6.3.2014   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 67/58

1.1

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) accoglie con favore le proposte di istituire un meccanismo unico di risoluzione delle crisi sostenuto da adeguate modalità di finanziamento le quali, insieme a quelle relative alla creazione del meccanismo di vigilanza unico, del meccanismo europeo di stabilità e del sistema di risanamento e risoluzione delle crisi bancarie, costituiscono un nuovo elemento portante nella realizzazione dell'Unione bancaria.

Il meccanismo unico di risoluzione offre un sistema di risoluzione delle crisi agli Stati membri della zona euro e a quelli che vi aderiscono volontariamente, volto a consentire alle autorità di procedere a una radicale ristrutturazione delle banche in dissesto e alla loro risoluzione, senza che venga pregiudicata la stabilità economica. Il Fondo di risoluzione delle crisi collegato a tale meccanismo deve essere dotato delle risorse necessarie affinché tale operazione non debba essere finanziata con fondi pubblici e non vada a gravare sul contribuente.

1.2

Da quando è iniziata la crisi e in risposta ad essa è stato proposto di progredire verso un'Unione economica e monetaria più forte, basata su quadri integrati per il settore finanziario, le questioni di bilancio e la politica economica. La creazione di un quadro finanziario integrato, ossia di un'Unione bancaria, costituisce quindi una parte essenziale delle misure adottate nell'ambito delle politiche volte a riportare l'Europa sulla via della ripresa economica e della crescita.

1.3

Il CESE reputa che l'Unione bancaria sia un elemento prioritario e indispensabile in virtù del contributo che può fornire al necessario ripristino della fiducia dei consumatori e delle imprese e ai fini del buon finanziamento dell'economia. L'Unione bancaria diminuirà l'attuale frammentazione del mercato interno, contribuendo così a creare parità di condizioni all'interno dell'Unione, rafforzerà al tempo stesso il sistema bancario europeo e ridurrà i rischi di contagio.

1.4

Il Comitato reputa che occorra utilizzare i diversi elementi (meccanismo di vigilanza unico, meccanismo europeo di stabilità, direttiva sul risanamento e la risoluzione delle crisi nel settore bancario e meccanismo unico di risoluzione) dell'Unione bancaria e che nella loro attuazione sia necessario rispettare la sequenza logica e la coerenza interna delle proposte. Il Comitato chiede inoltre che sia tenuto conto del sistema di protezione dei piccoli risparmiatori, ora riveduto attraverso il regime di garanzia dei depositi.

1.5

Le attuali proposte in relazione al meccanismo unico di risoluzione non possono essere scollegate dalle precedenti proposte in materia di risanamento e risoluzione degli enti creditizi (direttiva sul risanamento e la risoluzione delle crisi nel settore bancario) e dall'accordo recentemente raggiunto in sede di Consiglio, di cui del resto si è già tenuto conto. La direttiva sul risanamento e la risoluzione delle crisi nel settore bancario fungerà da codice comune sulla risoluzione delle crisi bancarie in tutto il mercato interno sostenendo in ampia misura il meccanismo unico di risoluzione. Il Comitato chiede che questi due regimi siano coordinati il più possibile tra loro al fine di realizzare in questo settore una parità di condizioni quanto più estesa possibile in tutta l'Unione europea. Il meccanismo unico di risoluzione deve in effetti essere sostenuto da un quadro completamente armonizzato per il risanamento e la risoluzione delle crisi bancarie e inserirsi in tale contesto.

1.6

Il Comitato si compiace che il meccanismo unico di risoluzione vada oltre la direttiva sul risanamento e la risoluzione delle crisi nel settore bancario e che sia prevista la creazione di un organo e di un fondo (di risoluzione) a livello europeo. Dopo la sorveglianza bancaria (meccanismo di vigilanza unico), la proposta in esame colloca ora la risoluzione delle crisi degli enti creditizi allo stesso livello di autorità, il che consente l'adozione di un approccio uniforme e coerente. Il Comitato accoglie parimenti con favore il fatto che sia previsto di dotare il meccanismo unico di risoluzione di finanziamenti reperiti a livello di Unione europea.

