COMMISSIONE EUROPEA

Bruxelles, 13.9.2017

COM(2017) 492 final

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI

Una politica commerciale equilibrata e innovativa per gestire la globalizzazione

1. Introduzione

La Commissione europea si adopera per assicurare che la politica commerciale dell'UE si evolva in modo da realizzare gli obiettivi politici ed economici generali dell'Unione, anche rafforzando la coerenza tra la politica commerciale e le altre politiche interne ed esterne dell'UE. La politica commerciale, ad esempio, concentrandosi non solo sugli aspetti economici ma anche sulla promozione di obiettivi ambientali e sociali, contribuisce alla politica integrata dell'agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile come pure all'agenda europea sulla migrazione e a quella sulla sicurezza. Un'agenda politica solida e innovativa deve rispondere alle attuali sfide e opportunità che si presentano all'Europa e promuovere nel contempo gli interessi fondamentali di quest'ultima. La Commissione propone oggi un pacchetto di nuove iniziative che integrano e completano l'attuale agenda commerciale dell'Unione, già molto intensa, al fine di raggiungere i seguenti obiettivi:

- in primo luogo, una proposta di regolamento che istituisce un quadro per il controllo degli investimenti esteri diretti nell'UE al fine, da un lato, di garantire che questi restino un'importante fonte di crescita nell'UE e, dall'altro, di tutelare gli interessi fondamentali dell'Unione. La proposta legislativa è accompagnata da una comunicazione della Commissione che illustra in dettaglio la necessità strategica di tale controllo;

- in secondo luogo, raccomandazioni per l'avvio di negoziati su accordi commerciali con l'Australia e con la Nuova Zelanda. Gli accordi in questione dovrebbero basarsi sui recenti negoziati condotti con successo con, tra gli altri paesi, Canada, Singapore, Vietnam e Giappone, ampliando l'alleanza dei partner impegnati a favore di regole innovative per il commercio mondiale;

- in terzo luogo, una raccomandazione per l'avvio di negoziati multilaterali intesi ad istituire un tribunale multilaterale per la risoluzione delle controversie in materia di investimenti, un'innovazione importante a livello di governance mondiale;

- in quarto luogo, la Commissione ha inoltre deciso di pubblicare d'ora in avanti le sue raccomandazioni per direttive di negoziato relative ad accordi commerciali, a cominciare dalle tre raccomandazioni di oggi. Ciò significa che nel momento stesso in cui sono presentate al Consiglio per le deliberazioni e trasmesse al Parlamento europeo (come accadeva già), esse vengono ora automaticamente trasmesse anche ai parlamenti nazionali e messe a disposizione del pubblico, rendendo così possibile fin dall'inizio un dibattito ampio e inclusivo sull'accordo previsto;

- da ultimo, la Commissione ha anche deciso di istituire un gruppo incaricato di fornire consulenza sugli accordi commerciali dell'UE, ponendo l'accento su un processo trasparente ed inclusivo di elaborazione della politica commerciale.

Parallelamente alla presente comunicazione, la Commissione pubblica oggi anche la prima relazione biennale sull'attuazione della propria strategia commerciale "Commercio per tutti" 3 . La relazione delinea i risultati concreti e i lavori in corso nei due anni passati dall'adozione della strategia, indicando gli insegnamenti appresi che orientano l'evoluzione della politica commerciale dell'UE. Sarà integrata in autunno da una relazione sull'attuazione degli accordi di libero scambio; la Commissione invita tutte le parti interessate a un dibattito su una politica commerciale lungimirante sulla base delle due relazioni e della presente comunicazione. Quest'anno sarà inoltre riesaminata la strategia in materia di aiuti al commercio, sulla base del nuovo consenso europeo in materia di sviluppo.

