Europese Rekenkamer

12, rue Alcide De Gasperi, 1615 Luxemburg, LUXEMBURG

1.1.

In dit hoofdstuk van het jaarverslag:

1.2.

De Rekenkamer legt aan het Europees Parlement en aan de Raad een verklaring voor inzake de betrouwbaarheid van de rekeningen en de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen. De Rekenkamer kan deze verklaring aanvullen met specifieke beoordelingen voor ieder belangrijk werkterrein van de EU (5).

1.3.

De werkzaamheden in verband met de betrouwbaarheid van de rekeningen van de Europese Unie zijn erop gericht toereikende zekerheid te verkrijgen om conclusies te trekken over de mate waarin de ontvangsten en uitgaven, activa en passiva naar behoren zijn geboekt en vast te stellen dat de geconsolideerde rekeningen een getrouw beeld geven van de financiële situatie per 31 december 2011, alsmede van de resultaten van de verrichtingen en kasstromen voor het per die datum afgesloten begrotingsjaar (zie de paragrafen 1.6-1.8).

1.4.

De werkzaamheden in verband met de regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen bij de rekeningen over 2011 zijn erop gericht toereikende zekerheid te verkrijgen om te beoordelen of die verrichtingen overeenkomen met de geldende rechtsvoorschriften of contractbepalingen en of zij correct zijn berekend (zie de paragrafen 1.9-1.15 voor een overzicht van de resultaten en de hoofdstukken 2-9 voor nadere bijzonderheden).

1.5.

De werkzaamheden in verband met de betrouwbaarheid van de „management representations” van de Commissie, d.w.z. de verklaringen van de directeuren-generaal en de jaarlijkse activiteitenverslagen van de diensten van de Commissie en het daarmee verband houdende syntheseverslag, zijn erop gericht te beoordelen in hoeverre deze een getrouwe beoordeling geven van de kwaliteit van het financieel beheer (met inbegrip van de percentages resterende fouten) en bijdragen tot de algehele zekerheid van de Rekenkamer (zie de paragrafen 1.16-1.30 en opmerkingen ter zake in de paragrafen „Doeltreffendheid van de systemen” in de hoofdstukken 2-9).

1.6.

De opmerkingen van de Rekenkamer hebben betrekking op de geconsolideerde rekeningen van de Europese Unie over het begrotingsjaar 2011, opgesteld door de rekenplichtige van de Commissie en goedgekeurd door de Commissie overeenkomstig het Financieel Reglement (6), die de Rekenkamer op 31 juli 2012 heeft ontvangen. De geconsolideerde rekeningen omvatten:

1.7.

De Rekenkamer ontving van de rekenplichtige van de Commissie een „representation letter” die bevestigde dat de geconsolideerde rekeningen in elk materieel opzicht volledig en betrouwbaar zijn.

1.8.

De controle door de Rekenkamer van de geconsolideerde rekeningen over 2011 heeft geen onjuistheden van materieel belang aan het licht gebracht (zie ook bijlage 1.2 ).

1.9.

De Rekenkamer geeft in hoofdstuk 2 een specifieke beoordeling over de ontvangsten en in de hoofdstukken 3-9 één over de verschillende beleidsgroepen waarop de uitgaven betrekking hebben, gebaseerd op beleidsterreinen waarop activiteitengeoriënteerd begroten (ABB) wordt toegepast (zie tabel 1.1 ).

1.10.

De Rekenkamer concludeert dat de ontvangsten (130 000 miljoen euro) (7) en de betalingen in de beleidsgroep Administratieve en andere uitgaven (9 777 miljoen euro) geen fouten van materieel belang vertoonden en dat de gecontroleerde toezicht- en controlesystemen doeltreffend waren (zie tabel 1.2 en de paragrafen 2.35, 2.36 en 9.30-9.32). De vastleggingen voor alle beleidsgroepen vertoonden evenmin fouten van materieel belang.

1.11.

De Rekenkamer concludeert dat de beleidsgroep Externe betrekkingen, steun en uitbreiding (6 201 miljoen euro) geen fouten van materieel belang vertoonde en dat de gecontroleerde toezicht- en controlesystemen gedeeltelijk doeltreffend waren. De tussentijdse en saldobetalingen vertoonden echter wel fouten van materieel belang (zie tabel 1.2 en de paragrafen 7.26 en 7.27).

1.11.

1.12.

De Rekenkamer concludeert dat de volgende beleidsgroepen fouten van materieel belang vertoonden: Landbouw: marktondersteuning en rechtstreekse steun (43 801 miljoen euro aan vergoede uitgaven (8)), Plattelandsontwikkeling, milieu, visserij en gezondheid (13 310 miljoen euro aan vergoede uitgaven (8)), Regionaal beleid, energie en vervoer (33 373 miljoen euro aan vergoede uitgaven (8)), Werkgelegenheid en sociale zaken (10 171 miljoen euro aan vergoede uitgaven (8)) en Onderzoek en ander intern beleid (10 591 miljoen euro aan betalingen). Tevens concludeert de Rekenkamer dat de gecontroleerde toezicht- en controlesystemen voor deze beleidsgroepen gedeeltelijk doeltreffend waren (zie tabel 1.2 en de paragrafen 3.42, 3.43, 4.51, 4.52, 5.70, 5.71, 6.27, 6.28, 8.37 en 8.38).

1.13.

De Rekenkamer concludeert dat de betalingen over het geheel genomen fouten van materieel belang vertoonden en dat de gecontroleerde toezicht- en controlesystemen voor betalingen in het algemeen gedeeltelijk doeltreffend waren (zie tabel 1.2 ).