1.7

Le procedure previste nel meccanismo unico di risoluzione devono essere in ogni caso efficienti ed efficaci, e gli strumenti previsti devono poter essere applicati, se del caso, specie nelle situazioni di emergenza, con la necessaria rapidità, sia a livello nazionale che transnazionale. Occorrerà assicurarsi che formino un insieme compiuto ed efficace con le misure previste nella direttiva sul risanamento e la risoluzione delle crisi nel settore bancario e che, all'occorrenza, vi sia un'applicazione coerente delle relative regole. Dove possibile, dovrà essere perseguito l'obiettivo della semplicità. Inoltre, tutte le questioni giuridiche e di altra natura dovranno trovare una risposta adeguata.

1.8

Per quanto riguarda il comitato unico di risoluzione delle crisi, il quale svolge un ruolo chiave nel quadro del meccanismo unico di risoluzione, è fondamentale che i membri che lo compongono dispongano della massima indipendenza e competenza possibili, e che sia previsto un controllo democratico delle loro decisioni. Nella scelta della composizione occorre procedere con la massima cura e le competenze di questo comitato devono essere chiare e ben definite.

1.9

Il Comitato accoglie con favore la creazione del fondo unico di risoluzione delle crisi bancarie inteso a garantire in primo luogo la stabilità finanziaria, ad assicurare l'efficacia delle decisioni di risoluzione e a recidere il legame tra governi e settore bancario. Il Comitato chiede che la base giuridica di tale fondo sia precisata rapidamente e che tutte le sfide insite nella sua creazione (ad es. il rischio morale) siano affrontate in via preliminare in maniera da evitare eventuali conseguenze indesiderate.

1.10

Se è vero che il ricorso al fondo di risoluzione è previsto soltanto in una fase successiva della procedura e che le relative risorse possono essere impiegate soltanto per finalità specifiche, ossia garantire l'efficacia delle misure di risoluzione, il Comitato ritiene nondimeno importante che esso disponga di una dotazione finanziaria necessaria e sufficiente a svolgere i suoi compiti in maniera appropriata. Nella definizione del livello di dotazione che il fondo dovrà raggiungere, attraverso i contributi erogati dalle banche, sarà possibile tenere conto delle diverse misure applicabili in vari ambiti per il risanamento del settore finanziario. A questo riguardo il Comitato riprende la posizione adottata in merito alla direttiva sul risanamento e la risoluzione delle crisi nel settore bancario, ribadendo che i criteri previsti per i contributi "ex ante" delle banche devono potere essere riveduti periodicamente. Inoltre, occorre prestare attenzione a potenziali duplicazioni dei costi prodotte dalla sovrapposizione dei sistemi nazionali e di quello UE.

2.1

La proposta presentata dalla Commissione europea per l'istituzione di un meccanismo unico di risoluzione e un fondo unico di risoluzione delle crisi bancarie  (1) rientra nel quadro dell'evoluzione verso un'Unione economica e monetaria, ivi compresa l'Unione bancaria. Essa si fonda sull'articolo 114 del TFUE, che consente di adottare misure relative all'instaurazione e al funzionamento del mercato interno.

2.2

Tale Unione bancaria, che comprende tutti gli Stati membri della zona euro più quelli che desiderano aderirvi pur non appartenendo a quest'area, sarà completata secondo le seguenti fasi:

2.3

Si possono ricordare inoltre le proposte presentate dalla Commissione nel 2010 relative all'armonizzazione dei sistemi nazionali di garanzia dei depositi volti a tutelare i piccoli risparmiatori neutralizzando gli effetti di un fallimento sui depositi fino a 100 000 euro.

2.4

Il meccanismo unico di risoluzione dovrebbe funzionare come segue:

2.5

Il fondo unico di risoluzione delle crisi bancarie sarà sotto il controllo del comitato unico di risoluzione delle crisi. Tale fondo servirà a garantire la disponibilità di sostegno finanziario nel periodo in cui la banca in questione verrà ristrutturata.

2.5.1

Il fondo sarà unico per tutti i paesi aderenti al meccanismo di risoluzione e sarà finanziato da tutti gli enti finanziari dei paesi partecipanti, i quali verseranno un contributo annuo su base ex ante e indipendente da qualsiasi operazione di risoluzione.

