27.7.2007   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 175/47

1.1

Het EESC is ingenomen met de voorgestelde richtlijn, die een zorgvuldig overwogen en pragmatische benadering biedt om de snel toenemende hoeveelheid broeikasgassen die door de luchtvaartsector worden uitgestoten, te verminderen en te compenseren.

1.2

Door de luchtvaart in het Europese emissierechtenhandelssysteem (EHS) op te nemen wordt het systeem zelf mogelijk versterkt en kan het gaan dienen als hét model om de CO2-uitstoot op wereldwijd niveau aan te pakken.

1.3

Het voorstel is realistisch. Er wordt erkend dat de luchtvaart onder grote politieke en economische druk en onder grote druk van de consument staat om zich verder te ontwikkelen, en er wordt gebruik gemaakt van het marktmechanisme van het EHS om een van de belangrijkste schadelijke externe gevolgen van de luchtvaart te compenseren.

1.4

Toch heeft het voorstel een zwakke plek. Alles staat of valt met het EHS — een systeem dat onder vuur van vele belanghebbende partijen heeft gelegen, dat zich nog moet bewijzen en dat alleen werkt als er sprake is van een billijke toewijzing van CO2-rechten, vindingrijke en innovatieve investeringen om de CO2-emissie te beperken en handhaving van de nationale toewijzingsplannen door de lidstaten.

1.5

Het EESC stelt tot zijn tevredenheid vast dat alle vluchten van en naar Europa vanaf 2012 onder de regeling zullen vallen. Wel vindt het dat de regeling ook voor deze vluchten in 2011 zou moeten ingaan — net als voor vluchten van Europese exploitanten.

1.6

De richtlijn biedt de mogelijkheid om binnen het EHS gebruik te maken van „externe” flexibele projectkredieten uit de Kyoto-mechanismen voor gezamenlijke uitvoering of schone ontwikkeling (JI/CDM). Gecertificeerde regelingen op het gebied van CO2-reductie, duurzame energie en energie-efficiëntie verdienen ondersteuning, mits deze onder strikt toezicht blijven staan.

1.7

Het EESC erkent dat het hier om een ingewikkelde kwestie gaat, maar vindt toch dat het voorstel vrij vaag is en dat de voordelen ervan niet duidelijk worden aangegeven. De richtlijn heeft op verschillende manieren en op verschillende niveaus implicaties voor de EU als geheel, de afzonderlijke lidstaten, de verschillende industriële sectoren en het publiek. Er moet vooral meer nadruk worden gelegd op de mogelijkheden van de richtlijn om het EHS te ondersteunen en te versterken. Ook andere directoraten-generaal van de Commissie, met name Vervoer en Energie en Onderzoek, zullen een actieve ondersteunende rol moeten spelen.

1.8

Het EESC adviseert dan ook het volgende:

1.8.1

De inpassing van de luchtvaart in het EHS moet worden aangegrepen om de regeling te herzien, fouten te corrigeren en zwakke punten te verbeteren, opdat een volwaardige en doeltreffende emissiehandelsmarkt kan worden ontwikkeld. Dit is van essentieel belang wil de EU haar toezegging om de CO2-uitstoot in 2020 met 20 % teruggedrongen te hebben, kunnen nakomen.

1.8.2

Het emissieplafond moet verlaagd worden zodat de luchtvaart zich net zo hard zal moeten inspannen als de sectoren die nu al deel uitmaken van het EHS.

1.8.3

De kosteloze toewijzing van rechten aan vliegtuigexploitanten die wordt voorgesteld, moet worden geschrapt of in ieder geval flink worden ingeperkt. Alle rechten moeten worden geveild, of toch zeker het merendeel hiervan.

1.8.4

Het kopen van kredieten uit de JI/CDM-regelingen moet aan een gemeenschappelijk plafond worden gebonden om te waarborgen dat een groot gedeelte van de emissiereductie binnen de EU plaatsvindt.

1.8.5

Er moet van te voren worden bedacht hoe de effecten van de richtlijn aan het publiek gepresenteerd zullen worden. Niet alleen zal men zich hierdoor bewuster worden van de klimaatgevolgen van de luchtvaart, maar ook zou er zo meer openheid moeten ontstaan over de financiële consequenties die de regeling voor klanten en exploitanten met zich meebrengt en zou het gevaar van winstbejag zoveel mogelijk beperkt moeten worden.