1.12-1.13

Uit tabel 1.3 blijkt dat het gecombineerde meest waarschijnlijke foutenpercentage voor de beleidsgroepen Regionaal beleid, energie en vervoer, en Werkgelegenheid en sociale zaken ten opzichte van 2010 aanmerkelijk is gedaald, namelijk van 7,7 % naar 5,1 %. Bovendien blijft het foutenpercentage voor elk onderdeel van de oude beleidsgroep Cohesie, energie en vervoer (6,0 % voor Regionaal beleid, energie en vervoer en 2,2 % voor Werkgelegenheid) ruimschoots onder de percentages die door de Rekenkamer in de periode 2006-2008 werden gemeld. Deze positieve ontwikkeling is te danken aan de versterkte controlebepalingen van de programmeringsperiode 2007-2013, het strikte Commissiebeleid van onderbrekingen en opschortingen bij opgemerkte tekortkomingen overeenkomstig haar actieplan voor 2008, en het positieve resultaat van de vereenvoudigingsmaatregelen in de verordeningen betreffende de huidige programmeringsperiode. De Commissie zal haar aandacht blijven toespitsen op de meest risicogevoelige programma's en/of lidstaten.

Wat de beleidsgroep Onderzoek en ander intern beleid betreft, is de Commissie van oordeel dat uit managementoogpunt — d.w.z. bij het afwegen van de doelstellingen van wettigheid en regelmatigheid van de verrichtingen tegen de risico-evenredigheid en kostenefficiëntie van de controles — haar beheers- en controlesystemen redelijke zekerheid verschaffen, rekening houdende met de punten van voorbehoud van de gedelegeerde ordonnateurs.

Gezien de bepalingen van het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Unie (artikel 22 bis, lid 2, onder f), van de verordening tot vaststelling van uitvoeringsvoorschriften van de verordening houdende het Financieel Reglement en artikel 28, lid 2 ter, onder g), van het nieuwe Financieel Reglement) en in het licht van de voorgestelde vermindering van de beschikbare middelen en van de huidige door de lidstaten getroffen maatregelen, zal de Commissie de kosten en baten van de aanbevelingen van de Rekenkamer overwegen alvorens adequate maatregelen te nemen en/of voor te stellen.

1.14.

De schatting door de Rekenkamer van het meest waarschijnlijke foutenpercentage met betrekking tot de betalingen over 2011 is hoger dan in 2010 bij:

—

Landbouw: marktondersteuning en rechtstreekse steun, en Plattelandsontwikkeling, milieu, visserij en gezondheid (vergeleken met de oude beleidsgroep Landbouw en natuurlijke hulpbronnen);

—

Voor plattelandsontwikkeling erkent de Commissie dat de situatie is verslechterd, maar deze achteruitgang is volgens haar minder groot dan de Rekenkamer aangeeft.

De Commissie wijst erop dat de conclusie van de Rekenkamer betrekking heeft op de gehele beleidsgroep en niet op individuele subgroepen.

De Commissie is van oordeel dat uit managementoogpunt — d.w.z. bij het afwegen van de doelstellingen van regelmatigheid en wettigheid van de verrichtingen tegen de risicoafstemming en kostenefficiëntie van de controles — haar beheers- en controlesystemen voor de onderzoeksprogramma's en de programma's inzake ander intern beleid redelijke zekerheid verschaffen, rekening houdende met de punten van voorbehoud die door de gedelegeerde ordonnateurs zijn gemaakt.

—

Onderzoek en ander intern beleid.

1.15.

In totaal blijft het door de Rekenkamer geschatte meest waarschijnlijke foutenpercentage voor de betalingen als geheel in vergelijking met 2010 stabiel (3,9 % in 2011 en 3,7 % in 2010, zie ook tabel 1.3 en figuur 1.1 ) (9). De Rekenkamer constateerde dat ongeveer twee vijfde van de getoetste verrichtingen fouten vertoonde (2010: een derde van de verrichtingen). De frequentie van door de Rekenkamer ontdekte fouten steeg voor alle beleidsgroepen, behalve voor de oude beleidsgroep Cohesie, energie en vervoer en Administratieve en andere uitgaven, waarvoor de frequentie stabiel bleef (zie tabel 1.3 ).

1.15.

1.16.

Krachtens artikel 317 van het VWEU is de Commissie uiteindelijk verantwoordelijk voor de uitvoering van de EU-begroting. Een hoeksteen van het huidige systeem van de Commissie voor het beheer van de EU-middelen (dat grondig is herzien op basis van een hervorming die in april 2000 van start ging (10) als reactie op een door het Europees Parlement aangenomen resolutie (11)) is de verantwoordelijkheid van de directeuren-generaal. Dezen moeten zorgen voor doeltreffende toezicht- en controlesystemen die aan vooraf vastgestelde standaarden voldoen (12).

1.17.

De directeuren-generaal van de Commissie rapporteren jaarlijks in activiteitenverslagen over de vervulling van hun taken (13). De verslagen gaan vergezeld van verklaringen die onder meer beschrijven in hoeverre de middelen zijn gebruikt voor hun beoogde doel en in hoeverre de controleprocedures de wettigheid en regelmatigheid van de verrichtingen waarborgen. Als zij op dit gebied grote problemen constateren, kunnen de directeuren-generaal punten van voorbehoud in hun verklaringen opnemen.

1.18.

De Commissie neemt de politieke verantwoordelijkheid voor het beheer door de directeuren-generaal op zich via het syntheseverslag. Dit verslag berust op de voorstelling van zaken door de directeuren-generaal in hun jaarlijkse activiteitenverslagen, alsook op andere bronnen, zoals het algemeen advies van de interne controleur. In het verslag worden ook de maatregelen beschreven die door de Commissie worden genomen om de tekortkomingen in het beheer en de controle aan te pakken.

1.19.

Hoewel alle directeuren-generaal verklaarden dat de bestaande controleprocedures de nodige waarborgen verschaffen wat betreft de regelmatigheid van de verrichtingen, is het aantal directoraten-generaal of diensten dat punten van voorbehoud opwierp, gestegen tot 16 in 2011 (2010: 13). Het totale aantal punten van voorbehoud steeg tot 27 in 2011 (2010: 17); het merendeel daarvan hangt — evenals in voorgaande jaren — samen met tekortkomingen met betrekking tot de regelmatigheid van verrichtingen. De geschatte totale financiële impact van de punten van voorbehoud liep op tot 1 959 miljoen euro, ofwel 1,5 % van de betalingen die plaatsvonden in 2011 (2010: 423 miljoen euro, ofwel 0,3 %) (zie tabel 1.4 en de hoofdstukken 2-9).

1.20.

