Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema «Rafforzare le imprese sociali senza scopo di lucro quale pilastro essenziale di un'Europa socialmente equa»

(parere esplorativo)

(2020/C 429/18)

Relatore:

Krzysztof BALON

Consultazione	Presidenza tedesca del Consiglio, 18.2.2020
Base giuridica	Articolo 304 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea
Sezione competente	Mercato unico, produzione e consumo
Adozione in sezione	4.9.2020
Adozione in sessione plenaria	18.9.2020
Sessione plenaria n.	554
Esito della votazione (favorevoli/contrari/astenuti)	211/3/5

1.   Conclusioni e raccomandazioni

1.1.

In considerazione del ruolo svolto dalle imprese sociali senza scopo di lucro nella realizzazione della dimensione sociale dell'Unione europea (UE) e nell'attuazione del pilastro europeo dei diritti sociali, anche e soprattutto nei periodi di crisi, il Comitato economico e sociale europeo (CESE) è favorevole al rafforzamento e al sostegno mirato in particolare delle imprese sociali e delle altre organizzazioni dell'economia sociale che reinvestono interamente gli eventuali profitti in attività di interesse generale o in obiettivi statutari senza scopo di lucro. Inoltre, tali organizzazioni dovrebbero avere una maggiore visibilità a livello europeo.

1.2.

Al momento esistono già, negli ordinamenti giuridici di molti Stati membri, delle norme che stabiliscono uno status di utilità pubblica che può essere applicato anche alle imprese sociali. Il CESE desidera pertanto incoraggiare tutti gli altri Stati membri a includere norme analoghe nel proprio diritto nazionale.

1.3.

Un protocollo sulla diversità delle forme di imprese dovrebbe essere inoltre allegato al TFUE, al pari del protocollo n. 26 sui servizi di interesse economico generale, in cui le imprese sociali senza scopo di lucro siano definite separatamente. Il CESE chiede altresì agli Stati membri di inserire tale revisione nel programma delle riforme da attuare in futuro.

1.4.

Le imprese sociali senza scopo di lucro e le organizzazioni analoghe senza scopo di lucro dovrebbero essere rafforzate introducendo, fra le norme in materia di appalti, una speciale considerazione a loro favore, rispetto agli offerenti statali e commerciali, per l'erogazione di servizi sociali di interesse generale. A tale proposito, negli appalti pubblici si dovrebbe tenere conto soprattutto dei settori specifici di attività delle imprese sociali senza scopo di lucro nel campo della prestazione di servizi sociali, come ad esempio le cure e l'assistenza sanitaria.

1.5.

Il CESE si esprime inoltre a favore della possibilità di prevedere incentivi destinati esclusivamente alle organizzazioni senza scopo di lucro, senza che questo determini alcuna violazione delle norme dell'UE in materia di aiuti di Stato.

1.6.

L'attuale massimale previsto dal regolamento de minimis sui servizi di interesse economico generale, pari a 500 000 EUR nell'arco di tre esercizi finanziari, dovrebbe essere aumentato in maniera significativa a 800 000 EUR per esercizio finanziario.

1.7.

Il CESE ritiene che dovrebbe essere introdotta una deroga generalizzata per l'utilizzo di fondi europei con cofinanziamento nazionale. Come per i programmi gestiti esclusivamente dall'UE, eventuali cofinanziamenti nazionali non dovrebbero avere alcuna rilevanza in relazione alle norme in materia di aiuti di Stato.

1.8.

Il sostegno alle organizzazioni dell'economia sociale senza scopo di lucro dovrebbe inoltre essere compreso nel quadro di valutazione della situazione sociale durante il processo del semestre europeo.

1.9.