1.8.6

Er zou een beroep op de lidstaten gedaan moeten worden om emissies van vluchten van staatshoofden, regeringsleiders of ministers, die momenteel om administratieve redenen niet onder de richtlijn vallen (het betreft hier meestal militaire vluchten), vrijwillig te compenseren, om zo het goede voorbeeld te geven.

1.8.7

Aanvullende CO2-beperkende maatregelen buiten het EHS om moeten eveneens topprioriteit krijgen. Hieronder valt het wegnemen van de wettelijke belemmeringen voor fiscale en regelgevingsmaatregelen, met name op het gebied van vliegtuigbrandstoffen, beperking van de emissie van stikstofoxiden, verbetering van de luchtverkeersleiding en onderzoek naar efficiëntere motoren en luchtframes.

2.1

Luchtvervoer is en blijft een wezenlijk onderdeel van de steeds omvangrijker wordende wereldeconomie en kan in vele opzichten een succesverhaal worden genoemd. Sinds 1960 heeft de sector een jaarlijkse groei van gemiddeld 9 % doorgemaakt, d.w.z. 2,4 keer de groei van het BNP. Als deze groei zich doorzet — en daar ziet het wel naar uit — zal het luchtvervoer in 2020 in omvang verdubbeld zijn.

2.2

Dit succes heeft onvermijdelijk ook problemen opgeleverd, zoals de groei en de lokale impact van luchthavens. In het licht van de klimaatverandering gaat de aandacht echter steeds meer uit naar de manier waarop broeikasgassen en andere emissies van vliegtuigen bijdragen tot de opwarming van de aarde. De luchtvaartsector genereert als dienstensector ongeveer 0,6 % van de toegevoegde waarde in de EU, maar ook 3,4 % van de broeikasgasemissies. De vliegtuigemissies zijn in de EU sinds 1990 met 87 % toegenomen, terwijl de totale broeikasgasemissies uit alle bronnen tezamen er in dezelfde periode met 3 % zijn gedaald.

2.3

Internationale vluchten zijn van oudsher vrijgesteld van brandstofaccijnzen en tellen niet mee voor de Kyoto-doelstellingen. Gezien de lange levensduur van vliegtuigen en de mogelijkheden om de technische en operationele efficiency verder te verbeteren betekent de groei van de luchtvaart dat de sector nog meer broeikasgassen zal gaan uitstoten, waardoor de reductie-inspanningen in andere sectoren worden ondermijnd. Hoewel de regulering, coördinatie en handhaving op het gebied van veiligheid en beveiliging in de luchtvaart sterk zijn verbeterd, bleek het moeilijk om internationale overeenstemming te bereiken over milieukwesties waarmee ook commerciële belangen gemoeid kunnen zijn.

2.4

De Commissie zoekt al geruime tijd naar een manier om de luchtvaart aan te moedigen of te verplichten zijn broeikasgasemissies te verminderen. In 2005 kwam zij met de mededeling „Het effect van de luchtvaart op de klimaatverandering terugdringen” (1). In april 2006 concludeerde het EESC in zijn advies (2) over deze mededeling dat er extra beleidsmaatregelen nodig zijn om het effect van luchtvaart op klimaatverandering te beheersen en pleitte het er onder meer voor de luchtvaart op te nemen in het emissierechtenhandelssysteem van de EU. De Raad van milieuministers, de Europese Raad en het Europees Parlement namen soortgelijke standpunten in. De Commissie heeft nu een richtlijn voorgesteld — die in dit advies wordt behandeld — waarbij de luchtvaart wordt opgenomen in de regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap.

3.1

In de inleiding op de richtlijn wijst de Commissie op het risico dat meer dan een kwart van de milieuwinst die de EU in 2012 in het kader van haar Kyoto-inspanningen gerealiseerd zou hebben, teniet wordt gedaan door de toename van de emissies in de luchtvaart. Het blijkt moeilijk te zijn om in internationaal verband overeenstemming te bereiken over wat er moet gebeuren; de voorgestelde richtlijn is bedoeld als model voor wereldwijde maatregelen en is het enige initiatief dat deze mogelijkheid biedt.

3.2

Met de voorgestelde richtlijn wordt Richtlijn 2003/87/EC tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten gewijzigd teneinde de luchtvaart op te nemen in de Gemeenschapsregeling. In de effectbeoordeling bij het voorstel wordt geconcludeerd dat emissiehandel weliswaar de meest doelmatige oplossing is om de klimaatgevolgen van de luchtvaart te beperken, maar dat de maatregelen „slechts een gering effect (zouden) hebben op de voorspelde vraagstijging” en dus op de omvang van de emissies (3). De richtlijn heeft dus niet tot doel de groei van het luchtvervoer zelf te beteugelen, maar dient ervoor te zorgen dat sommige van de schadelijke milieugevolgen van de luchtvaart worden gecompenseerd door maatregelen die hoofdzakelijk in andere economische sectoren getroffen zullen worden.

