COMMISSIONE EUROPEA

Bruxelles, 18.5.2022

COM(2022) 236 final

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI

Interventi a breve termine nei mercati dell’energia e miglioramenti a lungo termine dell’assetto del mercato dell’energia elettrica

1.Introduzione

Negli ultimi mesi il rapido aumento dei prezzi dell'energia elettrica in Europa li ha portati a superare ampiamente i livelli più alti mai raggiunti negli ultimi decenni. Questa dinamica è intrinsecamente legata al prezzo elevato del gas, che a sua volta incide sul quello dell'energia elettrica prodotta dalle centrali a gas, spesso necessarie per soddisfare la domanda. I prezzi hanno iniziato ad aumentare rapidamente l'estate scorsa, quando l'economia mondiale ha ripreso a crescere dopo l'allentamento delle restrizioni dovute al COVID-19; l'invasione dell'Ucraina da parte della Russia ha poi aggravato la situazione.

L'energia è un bene essenziale per le famiglie e l'industria: la situazione attuale esige una risposta politica chiara. Al tempo stesso, questa crisi dimostra l'importanza cruciale di realizzare le ambizioni del Green Deal europeo e ridurre la dipendenza dai combustibili fossili, in particolare dalle importazioni di gas. Ogni eventuale misura dovrà tener conto dell'obiettivo a lungo termine della neutralità climatica ed evitare effetti di dipendenza (lock-in).

I prezzi elevati del gas e dell'energia elettrica possono avere effetti negativi considerevoli sul piano sociale, distributivo e occupazionale. Le famiglie vulnerabili e a basso reddito sono particolarmente colpite dal rincaro delle due utenze, che si ripercuote negativamente sui loro bilanci.

Il pacchetto di misure presentato dalla Commissione nell'ottobre 2021 è stato concepito per consentire un approccio coordinato a tutela delle persone più a rischio e ha stabilito misure a medio termine per un sistema energetico decarbonizzato e resiliente 1 .

L'8 marzo 2022 la comunicazione REPowerEU 2 ha delineato una serie di interventi per rafforzare il pacchetto di misure in risposta all'aumento dei prezzi dell'energia. La Commissione si è impegnata a esaminare ogni possibile misura di emergenza per limitare l'effetto di contagio dei prezzi del gas sui prezzi dell'energia elettrica e a valutare possibili misure per ottimizzare l'assetto del mercato dell'energia elettrica.

L'invasione dell'Ucraina da parte della Russia ha riproposto drammaticamente le conseguenze che la dipendenza strategica dell'Europa da combustibili fossili (gas, petrolio e carbone) importati da paesi terzi può avere sui mercati dell'energia e sulla sicurezza dell'approvvigionamento dell'Unione. Sulla scorta delle comunicazioni della Commissione, il 10 e l'11 marzo a Versailles i leader dell'UE hanno convenuto di affrancare gradualmente l'UE, nel minor tempo possibile, dalla dipendenza dalle importazioni di gas, petrolio e carbone dalla Russia e hanno invitato la Commissione a presentare entro la fine di marzo un piano per garantire la sicurezza dell'approvvigionamento e prezzi dell'energia accessibili durante la prossima stagione invernale.

Il 23 marzo la Commissione ha inviato al Consiglio europeo e alle altre istituzioni europee una comunicazione sulle opzioni per misure immediate per far fronte ai prezzi elevati dell'energia 3 . Il 24 e 25 marzo 2022 il Consiglio europeo ha incaricato la Commissione di raggiungere con urgenza i soggetti interessati del settore dell'energia ed esaminare se e in che modo le soluzioni a breve termine presentate dalla Commissione contribuirebbero a ridurre il prezzo del gas e ad affrontare il relativo effetto di contagio sui mercati dell'energia elettrica. Inoltre, il Consiglio europeo ha invitato la Commissione a "presentare proposte che rispondano efficacemente al problema dei prezzi eccessivi dell'energia elettrica consentendo nel contempo di preservare l'integrità del mercato unico, mantenere gli incentivi per la transizione verde, tutelare la sicurezza dell'approvvigionamento ed evitare costi di bilancio sproporzionati".

La presente comunicazione si prefigge i seguenti obiettivi:

·proporre ulteriori provvedimenti a breve termine, in aggiunta al pacchetto di misure, che l'UE o gli Stati membri possano adottare nei settori del gas e dell'energia elettrica per affrontare efficacemente l'impatto di prezzi dell'energia sostenuti sui consumatori e sulle imprese;

·individuare possibili provvedimenti per l'eventualità di un'interruzione della fornitura di gas russo;

·tracciare la via da seguire per ottimizzare il funzionamento del mercato europeo dell'energia elettrica rendendolo più adatto a resistere alla futura volatilità dei prezzi e adeguandolo al sistema energetico decarbonizzato del futuro, in cui le fonti rinnovabili rappresenteranno una quota crescente della produzione di energia elettrica.

2.Aspettative di mercato

I prezzi del gas e dell'energia elettrica sono arrivati a livelli record nel 2021 e hanno raggiunto i massimi storici dopo l'invasione russa dell'Ucraina nelle prime settimane del marzo 2022. I prezzi del gas, storicamente inferiori a 30 EUR/MWh, recentemente si sono situati sui 100 EUR/MWh, con picchi di più di 200 EUR/MWh 4 . Conseguentemente, nello stesso periodo si sono impennati anche i prezzi all'ingrosso dell'energia elettrica, perché le centrali elettriche alimentate a gas hanno spesso un ruolo determinante nel fissare i prezzi sui mercati dell'energia dell'UE. Ad esempio, i prezzi dell'energia elettrica in Germania, storicamente inferiori a 75 EUR/MWh, finora quest'anno hanno fatto registrare una media di circa 180 EUR/MWh, arrivando in alcuni momenti a superare i 400 EUR/MWh.