Le imprese dell'economia sociale senza scopo di lucro non solo rappresentano un modello imprenditoriale sostenibile, ma creano e mantengono posti di lavoro di qualità, promuovono le pari opportunità, anche per le persone con disabilità e altri gruppi socialmente svantaggiati, provvedono a un elevato livello di partecipazione ed equità sociali, nonché promuovono la trasformazione digitale e ambientale. L'economia sociale è pertanto un alleato strategico per il rafforzamento della dimensione sociale dell'Europa. Per questo motivo, le attività dell'economia sociale dovrebbero essere specialmente promosse mediante i fondi europei e dovrebbero diventare, in particolare, un obiettivo specifico e distinto dei finanziamenti a titolo del FSE+.

1.10.

Il CESE si dichiara disponibile ad assumere una funzione di promozione e coordinamento nell'ambito della discussione sul ruolo delle imprese sociali senza scopo di lucro nell'applicazione del fondo per la ripresa dopo la crisi del coronavirus e nel quadro del piano d'azione per l'economia sociale 2021, nonché per la ridefinizione delle condizioni quadro a livello giuridico e finanziario necessaria a tal fine.

2.   Introduzione

2.1.

Il 18 febbraio 2020 il governo della Repubblica federale di Germania, nell'ambito dei preparativi in vista della presidenza tedesca del Consiglio dell'UE nella seconda metà del 2020, ha chiesto al CESE di elaborare un parere sul tema «Rafforzare le imprese sociali senza scopo di lucro quale pilastro essenziale di un'Europa socialmente equa». In tale contesto, il governo tedesco ha sottolineato l'importanza dell'interesse generale quale collante e valore fondante dell'Europa, anche nell'ambito delle attività economiche, e la grande innovatività delle imprese dell'economia sociale votate all'interesse generale che hanno come attività principale la prestazione di servizi sociali.

2.2.

L'economia sociale è costituita da una varietà di imprese e organizzazioni, fra cui cooperative, mutue, associazioni, fondazioni e imprese sociali, oltre ad altre forme giuridiche specifiche di ciascuno Stato membro, che sono unite da valori e principi comuni (1). In Europa l'economia sociale si è dimostrata estremamente importante e di rilevanza sistemica anche in periodi di crisi economica e sociale. Essa contribuisce a creare coesione sociale, nonché a rafforzarla e a garantirla nel lungo termine. In particolare, il modello della prestazione di servizi sociali senza scopo di lucro, con il primato assoluto degli obiettivi sociali, si è dimostrato estremamente flessibile, vicino ai cittadini, innovativo, sostenibile, efficiente e legittimo dal punto di vista democratico. Le imprese sociali senza scopo di lucro contribuiscono inoltre in maniera determinante alla creazione di pari opportunità per tutti, indipendentemente dall'età, dal genere e dall'origine. Esse rispondono alle esigenze sociali della società che non sono già coperte dai servizi sociali pubblici. Anche in un parere precedente il CESE ha evidenziato che il lavoro delle imprese dell'economia sociale è al servizio dell'interesse generale e non ha come obiettivo la massimizzazione dei profitti. In tal modo l'economia sociale crea posti di lavoro di qualità in imprese socialmente responsabili (2) in settori quali l'assistenza sanitaria, le cure o la custodia dei bambini.

2.3.

Alla luce del carattere eterogeneo dell'economia sociale in Europa, non esiste una definizione di «impresa sociale» giuridicamente vincolante a livello dell'UE. Il CESE descrive le imprese sociali, sulla base di determinate caratteristiche, come quelle imprese che: — si prefiggono obiettivi di carattere essenzialmente sociale piuttosto che lucrativo, creando benefici sociali per la collettività in generale o i suoi membri; — operano prevalentemente senza scopo di lucro, e reinvestono gran parte degli utili anziché distribuirli tra i soci o altri proprietari privati; — assumono una varietà di forme giuridiche e di modelli: società cooperative o mutualistiche, associazioni di volontariato, fondazioni, società con o senza scopo di lucro, ecc. In molti casi, le imprese sociali assumono una combinazione di diverse forme giuridiche e in alcuni casi cambiano forma, secondo le proprie esigenze; — sono operatori economici che producono beni e servizi (spesso di interesse generale), in molti casi contraddistinti da una forte componente di innovazione sociale; — operano come entità indipendenti, con una spiccata dimensione partecipativa e di codecisione (coinvolgimento del personale, degli utenti, dei membri) nonché di governance democratica (rappresentativa o diretta); — sono, in molti casi, derivate da organizzazioni della società civile o associate ad esse (3).