Uit de stijging van het aantal punten van voorbehoud, van het aantal betrokken directoraten-generaal en van de geraamde financiële impact blijkt dat de directeuren-generaal erkennen dat er op sommige gebieden, zoals plattelandsontwikkeling, cohesie of het zevende kaderprogramma (KP7) een hoog foutenrisico bestaat. Dit bevestigt ook de controleresultaten voor 2011 van de Rekenkamer (zie de paragrafen 1.10-1.15).

1.20.

1.21.

Ieder directoraat-generaal dient te beoordelen in welke mate verrichtingen fouten blijven bevatten na de toepassing van de toezicht- en controlesystemen. Dit kan worden gedaan door het percentage resterende fouten (PRF) te berekenen. In eenvoudige bewoordingen is het PRF het foutenpercentage dat wordt verkregen bij een onderzoek van een representatieve steekproef van verrichtingen, waarbij de correcties die zijn aangebracht aan de hand van de toezicht- en controlesystemen, in mindering worden gebracht. Als het PRF hoger is dan 2 %, moet de directeur-generaal een voorbehoud opnemen in de verklaring die deel uitmaakt van het jaarlijkse activiteitenverslag.

1.21.

1.22.

Nu heeft de Commissie de directoraten-generaal voor het eerst richtsnoeren gegeven voor de berekening van het PRF in de instructies voor het opstellen van het jaarlijks activiteitenverslag 2011. Dit leidde tot een verbetering van sommige verklaringen, met name van die van de directoraten-generaal die betrokken zijn bij cohesie (zie de paragrafen 5.66 en 6.25) en de directoraten-generaal Onderzoek en innovatie en Informatiemaatschappij en media (zie de paragrafen 8.35 en 8.36). De Rekenkamer constateerde echter tekortkomingen in deze instructies en de uitvoering ervan. Sommige directoraten-generaal verschaften onduidelijke informatie en/of onderschatten de PRF’s, wat betekende dat zij nalieten punten van voorbehoud op te werpen of dat de ernst ervan werd afgezwakt (15). Enkele voorbeelden:

1.22.

Zij is van mening dat de door de Rekenkamer vermelde DG's de instructies hebben gevolgd en adequate punten van voorbehoud hebben gemaakt.

—

er werd niet voldoende uitgelegd wat er gedaan moest worden als het niet mogelijk was een betrouwbaar PRF te berekenen;

—

—

er werden bedragen verwerkt in de berekening, hoewel die vanwege grote vertragingen niet waren ontvangen of anderszins ingevorderd;

—

—

er werden verschillende soorten corrigerende maatregelen (financiële correcties/uitsluitingen en terugvorderingen) meegenomen in de berekening van het PRF, hoewel ze inherent verschillen (16). Volgens de instructies moesten bovendien ook opschortingen worden meegenomen.

—

1.23.

De Rekenkamer concludeert dat het PRF nog geen betrouwbare indicator is van de mate waarin verrichtingen fouten blijven bevatten.

1.23.

1.24.

In de inleiding van het syntheseverslag (17) neemt de Commissie de algemene politieke verantwoordelijkheid voor het beheer van de EU-begroting op zich, met name op basis van de verklaringen en punten van voorbehoud opgenomen in de jaarlijkse activiteitenverslagen van de directeuren-generaal en de diensthoofden.

1.25.

De hoofdbronnen voor het syntheseverslag zijn de JAV's. De Commissie merkt op dat zij alle redelijke zekerheid verschaffen wat betreft de regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen. De Rekenkamer heeft verbeteringen waargenomen in een aantal JAV’s waarin nu wordt erkend dat er een hoog foutenrisico is en kwantitatieve indicatoren voor het meten van de regelmatigheid van verrichtingen worden verschaft (zie de paragrafen 1.20 en 1.22). De Rekenkamer benadrukt echter dat eerder geconstateerde kwesties nog niet zijn verholpen (zie paragraaf 1.22 en bijlage 1.2 , punt 2).

1.25.

1.26.

Voor het syntheseverslag wordt ook gebruikgemaakt van het tweede door de interne controleur van de Commissie uitgebrachte algemene advies. Het algemene advies is gebaseerd op de werkzaamheden die de DIA en de interne-auditfuncties hebben uitgevoerd tussen 2009 en 2011 alsmede op de in de JAV’s voor 2011 door het hogere management gegeven zekerheid. In vergelijking met vorig jaar is het algemene advies verbeterd nu het zaken gedetailleerder aan de orde stelt. Het advies blijft positief en is in de meeste gevallen gebaseerd op dezelfde punten van voorbehoud als die opgenomen in de JAV’s. De Rekenkamer is van oordeel dat de betrokken directoraten-generaal de punten die volgens de interne controleur nadere aandacht behoeven — zoals de gebreken op het gebied van externe steun (18) — adequaat moeten aanpakken.

1.26.

Alle risico's die de interne controleur aan de gedelegeerde ordonnateurs meldt, volgen de betrokken directoraten-generaal adequaat op met actieplannen die nauwlettend worden gecontroleerd door de directeuren-generaal en het Comité follow-up audit van de Commissie.

1.27.

De Commissie erkent het hoge foutenrisico door het bedrag aan betalingen waarvoor een voorbehoud geldt, te verhogen (zie paragraaf 1.20). Zij stelt dat dit resultaat kan worden toegeschreven aan een reeks factoren, waaronder de volgende:

1.27.

1.28.

In verband hiermee erkent de Commissie ook dat er nog verbeteringen nodig zijn om transparante informatie over de kwaliteit van het financieel beheer te verstrekken en stelt zij maatregelen voor om deze punten van zorg aan te pakken, zoals:

—

verslaglegging in de betreffende JAV’s van de uitvoering, resultaten en controle van activiteiten in het kader van financieringsinstrumenten;

—

In reactie op de opmerkingen van de Rekenkamer over het gebruik van financieringsinstrumenten in haar Jaarverslag 2010 heeft de Commissie in 2011 specifieke controles uitgevoerd en de resultaten hiervan opgenomen in de jaarlijkse activiteitenverslagen van DG REGIO (bladzijde 73) en DG EMPL (bladzijden 45 en 46). De Commissie is van plan om in 2012 en de daaropvolgende jaren haar controles in dit domein voort te zetten.

