4,5 biljoen euro die de belastingbetalers tot nog toe al hebben opgehoest om de banken in de EU te redden. De financiële crisis heeft de ergste wereldwijde recessie sinds de Grote Depressie teweeggebracht, vooral in de eurozone. Het is dus zaak het vertrouwen in de euro en de instellingen zo snel mogelijk te herstellen. Nieuwe, striktere regels zullen de burgers en de markten zekerheid bieden. Het feit echter dat vraagtekens worden geplaatst bij de bestaande regels terwijl de nieuwe nog niet tot in detail zijn uitgewerkt of nog niet van toepassing zijn, kan weer aanleiding geven tot nog meer onzekerheid. Vandaar dat de veranderingen binnen de instellingen die de euro ondersteunen sneller moeten worden doorgevoerd en dat strikt de hand moet worden gehouden aan de desbetreffende termijnen.

1.4

Het Comité dringt er m.n. op aan dat zo snel mogelijk overeenstemming wordt bereikt over de inwerkingtreding van het gemeenschappelijk toezichtmechanisme (SSM). Dit houdt in dat meteen in 2013 met de eenmaking van start moet worden gegaan zonder al vage doelen vast te leggen, aangezien de oorspronkelijke en belangrijkste doelstelling het redden van de euro is. Het gaat erom dat de kosten voor de belastingbetaler van eventuele herstructureringen of sluitingen tot een minimum worden beperkt door van tevoren de nodige middelen ter beschikking te stellen en ervoor te zorgen dat aandeelhouders en crediteuren de afwikkelingskosten dragen.

1.5

Het Comité is ermee ingenomen dat de ECB van meet af aan zal beschikken over een raad van toezicht, zodat er geen potentiële belangenconflicten met haar monetaire activiteiten ontstaan.

1.6

Ook gaat het ermee akkoord dat de ECB verantwoordelijk wordt gesteld voor het toezicht op alle banken in de EU, hoe klein ook - en m.n. op de geconsolideerde rekeningen van grensoverschrijdende verrichtingen - en moet nagaan of zij het gemeenschappelijke rulebook naleven. Positief is voorts dat de ECB de nodige bevoegdheden en middelen krijgt om risico's die het voortbestaan van een bank bedreigen op te sporen en te eisen dat de bank in kwestie de nodige corrigerende maatregelen neemt. De nationale toezichthouders moeten actief bij het SSM worden betrokken. Ook lijkt het logisch dat de nationale toezichthouders verantwoordelijk blijven voor de bescherming van de consument, al geeft de Commissie niet aan hoe eventuele belangenconflicten tussen het prudentieel toezicht op Europees niveau en de nationale bevoegdheden op dat vlak moeten worden aangepakt.

1.7

Wat het macroprudentiële beleid aangaat pleit het Comité ervoor dat het Europees Comité voor systeemrisico's (ECSR) en de ECB een grotere rol gaan spelen in het kader van een meer geïntegreerd financieel systeem; het verzoekt de Commissie om concreet aan te geven hoe de nationale autoriteiten en de ECB moeten samenwerken.

1.8

Het Comité verwelkomt het voorstel om niet-eurolanden ertoe aan te zetten gebruik te maken van de opt-inclausule en hun de kans te geven op gelijke voet deel te nemen via eenvoudiger en aantrekkelijke procedures, zonder het VWEU met voeten te treden.

1.9

Cruciaal in de ogen van het Comité is dat de Europese Bankautoriteit (EBA) en de ECB vlot samenwerken; enige mate van overlapping zal daarbij in een eerste fase niet te vermijden zijn. Wat de besluitvorming betreft is het Comité van mening dat de herziening van de stemregeling, die inhoudt dat de EBA-verordening wordt gewijzigd en het onafhankelijke panel ruimere beslissingsbevoegdheden krijgt, nader moet worden bekeken, om er op de interne markt voor te zorgen dat ook de belangen van banken van niet aan het SSM deelnemende lidstaten evenwichtig worden behartigd (overeenkomstig de op 18 oktober 2012 goedgekeurde conclusies van de Europese Raad over de voltooiing van de EMU) en om te voorkomen dat een blokkerende minderheid de integratie van de eurozone zou lamleggen. Zaak is een tweedeling van de interne markt voor financiële diensten te voorkomen, en dat is waarom het Comité deze kwestie te berde heeft gebracht.