2.4.

Analogamente, non esiste una definizione giuridicamente vincolante a livello dell'UE di attività senza scopo di lucro. Al contrario, come osservato dal CESE in un parere precedente, il diritto dell'UE non tiene conto dell'economia sociale nelle sue caratteristiche intrinseche, in particolare la diversa relazione con i profitti. L'articolo 54 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE) è interpretato tuttora come un articolo che oppone le entità economicamente disinteressate (senza scopo di lucro) alle società che esercitano un'attività economica dietro retribuzione. Questa seconda categoria comprende quindi, senza distinguerle e a prescindere dalla loro forma giuridica, tutte le imprese le cui attività le portano a realizzare profitti, che siano o meno redistribuiti (4). Esistono tuttavia negli ordinamenti giuridici di molti Stati membri norme che stabiliscono uno status delle attività senza scopo di lucro che può essere applicato anche alle imprese sociali. Si dovrebbe quindi distinguere fra tre tipologie di attori economicamente attivi: imprese a scopo puramente di lucro, imprese dell'economia sociale a lucro limitato, come già illustrato nel parere CESE INT/871 (5), e imprese sociali senza (alcuno) scopo di lucro. Queste ultime costituiscono l'oggetto del presente parere.

2.5.

In considerazione di tali norme nazionali, possono essere considerate imprese sociali senza scopo di lucro le imprese sociali che presentano le caratteristiche di cui al punto 2.4 e che sono inoltre obbligate, a norma della legislazione nazionale, a reinvestire interamente eventuali profitti in attività di interesse generale o in obiettivi statutari senza scopo di lucro.

2.6.

Già in un precedente parere il CESE ha rilevato che la giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea (CGUE) e la prassi decisionale della Commissione europea non manifestano un interesse sufficiente per le società definite «senza scopo di lucro» dal loro diritto nazionale o che, a prescindere da tale qualifica, soddisfano i criteri di cui sopra. Il CESE ritiene pertanto che un protocollo sulla diversità delle forme di imprese dovrebbe essere allegato al TFUE, al pari del protocollo n. 26 sui servizi di interesse economico generale, in cui le imprese sociali senza scopo di lucro e le imprese sociali a lucro limitato siano definite separatamente, e chiede agli Stati membri di inserire tale revisione nel programma delle riforme dei Trattati da attuare in futuro (6).

3.   Le imprese sociali senza scopo di lucro come prestatori di servizi sociali e sanitari di interesse generale nell'attuazione del pilastro europeo dei diritti sociali

3.1.

In un precedente parere il CESE ha già sottolineato che il pilastro europeo dei diritti sociali non potrà realizzarsi senza la partecipazione delle imprese dell'economia sociale e che queste sono naturalmente portate a soddisfare obiettivi come la promozione di posti di lavoro sicuri e flessibili, il dialogo sociale e il coinvolgimento dei lavoratori e un ambiente di lavoro sano, sicuro e adeguato, o a rispondere in maniera innovativa a taluni bisogni sociali fondamentali (7). Tali organizzazioni senza scopo di lucro dovrebbero avere maggiore visibilità a livello europeo. Affinché possano continuare a svolgere le proprie attività, sia quotidiane che in situazioni di crisi, è necessario promuovere l'innovazione e garantire loro un più facile accesso alle sovvenzioni. Gli Stati membri dovrebbero inoltre scambiarsi le buone prassi.