—

bekendmaking voor de betreffende JAV’s van de indicatoren die van belang zijn bij meerjarige controlestrategieën zoals gebeurt voor cohesie, en verdere harmonisering van het materialiteitscriterium in de JAV’s tussen de directoraten-generaal die betrokken zijn bij cohesie en andere directoraten-generaal die verantwoordelijk zijn voor middelen die onder gedeeld beheer vallen;

—

—

de door de Commissie voorgestelde wijzigingen van het Financieel Reglement en de sectorale verordeningen voor de periode 2014-2020 (die momenteel worden behandeld door het Europees Parlement en de Raad) ter verbetering van de opzet van financieringsregelingen, ter bestrijding van het foutenrisico, ter beperking van de administratieve last voor begunstigden en andere belanghebbenden, ter vermindering van de operationele kosten van de controles en ter invoering van jaarlijkse beheersverklaringen bij alle programma's waar gedeeld beheer wordt toegepast.

—

1.29.

De Rekenkamer vindt de initiatieven van de Commissie ter versterking van de verantwoordingsplicht en ter verbetering van de transparantie van informatie over de kwaliteit van financieel beheer, stappen in de juiste richting. De Rekenkamer heeft er evenwel onlangs op gewezen dat, hoewel deze voorstellen zouden kunnen bijdragen tot een grotere zekerheid dat de uitgaven wettig en regelmatig zijn, de Commissie niet heeft aangegeven hoe zij deze informatie wil gebruiken om te bewerkstelligen dat verrichtingen geen fouten van materieel belang bevatten (19).

1.29.

De betrokken managers van de Commissie zullen ten volle rekening houden met de onderliggende betrouwbaarheidsverklaringen in hun eigen beheersverklaringen en zodoende een solide basis creëren voor het geven van zekerheid en acties om waar nodig de tekortkomingen in de beheers- en controlesystemen aan te pakken.

1.30.

Onderbreking en opschorting van betalingen kunnen bruikbare instrumenten zijn ter voorkoming van gebreken die leiden tot onregelmatige uitgaven, maar deze instrumenten moeten worden aangevuld met maatregelen om de fouten te corrigeren (d.w.z. financiële correcties en terugvorderingen). De Rekenkamer is van oordeel dat de Commissie de cijfers betreffende financiële correcties en terugvorderingen bij de presentatie ervan in een juiste context moet plaatsen; de desbetreffende informatie van de lidstaten is nog steeds onvolledig of wordt niet volledig gecontroleerd en/of gevalideerd, en er wordt nog steeds onvoldoende rekening gehouden met het inherente verschil tussen de twee corrigerende instrumenten en de impact ervan.

1.30.

1.31.

In dit deel worden enkele essentiële gegevens over het begrotingsbeheer 2011 geanalyseerd, te weten de uitvoering van begrotingskredieten voor vastleggingen en betalingen, de besteding van betalingskredieten aan het eind van het jaar en het niveau van niet-afgewikkelde begrotingsvastleggingen („RAL”).

1.32.

De EU-begroting 2011 omvatte 142,5 miljard euro (20) aan begrotingskredieten voor vastleggingen (21), en 128,3 miljard euro (22) aan kredieten voor betalingen (23). De uitvoerende instellingen bereikten een hoge uitvoeringsgraad: 99,3 % voor kredieten voor vastleggingen (hetzelfde percentage als in 2010) en 98,6 % voor kredieten voor betalingen (2010: 96,6 %) (24). De kredieten lagen — de overdrachten niet en alle reserves wel meegerekend — onder het maximum van het financiële kader; de vastleggingskredieten bleven er met 0,1 miljard euro onder en de betalingskredieten met 7,0 miljard euro.

1.33.

De uitvoering van de begroting resulteerde in totaal in een begrotingsoverschot (25) van 1,5 miljard euro aan het eind van 2011 (2010: 4,5 miljard euro). Dit compenseert in principe de in het komende jaar/de komende jaren van de lidstaten te innen eigen middelen.

1.34.

Tegen het einde van het jaar nam het aantal betalingsaanvragen van de lidstaten in het kader van de drie belangrijkste fondsen onder rubriek 1b van het meerjarig financieel kader „Cohesie ter bevordering van groei en werkgelegenheid” (het Europees Sociaal Fonds (ESF), het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO) en het Cohesiefonds (CF)) echter snel toe. De betalingen hadden in feite tot 5 miljard euro hoger kunnen liggen als goed was geanticipeerd op de gestegen behoefte aan middelen en als de benodigde betalingskredieten beschikbaar waren gesteld, bv. door overschrijving van onbenutte bedragen op andere terreinen (26).

1.34.

Bovendien is het bij het ramen van de benodigde kredieten moeilijk om rekening te houden met onderbrekingen en opschortingen. Onderbrekingen kunnen op grond van de verordening zes maanden duren. Wanneer de lidstaat de tekortkoming heeft rechtgezet en eventuele financiële correcties zijn aangebracht, heft de Commissie de onderbreking op en kunnen de betalingen worden hervat.

De Commissie heeft de lidstaten begin 2012 schriftelijk aangemaand om het merendeel van de vorderingen vóór 31 oktober in te dienen. Zo kan de Commissie, in aanvulling op de algemene kredietoverschrijvingsprocedure en om ingediende vorderingen te kunnen betalen, bij de begrotingsautoriteit een verzoek tot gewijzigde begroting voor de verhoging van de betalingskredieten indienen, dat gebaseerd is op daadwerkelijk ontvangen vorderingen in plaats van op prognoses.

1.35.

De Rekenkamer constateert dat onder bepaalde begrotingstitels een onevenredig hoog bedrag aan betalingen plaatsvond in de maand december, vergeleken met de totale betalingen in de rest van het jaar (27). Een dergelijke concentratie van een significant deel van de betalingen in een beperkte periode kan negatieve gevolgen hebben voor de doeltreffendheid van toezicht- en controlesystemen en het foutenrisico verhogen.

1.35.

1.36.