Gli operatori del mercato si aspettano 5 che i prezzi dell'energia rimangano elevati per il resto del 2022 e, seppure in misura minore, anche nel periodo fino al 2024-2025. Attualmente si prevede che i prezzi del gas si attestino sui 100 EUR/MWh fino alla fine del prossimo inverno e rimangano significativamente al di sopra della media di lungo periodo per il prossimo futuro; lo stesso profilo si applicherebbe anche ai prezzi dell'energia elettrica. Queste previsioni tengono conto dell'incertezza del mercato causata dalle attuali tensioni geopolitiche e dalla guerra in Ucraina. Ulteriori interruzioni delle forniture russe di gas all'UE nelle prossime settimane o nei prossimi mesi potrebbero nuovamente spingere al rialzo i prezzi.

A breve termine, la graduale eliminazione della dipendenza dalle importazioni di gas naturale dalla Russia comporterà adeguamenti delle condizioni di domanda e offerta e volatilità dei prezzi. Questi ultimi rimarranno su livelli elevati anche per la pressione al rialzo esercitata dalla diversificazione. Al tempo stesso, l'accelerazione della diffusione delle fonti energetiche rinnovabili e le significative misure di risparmio energetico e gestione della domanda presentate nel piano REPowerEU dovrebbero contribuire ad attenuare tali effetti e a ridurre i prezzi dell'energia elettrica a medio termine.

Fonte: prezzi TTF in contratti giorno prima e a termine – S&P Global Platts.

3.Misure di intervento a breve termine

Dando seguito al mandato del Consiglio europeo di marzo 6 , la Commissione ha svolto un sondaggio mirato per raccogliere i pareri di un'ampia gamma di portatori di interessi del settore dell'energia su possibili interventi a breve termine.

In particolare, il 26 aprile la Commissione ha organizzato una riunione mirata di consultazione dei portatori di interessi con la partecipazione di operatori del mercato, organizzazioni non governative, operatori di rete, dell'Agenzia per la cooperazione fra i regolatori nazionali dell'energia (ACER), nonché di regolatori nazionali, gruppi di riflessione e esponenti del mondo accademico (cfr. l'allegato per maggiori dettagli). La consultazione ha evidenziato una grande convergenza sui punti chiave.

In primo luogo, è emerso il sostegno all'elaborazione di misure temporanee a breve termine per evitare conseguenze indesiderate sulla sicurezza dell'approvvigionamento, sulla decarbonizzazione e sull'integrità del mercato europeo dell'energia. I portatori di interessi hanno espresso una forte preferenza per l'uso più ampio possibile del pacchetto di misure, con particolare attenzione a quelle rivolte direttamente ai consumatori domestici e alle imprese.

In secondo luogo, la consultazione dei portatori di interessi ha rivelato preoccupazioni per il rischio di distorsioni significative derivanti da interventi che incidono direttamente sul funzionamento del mercato all'ingrosso. I portatori di interessi del settore dell'energia ritengono che l'attuale formazione dei prezzi garantisca un uso efficiente delle risorse, a cominciare dalla generazione più economica e meno inquinante, particolarmente rilevante in un contesto di risorse più scarse.

I portatori di interessi temono inoltre che gli interventi nella formazione dei prezzi possano aumentare la domanda di gas nell'UE, compromettendo la transizione energetica e gli obiettivi del Green Deal europeo e minando la sicurezza dell'approvvigionamento nell'Unione. Interventi a breve termine sui prezzi potrebbero eliminare l'interesse dei partecipanti al mercato a cautelarsi dal rischio di prezzi elevati in futuro.

I mercati europei dell'energia sono fortemente integrati. Gli Stati membri fanno affidamento su questi mercati ben funzionanti e interconnessi per garantire la sicurezza dell'approvvigionamento e ridurre il costo complessivo del sistema. L'ACER ha stimato il guadagno medio annuo per i consumatori europei derivante dal mercato integrato dell'energia elettrica a circa 34 miliardi di EUR all'anno 7 . Si tratta di vantaggi in termini di benessere sociale particolarmente importanti in tempi di crisi, perché portano notevoli risparmi ai consumatori. Secondo l'ACER, più di un terzo dei benefici totali ottenuti dagli scambi transfrontalieri di energia elettrica in Europa nel 2021 si è verificato nell'ultimo trimestre del 2021, quando i prezzi dell'energia elettrica erano ai livelli più elevati.

I portatori di interessi hanno sottolineato che qualsiasi eventuale intervento sui mercati dell'energia deve preservare il nucleo del mercato interno, vale a dire l'allocazione efficiente delle risorse e la sicurezza dell'approvvigionamento attraverso il commercio e la solidarietà. Pertanto, se interventi sui prezzi sul mercato all'ingrosso fossero presi in considerazione nonostante i significativi svantaggi, e a prescindere dall'attuale quadro legislativo, i portatori di interessi hanno segnalato che preferirebbero vederli concentrati sui mercati del gas piuttosto che su quelli dell'energia elettrica. I portatori di interessi hanno sottolineato che in fase di esame di eventuali interventi di questo tipo sarebbe importante valutarne attentamente le possibili implicazioni per la fornitura di gas all'Unione, data la natura globale del mercato e in particolare dei mercati del GNL, e indicare chiari limiti di tempo in modo che siano concepiti come misure temporanee. Nella sua relazione finale 8 , pubblicata il 29 aprile 2022, l'ACER esamina inoltre varie misure eccezionali prese in considerazione nel contesto dell'attuale situazione di emergenza, nonché possibili misure strutturali per tutelare i consumatori di energia elettrica contro eventuali periodi prolungati di prezzi elevati dell'energia, e mette in guardia contro gli effetti distorsivi degli interventi diretti sul mercato all'ingrosso nell'attuale contesto di crisi.