2. Concludere nuovi partenariati commerciali per stabilire regole innovative per il commercio mondiale

L'UE è impegnata a favore di un commercio aperto ancorato a un sistema commerciale multilaterale basato su regole. L'apertura alla circolazione di beni, servizi, persone e capitali ha contribuito alla crescita e alla competitività dell'Unione e al benessere dei suoi consumatori. Associata a standard elevati in materia di protezione ambientale, sociale, dei consumatori e del lavoro, costituisce la base della nostra prosperità ed è lo strumento più adatto per far sì che la globalizzazione vada a vantaggio di tutti gli europei. Benché la globalizzazione non sia fatta solo di scambi commerciali e i suoi effetti si sommino a quelli dei cambiamenti tecnologici, è indubbio che la politica commerciale può svolgere un ruolo importante nella sua gestione, al fine di garantire che i suoi effetti economici, sociali ed ambientali siano positivi per i cittadini e le imprese in Europa e altrove.

L'UE è alla ricerca di partner che vogliano lavorare insieme per stabilire regole aperte e innovative per le realtà commerciali del 21º secolo e rafforzare così la governance mondiale. I recenti accordi conclusi dall'UE con Canada, Singapore e Vietnam, come pure l'accordo di massima con il Giappone, oltre a creare nuove opportunità economiche per le imprese e i cittadini europei, rispecchiano e promuovono i valori universali dell'Unione e salvaguardano il diritto dei governi di legiferare in difesa dell'interesse pubblico.

Creare nuove opportunità economiche

Per aprire nuovi mercati la Commissione europea persegue un'agenda globale di negoziati a livello bilaterale e multilaterale, finalizzati a garantire il reciproco accesso ai mercati. Gli obblighi multilaterali dell'UE nell'ambito dell'Organizzazione mondiale del commercio (OMC) costituiscono il fondamento delle nostre relazioni commerciali in tutto il mondo. In vista della conferenza ministeriale che si terrà a Buenos Aires in dicembre, l'UE è in prima linea nel ridefinire l'agenda di negoziati dell'OMC, con l'obiettivo di modernizzare le regole del commercio mondiale e di ristabilire la preminenza dell'OMC nella regolamentazione, soprattutto in un momento di crescente protezionismo.

La Commissione è impegnata ad approfondire i legami dell'UE con i motori della futura crescita in Asia e in America latina. I negoziati con il Messico e il Mercosur stanno avanzando rapidamente e la Commissione mira ad una conclusione politica entro la fine dell'anno. Anche gli accordi negoziati con Singapore e Vietnam saranno presentati a breve.

L'accordo economico e commerciale globale tra l'UE e il Canada (CETA) sarà applicato in via provvisoria a partire dal 21 settembre. Il 6 luglio l'UE e il Giappone hanno raggiunto un accordo di massima sugli elementi principali di un accordo di partenariato economico e stanno lavorando intensamente per arrivare a un testo definitivo entro la fine dell'anno. Questi accordi di ampia portata elimineranno, tra l'altro, la maggior parte dei dazi pagati dalle imprese dell'UE sui loro scambi commerciali con il Canada e il Giappone ed apriranno i mercati alle esportazioni dell'UE, anche per quanto riguarda i prodotti agricoli, i prodotti alimentari e le bevande. Gli accordi elimineranno ostacoli in tutta una serie di settori dei servizi e contribuiranno all'ulteriore promozione di un'economia innovativa e competitiva, agevolando così le attività di tutte le imprese, in particolare delle PMI.

Promuovere i valori universali dell'Unione

L'UE svolge un ruolo guida nel salvaguardare incondizionatamente gli elevati standard europei in materia di protezione ambientale, sociale, dei consumatori e del lavoro come pure i diritti fondamentali. Di concerto con i suoi partner, l'Unione intende utilizzare gli strumenti della politica commerciale per promuovere tali standard in tutto il mondo in linea con gli obiettivi di sviluppo sostenibile, che indicano nel commercio uno degli strumenti fondamentali per l'attuazione. Ad esempio, tutti i moderni accordi commerciali dell'UE sostengono l'attuazione degli accordi internazionali in materia di protezione ambientale e norme del lavoro. L'accordo di partenariato economico UE-Giappone è il primo accordo commerciale internazionale a sostenere esplicitamente l'accordo di Parigi sui cambiamenti climatici e l'accordo con il Canada ha ottenuto risultati ambiziosi per quanto riguarda gli impegni in materia di lavoro. Ciò mostra come l'approccio adottato dalla Commissione a questo riguardo, delineato nella sua comunicazione "Commercio per tutti" 4 , stia dando i suoi frutti. La Commissione è attualmente impegnata in ampi dibattiti con il Parlamento europeo, il Consiglio e le parti interessate per migliorare l'efficacia dell'attuazione e dell'applicazione delle disposizioni sul commercio e sullo sviluppo sostenibile contenute negli accordi dell'UE. 