1.10

Overigens zouden de ECB, het ECSR en de nieuwe Europese autoriteiten voor financieel toezicht (inclusief het onafhankelijke panel) het maatschappelijk middenveld, en dan m.n. consumentenverenigingen en vakbonden (2), moeten betrekken bij hun werkzaamheden, daarbij zorgvuldig wakend over hun verregaande onafhankelijkheid, hun transparantie en hun vermogen om weerstand te bieden aan politieke druk.

1.11

Het tempo van de overdracht van het toezicht op kredietinstellingen en de desbetreffende wijzigingen bij de EBA, die zich op de eerste plaats moet richten op het waarborgen van de samenhang en de harmonisatie van de regelgeving en de technische voorschriften zodat deze tot de hele EU kunnen worden uitgebreid, zijn evenzeer van belang als de striktere prudentiële vereisten voor de banken (3), de maatregelen om het gemeenschappelijk systeem voor depositobescherming te versterken en te verbeteren (4), en het geïntegreerd crisisbeheer met behulp van instrumenten voor bankherstel en –afwikkeling (5), willen we de Europese sector versterken en overloopeffecten, vooral degene die samenhangen met het grotere risico dat de cliënten van investeringsbanken lopen, vermijden. Het Comité roept de Commissie op om deadlines en functionele doelen vast te stellen voor het gemeenschappelijke rulebook.

1.12

De Commissie zou zo snel mogelijk een tijdschema en nadere details voor het gemeenschappelijke afwikkelingsmechanisme (Single Resolution Mechanism, SRM) moeten voorstellen (6). Dit geldt overigens ook voor andere relevante doelstellingen, zoals de aanpak van mogelijk crisissituaties bij gezamenlijke toezichtacties. Op die manier zou de bankenunie geloofwaardiger worden en een gemeenschappelijke grondslag leggen voor de hele interne markt. Zo kan worden vermeden dat een relatief onbeduidend faillissement grensoverschrijdende systeemschade veroorzaakt of wantrouwen in de hand werkt, met als gevolg dat grensoverschrijdende bankruns nationale banksystemen verzwakken. Het Comité heeft er alle vertrouwen in dat het SRM in een later stadium ook een bijkomende rol kan vervullen en kan helpen crisissituaties op gecoördineerde wijze aan te pakken. Toezicht en afwikkeling moeten echter hand in hand gaan. Het is immers niet de bedoeling dat een lidstaat moet opdraaien voor de gevolgen van een Europees besluit om een bank te liquideren en de kosten van deposito's moet betalen.

1.13

Het Comité verzoekt de andere EU-instellingen zich te houden aan de basisbeginselen die ten grondslag moeten liggen aan alle secundaire wetgeving en het overige acquis, vanuit de overtuiging dat niet de macht maar het recht moet zegevieren. Naleving van het acquis is voor de eurozone belangrijker dan ooit. De begrotingsunie moet immers fungeren als uitgangspunt voor de verdere uitbouw van de bankenunie, via een gemeenschappelijk mechanisme voor schuldemissies en een mechanisme voor fiscale overdrachten, die bescherming moeten bieden tegen de cycli die asymmetrische schokken voortbrengen van het soort dat de eurolanden de laatste jaren zo hard heeft getroffen. Het SSM kan worden gefinancierd uit toezichtheffingen, vastgesteld aan de hand van het risicoprofiel van de desbetreffende instellingen. De Commissie zou een wit- of groenboek moeten uitbrengen over een geharmoniseerde financiering van de bankenunie, zodat knopen kunnen worden doorgehakt over noodzakelijke heffingen en belastingen op financiële en bankverrichtingen, die op dit moment een bron van versnippering zijn.

1.14

De bankenunie is voor de eurozone en de hele EU de eerste stap naar een opwaartse spiraal, die er uiteindelijk toe kan leiden dat weeffouten worden rechtgezet en de interne markt weer aan concurrentiekracht wint, zodat de doelstellingen van de Europa 2020-strategie binnen bereik komen. Op die manier zou een halt worden toegeroepen aan de wildgroei van financiële innovatie die samenhangt met het zogenaamde schaduwbankieren en het gevolg is van Bazel III, zoals ook blijkt uit de jongste verslagen van het IMF. De Commissie zou meer vaart moeten zetten achter de nieuwe modellen voor investerings- en handelsbanken. In veel landen immers laten de schaduwbanken de traditionele, gereguleerde banksector immers al achter zich.