3.3

Het huidige emissierechtenhandelssysteem van de EU (4) omvat zo'n 12.000 energie-intensieve industriële installaties, die verantwoordelijk zijn voor de helft van de totale CO2-uitstoot in de EU. Luchtvaartmaatschappijen krijgen verhandelbare rechten voor een bepaalde jaarlijkse uitstoot, met een algemene bovengrens die overeenkomt met het gemiddelde jaarlijkse emissieniveau van de luchtvaartsector in de periode 2004-2006. Luchtvaartmaatschappijen kunnen rechten die zij niet gebruiken verkopen of extra rechten op de emissiehandelsmarkt kopen, bijv. van industriële installaties die hun emissies hebben teruggedrongen of d.m.v. schone-energieprojecten die in derde landen in het kader van het Kyoto-protocol worden gerealiseerd.

3.4

De richtlijn geldt vanaf 2011 voor vluchten tussen EU-luchthavens en vanaf 2012 voor alle vluchten die aankomen op of vertrekken van een luchthaven in de EU. Zowel luchtvaartmaatschappijen uit lidstaten als luchtvaartmaatschappijen uit derde landen vallen onder de regeling. De prijs van een retourvlucht binnen Europa zal als gevolg van de regeling rond 2020 met een bedrag van 1,80 tot 9 euro stijgen; voor vluchten over langere afstanden zullen de prijsstijgingen hoger uitvallen, bijv. tussen de 8 en 40 euro voor een retourtje New York. Aangezien een dergelijke heffing een zeer beperkte invloed heeft binnen de prijselastische luchtvaartindustrie, zal de regeling naar verwachting weinig effect op de groei hebben.

3.5

De Commissie erkent dat het opnemen van de luchtvaart in het emissierechtenhandelssysteem slechts één van de mogelijkheden is om de steeds grotere klimaatgevolgen van de luchtvaart in internationaal verband aan te pakken. Zij stelt voor eind 2008 na een grondige effectbeoordeling voorstellen op het gebied van de emissie van stikstofoxiden door de luchtvaart in te dienen. Ook de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (ICAO) is van plan tijdens zijn algemene vergadering in september 2007 met verdere voorstellen te komen, al zijn er aanwijzingen dat de druk wordt opgevoerd om het EU-initiatief af te zwakken en te ondermijnen.

4.1

Het EESC is verheugd dat met de opname van het luchtvervoer in het EHS de eerste internationale stap wordt gezet om een deel van de milieukosten die de luchtvaart van begin af aan heeft veroorzaakt aan de sector door te berekenen. Ook is het terecht dat luchtvaartmaatschappijen uit derde landen in de regeling worden opgenomen. Aangezien voor vliegtuigen die relatief veel brandstof verbruiken meer rechten betaald moeten worden, zal de verbetering van de technische en operationele efficiency bovendien een impuls krijgen. Daar de bezettingsgraad van prijsvechters gemiddeld 10 % hoger ligt dan die van traditionele luchtvaartmaatschappijen, zal het effect van het voorstel op prijsvechters iets geringer zijn. Daarnaast zullen alle luchtvaartmaatschappijen worden aangemoedigd lege plaatsen alsnog te bezetten door ze goedkoop aan te bieden.

4.2

Maatregelen t.b.v. efficiëntere vluchtschema's, alternatieve brandstoffen, betere ontwerpen en hogere bezettingsgraden zullen allemaal een zekere bijdrage leveren aan het beperken van de toename van broeikasgasemissies. Het merendeel van deze maatregelen wordt echter al sinds 1990 actief in de luchtvaart toegepast; desondanks zijn de emissies in deze periode met meer dan 85 % gestegen, en gezien de forse toename van het aantal passagiers en de hoeveelheid vracht is het einde van deze stijging nog niet in zicht.

4.3

De Commissie wil nu de steeds grotere klimaatgevolgen van de luchtvaart aanpakken door de sector in het EU-EHS op te nemen. Dit systeem is het enige internationale, marktgerichte, grootschalige regelgevings- en compensatiemechanisme dat bestaat op het gebied van CO2, maar het heeft tijdens zijn testfase, die in 2007 afloopt, wel aanzienlijke aanloopproblemen ondervonden. Belangrijkste oorzaak hiervan was dat lidstaten te veel rechten toewezen. Wil het doel van het EU-EHS als marktinstrument ter beperking van de CO2-uitstoot gerealiseerd kunnen worden, dan moet de Commissie met steun van alle lidstaten vastberaden te werk gaan bij het bepalen en toepassen van de CO2-quota's en het handhaven hiervan.