I settori dell'energia elettrica e del gas degli Stati membri presentano una notevole diversità in funzione della situazione economica, dell'assetto del mercato dell'energia e della struttura dei costi, del mix di generazione e dei livelli di interconnessione, nonché dell'ubicazione geografica, che ha acquisito ulteriore significato con la guerra russa in Ucraina. Di conseguenza, le strategie più appropriate per una risposta alla crisi variano notevolmente da uno Stato membro all'altro e devono tenere conto delle diverse realtà nazionali e locali.

La Commissione invita gli Stati membri a continuare ad attuare le misure del pacchetto, in quanto costituiscono la prima e più fondamentale linea d'azione e sostegno per affrontare la crisi al livello dei consumatori già ora più colpiti. In linea con le opzioni presentate nel pacchetto di misure, gli Stati membri, se non lo hanno già fatto, potrebbero adottare provvedimenti di compensazione limitati nel tempo e fornire un sostegno diretto agli utenti finali in condizioni di povertà energetica, compresi i gruppi a rischio. Anche la riduzione della domanda di energia elettrica avrebbe un chiaro effetto di riduzione dei prezzi. Gli Stati membri dovrebbero incentivare la riduzione della domanda in linea con le azioni proposte nel piano Risparmio energetico nell'UE 9 . Anche gli accordi di compravendita di energia a lungo termine possono contribuire a garantire prezzi stabili per determinate categorie di consumatori.

In aggiunta alle misure del pacchetto, che rimangono valide, la Commissione propone di seguito ulteriori interventi a breve termine sui mercati del gas e dell'energia elettrica. Tutte queste misure temporanee aggiuntive potranno essere prorogate per coprire la prossima stagione di riscaldamento.

a)Interventi sul mercato del gas per affrontare la causa della crisi

I prezzi elevati del gas dovuti all'aumento della domanda dopo la pandemia e all'incertezza creata dall'invasione russa in Ucraina sono la causa principale dell'attuale crisi. Considerato il ruolo importante del gas, ancora oggi, nella produzione di energia, trovare soluzioni per affrontarne i prezzi elevati contribuirà quindi anche a gestire le ripercussioni sui mercati dell'energia elettrica e le relative implicazioni sociali e occupazionali. L'aumento dell'offerta all'interno e all'esterno dell'UE avrà un impatto significativo in tal senso.

La Commissione e gli Stati membri hanno recentemente istituito la piattaforma dell'UE per l'energia, che contribuirà a garantire l'approvvigionamento energetico a prezzi equi e a ridurre – fino ad eliminare – la dipendenza dell'UE dal gas russo. La piattaforma aggregherà la domanda di gas nell'UE su base volontaria per attrarre forniture affidabili dai mercati globali e attenuare gli effetti sui prezzi, cosa che a sua volta sarà fondamentale anche per garantire un livello adeguato di stoccaggio del gas. Allo stesso tempo, dovrà evitare che gli Stati membri si mettano in concorrenza tra loro per le forniture, garantendo che i paesi terzi applichino a tutti le stesse condizioni.

Per far fronte all'impatto dei prezzi elevati sui consumatori, gli Stati membri possono, nelle circostanze attuali, estendere la regolamentazione dei prezzi al dettaglio per il gas naturale. Ciò è particolarmente importante nelle situazioni in cui il gas svolge un ruolo significativo nel riscaldamento e come materia prima industriale 10 . I volumi coperti da tali interventi tariffari dovrebbero essere limitati in modo da non superare il volume del precedente consumo di gas dei consumatori interessati.

Le misure di sostegno di emergenza alla liquidità possono giovare agli operatori del commercio di materie prime e alle imprese del settore dell'energia che attualmente fanno fronte a richieste di margini elevati sul loro portafoglio di derivati a causa della forte volatilità del mercato. Se contengono aiuti di Stato, tali interventi devono rispettare pienamente le disposizioni pertinenti: devono essere limitati, proporzionati e trasparenti, oltre che mirati per evitare distorsioni eccessive. Per le loro misure mirate gli Stati membri possono utilizzare il quadro temporaneo di crisi per gli aiuti di Stato. Infine, le misure adottate non dovrebbero pregiudicare il regime di sanzioni imposto alla Russia.

Negli ultimi tempi le borse europee del gas (ad esempio TTF) hanno spesso registrato un'estrema volatilità delle negoziazioni nel corso di una giornata. Per far fronte agli eventuali effetti distorsivi sulla formazione dei prezzi dovuti a possibili movimenti speculativi, si possono rivedere i limiti applicati a questa volatilità a breve termine nelle regole interne di negoziazione delle borse.

b)Prepararsi a un'interruzione totale delle forniture di gas russo

Mentre gli interventi finora previsti sono calibrati per far fronte a una situazione di perdurare di prezzi elevati, in caso di improvvisa interruzione su vasta scala o addirittura totale delle forniture di gas russo potrebbe essere necessario adottare un diverso insieme di provvedimenti.