1.15

De Commissie en de Europese medewetgevers moeten van deze gelegenheid gebruikmaken om dit project om te vormen tot een instrument voor financiële en digitale inclusie. De verantwoordelijken voor het SSM moeten democratisch worden gecontroleerd en moeten het Europees Parlement geregeld of telkens wanneer het daarom verzoekt rekenschap afleggen. Dit zou de politieke zichtbaarheid van de problematiek ten goede komen en het maatschappelijke draagvlak voor de Europese instellingen verbreden.

1.16

Ten slotte mag de bankenunie haar bereik niet beperken tot de eurozone en de Unie, maar moet zij haar streven naar samenwerking en concurrentiekracht richten op de externe invloedsgebieden van de euro en de rest van de wereld.

2.1

Op 1 januari 2011 is de Europese Bankautoriteit (EBA) in werking getreden. De EBA is met Verordening (EU) nr. 1093/2010 in het leven geroepen op basis van de aanbevelingen uit het rapport Larosière, met als doel om de toezichtstructuur te hervormen en een Europees systeem bestaande uit drie toezichthoudende autoriteiten (voor resp. het bankwezen, de effecten- en marktensector, en de sector verzekeringen en pensioenfondsen) te creëren, alsook een Europees Comité voor systeemrisico's (ECSR).

2.2

Sinds juli 2010 wordt ervoor geijverd om consumenten beter te beschermen en het vertrouwen in financiële diensten te vergroten via depositogarantiestelsels voor banken (MEMO/10/318), beleggingsinstellingen (MEMO/10/319) en verzekeringsbedrijven (MEMO/10/320). Op 6 juni 2012 heeft de Commissie nieuwe crisisbeheersmaatregelen aangekondigd om toekomstige bankenreddingsoperaties te voorkomen. De Commissie stelde dit toezichtkader voor in haar mededeling Op weg naar Europees herstel van 4 maart 2009, waarna ze de nieuwe structuur meer in detail heeft uitgewerkt in haar mededeling Europees financieel toezicht van 27 mei 2009. Beide documenten werden door de Europese Raad op 19 juni 2009 bekrachtigd, waarbij werd afgesproken dat het systeem erop gericht moet zijn om het nationale toezicht te verbeteren en samenhangender te maken, grensoverschrijdende groepen scherper te controleren, en voor alle financiële instellingen in de interne markt één Europees rulebook op te stellen. Ook werd benadrukt dat de nieuwe Europese toezichthoudende autoriteiten bevoegdheden moeten krijgen ten aanzien van de ratingbureaus (hiertoe werd Verordening (EG) 1060/2009 gewijzigd bij Verordening (EU) 513/2011).

2.3

Dit gecompliceerde regelgevingsproces heeft uiteindelijk geleid tot de mededeling „Een routekaart naar een bankenunie”, waarin de Commissie voorstelt om de grondslagen te leggen voor een hoog niveau van prudentiële regelgeving voor alle banken en andere financiële instellingen in de gehele EU, waarbij de toezichts-, afwikkelings- en depositogarantiemechanismen worden samengebracht onder de koepel van een gemeenschappelijk rulebook.

2.4

In dit verband zou de Commissie graag zien dat er tegen eind 2012 overeenstemming wordt bereikt over vijf kernacties. Drie daarvan betreffen voorstellen voor wetgevingshandelingen waarover het EESC al heeft geadviseerd of bezig is een advies op te stellen: de CRD4-voorstellen om de toepassing van de kapitaalvereisten voor banken te garanderen (7), het richtlijnvoorstel inzake depositogarantiestelsels en het richtlijnvoorstel betreffende bankherstel en -afwikkeling. De overige twee voorstellen staan, samen met de routekaart, centraal in dit advies. Het gaat dan om een voorstel voor een nieuwe verordening waarbij aan de ECB taken worden opgedragen betreffende het prudentieel toezicht op kredietinstellingen, en om een voorstel tot wijziging van Verordening (EU) nr. 1093/2010 houdende oprichting van een Europese Bankautoriteit, die nodig is om de coördinatie tussen de Autoriteit en het toekomstige gemeenschappelijke toezichtmechanisme (SSM) te verbeteren en om te zorgen voor een evenwichtige besluitvorming tussen landen die wel en niet aan het SSM deelnemen, teneinde de integriteit van de interne markt te bewaren. Naast deze vijf acties pleit de Commissie ook voor één afwikkelingsmechanisme (Single Resolution Mechanism, SRM) en voor coördinatie tussen afwikkelingsinstrumenten.