Salvaguardare il diritto di legiferare

Gli accordi dell'UE salvaguardano inoltre esplicitamente il diritto dei governi di legiferare in difesa dell'interesse pubblico, un principio importante per tutti i futuri negoziati 5 e che sta alla base del nuovo approccio dell'UE alla protezione degli investimenti. Come dimostra l'accordo con il Canada, nei suoi accordi bilaterali la Commissione privilegia ora un approccio completamente rinnovato in materia di protezione degli investimenti, discostandosi significativamente dal sistema per la risoluzione delle controversie investitore-Stato.

Concludere nuovi partenariati

Gli accordi con il Giappone e il Canada e i rapidi progressi realizzati con partner come il Messico e il Mercosur mostrano che è possibile stabilire regole commerciali moderne e innovative. Sfruttando tale dinamica, la Commissione formula raccomandazioni al Consiglio per negoziare due nuovi accordi commerciali, con l'Australia e con la Nuova Zelanda, che si aggiungono alla recente raccomandazione della Commissione sull'avvio di negoziati con il Cile. Scopo di tali accordi è promuovere una crescita sostenibile attraverso l'espansione degli scambi commerciali, fornendo una base solida per approfondire i legami economici con l'intera regione Asia-Pacifico, ed ampliare l'alleanza dei partner impegnati a favore di regole innovative per il commercio mondiale.

3. Una solida politica commerciale e di investimento che protegga gli interessi dell'UE e garantisca l'equità

Nella stessa ottica, le attività dell'UE relative alle norme di governance globale devono adattarsi anche alle nuove sfide della concorrenza mondiale, tra cui quelle connesse all'acquisizione di attivi strategici dell'Unione da parte di investitori stranieri, in particolare imprese di proprietà statale e/o che beneficiano di sovvenzioni. L'apertura di principio dell'UE agli investimenti esteri diretti (IED) non cambierà, ma deve essere accompagnata da politiche solide e adeguate allo scopo, da un lato, di aprire altre economie e garantire che tutti rispettino le medesime regole e, dall'altro, di proteggere gli attivi da acquisizioni che danneggerebbero gli interessi vitali dell'UE o dei suoi Stati membri. Sebbene la politica commerciale e di investimento dell'UE continui ad essere lo strumento più adatto per far sì che i paesi terzi offrano un livello di apertura agli investimenti esteri equivalente a quello dell'UE e per promuovere condizioni di parità per gli operatori dell'Unione, è opportuno anche adottare misure per tutelare gli interessi fondamentali dell'UE.

Nell'ambito del pacchetto di misure di politica commerciale presentato oggi, la Commissione propone di accrescere la cooperazione dell'UE e di istituire un quadro per il controllo degli investimenti esteri diretti nell'UE. L'obiettivo è evitare acquisizioni di attivi strategici che potrebbero compromettere la sicurezza o l'ordine pubblico, salvaguardando così gli interessi fondamentali dell'Europa, mantenendo nel contempo l'apertura dei mercati dell'UE agli investimenti in generale.

La comunicazione presentata oggi "Accogliere con favore gli investimenti esteri diretti tutelando nel contempo gli interessi fondamentali" propone pertanto ulteriori misure concrete affinché gli Stati membri e, se del caso, la Commissione controllino determinati IED nell'Unione europea allo scopo di salvaguardare la sicurezza e l'ordine pubblico. La comunicazione accompagna una proposta di regolamento che istituisce un quadro per il controllo degli investimenti esteri diretti nell'UE per motivi di sicurezza e ordine pubblico, nonché un meccanismo di cooperazione tra Stati membri e un quadro per il riesame a livello dell'UE.