Per far fronte a una crisi repentina di sicurezza dell'approvvigionamento, l'UE dispone di strumenti quali i meccanismi nazionali di solidarietà e i piani di emergenza elaborati nell'ambito del regolamento sulla sicurezza dell'approvvigionamento, con misure nazionali e regionali, una cooperazione regionale rafforzata in materia di sicurezza dell'approvvigionamento e scambi periodici tra gli Stati membri e la Commissione in seno al gruppo di coordinamento del gas. Anche gli accordi di solidarietà e il meccanismo di solidarietà previsti dal regolamento fanno parte delle norme vigenti in materia di sicurezza dell'approvvigionamento.

Si tratta tuttavia di meccanismi di solidarietà da attivare in caso di emergenza nazionale per la sicurezza dell'approvvigionamento. Interruzioni più ampie della fornitura di gas che interessino contemporaneamente più Stati membri potrebbero richiedere misure supplementari. Gli strumenti esistenti potrebbero essere utilmente integrati da un approccio coordinato per individuare i consumatori essenziali non protetti dal quadro giuridico attuale e dai piani di emergenza esistenti. La Commissione propone di stabilire principi comuni a questo riguardo, per prepararsi a un'eventuale perturbazione più ampia in cui i mercati del gas non siano più in grado di conciliare in modo ottimale l'offerta e la domanda e di sopperire a esigenze vitali 11 . In una simile situazione potrebbe essere necessario ridurre la domanda di gas anche in Stati membri meno direttamente colpiti, in modo da garantire l'approvvigionamento di funzioni o settori essenziali negli Stati membri più colpiti. Si dovrebbe valutare in che misura sarebbero necessarie modifiche legislative per garantire un approccio armonizzato a tale riguardo. In questo contesto, la Commissione invita gli Stati membri ad accelerare l'adozione di misure di preparazione a una possibile interruzione della fornitura di gas russo.

Un simile intervento potrebbe far scattare la necessità di stabilire in parallelo un prezzo amministrativo per il gas, come ad esempio un massimale regolamentato per il gas naturale fornito ai consumatori e alle imprese in Europa (massimale di prezzo dell'UE) per coprire il periodo di un'emergenza dichiarata a livello dell'Unione 12 . Questo tipo di intervento sui prezzi sarebbe limitato alla durata della situazione di emergenza a livello dell'UE. Una possibilità sarebbe quella di limitare la formazione dei prezzi durante un simile scenario di perturbazione calmierando il prezzo sulle borse europee del gas, ma in generale un massimale del genere può essere introdotto con modalità diverse e intervenire a diversi livelli della catena del valore del gas.

Un simile massimale dell'UE in uno scenario di grave perturbazione avrebbe il vantaggio di limitare a livelli prestabiliti gli effetti negativi sui prezzi per i consumatori, le imprese e i fornitori di servizi essenziali. Sarebbe tuttavia necessario garantire che la sua introduzione non peggiori la capacità dell'UE di attrarre forniture alternative di gas via gasdotto e GNL, fatto essenziale in tale scenario perché qualsiasi riduzione o limitazione dei canali di approvvigionamento alternativi in una situazione di emergenza porterebbe a un ulteriore aggravio della carenza. Un massimale limiterebbe inoltre automaticamente il potenziale di riduzione della domanda di gas in funzione dei prezzi, con un conseguente impatto negativo sull'equilibrio tra domanda e offerta. Se compensato e non accompagnato da riduzioni significative della domanda, questo tipo di intervento potrebbe richiedere esborsi finanziari considerevoli.

c)Interventi sul mercato dell'energia elettrica

Oltre alle misure suddette che intervengono nel mercato del gas, individuato come causa principale del problema dei prezzi elevati, ulteriori misure esposte di seguito possono essere applicate al mercato all'ingrosso dell'energia elettrica, tenendo conto dei contesti nazionali e locali.

·In primo luogo, in linea con la comunicazione "Sicurezza dell'approvvigionamento e prezzi dell'energia accessibili: opzioni per misure immediate e in vista del prossimo inverno", la Commissione ritiene giustificabili misure fiscali o regolamentari volte a recuperare i proventi inframarginali di alcuni generatori del carico di base venutisi a creare nell'attuale situazione di crisi. I proventi possono contribuire a finanziare misure mirate e temporanee a sostegno delle famiglie vulnerabili, in particolare quelle a rischio di povertà energetica, e delle imprese. Tali misure dovrebbero essere non discriminatorie e concepite in linea con gli orientamenti di cui all'allegato 2 della comunicazione REPowerEU. Tuttavia, alla luce delle prospettive per i prezzi dell'energia elettrica nei prossimi mesi e della necessità di continuare a offrire sostegno ai consumatori per un periodo più lungo, la Commissione ritiene che tali misure possano essere prorogate oltre il 30 giugno 2022 per coprire la prossima stagione di riscaldamento.

·In secondo luogo, oltre alle misure già stabilite nell'allegato 1 della comunicazione REPowerEU, che rimangono applicabili, è accettabile un'estensione temporanea della regolamentazione dei prezzi al dettaglio per includere tra i beneficiari le piccole e medie imprese. Tale estensione dovrebbe essere limitata quantitativamente per non incentivare un aumento del consumo.