De niet-afgewikkelde begrotingsvastleggingen („RAL”) (28), waarvoor betaling en/of vrijmaking nog niet heeft plaatsgevonden (29), namen met 13 miljard euro (6,7 %) toe tot 207 miljard euro, voornamelijk op beleidsterreinen die worden gefinancierd met gesplitste kredieten (30), hetgeen overeenkomt met 2,3 jaar aan gesplitste vastleggingen of 2,7 jaar aan gesplitste betalingen in het bestedingstempo van 2011.

1.37.

De meeste niet-afgewikkelde vastleggingen hebben betrekking op cohesie (31) (zie figuur 1.2 ). Op dit terrein bedroegen de niet-afgewikkelde vastleggingen 136 miljard euro (32) (65,5 % van het totale bedrag), hetgeen op dat terrein overeenkomt met 2,7 jaar aan vastleggingen of 3,2 jaar aan betalingen in het bestedingstempo van 2011. De overgrote meerderheid van deze niet-afgewikkelde vastleggingen (124,6 miljard euro of 92 % van het totale bedrag) heeft betrekking op de huidige periode 2007-2013 (33).

1.36-1.37.

De relevantie indicator „bestedingspercentage 2011” is relatief in het geval van betalingen door het gebrek aan beschikbare kredieten aan het einde van het jaar (zie de laatste zin van paragraaf 1.34).

1.38.

Het aanzienlijk hogere niveau van gecumuleerde niet-afgewikkelde vastleggingen voor de programmeringsperiode 2007-2013 valt grotendeels te verklaren door de laattijdige uitvoering van programma’s (34). Betalingen konden pas worden gedaan toen de beheers- en controlesystemen van de lidstaten waren goedgekeurd door de Commissie, zoals vereist op grond van de toepasselijke verordeningen voor de structuurfondsen. Overeenkomstig het Interinstitutioneel Akkoord betreffende de begrotingsdiscipline en een goed financieel beheer (35) moet worden verzekerd dat in de toekomst voldoende betalingskredieten beschikbaar worden gesteld om het steeds groter wordende gat tussen niet-afgewikkelde vastleggingen en kredieten voor betalingen te dichten (zie ook paragraaf 1.34).

1.38.

De volledige uitvoering van de beschikbare kredieten voor de structuurfondsen in zowel 2010 als 2011 bewijst dat de toename in RAL ook het gevolg kan zijn van een tekort aan beschikbare begrotingskredieten aan het einde van het jaar (zie ook paragraaf 1.34).

Uit de bijgevoegde grafiek 1.2 blijkt dat de niet-afgewikkelde vastleggingen die tijdens de programmeringsperiode van het financiële kader werden gecumuleerd, wellicht zullen worden geabsorbeerd.

Tot slot is de Commissie het ermee eens dat de komende jaren voldoende betalingskredieten beschikbaar moeten worden gesteld. De Commissie is vastbesloten om voorontwerpen van begroting op te stellen waarin de groter wordende kloof tussen niet-afgewikkelde vastleggingen en kredieten voor betalingen wordt gedicht.

2.1.

Dit hoofdstuk betreft de specifieke beoordeling door de Rekenkamer van de ontvangsten, die de eigen middelen en andere ontvangsten omvatten. Essentiële gegevens over de ontvangsten zijn opgenomen in tabel 2.1 . De eigen middelen vormen veruit de belangrijkste financieringsbron van begrotingsuitgaven (91 %).

2.2.

Er zijn drie categorieën eigen middelen (1): traditionele eigen middelen (douanerechten die worden geheven op importen en productieheffingen voor suiker — TEM), eigen middelen die zijn berekend op basis van de door de lidstaten geïnde belasting over de toegevoegde waarde (btw) en eigen middelen op basis van het bruto nationaal inkomen (bni) van de lidstaten.

2.3.

De TEM worden vastgesteld en geïnd door de lidstaten. Driekwart van deze bedragen wordt aan de Unie afgedragen (16 778 miljoen euro, 12,9 % van de ontvangsten), terwijl het resterende kwart wordt ingehouden ter dekking van de inningskosten. Elke lidstaat stuurt de Commissie een maandoverzicht van vastgestelde rechten toe (de „A-boekhouding”) en een kwartaaloverzicht met de vastgestelde rechten die niet hierin zijn opgenomen (de „B-boekhouding”) (2). De voornaamste risico’s inzake de TEM betreffen de volledigheid, de juistheid en de tijdigheid van de middelen die de Unie ter beschikking worden gesteld.

2.4.

De eigen middelen btw zijn bijdragen die voortvloeien uit de toepassing van een uniform percentage op hypothetisch geharmoniseerde btw-grondslagen van de lidstaten (14 077 miljoen euro, 10,8 % van de ontvangsten). De eigen middelen bni zijn bijdragen die voortvloeien uit de toepassing van een uniform percentage op het bni van de lidstaten (87 258 miljoen euro, 67,1 % van de ontvangsten). Het voornaamste risico voor de regelmatigheid van deze eigen middelen is dat de onderliggende statistieken ofwel niet overeenkomstig de EU-regels worden opgesteld, ofwel niet conform deze regels worden verwerkt, en dat bijgevolg door alle lidstaten een onjuist bedrag aan eigen middelen btw en/of bni wordt betaald.

2.5.

Aan het Verenigd Koninkrijk wordt een correctie voor begrotingsonevenwichtigheden toegestaan („de VK-correctie”), die een korting op de Britse afdracht aan eigen middelen bni inhoudt (3). Bovendien mogen Duitsland, Nederland, Oostenrijk en Zweden een geringer percentage van de btw afdragen, en wordt de jaarlijkse bni-bijdrage van Nederland en Zweden gedurende de periode 2007-2013 met een brutobedrag verminderd (4). Het voornaamste risico is dat de Commissie een fout maakt bij deze berekeningen, met name met betrekking tot de complexe berekeningen van de VK-correctie.

2.6.

Nadat het totaal aan TEM, eigen middelen btw en overige ontvangsten in aanmerking is genomen, worden de eigen middelen bni gebruikt om de begroting in evenwicht te brengen. Wordt het bni voor een bepaalde lidstaat te laag (of te hoog) opgegeven — zonder dat dit van invloed is op de totale eigen middelen bni — dan heeft dit tot gevolg dat de bijdragen van de overige lidstaten toenemen (of afnemen) totdat het probleem is verholpen.

