3.2.2009   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 27/66

1.1

Het belang van de regeling voor de handel in emissierechten (ETS) zal worden gemeten aan de impact ervan op de broeikasgasemissies in Europa. Een en ander hangt tevens af van de vraag of deze regeling een voorbeeldfunctie kan vervullen en in staat is wereldwijde actie op dit gebied op gang te brengen en/of tot een alomvattend wereldwijd systeem uit te groeien. In deze context zij het volgende opgemerkt:

1.2

ETS moet een koolstofluwe economie bevorderen en klimaatbescherming, alsook aanpassing aan en bestrijding van klimaatverandering aanmoedigen.

1.3

In het kader van ETS moet worden gestreefd naar beperking van de bureaucratische obstakels en naar duidelijkheid en transparantie.

1.4

ETS moet binnen de EU als een rechtvaardig systeem fungeren; tegelijkertijd moet de dringende behoefte van pas geïndustrialiseerde en minder ontwikkelde landen worden erkend om duurzame groei te creëren en armoede tegen te gaan.

2.1

De ETS-regeling is in oktober 2003 vastgesteld bij Richtlijn 2003/87/EG. Doel is factoren van klimaatverandering, met name antropogene broeikasgassen, onder controle te houden door te voorzien in economische stimuli om de emissies te beperken. Het gaat om een cap and trade-regeling, waarbij een plafond (cap) is vastgesteld voor de hoeveelheid vervuilende stof (vooral CO2) die mag worden uitgestoten. De ETS-regeling is het belangrijkste EU-mechanisme om broeikasgassen te beperken, en geniet de voorkeur boven rechtstreekse brandstofbelasting of rechtstreekse regelgeving.

3.1

De huidige ETS-regeling geldt voor ruim 10 000 installaties in de energie- en industriesector, die samen goed zijn voor 40 % van de broeikasgasemissies in de EU. Installaties krijgen ex ante emissievergunningen en dienen een hoeveelheid emissierechten (of credits) in te leveren die overeenkomen met het recht om een bepaalde hoeveelheid uit te stoten, gelijk aan hun werkelijke emissies. Het totale aantal rechten en credits mag niet hoger zijn dan het plafond, dat het niveau aangeeft waartoe het totale aantal emissies wordt beperkt. Bedrijven die meer broeikasgassen uitstoten dan zij over rechten beschikken, moeten credits kopen van anderen die minder vervuilen of bij veilingen van verdere emissierechten.

3.2

Het gaat hierbij om handel in emissierechten. Iedere installatie die onder de regeling valt en vervuilende stoffen uitstoot, betaalt immers voor die vervuiling, terwijl een installatie die minder uitstoot dan toegelaten is, beloond wordt. Bedrijven die emissies gemakkelijk en goedkoop kunnen beperken, zullen dat in theorie dan ook doen en de vervuiling aldus verminderen tegen de laagst mogelijke prijs voor de samenleving. In de ETS-regeling staat een „emissierecht” voor het recht om in een bepaalde periode 1 ton koolstofdioxide uit te stoten; andere broeikasgassen worden in CO2-equivalenten omgezet.

3.3

Lidstaten kunnen ook toestaan dat credits van emissiearme projecten in derde landen worden gebruikt op dezelfde wijze als met rechten gebeurt. Dergelijke projecten moeten erkend zijn in het kader van mechanismen als het Joint Implementation (JI — gemeenschappelijke uitvoering) en het Clean Development Mechanism (CDM — mechanisme voor schone ontwikkeling) in het kader van het protocol van Kyoto.

4.1.1

Tijdens de eerste leerfase werd voorzien in de infrastructuur voor emissiehandel. De doeltreffendheid daarvan was erg beperkt daar de lidstaten te veel rechten toekenden (de lidstaten stelden voor de eerste en de tweede fase nationale toewijzingsplannen op waarin het totale emissieniveau werd aangegeven, alsook het aantal rechten dat iedere installatie kreeg). De prijs van de rechten liep tijdens deze periode sterk uiteen en de koolstofprijs stortte tegen het eind van de eerste handelsperiode zelfs in.