·In terzo luogo, alcuni Stati membri stanno valutando misure nazionali temporanee per sovvenzionare il costo del gas utilizzato per la generazione di energia elettrica (ad esempio introducendo un prezzo di riferimento per il gas utilizzato per questo fine) in modo da ridurre i prezzi sul mercato dell'energia elettrica. Tali misure dovrebbero essere concepite in modo compatibile con i trattati dell'UE, in particolare per quanto riguarda l'assenza di restrizioni alle esportazioni transfrontaliere, con la legislazione settoriale e con le norme in materia di aiuti di Stato ed essere notificate alla Commissione per approvazione. La Commissione rileva che, a seconda di come siano strutturate, tali misure possono comportare costi significativi. Dovrebbero essere rigorosamente limitate nel tempo e concepite specificamente per regioni con una capacità di interconnessione molto limitata, una notevole influenza del gas nella fissazione dei prezzi e un'elevata esposizione dei consumatori ai prezzi all'ingrosso dell'energia elettrica. Le misure dovrebbero inoltre evitare di penalizzare i partecipanti al mercato che si sono garantiti contro gli urti nel settore dell'energia elettrica mediante contratti a termine. Gli Stati membri che decidono di introdurre tali misure sono invitati, tra l'altro, a consultare i paesi limitrofi e i portatori di interessi che ne subirebbero le conseguenze e a determinare e monitorare il consumo aggiuntivo di gas e l'aumento delle emissioni di CO2 che risulterebbero da questo intervento.

·Da ultimo, l'intensificarsi dei flussi commerciali tra le zone di offerta dovuto alle differenze di prezzo fra l'una e l'altra intervenute in seguito alla crisi potrebbe portare a un aumento considerevole delle entrate generate dalla congestione. Le cosiddette rendite di congestione devono essere utilizzate in via prioritaria per garantire la capacità della rete. In casi eccezionali e debitamente giustificati, tali rendite possono essere utilizzate per finanziare misure di emergenza a favore dei consumatori, in particolare famiglie vulnerabili, persone a rischio di povertà energetica e imprese, sotto il controllo delle autorità di regolazione.

Inoltre, per accelerare il più possibile l'impiego della gestione della domanda, la Commissione propugna un'attuazione efficace e rapida della direttiva sull'energia elettrica e in particolare delle disposizioni a sostegno dei consumatori attivi e della gestione della domanda. La Commissione ha già avviato discussioni con gli Stati membri per affrontare collettivamente le sfide connesse a tale processo di attuazione.

4.Un assetto del mercato dell'energia elettrica adeguato alle esigenze future

a.Conclusioni del Consiglio europeo e relazione dell'ACER

Il Consiglio europeo ha invitato la Commissione a presentare le iniziative necessarie in merito all'assetto del mercato dell'energia elettrica, tenendo conto della relazione finale dell'ACER 13 pubblicata il 29 aprile 2022.

La relazione dell'ACER conclude che i fondamenti dell'assetto del mercato europeo dell'energia elettrica apportano vantaggi significativi ai consumatori europei e invita gli Stati membri ad attuare rapidamente le normative e le norme di mercato non ancora vigenti. Allo stesso tempo, la relazione suggerisce diversi modi per integrare e migliorare l'attuale assetto del mercato, adeguandolo alle esigenze future e preparandolo per un mix di energia elettrica completamente decarbonizzato.

L'ACER ravvisa una serie di sfide incalzanti, in particolare la necessità di accelerare gli investimenti nella produzione di energia da fonti rinnovabili, garantire una gestione della domanda e dell'offerta a basse emissioni di carbonio quando non è disponibile una produzione variabile da fonti rinnovabili, far fronte alla maggiore volatilità dei prezzi e aumentare la flessibilità del sistema energetico.

In risposta a tali sfide, l'ACER individua diverse opzioni. In primo luogo, mercati a lungo termine competitivi contribuirebbero ad "assicurare" i rischi. Tuttavia, allo stato attuale la maggior parte dei mercati presenta scarsa liquidità (poche offerte di acquisto o di vendita) e offre una gamma ridotta di prodotti (con un orizzonte massimo di due o tre anni in alcuni mercati, fatta eccezione per gli accordi di compravendita di energia elettrica da fonti rinnovabili). In secondo luogo, per reperire gli investimenti necessari si possono impiegare anche altri strumenti, quali i regimi di sostegno per le energie rinnovabili o altre risorse flessibili, fra cui la gestione della domanda e lo stoccaggio. Si potrebbero promuovere e agevolare gli accordi commerciali di compravendita di energia elettrica, aprendoli a soggetti di minore entità rispetto alle imprese verticalmente integrate, consentendo contratti transfrontalieri e concependo regimi di sostegno statale (che rispettino le norme sugli aiuti di Stato eventualmente applicabili) per le garanzie finanziarie 14 necessarie contro il rischio di controparte 15 . Il sostegno pubblico e gli strumenti commerciali potrebbero essere combinati. In terzo luogo, un maggiore coordinamento delle decisioni di investimento, anche a livello transfrontaliero tra gli Stati membri, sosterrebbe l'Unione nel conseguimento dei suoi obiettivi. L'approfondimento dell'integrazione del mercato (in tutti i mercati dell'energia elettrica) è una soluzione auspicabile in qualsiasi scenario per continuare a rafforzare il coordinamento a livello dell'UE e conseguire ulteriori benefici.

b.Possibili riforme del mercato

Sulla base delle conclusioni della relazione dell'ACER e degli scambi avuti con i portatori di interessi, la Commissione ha individuato una serie di questioni che meritano di essere ulteriormente analizzate per stabilire se occorra adottare misure legislative o formulare orientamenti all'indirizzo degli Stati membri per ottimizzare il funzionamento del mercato dell'energia elettrica. Si tratterebbe ad esempio di individuare modalità per:

·tutelare i consumatori finali e fornire energia elettrica a prezzi accessibili a breve e lungo termine;

·garantire la resilienza del mercato e del sistema dell'energia elettrica, in particolare per far fronte a volumi elevati di energie rinnovabili variabili e a una struttura di produzione più decentrata;

·sostenere la realizzazione del Green Deal europeo.