4. Concludere accordi efficaci grazie a un processo di negoziazione trasparente e inclusivo

Il modo in cui attuiamo la politica commerciale e conduciamo negoziati commerciali è importante. Affinché l'UE possa concludere accordi efficaci a vantaggio di tutti cittadini, il processo di elaborazione di tali accordi deve essere responsabile, trasparente e inclusivo. Si tratta di una responsabilità congiunta di tutte le istituzioni dell'UE, tutti gli Stati membri e tutti i parlamenti nazionali.

Per massimizzare i benefici potenziali della nostra politica commerciale, l'UE deve dimostrarsi un partner affidabile nei negoziati: il processo decisionale delle nostre istituzioni deve essere chiaro, prevedibile e adeguato allo scopo. Ciò significa garantire che il nostro assetto istituzionale ci permetta di ratificare e attuare in modo responsabile, legittimo ed efficace gli accordi che abbiamo negoziato. Il parere della Corte di giustizia dell'Unione europea sull'accordo di libero scambio UE-Singapore 6 fornisce opportuni chiarimenti in merito alla ripartizione delle competenze tra l'UE e i suoi Stati membri negli accordi commerciali e di investimento.

La raccomandazione per l'avvio di negoziati con l'Australia e la Nuova Zelanda copre un ampio elenco di tematiche che rientrano interamente nella politica commerciale comune dell'UE, tra cui la liberalizzazione degli scambi di beni e servizi, gli investimenti esteri diretti, gli appalti pubblici, regole generali destinate a garantire condizioni di parità e ambiziosi capitoli in materia di sviluppo sostenibile. Ciò permetterà di fare rapidamente passi avanti tenuto conto dell'imperativo politico di rafforzare la posizione commerciale dell'UE nel mondo. La Commissione è pronta a condurre tali negoziati a ritmo accelerato, nell'intento di concluderli entro il marzo 2019.

La raccomandazione per l'avvio di negoziati con l'Australia e la Nuova Zelanda non include la protezione degli investimenti e la risoluzione delle controversie in materia di investimenti: il dibattito sulla migliore architettura da dare agli accordi commerciali e agli accordi per la protezione degli investimenti dell'UE deve essere ancora concluso e la Commissione è pronta a proseguire le discussioni sulla questione con il Consiglio e il Parlamento europeo. Parallelamente la Commissione continua a portare avanti i negoziati in corso in materia di investimenti, tra cui quelli con Giappone, Cina, Myanmar e altri partner, per migliorare la posizione degli investitori dell'Unione all'estero, promuovendo nel contempo lo sviluppo sostenibile e tutelando il diritto dei governi di legiferare. Oggi la Commissione ha adottato anche una raccomandazione per l'avvio di negoziati finalizzati all'istituzione di un tribunale multilaterale per gli investimenti. La proposta costituisce un ulteriore passo avanti verso un approccio più trasparente, coerente ed equo al trattamento delle denunce presentate dagli investitori nel quadro degli accordi di protezione.

La questione giuridica della ripartizione delle competenze non dovrebbe in alcun modo incidere sulla legittimità e sul carattere inclusivo del processo di adozione, che dovrebbero essere garantiti indipendentemente dal fatto che la decisione definitiva di adozione sia presa a livello dell'UE o anche a livello di Stati membri. La Commissione accoglie pertanto con favore il fatto che i governi degli Stati membri dell'UE stiano sempre più dialogando con i loro parlamenti nazionali e regionali sui negoziati commerciali. I parlamenti nazionali svolgono in effetti un ruolo chiave nel monitorare la posizione dei rispettivi governi riguardo ai negoziati commerciali dell'UE. La Commissione incoraggia pertanto gli Stati membri a continuare su questa strada e, se possibile, garantire la partecipazione dei parlamenti nazionali sin dalle primissime fasi dei negoziati commerciali.

Questo è uno dei principali motivi alla base della decisione della Commissione di pubblicare le sue raccomandazioni per direttive di negoziato relative ad accordi commerciali, a partire dalle raccomandazioni sull'Australia, sulla Nuova Zelanda e sul tribunale multilaterale per gli investimenti presentate oggi, in linea anche con la prassi stabilita per i negoziati con il Regno Unito ai sensi dell'articolo 50.