4.1.2

Er kwam een golf van kritiek op de ETS-regeling, vooral wat betrof de oorspronkelijke toewijzingsmethodes en het gebruik van de opbrengsten, het niveau van het plafond, problemen i.v.m. rechtvaardige toewijzing, complexiteit, monitoring en handhaving, het risico van overplaatsing van ondernemingen met een grote uitstoot naar andere landen die geen regeling ter zake hanteren, de waarde, geloofwaardigheid en betrouwbaarheid van JI/CDM-credits en het opleggen van nadelige productiekosten in de toekomst. Het werd duidelijk dat met deze kwesties rekening moest worden gehouden bij een herziening van ETS zodat de regeling bij zowel industrie als NGO's aan geloofwaardigheid zou winnen.

4.2.1

Deze fase geldt voor alle 27 lidstaten en valt samen met de eerste verbintenisperiode van het Kyoto-Protocol en de eis tot beperking van de broeikasgassen. Tot dusver vertoont de prijs van de rechten een vaste opwaartse tendens en ligt hij op een niveau dat reductiemaatregelen sterk aanmoedigt. De huidige prijs (mei 2008) bedraagt ca. 25 euro per ton. Voor deze periode heeft de Commissie een systematische evaluatie gemaakt van de plafonds die door de lidstaten op basis van geverifieerde emissies zijn voorgesteld; als resultaat daarvan is voor emissies van ETS-sectoren een plafond vastgesteld dat gemiddeld 6,5 % lager ligt dan het niveau van 2005. In de tweede handelsperiode zijn er weinig andere punten waarop het systeem moet worden gewijzigd of aangepast hoewel emittenten actief blijven reageren en zich aanpassen. Data worden geverifieerd en er wordt steeds meer ervaring met emissiehandel opgedaan. In beide gevallen wordt hiermee het concept dat aan de regeling ten grondslag ligt, grotendeels bevestigd.

4.3.1

De Commissie stelt nu ingrijpende veranderingen in de ETS-regeling voor die tijdens deze fase van kracht zullen worden. Dit is wat met de wijziging van Richtlijn 2003/87/EG wordt beoogd.

5.1

Hoewel EU-ETS 's werelds grootste koolstofmarkt heeft gecreëerd (1), was de oorspronkelijke buitensporige toekenning van gratis rechten via nationale actieplannen een stap achteruit, die zeker niet heeft bijgedragen tot een doeltreffende emissiereductie in ETS-sectoren in de EU. Gelet op de duidelijke verbintenissen inzake reductie van broeikasgasemissies is het van fundamenteel belang ETS te herzien teneinde een koolstofprijssignaal te geven voor de lange termijn, stimulansen te bieden voor investeringen met geringe CO2-uitstoot en de EU-economie om te vormen tot een koolstofarme economie.

5.2

De wijzigingen zijn gericht op:

5.3

Vanaf 2013 zullen de rechten jaarlijks verminderen (2), wat in 2020 zal resulteren in een vermindering met 21 % van de broeikasgassen in de ETS-sectoren in de EU, vergeleken met 2005. Dit reductieproces zal in hetzelfde tempo in de vierde fase (2021-2028) worden voortgezet. Tegelijkertijd zal het aandeel rechten dat wordt geveild, worden vergroot en zal het in 2013 minstens 60 % bedragen. Voorgesteld wordt dat de sector van de elektriciteitsproductie geen gratis rechten krijgt toegewezen en dus vanaf 2013 alle rechten op veilingen of op de secundaire markt zal moeten kopen; voor de andere sectoren zullen de gratis rechten tegen 2020 geleidelijk worden afgeschaft. Een uitzondering zal worden gemaakt voor sectoren waarvan wordt geacht dat zij een aanzienlijk risico lopen op een weglekeffect, d.w.z. overplaatsing van activiteiten naar landen zonder vergelijkbare emissiebeperkingen, waardoor de wereldwijde broeikasgasemissies zouden kunnen toenemen. Dergelijke sectoren kunnen gratis tot 100 % van de rechten krijgen. Dit besluit zal in 2011 worden genomen. De lidstaten zullen de veilingen organiseren, en aangemoedigd — maar niet verplicht — worden om de opbrengsten in klimaatvriendelijke maatregelen te investeren.