Questo processo riguarderà gli aspetti elencati di seguito.

L'energia elettrica come diritto fondamentale per i consumatori vulnerabili

La legislazione dell'Unione 16 riconosce che l'erogazione adeguata di calore, raffrescamento e illuminazione e dell'energia per alimentare gli apparecchi domestici sono servizi essenziali. Il pilastro europeo dei diritti sociali 17 include l'energia tra i servizi essenziali a cui tutti hanno il diritto di accedere. È probabile che il livello senza precedenti raggiunto dai prezzi dell'energia provochi un aumento delle persone in situazione di povertà energetica e riduca il tenore di vita anche di chi non si inquadra specificamente in tale situazione.

Come annunciato nella comunicazione di ottobre sui prezzi dell'energia, la Commissione ha istituito il gruppo di coordinamento per la povertà energetica e i consumatori vulnerabili, in cui gli Stati membri scambiano già migliori pratiche su come sostenere e tutelare i consumatori nelle circostanze attuali. L'assetto del mercato dell'energia elettrica potrebbe includere modalità per far sì che tutti i cittadini abbiano accesso all'energia di cui hanno bisogno, garantendo anche che taluni consumatori abbiano accesso a un livello minimo di erogazione di energia elettrica a un prezzo ragionevole, indipendentemente dalla situazione dei mercati.

Tutelare i consumatori da prezzi elevati e volatilità eccessiva

Un modo per attenuare il rischio di futuri aumenti dei prezzi dell'energia elettrica è la copertura (hedge). Il modo più semplice di realizzarla è concludere un contratto di fornitura a un prezzo fisso. Esistono mercati consolidati in tutta l'UE in cui l'energia elettrica può essere negoziata per consegna a termine. Tuttavia, alcuni di questi mercati dispongono di poca liquidità, in particolare per i contratti a più lungo termine, e potrebbero quindi essere necessari interventi normativi per migliorare la liquidità sui mercati a termine dell'energia elettrica.

L'attuale crisi ha dimostrato i vantaggi degli strumenti basati sul mercato per tutelare i consumatori dai rischi di prezzo. Tali strumenti comportano in genere la promessa contrattuale da parte di un produttore di mettere l'energia elettrica a disposizione di determinate categorie di consumatori a condizioni prestabilite che scattano quando il normale prezzo di mercato raggiunge un certo livello, fornendo così un'assicurazione contrattuale contro il rischio di prezzo. Come per qualsiasi tipo di assicurazione, la riduzione del rischio di prezzo in tali costruzioni comporta naturalmente un costo. Alcuni Stati membri utilizzano già contratti di questo tipo nell'ambito dei meccanismi di regolazione della capacità con cui garantiscono la sicurezza dell'approvvigionamento di energia elettrica. In tale contesto, i contratti sono stati definiti opzioni di affidabilità (reliability options). In sede accademica è stato proposto recentemente un contratto alternativo denominato "opzioni di accessibilità economica", volto a proteggere i consumatori non da impennate dei prezzi a breve termine, bensì da prezzi elevati sostenuti nel tempo.

A seguito del rapido aumento dei prezzi all'ingrosso dell'energia elettrica, alcuni fornitori hanno fatto fallimento e non sono stati in grado di onorare i loro obblighi di fornitura, obbligando i clienti a scegliere nuovi fornitori in tempi stretti, spesso senza la possibilità di negoziare condizioni favorevoli. Per garantire ai clienti l'affidabilità della fornitura di energia elettrica ai prezzi inizialmente concordati potrebbe essere appropriato richiedere ai fornitori di prevedere una copertura (hedge) per una parte dei loro obblighi di fornitura e introdurre altri requisiti normativi che garantiscano a questi ultimi sufficiente solidità per resistere a crisi future. I fornitori potrebbero anche avere l'obbligo di includere nel loro portafoglio proposte a prezzo fisso, analogamente a quanto oggi avviene con l'obbligo di offrire contratti dinamici.

Garantire investimenti in capacità continua e a basse emissioni di carbonio

Per garantire la sicurezza dell'approvvigionamento a lungo termine e dare certezza agli investitori, sarà necessario valutare meglio se i meccanismi di regolazione della capacità debbano diventare una caratteristica a lungo termine del sistema elettrico e quali sarebbero le conseguenze per la loro integrazione nel mercato dell'energia elettrica. Tali meccanismi dovrebbero essere concepiti in modo da garantire investimenti in capacità continua da fonti rinnovabili e a basse emissioni di carbonio, compatibilmente con gli obiettivi climatici dell'Unione. Potrebbero anche integrare alcuni dei meccanismi contrattuali di accessibilità economica sopra descritti.

La crisi ha poi dimostrato che, nei casi in cui la produzione gode di un sostegno pubblico, come spesso avviene per le energie rinnovabili, occorre impostarlo in modo da garantire gli investimenti evitando nel contempo rendimenti eccessivi per gli investitori in periodi di prezzi di mercato elevati. Per conseguire tale obiettivo alcuni Stati membri fanno ricorso a contratti bidirezionali per differenza in base ai quali l'operatore riceve un'integrazione quando i prezzi di mercato sono bassi e la restituisce quando sono elevati. Contratti per differenza ben congegnati possono contribuire a rendere la formazione del prezzo dell'energia elettrica meno dipendente dal costo del gas naturale e potrebbero essere utili come modello standard per i nuovi investimenti nelle energie rinnovabili e per altri investimenti pubblici nella generazione (ad esempio nella generazione nucleare).