4.4

In de praktijk zou opname van de luchtvaart het EHS enorme voordelen kunnen opleveren. De luchtvaart is minder prijsgevoelig dan de meeste sectoren van de verwerkende industrie en de energie-industrie, die momenteel verantwoordelijk zijn voor het gros van de CO2-uitstoot. Naarmate het aandeel van de luchtvaart in de CO2-emissie zal toenemen (hetgeen onvermijdelijk is), zullen veel meer middelen naar het EHS toevloeien, die gebruikt kunnen worden om verdere CO2-besparingen in andere sectoren te realiseren. Op deze manier verschaft de luchtvaart, die zelf mogelijk maar weinig besparingen kan doorvoeren, de nodige middelen om andere sectoren in staat te stellen dat wel te doen.

4.5

Zo raamt de Commissie dat de richtlijn in de periode tot 2020 een netto-afname van de broeikasgasemissies met 183 miljoen ton zal opleveren. De CO2-prijs kan voor deze periode weliswaar niet precies worden berekend en is afhankelijk van een strikte toewijzingsregeling, maar als de luchtvaartsector dan 100 miljoen ton voor een gemiddelde prijs van 30 euro zou kopen, zou deze in principe 3 miljard euro in CO2-beperkende maatregelen injecteren.

4.6

Het EESC heeft in 2007 een uitgebreid programma opgezet om het maatschappelijk middenveld aan te zetten tot actie en best practices op het gebied van klimaatverandering; beperking van de verdere bijdragen aan de broeikasgasemissies maakt hiervan een wezenlijk onderdeel uit. De voorgestelde richtlijn mag dan pragmatisch gezien de beste benadering zijn om de luchtvaart op te nemen in een strategie ter beperking van de CO2-emissie, maar feit is wel dat daarbij vrijwel niets wordt gedaan om de almaar toenemende broeikasgasemissies door de luchtvaart aan banden te leggen. Zo'n beleid is moeilijk te verkopen. De luchtvaartsector is al de snelst groeiende bron van broeikasgasemissies in Europa; en met de richtlijn kan de sector naar believen blijven groeien zonder dat paal en perk aan de uitstoot wordt gesteld. Het moet duidelijk worden gemaakt aan het publiek dat de richtlijn aanzienlijke middelen kan opleveren, die gebruikt zullen worden om elders CO2-besparingen te realiseren.

5.1

De Commissie stelt dat de richtlijn tot doel heeft de emissies van de luchtvaart aanzienlijk terug te dringen. Dit is echter niet helemaal correct: aangezien luchtvaartmaatschappijen tegen „marktprijzen” rechten kunnen kopen tot dekking van emissies boven het toegestane maximum, zal de hoeveelheid broeikasgassen die door de luchtvaart wordt uitgestoten nauwelijks afnemen. Naar schatting is een nettoreductie van 3 % in 2020 haalbaar, d.w.z. minder dan het percentage waarmee de broeikasgasemissies in de luchtvaart ieder jaar stijgen. Uit de cijfers die de Commissie zelf aanvoert blijkt dat de marginale verhoging van de vliegprijzen van weinig invloed zal zijn op de vraag naar luchtvervoer.

5.2

Door het merendeel van de basisrechten kosteloos aan luchtvaartmaatschappijen toe te wijzen en het kopen van extra rechten binnen het algemene EHS toe te staan (een open systeem, in tegenstelling tot een gesloten systeem voor de luchtvaart — of mogelijk voor de gehele vervoersector) accepteert de Commissie de status quo en doet zij weinig aan de onafgebroken snelle groei van de luchtvaartsector en zijn emissies. De kern van het probleem is echter dat concrete restricties momenteel politiek en economisch onaanvaardbaar zouden zijn. Om toch enige vooruitgang te laten zien heeft de Commissie berekend dat opname van de luchtvaart in het EHS niet alleen tot een efficiëntere beperking van de CO2-uitstoot binnen de sector zelf zal leiden, maar ook de markt een echte stimulans zal geven doordat hogere CO2-emissies van de luchtvaart worden opgevangen door reducties in andere sectoren, en geld zal opleveren voor nieuw onderzoek en CO2-beperkingen elders.