5.4

De zekerheid wordt geboden dat JI/CDM-credits (van derde landen) die nu door bedrijven in de EU kunnen worden gekocht, gebruikt kunnen worden in de periode tot 2020. Het totale aantal in deze periode te gebruiken credits is gelijk aan de totale hoeveelheid die voor gebruik is toegestaan in de tweede handelsperiode, d.i. 1,4 miljard rechten, wat overeenkomt met een derde van de totale reductie-inspanning. Als de EU zijn reductie-inspanning in de context van een internationaal klimaatpact opvoert, kan 50 % van de extra inspanning via JI/CDM-credits worden verwezenlijkt.

5.5

Hoewel uit landgebruik gegenereerde credits (opslagplaatsen van koolstof, zoals bossen) niet zullen worden toegestaan, zou dit wel het geval kunnen zijn voor EU-credits uit emissiereducerende regelingen die buiten ETS vallen, op voorwaarde dat duidelijke regels worden opgesteld.

5.6

Er is voor gezorgd dat EU-ETS kan worden gekoppeld aan andere handelsregelingen teneinde de ontwikkeling van een wereldwijd systeem aan te moedigen.

5.7

Ingeval een internationale overeenkomst wordt gesloten zal het aantal ETS-rechten in overeenstemming met deze overeenkomst worden verminderd, terwijl er een groter beroep zal kunnen worden gedaan op CDM's.

5.8

Er wordt voorzien in 5 % toewijzingen voor nieuwe installaties die zich na 2013 bij de regeling aansluiten. Waarschijnlijk zullen vliegtuigemissies tegen het eind van de tweede handelsperiode onder ETS komen te vallen, maar deze kwestie wordt in een afzonderlijk voorstel behandeld (3).

5.9

Er is niet voorzien in het opnemen van maritiem vervoer in de ETS-regeling.

6.1

EU-ETS is geen academisch tijdverdrijf en evenmin een soort „groene” belasting. Het is een combinatie van enerzijds een marktgestuurde aanpak met anderzijds regelgeving en algemene richtsnoeren die via een politiek proces worden aangereikt en aangepast. Individuele bedrijven kunnen vrij kiezen of en hoe zij hun emissies willen terugdringen en dienen de meest kostenefficiënte manier te zoeken om de regelgeving na te leven. ETS is er daarom vooral op gericht stimuli aan te reiken die de kosten drukken om de reductiedoelstelling te verwezenlijken. Het Comité onderschrijft deze aanpak.

6.2

De kosten van de huidige reductiedoelstelling — om tegen 2050 de hoeveelheid broeikasgassen in de atmosfeer op 450-550 ppm te houden — worden geraamd op ca. 1 % van het globale BBP. Indien niet doeltreffend genoeg wordt opgetreden, kan het globale BBP met 20 % dalen (4). Uit het steeds toenemende bewijsmateriaal en onderzoek (5) blijkt evenwel dat de productie van broeikasgassen stijgt en de absorptiecapaciteit van de aarde afneemt; de vraag rijst dan ook of de reductiedoelstellingen wel adequaat zijn.

6.3

ETS streeft in feite naar een duidelijke voortrekkersrol bij hetgeen een wereldwijde inspanning moet worden. Een en ander gebeurt in een geglobaliseerde context daar de atmosfeer wereldwijd gemeengoed is. Evaluatie van het systeem gaat daarom noodzakelijkerwijs samen met interactie met en impact op wereldwijde vervuilers.

6.4

Opgemerkt zij dat ontwerpwetgeving in de VS, die onder de nieuwe regering in werking moet treden, gebaseerd is op een cap and trade-regeling met vergelijkbare kenmerken. Een gemeenschappelijke regeling voor de VS en de EU zou een bijzonder belangrijke stap voorwaarts zijn in het streven naar een wereldwijd systeem; koppelingen met andere voorgestelde regelingen in OESO-landen zijn eveneens belangrijk.