2.7.

De voornaamste risico’s bij de overige ontvangsten omvatten het beheer door de Commissie van de boetes en het vaststellen van de financiële correcties die de Commissie oplegt voor de landbouw- en cohesie-uitgaven.

2.8.

In bijlage 1.1 , deel 2 , van hoofdstuk 1 wordt de algemene controleaanpak en -methodologie van de Rekenkamer beschreven. Ten aanzien van de controle van de ontvangsten dienen de volgende specifieke zaken te worden opgemerkt:

2.9.

Niet-aangegeven importen of importen die aan douanetoezicht zijn ontsnapt, vallen buiten het bestek van de door de Rekenkamer uitgevoerde controle van verrichtingen die ten grondslag liggen aan de rekeningen.

2.10.

De Rekenkamer beoordeelde de toezicht- en controlesystemen in Duitsland, Spanje en Frankrijk, die samen meer dan eenderde van de totale TEM bijdragen. Zij onderzocht hun boekhoudsystemen en de geldstromen van de TEM vanaf de vaststelling tot aan de opgave bij de Commissie, om redelijke zekerheid te verkrijgen dat de geboekte bedragen correct en volledig zijn. De controle omvatte het toetsen van de essentiële controles met betrekking tot de toepassing van preferentiële rechten in Frankrijk, domiciliëringsprocedures in Duitsland en Spanje, en opslag en de behandeling van vracht- en verzekeringskosten in Duitsland, Spanje en Frankrijk.

2.11.

Daarnaast verrichtte de Rekenkamer bij de zeven terugvorderingsopdrachten betreffende TEM uit de in paragraaf 2.8 a) bedoelde steekproef een aansluiting met de desbetreffende maandoverzichten van de betrokken lidstaten (7).

2.12.

Ten slotte beoordeelde de Rekenkamer de toezicht- en controlesystemen bij de Commissie, met inbegrip van haar inspecties in de lidstaten, de procedure voor het afschrijven van oninbare bedragen en de procedure voor de follow-up van eerdere bevindingen van zowel de Commissie als de Rekenkamer.

2.13.

De eigen middelen btw en bni zijn gebaseerd op statistische gegevens waarvan de onderliggende verrichtingen niet rechtstreeks kunnen worden gecontroleerd. Om die reden werd voor de controle uitgegaan van de ontvangst door de Commissie van de door de lidstaten opgestelde macro-economische grootheden en werden vervolgens de systemen van de Commissie voor de verwerking van de gegevens beoordeeld teneinde de bedragen te bepalen die in de definitieve begrotingsrekeningen worden opgenomen. De Rekenkamer onderzocht dus de opstelling van de EU-begroting en de juistheid van de bijdragen van de lidstaten.

2.14.

De Rekenkamer beoordeelde de toezicht- en controlesystemen van de Commissie, die ertoe dienen redelijke zekerheid te verschaffen dat deze middelen correct zijn berekend en geïnd. De controle bestreek eveneens het beheer door de Commissie van punten van voorbehoud betreffende de btw en het bni en haar verificatie van bni-overzichten in de lidstaten. De controle van de Rekenkamer kan geen oordeel opleveren over de kwaliteit van de btw- en bni-gegevens die de Commissie van de lidstaten ontving.

2.15.

De resultaten van de toetsing van verrichtingen zijn samengevat in bijlage 2.1 . De toetsing door de Rekenkamer van haar steekproef van verrichtingen bracht aan het licht dat 1,8 % daarvan fouten bevatte. Het door de Rekenkamer geschatte meest waarschijnlijke foutenpercentage bedraagt 0,8 % (8).

2.15.

2.16.

De Rekenkamer constateerde dat over het geheel genomen de door de Commissie afgegeven invorderingsopdrachten in overeenstemming zijn met de door de lidstaten ingediende „A-boekhoudingen”.

2.17.

Bij haar controle constateerde de Rekenkamer geen fouten in de berekening van de bijdragen van de lidstaten en de betaling daarvan.

2.18.

De Rekenkamer stelde vast dat een van de zes getoetste verrichtingen voor de overige ontvangsten een fout bevatte. De Rekenkamer onderzocht de berekening van een financiële correctie die de Commissie een lidstaat had opgelegd op het gebied van de landbouwuitgaven (titel 6 in tabel 2.1 ). Hoewel de Rekenkamer de door de Commissie toegepaste methodologie niet in twijfel trekt, trof zij een fout aan in de toepassing ervan met als gevolg dat de Commissie het verlies voor de EU-begroting onderschatte. De financiële correctie had 30 miljoen euro moeten bedragen in plaats van het berekende bedrag van 21 miljoen euro (9).

2.18.

Wat het door de Rekenkamer vermelde geval betreft, is het foutenpercentage door de lidstaat berekend volgens een door de Commissie aanvaarde methode waarbij is gebruikgemaakt van de toentertijd best beschikbare informatie. De lidstaat heeft achteraf aanvullende, nauwkeurigere informatie verstrekt over de risicopopulatie en de Commissie vond het terecht om met die informatie rekening te houden zonder, in dat vergevorderde stadium, de volledige conformiteitsprocedure voor de goedkeuring van de rekeningen over te doen om het foutenpercentage te herberekenen.

2.19.

De resultaten van het onderzoek van toezicht- en controlesystemen door de Rekenkamer zijn samengevat in bijlage 2.2 . In de systemen werden bepaalde gebreken aangetroffen, zoals hierna vermeld.

2.20.

In de bezochte lidstaten bracht de controle van de Rekenkamer (zie paragraaf 2.10 hierboven) gebreken in het nationale douanetoezicht aan het licht wat betreft:

2.20.

a)

de toepassing van de preferentiële rechten (10);

a)

Deze twee gevallen zullen van de Commissie de nodige follow-up krijgen om te bepalen of er financiële gevolgen zijn.

b)

de controle en audit achteraf van domiciliëringsprocedures (11);

b)

c)

de controle achteraf van het stelsel van douane-entrepots (12);

c)

d)

de in de invoerfase toegepaste risicoanalyse (13);

d)

e)

de behandeling van vracht- en verzekeringskosten (14).

e)

2.21.