3.2.

Nei diversi Stati membri dell'UE, a seconda dell'organizzazione del rispettivo modello sociale, lo Stato nazionale è responsabile di garantire ai cittadini servizi sociali e sanitari di interesse generale diffusi su tutto il territorio ed efficienti, di qualità e accessibili a tutti, anche dal punto di vista economico. Il CESE ha già osservato in precedenza che i servizi di interesse generale rappresentano delle componenti indispensabili per la costruzione di un sistema di giustizia sociale e che esiste un diritto di accesso a «servizi essenziali» di qualità, fra cui i servizi sociali e sanitari, quali descritti dal pilastro europeo dei diritti sociali (8).

3.3.

In alcuni paesi tali servizi sono prestati da iniziative, organizzazioni e attività senza scopo di lucro che godono di una priorità rispetto alle attività statali; in questi sistemi, lo Stato garantisce le condizioni generali per la prestazione dei servizi, gli utenti scelgono gli offerenti e gli enti previdenziali si occupano di finanziare i servizi. In tale ambito, la prestazione dei servizi deve orientarsi agli interessi degli utenti coinvolgendoli in maniera partecipativa. Questa modalità di prestazione dei servizi, allo stesso tempo orientata agli utenti e competitiva, da parte delle imprese sociali senza scopo di lucro potrebbe fungere da base per la discussione di un modello a livello europeo ed essere altresì rafforzata in opposizione a procedure di aggiudicazione degli appalti nelle quali gli utenti sono privati della loro libertà di scelta.

3.4.

Il CESE è favorevole all'ipotesi di incentivi mirati o esclusivamente destinati alle organizzazioni senza scopo di lucro, senza che questo comporti il rischio di una violazione delle norme dell'UE in materia di aiuti di Stato. Quanto detto è più che mai importante nelle situazioni di crisi, dal momento che le organizzazioni senza scopo di lucro non hanno riserve a disposizione. È tuttavia proprio in dette situazioni di crisi che i servizi sociali e sanitari sono imprescindibili ed è necessario garantirne l'elevata qualità.

3.5.

A tale scopo, e in generale per rafforzare l'economia sociale senza scopo di lucro nella prestazione di servizi sociali e sanitari di interesse generale, si rendono necessari cambiamenti essenziali del quadro giuridico europeo, in particolare:

3.5.1.

l'introduzione fra le norme in materia di appalti di una priorità a favore degli offerenti senza scopo di lucro rispetto a quelli statali o commerciali;

3.5.2.

un aumento significativo del massimale previsto dal regolamento de minimis sui servizi di interesse economico generale, dagli attuali 500 000 EUR nell'arco di tre esercizi finanziari a circa 800 000 EUR per esercizio finanziario; tale aumento contribuirebbe a una migliore applicabilità e, di conseguenza, a una maggiore efficacia di detto regolamento, mantenendo al contempo limitato il rischio di effettive distorsioni transfrontaliere della concorrenza;

3.5.3.

deroghe generalizzate per l'utilizzo di fondi europei con un cofinanziamento nazionale; anche in questo caso, come per i programmi gestiti esclusivamente dall'UE, eventuali cofinanziamenti nazionali non dovrebbero avere alcuna rilevanza in relazione alle norme in materia di aiuti di Stato. A tale riguardo, in determinati casi le autorità degli Stati membri devono poter stabilire, in maniera vincolante e con legittimo affidamento per il destinatario dell'intervento statale, che tale intervento effettivamente non costituisce un aiuto di Stato. La Commissione o la Corte di giustizia dell'Unione europea dovrebbe essere responsabile del controllo di eventuali violazioni delle norme.

4.   Il quadro finanziario delle attività delle imprese sociali senza scopo di lucro

4.1.