6.5

Het EESC schenkt daarom bijzondere aandacht aan de mate waarin ETS een billijke en duurzame impact kan uitoefenen op wereldwijde reductie van broeikasgassen. Kan het aantonen dat het Europese optreden geloofwaardig en doeltreffend is? In deze context zij opgemerkt dat de EU-doelstelling van 20 %-reductie van broeikasgassen tegen 2020 ten opzichte van de niveaus in 1990 (waarop ETS en de voorstellen voor lastenverdeling gebaseerd zijn) minder hoog mikt dan de reductie van 25 à 40 % voor geïndustrialiseerde landen waarvoor de EU op de klimaatveranderingsconferentie van Bali in december 2007 heeft gepleit. De Commissie hanteert de doelstellingen die door de Europese Raad in het voorjaar van 2007 zijn overeengekomen. Zij laat daarbij buiten beschouwing of dit reductieniveau werkelijk volstaat om de wereldwijde doelstellingen te verwezenlijken, dan wel alleen de wellicht maximaal aanvaardbare reductie aangeeft, rekening houdend met het evenwicht tussen de politieke en economische kortetermijnbelangen van de lidstaten. Het EESC concludeert dat het op basis van het toegenomen bewijsmateriaal betreffende de klimaatverandering zaak is de doelstellingen bij te stellen teneinde de broeikasgasemissies sterker terug te dringen.

6.6

Het Comité onderschrijft het voorstel om meer gebruik te maken van veiling van rechten. Veiling van rechten strookt met het beginsel „de vervuiler betaalt”, voorkomt winstbejag („windfall profits”), geeft prikkels en genereert middelen voor investering in installaties en producten met een lage koolstofuitstoot en bevordert aldus innovatie.

6.7

Tal van vragen die het Europese bedrijfsleven in het algemeen aanbelangen, zijn thans nog onopgelost. De belangrijkste problemen hangen samen met het feit dat een herzien ETS concurrentienadelen zal meebrengen voor bedrijven, met name ten opzichte van pas geïndustrialiseerde landen buiten de EU. Deze landen argumenteren, deels terecht, dat niet kan worden genegeerd dat broeikasgasemissies o.m. te wijten zijn aan twee eeuwen van westerse industrialisatie en dat ook rekening moet worden gehouden met hun streven om grote delen van hun bevolking uit de armoede te halen. Om tot een internationale overeenkomst en een oplossing van deze kwesties te komen, zal meer ondersteuning en begrip voor deze factoren nodig zijn van consumenten en bedrijfsleven in OESO-landen.

7.1

Wil EU-ETS een wereldwijde norm voor de koolstofmarkt worden, dan moet de regeling zo solide en doeltreffend mogelijk zijn. Het EESC formuleert daarom de volgende aanbevelingen.

7.1.1

Alleen bij gebrek aan een werkzame internationale overeenkomst inzake klimaatverandering die alle betreffende bedrijven wereldwijd emissiereductieverplichtingen oplegt, mag worden overwogen bepaalde grote energie-intensieve sectoren en subsectoren die aan internationale concurrentie onderhevig zijn, gratis rechten toe te kennen. EU-ETS mag geen negatieve invloed hebben op het concurrentievermogen van de Europese industrie.

7.1.2

Zo mogelijk moet nog vroeger een besluit worden genomen betreffende sectoren die, wegens het risico op een weglekeffect, gratis rechten krijgen. Deze sectoren zullen tegen juni 2010 worden geïdentificeerd maar er moet vroeger een besluit worden genomen, in samenhang met de richtlijnen, teneinde onzekerheid in het investeringsklimaat te voorkomen en ervoor te zorgen dat de betrokken sectoren de nodige langetermijnplannen kunnen maken.

7.1.3

Hoewel veiling de belangrijkste methode van toewijzing van emissierechten moet worden, zijn er nauwelijks aanwijzingen hoe dergelijke veilingen moeten worden georganiseerd. Vermelden dat een verordening inzake veilingen pas tegen 31 december 2010 zal worden ingevoerd, zorgt voor extra onzekerheid voor alle deelnemers aan EU-ETS gelet op de enorme investeringen die binnenkort in de energiesector moeten worden gedaan.