In haar Jaarverslag 2010 meldde de Rekenkamer dat voor één A-boekhouding met betrekking tot een bepaalde lidstaat (15) het opgegeven TEM-bedrag niet kon worden aangesloten met de onderliggende boekhoudkundige stukken. Het jaarlijks activiteitenverslag 2011 van DG BUDG bevat nu een voorbehoud inzake de boekhoudgegevens van deze lidstaat.

2.21.

Er worden remediërende maatregelen genomen. De lidstaat heeft daartoe eind november 2011 een actieplan voorgelegd met doelstellingen voor de korte (2012), middellange (2012-2013) en lange termijn (2013-2014 en volgende jaren). De Commissie houdt toezicht op de uitvoering van het plan. De eerste fase bestaat uit een externe audit van het boekhoudsysteem.

2.22.

De Rekenkamer constateerde dat diverse bevindingen die zijzelf of de Commissie de voorgaande jaren had gemeld, nog steeds door beide instellingen worden gerapporteerd zonder dat de betrokken lidstaten corrigerende maatregelen treffen (zoals de bevindingen die de Rekenkamer in haar Speciaal verslag nr. 1/2010 (16)„Worden vereenvoudigde douaneprocedures voor invoer op doeltreffende wijze gecontroleerd?”).

2.22.

2.23.

Door middel van een voorbehoud kan een onzeker element in een door een lidstaat ingediend btw-overzicht na de wettelijke termijn van vier jaar worden opengehouden voor correctie. Gebruikmaking van punten van voorbehoud maakt derhalve deel uit van het interne controleproces. De Commissie en de lidstaten dienen er echter naar te streven onzekere elementen zo spoedig mogelijk op te helderen.

2.24.

In 2011 maakte de Commissie 46 punten van voorbehoud en trok zij er 42 in. Volgens de Commissie was het netto-effect dat de eigen middelen btw met ongeveer 88 miljoen euro afnamen (17). Aan het eind van het jaar waren in totaal 156 punten van voorbehoud van kracht (zie tabel 2.2 ). Van de door de Commissie gemaakte punten van voorbehoud hebben er 51 betrekking op inbreuken op de btw-regelgeving. Deze kunnen uitsluitend worden opgeheven nadat de inbreukprocedure is afgesloten en het effect op de btw-grondslag voor de betrokken jaren is vastgesteld.

2.24.

2.25.

De Commissie zet haar inspanningen voort om haar langdurig hangende punten van voorbehoud inzake de btw op te heffen. Volgens de omschrijving van de Rekenkamer gaat het om punten van voorbehoud die betrekking hebben op een ten minste tien jaar voordien vallend jaar, te weten punten van voorbehoud die eind 2011 nog van kracht waren en 2002 en jaren daarvoor betroffen. Aan het eind van het jaar waren er 15 van deze punten van voorbehoud, waarvan sommige van 1995 dateren, tegen 16 aan het eind van 2010 (paragraaf 2.23 van het Jaarverslag 2010).

2.25.

2.26.

Eind 2011 bestonden er algemene punten van voorbehoud (18) betreffende de bni-gegevens van de EU-15-lidstaten voor de periode 2002-2007, en betreffende de EU-10-lidstaten voor de periode 2004-2007 en Bulgarije en Roemenië voor 2007.

2.26.

2.27.

Begin 2011 stonden met betrekking tot de periode 1995-2001 vier specifieke punten van voorbehoud betreffende het bnp open (19). Vervolgens hief de Commissie twee punten van voorbehoud met betrekking tot het Verenigd Koninkrijk op, waarna ultimo 2011 per saldo twee punten van voorbehoud resteerden (20).

2.27.

2.28.

Op basis van een door Eurostat verrichte verificatie van bni-overzichten stelde het bni-comité in juli en oktober 2011 de beoordelingsverslagen van de EU-25-lidstaten vast. Er werden geen algemene punten van voorbehoud opgeheven of specifieke punten van voorbehoud gemaakt met betrekking tot de bni-gegevens voor de periode vanaf 2002 tot eind januari 2012 (zie de paragrafen 2.29 en 2.41, vierde streepje, van het Jaarverslag 2010).

2.28.

2.29.

De uitvoeringsvoorschriften van het Financieel Reglement (21) bepalen dat de Commissie op om het even welke wijze overgaat tot invordering van verschuldigde bedragen, wanneer noch voorlopige betalingen zijn verricht, noch zekerheden zijn gesteld door debiteuren ter volledige dekking van het volledige bedrag op de vervaldatum. Eind 2011 was circa 2 % (22) aan uitstaande boetes niet gedekt door ofwel een voorlopige betaling, ofwel door een zekerheidstelling na de vervaldag.

2.29.

Het is dankzij dergelijke onderhandelingen dat een deel van de ongedekte boetes (plus achterstandsrente) van financieel zwakke debiteuren toch kan worden geïnd of zeker kan worden gesteld en overeenkomstig de huidige regels een betalingsplan met financiële waarborg kan worden overeengekomen (zie paragraaf 2.32). Sommige boetes zijn echter oninbaar omdat de betrokken bedrijven bankroet zijn, zich in een precaire financiële positie bevinden of buiten de Unie zijn gevestigd.

2.30.

De Rekenkamer onderzocht een steekproef van 14 van dergelijke boetes en constateerde dat de Commissie in 8 gevallen niet alle beschikbare handhavingsmiddelen had aangewend om tot invordering over te gaan.

2.30.

Deze voorbeelden illustreren dat de Commissie er altijd naar streeft om dekking van uitstaande boetes te verkrijgen door middel van onderhandelingen met debiteuren die zich in een precaire financiële positie bevinden, teneinde te verzekeren dat de boete effectief wordt geïnd.

2.31.