2.5.2

Il fondo mirerà in primo luogo a garantire la stabilità finanziaria e non servirà ad assorbire le perdite o a fornire capitali all'ente sottoposto a risoluzione; esso non andrà quindi considerato un fondo di salvataggio e non sarà nemmeno un fondo di garanzia dei depositi né lo sostituirà. Il fondo sarà volto invece ad assicurare l'efficacia delle azioni di risoluzione delle crisi.

3.1

Come indicato a più riprese nel 2012, la creazione di un quadro finanziario integrato, ossia di un'Unione bancaria, costituisce una parte essenziale delle misure adottate nell'ambito delle politiche volte a riportare l'Europa sulla via della ripresa economica e della crescita (4). Un contributo in questo senso deve venire anche da altre misure come, ad esempio, un più stretto coordinamento economico.

3.2

In un precedente parere, il CESE ha richiamato l'attenzione sull'importanza dell'Unione bancaria facendo presente che è impossibile mantenere a lungo un'area con un'unica moneta e 17 mercati finanziari e del debito, soprattutto dopo che la crisi ha accentuato la segmentazione nazionale. L'Unione bancaria diventa perciò un elemento indispensabile e prioritario per la condivisione del rischio, per tutelare i depositanti (anche attraverso la "procedura di liquidazione"), per ridare fiducia al sistema e per rimettere in circolo i finanziamenti alle imprese in tutti i paesi (5).

3.3

In maniera analoga, in un altro precedente parere il CESE ha sollecitato la Commissione a proporre al più presto un calendario e a definire gli aspetti più particolareggiati del meccanismo unico di risoluzione e di altre tappe fondamentali ancora da realizzare, come ad esempio la gestione di eventuali situazioni di crisi attraverso le azioni comuni di vigilanza. In tal modo, l'Unione bancaria acquisterebbe credibilità e si trasformerebbe in una base comune di tutto il mercato unico.

Nel frattempo è stato chiarito che il meccanismo di vigilanza unico come anche la direttiva e il regolamento sui requisiti patrimoniali (CRD IV/CRR) dovrebbero entrare in vigore nel 2014, mentre la direttiva sul risanamento e la risoluzione delle crisi nel settore bancario e il meccanismo unico di risoluzione dovrebbero divenire effettivi a partire dal 2015. È quindi opportuno che il Consiglio adotti in tempo utile l'intero pacchetto di misure.

3.4

Il CESE si è detto inoltre convinto che in futuro il meccanismo unico di risoluzione possa assumere compiti aggiuntivi di coordinamento nella gestione di situazioni di crisi. La vigilanza e la risoluzione dovrebbero tuttavia andare di pari passo onde evitare che le eventuali decisioni di chiudere una banca assunte a livello europeo e l'obbligo di pagare i depositi ricadano sullo Stato membro (6).

3.5

La proposta di direttiva sul risanamento e la risoluzione delle crisi nel settore bancario, presentata a metà 2012, mira a introdurre un quadro inteso a prevenire le crisi bancarie negli Stati membri, salvaguardare la stabilità finanziaria e ridurre i costi per le finanze pubbliche.

3.6

Una volta entrata in vigore, la direttiva sul risanamento e la risoluzione delle crisi nel settore bancario realizzerà una certa armonizzazione delle norme nazionali in materia di risoluzione delle crisi bancarie e per quanto riguarda la cooperazione tra le autorità chiamate a intervenire in caso di dissesto di banche, in particolare quelle transfrontaliere.

3.7

Il meccanismo unico di risoluzione va più in là. Se con la direttiva non si giungerà a un'uniformità effettiva delle decisioni di risoluzione delle crisi, anche relativamente all'impiego dei finanziamenti reperiti a livello di Unione, sarà il meccanismo unico di risoluzione a consentire tale uniformità agli Stati membri della zona euro e a quelli che sceglieranno di aderirvi pur non appartenendo a quest'area.