7.1.4

Er moet worden gestreefd naar een evenwichtiger verdeling van de lasten tussen de sectoren die onder ETS vallen en die erbuiten. Het EESC vraagt zich af of de verdeling van de reductieverplichtingen tussen sectoren die onder ETS vallen (- 21 % ten opzichte van de emissieniveaus van 2005) en de overige sectoren (- 10 % ten opzichte van de 2005-niveaus) gerechtvaardigd is. Uit onderzoek (6) blijkt dat in sommige sectoren die niet onder ETS vallen, met name de twee grootste, nl. de bouwsector en het vervoer, mogelijkheden bestaan om emissies zonder kosten en zelfs tegen negatieve kosten te reduceren. Bovendien zijn er sectoren waar het risico op een weglekeffect relatief klein is of helemaal niet bestaat. De bouwsector heeft voorts een groot potentieel om nieuwe banen te scheppen in de EU.

7.1.5

Als de luchtvaartsector zich bij de regeling aansluit, moeten alle rechten voor die sector worden geveild (7).

7.1.6

Gelet op de toenemende broeikasgasemissies van de scheepvaart (wereldwijd 1,12 miljard ton — tweemaal zoveel als van de luchtvaart (8)) moet de Commissie met voorstellen komen om maritiem vervoer in ETS op te nemen indien de Internationale Maritieme Organisatie niet onverwijld met doeltreffende voorstellen komt.

7.1.7

De opbrengsten die via het veilen van rechten worden gegenereerd en die thans op 50 miljard euro per jaar voor de periode tot 2020 worden geraamd, zouden voor een veel groter deel moeten worden aangewend voor klimaatbescherming, bestrijdings- en aanpassingsmaatregelen — met bijzondere aandacht voor kwetsbare en minder ontwikkelde landen — alsook voor O&O. De in art. 10, lid 3, van het voorstel vermelde 20 % van de inkomsten is daarvoor onvoldoende; aldus wordt de kans gemist om de overgang naar een koolstofarme economie een krachtige impuls te geven. Het EESC beveelt aan dit aandeel op te trekken tot ten minste 50 % van de inkomsten. Er moet aandacht worden geschonken aan ondersteuning van de rol van bosbouw, bebossing en de preventie van ontbossing zowel in de EU als elders waar kan worden aangetoond dat bossen een doeltreffende opslagplaats voor koolstof zijn.

7.1.8

Er moet meer duidelijkheid en transparantie worden geschapen m.b.t. de in het voorstel vermelde maatregelen waarvan de ontwikkeling thans van de comitéprocedure afhangt.

7.1.9

De Commissie moet overwegen om de grenswaarden voor uitsluiting van kleine installaties op te trekken van 10 000 tot 25 000 ton koolstofdioxide, op voorwaarde dat gelijkwaardige compenserende maatregelen worden getroffen.

7.1.10

In het voorstel moet duidelijker worden aangegeven hoe de EU haar verbintenis zal nakomen om de CO2-reductie van 20 tot 30 % op te voeren wanneer een internationale overeenkomst is bereikt.

7.1.11

Om een averechts effect op de groei en de bijdrage van regelingen voor warmtekrachtkoppeling te voorkomen, wordt er bij de lidstaten op aangedrongen hun „feed-in”-tarieven opnieuw te bekijken.

7.1.12

Er moeten maatregelen worden genomen om te voorkomen dat doeltreffende voorbeelden van programma's voor stadsverwarming in een kwaad daglicht worden gesteld.

7.1.13

Er moet een oplossing worden bedacht voor mogelijke problemen die kunnen ontstaan in Oost-Europese lidstaten waar het overgrote deel van de elektriciteit niet door de EU maar door Rusland wordt geleverd.

7.7.14

Het huidige voorstel om het mogelijke gebruik van JI/CDM-credits in afwachting van een internationale overeenkomst te beperken moet opnieuw worden bekeken, met name in het licht van het averechtse effect op de internationale kapitaalmarkt die zich voor financiering van dergelijke programma's ontwikkelt.