Al deze gevallen betroffen debiteuren die zich volgens de Commissie in een precaire financiële positie bevonden. DG BUDG stelt in zijn jaarlijks activiteitenverslag 2011 dat het niet zal trachten tot dwanginvordering over te gaan wanneer het zijn inschatting is dat de financiële belangen van de Unie beter worden beschermd door middel van een betalingsplan. De Commissie stelt voor de uitvoeringsvoorschriften van het Financieel Reglement zodanig te wijzigen dat deze gang van zaken „in uitzonderlijke omstandigheden” wordt toegestaan.

2.32.

Krachtens artikel 28 bis van het Financieel Reglement (23) is de bescherming van activa een beheersdoelstelling van de Commissie. Teneinde te waarborgen dat de ter dekking van boetes gestelde zekerheden gewaarborgd zijn, stelt de Commissie minimale vereisten inzake de kredietwaardigheid vast voor de financiële instellingen die de zekerheden verlenen. De Rekenkamer trof gevallen aan waarin deze vereisten niet worden nageleefd.

2.33.

Op 13 mei 2011 versoepelde de Commissie de voorwaarden voor dergelijke zekerheidstellingen, rekening houdend met de verslechterende marktomstandigheden. De Rekenkamer trof voorbeelden aan waarbij zelfs deze herziene voorwaarden niet in acht werden genomen.

2.34.

Met het oog op de huidige toestand van de banksector stelt de Commissie in haar activiteitenverslag van DG BUDG dat zij haar risicobeheersbeleid tegen het licht houdt.

2.32.-2.35.

2.33.-2.34.

In de door de Rekenkamer bedoelde voorbeeldgevallen waren de betrokken, door de Commissie aanvaarde zekerheden in overeenstemming met het toen toegepaste risicobeleid. De rating van de garanten werd vervolgens verlaagd, waardoor het aantal nog op de markt aanwezige banken dat aan de criteria voldeed, daalde en de Commissie haar risicobeleid ten aanzien van bankwaarborgen in juni 2012 opnieuw moest herzien. Het besluit weerspiegelt niet alleen de ontwikkeling op de financiële markten, maar zorgt tevens voor de nodige spreiding van de risico's van de Commissie op individuele garanten.

2.35.

Op basis van haar controlewerk (24) concludeert de Rekenkamer voor het op 31 december 2011 afgesloten jaar het volgende:

vertoonden geen fouten van materieel belang.

2.36.

Op basis van haar controlewerk constateerde de Rekenkamer dat de toezicht- en controlesystemen voor ontvangsten doeltreffend zijn geweest. De Rekenkamer vestigt echter de aandacht op de hiernavolgende punten:

a)

de controles van de Rekenkamer brachten gebreken aan het licht in het nationale douanetoezicht (paragraaf 2.20). De Rekenkamer concludeert dat de toezicht- en controlesystemen van de gecontroleerde lidstaten slechts ten dele doeltreffend zijn in het waarborgen van een volledige en juiste vastlegging van de TEM;

a)

b)

er bestaan nog altijd langdurig hangende punten van voorbehoud in verband met de eigen middelen uit btw (paragraaf 2.25);

b)

De frequentie van het overleg en de intensiteit van de samenwerking tussen de Commissie en de lidstaten nemen voortdurend toe en dit zal zo blijven.

c)

eind 2011 had de Commissie nog steeds niet de algemene punten van voorbehoud opgeheven of specifieke punten van voorbehoud gemaakt ten aanzien van de EU-25-lidstaten voor de periode vanaf 2002 (paragraaf 2.28);

c)

d)

eind 2011 had de Commissie de twee resterende specifieke punten van voorbehoud inzake het bnp voor de periode 1995-2001 niet opgeheven (paragraaf 2.27);

d)

e)

de Rekenkamer neemt nota van de redenen waarom niet in alle gevallen tot dwanginvordering is overgegaan (paragraaf 2.31). De Commissie stelt voor de uitvoeringsvoorschriften bij het Financieel Reglement te wijzigen om deze gang van zaken „in uitzonderlijke omstandigheden” toe te staan;

e)

f)

de Commissie houdt ook haar risicobeheersbeleid tegen het licht ten aanzien van de betrouwbaarheid van zekerheden ter dekking van uitstaande boetes en sancties, teneinde rekening te houden met de situatie in de banksector (paragraaf 2.34).

f)

2.37.

Bijlage 2.3 toont het resultaat van de beoordeling door de Rekenkamer van de vooruitgang bij de uitvoering van haar in voorgaande jaarverslagen (2008 en 2009) gedane aanbevelingen. De volgende punten dienen te worden opgemerkt:

a)

in haar voorgaande jaarverslagen (bijvoorbeeld paragraaf 4.14 van het Jaarverslag 2008 en paragraaf 2.20 van het Jaarverslag 2009) stelde de Rekenkamer dat zij problemen blijft aantreffen met betrekking tot de gebruikmaking van de B-boekhouding. In 2011 trof de Commissie bij haar inspecties nog steeds dergelijke problemen aan;

a)

b)

inzake de eigen middelen bni sprak de Rekenkamer de aanbeveling uit (bijvoorbeeld in paragraaf 2.38 van het Jaarverslag 2009) dat de Commissie i) duidelijkheid dient te verschaffen over de reikwijdte van het oordeel dat zij geeft in haar beoordeling van de bni-gegevens van de lidstaten, en ii) rekening dient te houden met haar evaluatie van de toezicht- en controlesystemen in de NBS (nationale bureaus voor de statistiek) betreffende de compilatie van de nationale rekeningen. Deze aanbevelingen werden door de Commissie niet opgevolgd bij haar beoordeling van de bni-gegevens van de EU-25-lidstaten (zie paragraaf 2.28).

b)

2.38.

Naar aanleiding van deze beoordeling, alsmede de bevindingen en conclusies voor 2011, beveelt de Rekenkamer de Commissie aan:

—

aanbeveling 1: de lidstaten aan te moedigen het douanetoezicht te versterken teneinde het bedrag aan geïnde TEM te maximaliseren;

—

aanbeveling 2: haar inspanningen voort te zetten om te waarborgen dat de B-boekhouding correct wordt gebruikt en dat de boekhoudsystemen ervoor zorgen dat de A-boekhoudingen van de lidstaten aantoonbaar volledig en juist zijn.