3.8

Il CESE valuta positivamente che il meccanismo unico di risoluzione preveda un organo e un fondo europei, i quali rappresentano un completamento logico e adeguato della direttiva sul risanamento e la risoluzione delle crisi nel settore bancario e del meccanismo di vigilanza unico. In questo modo, sia l'attività di vigilanza che le operazioni di risoluzione avverranno allo stesso livello di autorità.

3.9

La direttiva sul risanamento e la risoluzione delle crisi nel settore bancario fungerà da corpus unico di norme sulla risoluzione delle crisi bancarie in tutto il mercato interno sostenendo in ampia misura il regolamento. Visto che quest'ultimo costituisce l'estensione della direttiva stessa, deve essere garantita un'adeguata coerenza tra i due atti normativi, evitando discrepanze.

3.10

Il CESE è altresì dell'avviso che per il completamento del mercato interno sia fondamentale che la direttiva sul risanamento e la risoluzione delle crisi nel settore bancario, da un lato, e il regolamento sul meccanismo unico di risoluzione delle crisi, dall'altro, siano coordinati il più possibile. Occorre cercare di armonizzare al massimo tale direttiva. Onde garantire il più possibile condizioni di parità e un'applicazione coerente delle norme, bisogna assicurare che la direttiva sia recepita in maniera uniforme nei diversi Stati membri. Nell'ulteriore fase di attuazione del meccanismo unico di risoluzione occorrerà pertanto tenere conto il più possibile dei risultati dei negoziati riguardanti la direttiva sul risanamento e la risoluzione delle crisi nel settore bancario.

3.11

In relazione alla coerenza tra le proposte in merito al meccanismo unico di risoluzione e la direttiva sul risanamento e la risoluzione delle crisi nel settore bancario, si ricordano le questioni sollevate dal CESE in questo contesto, tra cui in particolare la richiesta di una maggiore chiarezza riguardo ad alcuni nuovi strumenti che non sono stati finora mai messi alla prova in occasione di crisi sistemiche (7). Occorre inoltre prestare attenzione alla coerenza tra il regolamento e la normativa esistente garantendo la chiarezza giuridica.

4.1

Sarebbe opportuno far avanzare rapidamente il quadro generale per l'Unione bancaria al fine di superare l'attuale frammentazione dei mercati finanziari e per contribuire a spezzare il legame esistente tra le finanze pubbliche e il settore bancario.

4.2

Il CESE ribadisce che occorre giungere al più presto a un quadro armonizzato per il risanamento e la risoluzione delle crisi bancarie. Tale quadro dovrebbe essere dotato di solidi dispositivi transfrontalieri atti a garantire l'integrità del mercato unico. Il meccanismo unico di risoluzione delle crisi ne costituisce un necessario completamento, per cui il CESE accoglie con favore i testi in esame.

4.3

A sua volta, la realizzazione del meccanismo unico di risoluzione deve essere sostenuta da, e inserita in, un quadro pienamente armonizzato di risanamento e di risoluzione delle crisi delle banche che serva da riferimento per la risoluzione di tali crisi in tutta l'Unione.

4.4

Il meccanismo unico di risoluzione non deve soltanto fornire un quadro comune per la risoluzione delle banche in dissesto all'interno dell'Unione bancaria, promuovendo quindi la realizzazione di condizioni di parità in questo ambito, ma deve costituire anche uno strumento efficiente ed efficace il più semplice possibile, applicabile all'occorrenza con tutta la necessaria rapidità, sia a livello nazionale che transnazionale.

4.5

In relazione al comitato unico di risoluzione delle crisi, sono di fondamentale importanza in particolare l'indipendenza, la competenza e il controllo democratico. Esso deve fondarsi su una base giuridica solida, e deve essere tenuto a rispondere delle sue decisioni, al fine di garantire la trasparenza e il controllo democratico e di tutelare i diritti degli enti dell'Unione. La delimitazione delle competenze nei confronti degli organi di vigilanza deve essere chiara e la composizione del comitato deve essere espressione di un attento equilibrio della rappresentanza tra partecipanti nazionali e soggetti interessati europei. Il comitato e i suoi membri devono disporre della necessaria competenza nei settori di riferimento.