Migliorare la gestione della domanda e la flessibilità per ridurre i picchi dei prezzi

Le risorse o le infrastrutture che apportano maggiore flessibilità, come la gestione della domanda e lo stoccaggio, consentono ai consumatori di reagire ai prezzi, aumentando il consumo in caso di eccesso di produzione e riducendolo quando l'offerta è limitata. In questo modo si riducono i costi complessivi, i consumatori possono gestire la spesa per la bolletta energetica e si contribuisce a integrare efficacemente quote elevate di energie rinnovabili variabili. Gli investimenti in tali tecnologie flessibili, compresa l'introduzione di reti intelligenti conformemente alla direttiva sull'energia elettrica, potrebbero essere finanziati con fondi dell'Unione e possono ridurre la necessità di meccanismi di regolazione della capacità più tradizionali che spesso finanziano la generazione a partire dal gas o da altre fonti fossili.

Il piano d'azione per la digitalizzazione del settore dell'energia, la cui adozione è prevista per settembre, proporrà misure per migliorare lo scambio e l'interoperabilità dei dati e sostenere lo sviluppo di strumenti digitali per i consumatori che consentiranno loro di valorizzare la propria flessibilità, ad esempio reagendo ai segnali di prezzo o adeguando il consumo alla produzione domestica (come quella da pannelli fotovoltaici sui tetti). La Commissione propone anche di accelerare lo sviluppo e l'adozione di un nuovo codice di rete dedicato alla gestione della domanda.

È altresì importante promuovere sistemi di autoconsumo collettivo e individuale che, come sottolineato nella strategia dell'UE per l'energia solare 18 , traducano una maggiore responsabilizzazione dei consumatori in un aumento della produzione di energia solare nell'UE nei prossimi anni.

Infrastrutture per l'energia elettrica e il gas

Gli investimenti nelle infrastrutture dell'energia elettrica sono fondamentali per il funzionamento del mercato interno. Occorre aumentare la capacità transfrontaliera nelle regioni in cui ciò sia necessario per il libero flusso dell'energia elettrica tra gli Stati membri.

In molti Stati membri il quadro normativo nazionale non prevede incentivi o riconoscimenti espliciti all'innovazione nel campo delle infrastrutture dell'energia elettrica e del gas, lacuna particolarmente problematica nei casi in cui i vantaggi derivanti da approcci innovativi sono incerti. Inoltre, i quadri normativi nazionali di molti Stati membri sembrano creare ostacoli all'innovazione nelle infrastrutture dell'energia elettrica e del gas. Ad esempio, in alcuni casi mancano disposizioni specifiche sull'innovazione, oppure esiste un orientamento strutturale verso soluzioni basate sulla spesa in conto capitale (CAPEX) anziché sulla spesa operativa (OPEX) o un disincentivo, anch'esso strutturale, che dissuade i gestori dei sistemi di trasmissione dagli investimenti a causa della percezione di rischi di progetto elevati abbinati a sanzioni severe per il mancato rispetto delle scadenze. Gli Stati membri dovrebbero rimuovere questi ostacoli all'innovazione e sviluppare invece quadri normativi per incentivarla, evitando nel contempo gli attivi non recuperabili basati sui combustibili fossili.

Tariffe differenziate per località per ridurre i costi e gli utili straordinari

Un altro problema individuato dall'ACER è la necessità di prestare maggiore attenzione ai segnali differenziati per località nell'assetto del mercato europeo. Prezzi di mercato diversi in luoghi diversi servirebbero a tenere conto dell'equilibrio locale tra domanda e offerta e della disponibilità della trasmissione. Secondo uno studio del 2019 19 l'introduzione di prezzi differenziati per località in Europa porterebbe a risparmi sui costi dell'ordine del 4 %. Tali vantaggi sarebbero direttamente proporzionali all'aumento della quota di energie rinnovabili nel mix energetico. Uno studio del 2020 prevede che in assenza di prezzi differenziati per località i costi di sistema aumenterebbero del 10 % entro il 2040 20 . Saranno ulteriormente analizzate le possibili implicazioni dei meccanismi volti a rafforzare i segnali di prezzo differenziati per località.

Vigilanza del mercato e trasparenza

Il regolamento (CE) n. 1227/2011 su integrità e trasparenza del mercato all'ingrosso 21 (REMIT) è stato concepito più di dieci anni fa per garantire che i consumatori e gli altri operatori del mercato possano avere fiducia nell'integrità dei mercati dell'energia elettrica e del gas, i prezzi riflettano un'interazione equa e competitiva tra l'offerta e la domanda e non si possano ottenere profitti dagli abusi di mercato.

Sebbene nulla indichi che l'attuale crisi sia stata causata da abusi di mercato, in periodi di prezzi elevati e volatilità del mercato è molto importante garantire un quadro aggiornato e solido per tutelarsi da tale possibilità. Il quadro REMIT potrebbe essere riesaminato per esplorare possibilità di attenuare più efficacemente i rischi di abusi di mercato, migliorando la trasparenza del mercato, la qualità e la raccolta dei dati e l'applicazione delle norme a livello dell'UE.

5.Conclusioni

La Commissione invita il Consiglio europeo ad approvare le misure a breve termine proposte nella presente comunicazione per far fronte ai prezzi elevati e invita gli Stati membri, in linea con il piano REPowerEU, ad accelerare le misure di preparazione in vista di un'eventuale interruzione della fornitura di gas russo.