Ciò significa inoltre che, conformemente alla normale prassi per altri tipi di proposte della Commissione, queste raccomandazioni saranno automaticamente trasmesse a tutti i parlamenti nazionali dell'UE e al Parlamento europeo nel momento stesso in cui vengono trasmesse al Consiglio, insieme alle relazioni sulla valutazione d'impatto. In questo modo sarà più facile, tanto per i parlamenti nazionali quanto per un ampio ventaglio di parti interessate, esprimere in una fase precoce le proprie opinioni ai governi che li rappresentano nelle discussioni in sede di Consiglio. La Commissione è pronta ad aiutare gli Stati membri a coinvolgere i rispettivi parlamenti nazionali e regionali e a proseguire il dibattito sul modo migliore per facilitare la partecipazione parlamentare.

Infine, in linea con il suo impegno a favore di un processo trasparente e inclusivo di elaborazione della politica commerciale, la Commissione ha deciso di istituire un gruppo consultivo sui negoziati commerciali dell'UE. Tale gruppo sarà costituito da rappresentanti di un ventaglio ampio ed equilibrato di parti interessate - sindacati, organizzazioni dei datori di lavoro, associazioni dei consumatori e altre organizzazioni non governative - che forniranno ai negoziatori e ai responsabili della politica commerciale della Commissione consulenze preziose sui settori oggetto dei negoziati commerciali, consentendo alla Commissione di basarsi su diverse idee ed opinioni in materia di commercio.

5. Conclusione

L'Unione europea deve difendere un sistema commerciale multilaterale aperto e basato su regole e condurre una politica commerciale solida e proattiva fondata sull'apertura e non protezionista, che garantisca la nostra continua prosperità e lo sviluppo sostenibile dell'economia europea.

A tal fine l'Unione europea deve promuovere sulla scena mondiale un'agenda commerciale aperta, innovativa e ambiziosa, basata su regole e valori. Tale politica commerciale, oltre a creare nuove opportunità economiche per le imprese e i cittadini europei, deve dunque rispecchiare e promuovere i valori universali dell'Unione e tutelare il diritto dei governi di legiferare in difesa dell'interesse pubblico.

Questa Commissione intende dedicare il resto del proprio mandato a dare un seguito agli accordi già conclusi con successo per apportare benefici concreti a tutti i cittadini. Per questo l'Unione europea ha bisogno di un approccio strategico solido e del consenso di tutti gli attori istituzionali. Tale dibattito è necessario, ma al tempo stesso non dobbiamo dimenticare il nostro compito di promuovere ulteriormente gli interessi dell'Europa. La Commissione intende pertanto accelerare tutti i negoziati in corso e invita tutte le istituzioni a procedere rapidamente al dibattito sull'architettura generale degli accordi commerciali dell'UE e degli accordi UE per la protezione degli investimenti.

I recenti accordi con il Canada e il Giappone dimostrano che non solo è possibile aspirare a una politica commerciale aperta, innovativa e basata su regole, ma che tale ambizione sa dare i suoi frutti, producendo risultati reciprocamente vantaggiosi e rafforzando la governance mondiale con i partner dell'UE. Il pacchetto di misure commerciali annunciato oggi promuove una moderna politica commerciale dell'UE che contribuisca alla volontà di questa Commissione di gestire la globalizzazione.

(1)

1 Commissione europea, "Libro bianco sul futuro dell'Europa", COM(2017)2025.

(2)

Commissione europea, "Documento di riflessione sulla gestione della globalizzazione", COM(2017)240.

(3)

Commissione europea, "Relazione sull'attuazione della strategia commerciale Commercio per tutti", COM(2017)491.

(4)

Comunicazione "Commercio per tutti: Verso una politica commerciale e di investimento più responsabile" del 14 ottobre 2015, COM(2015)497.

(5)

Lo strumento interpretativo comune sull'accordo economico e commerciale globale tra il Canada e l'Unione europea e i suoi Stati membri illustra più dettagliatamente questi impegni: http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-13541-2016-INIT/it/ pdf.

(6)

Parere 2/15 della Corte di giustizia dell'Unione europea ai sensi dell'articolo 218, paragrafo 11, del TFUE, emesso il 16 maggio 2017.