2.5

Deze routekaart wordt voorgesteld nu het op de euro gebaseerde financiële-integratiemodel moeite heeft om het hoofd boven water te houden als gevolg van de crisis die in 2007 is begonnen. De vooruitgang die geboekt is bij de snelle Europese integratie op het gebied van aandelen- en obligatiemarkten, sijpelde maar langzaam door tot het bankwezen, en dan meer tot zakenbankactiviteiten (interbancaire transacties, effectisering, enz.) dan tot retailbanken (leningen en deposito's voor particulieren). Met de crisis zijn retailbanken getroffen door de recente trend tot versnippering en de daaruit voortvloeiende hernationalisering van zakenbanken, gestimuleerd door het feit dat toezicht, afwikkeling en depositogaranties nog steeds een nationaal stempel dragen (8). Vooral de schuldenmarkten zijn snel weer genationaliseerd.

2.6

Met het oog op de crisis doorgevoerde aanpassings- en bezuinigingsplannen, met een dalend bbp en afnemende werkgelegenheid als gevolg, hebben zich in de eurozone veel sterker doen gevoelen. Zo heeft de Commissievoorzitter op 23 oktober 2011 tegenover de Europese leiders verklaard dat er in de EU in de periode 2007-2010 door de crisis 2000 miljard euro aan economische groei verloren is gegaan (9).

2.7

Volgens het IMF hadden de VS en zeven Europese landen eind 2010 bijna een derde van de overheidskosten die sinds het begin van de crisis zijn gemaakt voor het redden van banken (d.w.z. 1 800 van de 5 200 miljard dollar) teruggekregen. De rest zou in de komende jaren bijna volledig kunnen worden teruggekregen via belastingen of andere initiatieven, als er tenminste niet weer een recessie komt als gevolg van een nieuwe bankencrisis i.v.m. het schuldenprobleem.

2.8

In de routekaart worden concrete data genoemd waar het gaat om de invoering van het toezicht in de eurozone (10), maar niet voor het gehele SSM en SRM, al acht de Commissie het SSM van bijzonder belang om de toestand te stabiliseren en als voorwaarde voor rechtstreekse kapitalisering van banken door het ESM.

2.9

Ten slotte is het voor de voltooiing van het bankenunieproces absoluut zaak dat de bestaande initiatieven van de Commissie versneld en versterkt worden: regulering van het systeem van schaduwbankieren (IP/12/253); opvoering van de geloofwaardigheid van kredietratings (IP/11/1355); aanscherping van de regels voor hedgefondsen (IP/10/1126), short selling (IP/10/1126), en derivaten (IP/10/1125); beteugeling van onverantwoorde beloningspraktijken in het bankwezen (IP/09/1120); en het hervormen van de auditsector (IP/11/1480) en de boekhoudsector (IP/11/1238). Ook moet zeker rekening worden gehouden met de door het EESC geformuleerde aanbevelingen om een einde te maken aan belastingparadijzen (11).

3.1

De crisis kost de EU heel veel geld (12). Hierdoor zijn onevenwichtigheden en asymmetrieën toegenomen, zet het beleid op belangrijke, in de Verdragen genoemde terreinen, zoals het monetaire, handels-, cohesie- en duurzaamheidsbeleid, minder zoden aan de dijk, raken de financiële en bancaire markten gefragmenteerd en zijn de doelstellingen van de Europa 2020-strategie (slimme, duurzame en inclusieve groei en een beter economisch bestuur (13)) verder weg komen te liggen. Enkele landen hebben hun rentelast verminderd, maar in de landen die het meest door de crisis zijn getroffen en het zwaarst in de schulden zitten, is het bedrag dat de overheid aan rente uitgeeft veel sterker gestegen; daar moest worden bezuinigd op overheidssalarissen, pensioenen, onderwijs, volksgezondheid en investeringen in technische en sociale infrastructuur (14).

3.2

De noodzakelijke verbetering van democratische procedures moet aansluiten bij het streven van de bankenunie om een middenweg te helpen vinden tussen besparingen en investeringen; dit is de oorspronkelijke taak van banken, die hand in hand moet gaan met controle op technische efficiency en op een doeltreffende allocatie van middelen. Deze controle draagt bij tot de EU-rechtsbeginselen en raakt aan de vrijheden en belangen van alle burgers.

3.3

Sinds het begin van de crisis zijn tal van maatregelen genomen om te voorkomen dat de aantasting van het vertrouwen in financiële instellingen overslaat op de staatsschuld van de landen van de eurozone. Deze vicieuze cirkel is echter nog niet doorbroken. Willen de financiële instellingen weer hun taak opnemen van intermediair tussen sparen en investeren, dan raadt de economische theorie aan om positieve in plaats van negatieve herverdelingsmaatregelen te treffen, zoals gemeenschappelijke mechanismen voor schulduitgifte en fiscale overdrachten om het hoofd te bieden aan cycli die asymmetrische schokken teweegbrengen (15).