Guardando oltre il breve termine, la Commissione ritiene che, sulla base della relazione dell'ACER e della consultazione dei portatori di interessi, l'attuale assetto del mercato dell'energia elettrica offra efficienza e integrazione e consenta all'Europa di cogliere tutti i vantaggi economici di un mercato unico dell'energia, garantendo la sicurezza dell'approvvigionamento e sostenendo il processo di decarbonizzazione. La Commissione invita gli Stati membri a garantire la piena attuazione della legislazione sul mercato dell'energia elettrica, in particolare per assicurare tariffe in linea con i costi e l'eliminazione degli ostacoli all'uso di risorse flessibili, che consentiranno di integrare l'energia elettrica da fonti rinnovabili variabili e di aumentare la flessibilità della rete per facilitare l'integrazione del sistema energetico. La Commissione sottolinea la necessità di velocizzare l'attuazione del piano REPowerEU per accelerare il graduale abbandono del gas russo e investire in un sistema energetico resiliente. La Commissione continuerà a sostenere gli Stati membri nella preparazione e nell'attuazione di riforme e investimenti volti a eliminare gradualmente la dipendenza dalle importazioni di combustibili fossili dalla Russia, anche tramite lo strumento di sostegno tecnico.

Tuttavia, vi sono settori in cui sono necessari adeguamenti all'assetto del mercato dell'energia elettrica dell'UE per tenere conto della futura evoluzione del panorama energetico e del mix di generazione, nonché delle nuove tecnologie emergenti, degli sviluppi geopolitici e degli insegnamenti tratti dalla crisi attuale. Tali adeguamenti dovrebbero contribuire a ottimizzare il funzionamento dell'assetto del mercato dell'energia elettrica e renderlo più adatto a promuovere una decarbonizzazione del settore efficace sotto il profilo dei costi, garantire prezzi accessibili ai consumatori e aumentare la capacità del mercato di resistere alla volatilità dei prezzi. La presente comunicazione individua una serie di questioni per le quali tali adeguamenti sembrano giustificati. Sulla base di tale lavoro preliminare la Commissione avvierà un processo di valutazione d'impatto e un dialogo con gli Stati membri e con un'ampia gamma di portatori di interessi e autorità nazionali di regolazione per adeguare l'assetto del mercato dell'energia elettrica e, se necessario, il relativo quadro normativo.

Allegato: panoramica dettagliata dei contributi dei portatori di interessi

(1)

   COM(2021) 660 final.

(2)

   COM(2022) 108 final.

(3)

   COM(2022) 138 final.

(4)

   Il prezzo di mercato dell'energia elettrica è determinato sulla base dell'unità marginale di generazione.

(5)

   Analisi della curva prospettica del TTF a partire dal 29.4.2022, fonte: S&P Global Platts.

(6)

   Il 24 e 25 marzo 2022 il Consiglio europeo ha incaricato la Commissione di raggiungere con urgenza i portatori di interessi del settore dell'energia ed esaminare se e in che modo le soluzioni a breve termine presentate dalla Commissione contribuirebbero a ridurre il prezzo del gas e ad affrontare l'effetto di contagio sui mercati dell'energia elettrica, tenendo conto delle circostanze nazionali. Cfr. le conclusioni del Consiglio europeo: https://www.consilium.europa.eu/it/documents-publications/public-register/public-register-search/results/?DocumentNumber=1/22&SubjectMatters=CONCL  

(7)

   Valutazione finale dell'ACER dell'assetto del mercato dell'energia elettrica all'ingrosso dell'UE, aprile 2022, pag. 21.

(8)

    ACER (2022). Valutazione finale dell'assetto del mercato dell'energia elettrica all'ingrosso nell'UE.

(9)

   COM(2022) 240 final. Il piano Risparmio energetico nell'UE propone un duplice approccio volto a conseguire risparmi energetici a breve termine attraverso cambiamenti comportamentali e ad accelerare e rafforzare le misure di efficienza energetica a medio e lungo termine.

(10)

   Il mercato al dettaglio del gas dovrebbe essere inteso come comprendente anche gli utenti industriali.

(11)

   COM(2022) 230.

(12)

   Dichiarata dalla Commissione su richiesta di almeno due Stati membri o eventualmente anche su richiesta di uno solo.

(13)

    ACER (2022). Valutazione finale dell'assetto del mercato dell'energia elettrica all'ingrosso nell'UE.

(14)

   Comunicazione della Commissione – Disciplina in materia di aiuti di Stato a favore del clima, dell'ambiente e dell'energia 2022, C(2022) 481.

(15)

   C(2022)3219.

(16)

   Direttiva (UE) 2019/944 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 giugno 2019, relativa a norme comuni per il mercato interno dell'energia elettrica e che modifica la direttiva 2012/27/UE (cfr. il considerando 59 in collegamento con gli articoli 5, 28 e 29)

(17)

   Il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione hanno proclamato il pilastro europeo dei diritti sociali nel 2017 in occasione del vertice di Göteborg. Il pilastro stabilisce 20 principi, di cui il n. 20 recita: "Ogni persona ha il diritto di accedere a servizi essenziali di qualità, compresi l'acqua, i servizi igienico-sanitari, l'energia, i trasporti, i servizi finanziari e le comunicazioni digitali. Per le persone in stato di bisogno è disponibile un sostegno per l'accesso a tali servizi."

(18)

   COM(2022) 221 final.

(19)

   Tractebel, 2019. Prezzi nodali nel mercato interno europeo dell'energia elettrica.

(20)

   NERA, 2020. "Cost Benefit of Access Reform: Modelling Report".

(21)

   GU L 326 dell'8.12.2011, pag. 1.