4.6

La costituzione di tale comitato rappresenterebbe un passo avanti fondamentale verso la realizzazione dell'Unione bancaria e del meccanismo unico di risoluzione. Va tuttavia tenuto conto anche del quadro più ampio di attuazione del meccanismo di vigilanza unico e della direttiva sul risanamento e la risoluzione delle crisi nel settore bancario, e sarebbe probabilmente meglio aspettare di vedere ciò che sarà realizzato su questo piano.

5.1

Il fondo unico di risoluzione delle crisi bancarie serve a garantire la disponibilità di sostegno finanziario nel periodo in cui la banca in questione viene ristrutturata. Il CESE esprime ancora una volta apprezzamento per l'impegno della Commissione nell'instaurare un sistema europeo di meccanismi di finanziamento, anche attraverso il meccanismo unico di risoluzione. Tale sistema garantirà che tutti gli enti creditizi siano soggetti a regole di finanziamento della risoluzione delle crisi di pari efficacia. Assicurare un finanziamento efficace della risoluzione delle crisi con parità di condizioni per tutti gli Stati membri è nel massimo interesse di ciascuno di essi, nonché del mercato interno finanziario, poiché contribuisce a garantire stabilità e condizioni uniformi di concorrenza (8). In maniera analoga, merita probabilmente attenzione la tutela dei piccoli risparmiatori attraverso i sistemi di garanzia dei depositi.

5.2

Il CESE si compiace pertanto che il meccanismo unico di risoluzione sia sostenuto da un meccanismo specifico di finanziamento. Se il finanziamento della risoluzione delle crisi deve avvenire in primo luogo attraverso lo strumento di bail-in (per far assorbire le prime perdite agli azionisti e agli altri creditori) e gli altri strumenti previsti dal regolamento, è opportuno che il meccanismo unico di risoluzione sia completato da un fondo unico, allo scopo di rompere il legame esistente tra governi e settore bancario.

5.3

Il CESE chiede che si faccia presto chiarezza in merito alla base giuridica del fondo, comprese le questioni riguardanti la necessità o meno di modificare il Trattato.

5.4

Non appena saranno forniti i necessari chiarimenti, occorrerà lavorare all'istituzione del fondo, senza però aspettare di vedere gli sviluppi e i risultati conseguiti sul piano del meccanismo di vigilanza unico e della direttiva sul risanamento e la risoluzione delle crisi nel settore bancario.

5.5

L'introduzione di un sistema comune comporta anche sfide notevoli, e fin dall'inizio occorrerà fare in modo di prevenire o limitare il più possibile eventuali effetti indesiderati e di risolvere preventivamente tutti i problemi, quali ad esempio i comportamenti negligenti (ossia di "rischio morale").

5.6

Anche se il fondo interviene soltanto in una fase successiva, tra i due dispositivi e, in particolare, dopo le misure di bail-in, e l'impiego delle risorse è limitato a finalità specifiche, è comunque importante che il fondo disponga di una dotazione sufficiente e che tutti gli enti finanziari siano tenuti a contribuirvi.

5.7

Nella definizione del livello di dotazione che il fondo dovrà raggiungere occorrerà tenere conto del quadro spiccatamente prudenziale già esistente, delle misure preventive e del ruolo dei piani di risanamento e di risoluzione per evitare le crisi, dell'innalzamento delle riserve di capitale e dei nuovi meccanismi di risoluzione, tra cui lo strumento di bail-in, nonché di altre misure di risanamento del settore finanziario. Queste misure e questi strumenti sono già ora intesi a limitare la probabilità di fallimento di una banca. In relazione al meccanismo unico di risoluzione e alla direttiva sul risanamento e la risoluzione delle crisi nel settore bancario, il CESE ribadisce pertanto che i criteri di contribuzione ex ante devono poter essere riveduti periodicamente (9).

5.8

Per le stesse ragioni e per evitare conseguenze negative sui cittadini e sulle imprese, occorre prestare particolare attenzione a potenziali duplicazioni dei costi a carico delle banche in seguito alla duplice struttura costituita dalle autorità nazionali e dall'autorità europea competenti in materia di risoluzione delle crisi.