Il CESE ha ripetutamente invitato la Commissione europea a creare, in collaborazione con gli Stati membri, un ecosistema favorevole e sostenibile per l'economia sociale (9). Nel miglioramento del quadro finanziario delle attività delle imprese sociali senza scopo di lucro rientrano, fra l'altro, tassi di cofinanziamento adeguati, semplificazioni amministrative, come un insieme di indicatori orientati alle necessità, e l'applicazione e il riconoscimento di somme forfettarie.

4.2.

Per le imprese sociali senza scopo di lucro che prestano servizi sociali e sanitari il finanziamento mediante i fondi europei, fra cui il Fondo sociale europeo Plus (FSE+), è di particolare importanza.

4.2.1.

Nel parere sulla proposta di regolamento relativo al Fondo sociale europeo Plus (FSE+) (10), il Comitato ha chiesto, in considerazione del ruolo sempre maggiore dell'economia sociale nella dimensione sociale dell'UE, che il sostegno per le attività dell'economia sociale diventasse un obiettivo specifico e distinto del FSE+ (11).

4.2.2.

Il CESE ha inoltre sottolineato la frequente insufficienza delle risorse finanziarie delle imprese sociali senza scopo di lucro e, a tale riguardo, ha chiesto l'equiparazione del trattamento delle prestazioni in natura a quello dei contributi finanziari nell'indicazione delle risorse proprie per le attività sostenute dai fondi del FSE+ (12).

4.2.3.

Fra le imprese sociali senza scopo di lucro rientrano anche organizzazioni più piccole, attive a livello locale, nate da gruppi di autosostegno. Il CESE si è già detto favorevole a destinare una parte adeguata delle risorse del FSE+ a favore di tali organizzazioni (13). Dovrebbe inoltre essere consentito il finanziamento mirato dell'impegno volontario nella prestazione di servizi sociali e sanitari.

5.   Il piano d'azione per l'economia sociale: le imprese sociali senza scopo di lucro quali importanti attori del fondo per la ripresa dopo la crisi del coronavirus

5.1.

La crisi del coronavirus mostra che le misure intraprese a livello dei singoli Stati sono efficaci solo nel quadro di un'azione coordinata. Come osservato nel documento di sintesi ECO/515 del CESE relativo al regolamento «Iniziativa di investimento in risposta al coronavirus», oltre ai sistemi pubblici di assistenza sanitaria e alle PMI, è opportuno non trascurare neanche le imprese sociali senza scopo di lucro e le organizzazioni della società civile, alle quali andrebbe fornito un maggiore sostegno. Le imprese sociali senza scopo di lucro e le organizzazioni della società civile dispongono di riserve molto limitate da utilizzare in situazioni di crisi. Tuttavia, è proprio nei periodi di crisi che esse sono essenziali per la sopravvivenza di sistemi (sanitari) funzionanti. Il CESE chiede pertanto che il sostegno a tali funzioni e organizzazioni sia intensificato non solo nell'ambito della gestione della crisi attuale, ma anche nell'ambito della regolare attuazione del pilastro europeo dei diritti sociali, della politica sociale e sanitaria comune, del Fondo sociale europeo (FSE) e del quadro di valutazione della situazione sociale durante il processo del semestre europeo (14).

5.2.

Il CESE sostiene la posizione della Commissione europea, esposta nella lettera del commissario per l'occupazione, gli affari sociali e l'inclusione Nicolas Schmit ai governi degli Stati membri, del 24 aprile 2020 (15), secondo la quale è proprio in questi periodi di crisi che occorre sostenere l'economia sociale. Le organizzazioni dell'economia sociale, afferma la Commissione, contribuiscono nella pratica già in molti modi ad attutire gli effetti della crisi attuale: in collaborazione con le autorità nazionali e a integrazione delle misure da esse intraprese, dette organizzazioni offrono infatti una vasta gamma di servizi sociali, in particolare per i soggetti più fragili della società. Sono inoltre importanti datori di lavoro per i gruppi vulnerabili e svolgono un ruolo decisivo per l'integrazione nel mercato del lavoro e il trasferimento delle competenze.