5.3

De Commissie wijst erop dat de rechten binnen een „gesloten” handelssysteem — d.w.z. een systeem dat alleen voor de luchtvaart geldt — niet, zoals wordt aangenomen, 30 euro maar 114 tot 325 euro per ton zouden kosten. De prijzen voor korte vluchten zouden dan met 8 tot 30 euro stijgen. Hoewel dit een realistischere manier zou kunnen lijken om de vraag te beïnvloeden en ondersteuning te bieden aan inspanningen om brandstof te besparen en emissies zoveel mogelijk te beperken, is het onwaarschijnlijk dat een gesloten systeem op EU-niveau, waar de vervoersprioriteiten uiteenlopen, steun zal krijgen. Bovendien zou het met een gesloten systeem of een systeem dat alleen voor de vervoersector geldt, helemaal moeilijk zijn tot een wereldwijde overeenkomst te komen.

5.4

De Commissie verwijst naar de goed gefundeerde analyse waaruit blijkt dat vliegtuigemissies 2 tot 4 keer zo schadelijk voor het klimaat zijn als emissies van andere industrieën (5). (Dit komt vooral doordat de meeste emissies op grotere hoogte plaatsvinden en vanwege de effecten van niet-CO2-emissies zoals condensatiestrepen en stikstofoxiden). Zij doet daar verder echter niets mee. Er moeten extra maatregelen worden getroffen om stikstofoxiden te beperken of te compenseren.

5.5

Luchtvaartmaatschappijen profiteren al van het feit dat vliegtuigbrandstoffen van accijnzen zijn vrijgesteld; met de kosteloze toewijzing van basisemissierechten zullen zij met steun van de staat onder nóg gunstiger voorwaarden kunnen opereren dan andere vervoerssectoren. Het gevaar dreigt dat luchtvaartmaatschappijen de invoering van de emissiehandelsregeling zullen aangrijpen om de prijzen over de hele linie te verhogen. Dit soort winstbejag zou tegengegaan kunnen worden indien de Commissie het publiek duidelijk zou uitleggen wat de werkelijke financiële gevolgen van de regeling voor de sector zijn.

5.6

De in de richtlijn voorgestelde „uitsluitingen” verdienen nadere aandacht. Zo is het bijzonder ongepast dat vluchten van staatshoofden, regeringsleiders en ministers niet onder de richtlijn vallen: deze groep zou juist het goede voorbeeld moeten geven. Hoewel er administratieve redenen voor deze ontheffing zijn (het gaat voornamelijk om militaire vluchten), zou een beroep op de lidstaten gedaan moeten worden om deze emissies vrijwillig te compenseren; sommige lidstaten hebben hiertoe overigens al besloten.

5.7

Aangezien de Commissie heeft gekozen voor een open systeem, waarin aanvullende rechten gekocht kunnen worden, lijkt er weinig reden te zijn om het referentiejaar niet beter te laten aansluiten op de verbintenissen die de EU voor de eerste fase van het Kyoto-protocol is aangegaan (vermindering van 8 % in de periode 2008-2012 ten opzichte van het niveau van 1990) en op toekomstige verbintenissen (bijv. 30 % in 2020 ten opzichte van 1990). Doordat 2005 als referentiejaar wordt genomen verkeert de luchtvaart al in een gunstige uitgangspositie omdat de emissies in 2005 twee keer zo hoog waren als in het Kyoto-referentiejaar. Omdat de luchtvaart de eerste vervoerssector was waarvoor het EU-EHS werd ingevoerd, kan er uiteraard alleen maar sprake zijn van een eerlijke toekenning van basisemissierechten als daarbij de uitgangspunten van de EU-EHS-regels in acht worden genomen.

5.8

Het is onwaarschijnlijk dat deze richtlijn de toename van de totale luchtvaartemissies ook maar enigszins zal kunnen vertragen. Maar omdat de netto-CO2-emissie via het EHS gestabiliseerd zou kunnen worden en er middelen beschikbaar komen om de emissies verder te beperken zijn de kosten en administratieve lasten van de richtlijn toch grotendeels te rechtvaardigen. Het is niet zo dat de richtlijn de luchtvaartsector slechts een vijgenblad voor haar milieu-inspanningen biedt; met de richtlijn zou het publieke bewustzijn verhoogd kunnen worden, zouden belangrijke nieuwe bronnen ter beperking van de CO2-emissie aangeboord kunnen worden en zou de doorberekening van de externe milieukosten, waaraan de luchtvaart zich tot dusver heeft weten te onttrekken, een feit kunnen worden.