3.4

De taken die bestaan uit het bevorderen van transparantie en het verminderen van de risico's voor het mondiale financiële systeem, zijn volgens aanbevelingen uit de laatste rapporten van het IMF en de Wereldbank in hoge mate verenigbaar met het streven van de EU naar financiële en digitale inclusie en bescherming van consumentenrechten, dat met de Europa 2020-strategie kracht is bijgezet.

3.5

Tot slot moet aanscherping van de democratische controle er niet alleen toe bijdragen dat naleving van de verdragen en beginselen wordt bevorderd, maar ook dat de bankenunie in overeenstemming wordt gebracht met de Europa 2020-strategie, die van vitaal belang is voor de toekomst van ons politieke project.

4.1

Het EESC ziet de door de Commissie voorgestelde routekaart als een goede bijdrage aan het Europese bestuur en onderschrijft de dringende noodzaak van de twee nieuwe wetgevingshandelingen en van de komende acties die zijn aangekondigd. Die zijn allemaal onmisbaar om weer vertrouwen te kweken in de euro en in de toekomst van de EU.

4.2

Het SSM moet als hoofddoel hebben om tot een centraal bankentoezicht te komen, want dit is efficiënter dan toezicht door het huidige netwerk van nationale autoriteiten. Voorts is het zaak dat het SSM en het SRM in onderlinge afstemming opereren, waarbij moet worden voorkomen dat de politieke aspecten die bij het besluit tot liquidatie van een bank komen kijken, een rol spelen.

4.3

Er zijn vele redenen waarom de ECB het meest geschikte orgaan is om het toezicht te centraliseren, zoals haar netwerk, haar onafhankelijkheid en het feit dat hiernaar al wordt verwezen in het VWEU. Hervorming van het VWEU is dus niet nodig om tot een goed toezicht te komen.

4.4

Het EESC is het ermee eens dat de nationale toezichthoudende autoriteiten bevoegd blijven voor de bestrijding van witwassen en terrorisme, overeenkomstig Richtlijn 2005/60/EG (16), en voor het toezicht op kredietinstellingen uit derde landen. Het EESC dringt er wel op aan dat landen die zich – om verschillende redenen – niet nauwgezet aan de richtlijn houden, van het gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme worden uitgesloten. Om de rol inzake centraal toezicht te faciliteren, moet daarnaast vaart worden gezet achter de goedkeuring van de statuten van de betrokken nationale centrale banken, teneinde een ongestoorde informatiestroom te waarborgen.

4.5

De stemregeling in de nieuwe organen moet zodanig worden vormgegeven dat leden die bij wie sprake kan zijn van belangenverstrengeling, van stemrecht worden uitgesloten. De onafhankelijkheid en verantwoordelijkheid van personen in hogere functies moet worden geschraagd door te voorzien in sancties voor degenen die hun plicht verzaken, vanwege de schade die zij berokkenen aan banken en aan de goede werking van het financiële systeem, alsook aan economie, bedrijfsleven en burgers.

4.6

In reactie op het nieuwe regelgevingskader komt de financiële sector met innovatieve producten die de nieuwe voorschriften omzeilen. Het IMF waarschuwt in zijn meest recente rapporten voor een nieuwe golf van financiële innovatie die in sommige gevallen lijkt op die welke de huidige crisis heeft veroorzaakt. In het kostenplaatje voor het centrale toezicht moet dan ook rekening houden met het risicoprofiel van de verschillende actoren, om te voorkomen dat actoren die zich niet met dergelijke praktijken inlaten het gelag moeten betalen.

4.7

Het EESC waarschuwt in dit verband voor het reële gevaar van een toename van schaduwbankieren in de EU. Hiermee zouden zowel de taken die de financiële sector moet vervullen als de beginselen, waarden en rechten van de Europese burgers opnieuw worden ondergraven.

4.8

De nieuwe Europese bankenunie zou haar mogelijkheden optimaal kunnen benutten als ze nauw gaat samenwerken met andere, reeds bestaande unies, teneinde beter te profiteren van de kansen van vooral haar meest geglobaliseerde financiële instellingen. Het gaat hierbij in het bijzonder om samenwerking met gebieden die dichtbij liggen en reeds verbonden zijn met of afhankelijk zijn van de euro (direct of indirect wordt de euro al in meer dan 50 landen als munt gebruikt).