5.3.

Le organizzazioni dell'economia sociale senza scopo di lucro e altre organizzazioni senza scopo di lucro dovrebbero essere maggiormente connesse dal punto di vista politico, della comunicazione e del lavoro operativo. L'UE e i suoi Stati membri dovrebbero sostenere tale connessione promuovendo in maniera duratura una cooperazione transfrontaliera regolare e collegando in maniera migliore protezioni civili, servizi medici di pronto soccorso e servizi sociali e sanitari. Il ritorno alla chiusura dei confini e a progetti meramente nazionali, verificatosi durante la crisi del coronavirus, oltre a essere controproducente, è contrario agli obiettivi e ai valori dell'UE.

5.4.

In Europa le organizzazioni dell'economia sociale e, in particolare, le imprese sociali senza scopo di lucro, grazie al loro carattere inclusivo e al loro obiettivo di aiutare le persone più svantaggiate, contribuiscono in particolare all'assistenza ai migranti. Come già chiesto nel parere INT/785 del CESE, anche in questo contesto le organizzazioni dell'economia sociale vanno maggiormente riconosciute (16).

5.5.

A tale riguardo, il CESE, facendo riferimento al suo parere sul tema La dimensione esterna dell'economia sociale (17), sottolinea nuovamente che la Commissione non ha tenuto conto dell'economia sociale nella sua proposta relativa a un nuovo consenso europeo in materia di sviluppo. Proprio l'economia sociale senza scopo di lucro ha un particolare potenziale per sviluppare, sulla base della mutua assistenza e della società civile organizzata, la sua azione sostenibile per la risoluzione di problemi sociali ed ecologici, perseguendo un approccio dal basso verso l'alto. Una forte economia sociale europea senza scopo di lucro può mettere a disposizione le proprie esperienze sotto forma di migliori prassi. In presenza di adeguati meccanismi di controllo statali o legittimati democraticamente, un orientamento stabilito per legge verso attività senza scopo di lucro, sotto forma di un reinvestimento totale degli utili nell'obiettivo sociale dell'impresa, può impedire la privatizzazione dei fondi pubblici e la ricerca della massimizzazione sfrenata dei profitti anche al di fuori dell'Europa.

5.6.

È necessario un consenso ampio a livello sociale fra datori di lavoro, lavoratori e altre organizzazioni della società civile in merito al ruolo delle imprese sociali senza scopo di lucro e delle correlate organizzazioni della società civile nell'applicazione del fondo per la ripresa dopo la crisi del coronavirus e nell'ambito del piano d'azione per l'economia sociale 2021, nonché per la ridefinizione delle condizioni quadro a livello giuridico e finanziario necessaria a tale riguardo. Il CESE si dichiara disponibile ad assumere un ruolo di promozione e coordinamento in tal senso.

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(1)  GU C 282 del 20.8.2019, pag. 1.

(2)  GU C 240 del 16.7.2019, pag. 20.

(3)  GU C 24 del 28.1.2012, pag. 1.

(4)  Cfr. nota 1.

(5)  Cfr. nota 1.

(6)  Cfr. nota 1.

(7)  Cfr. nota 1.

(8)  GU C 282 del 20.8.2019, pag. 7.

(9)  GU C 13 del 15.1.2016, pag. 152; GU C 62 del 15.2.2019, pag. 165.

(10)  COM(2018) 382 final.

(11)  GU C 62 del 15.2.2019, pag. 165.

(12)  Cfr. nota 11.

(13)  Cfr. nota 11.

(14)  Documento di sintesi ECO/515 del CESE, punto 1.11.

(15)  https://twitter.com/NicolasSchmitEU/status/1254685369070530560

(16)  GU C 283 del 10.8.2018, pag. 1.

(17)  GU C 345 del 13.10.2017, pag. 58.