16.2.2008   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 44/74

1.1.

In mancanza di orientamenti comunitari in materia, i diversi Stati membri hanno elaborato, a livello nazionale, regimi giuridici propri per prevenire e trattare il fenomeno del sovraindebitamento, venendo in aiuto ai cittadini e alle famiglie che si trovano in questa situazione e cercando di risolvere i loro problemi.

1.2.

Di fronte all'evoluzione crescente e allarmante che tale fenomeno ha registrato negli ultimi decenni e tenendo conto in misura particolare dell'ampliamento dell'Unione europea e dell'aggravarsi della situazione in termini complessivi negli ultimi tempi, il CESE, che segue da tempo gli sviluppi della situazione e le conseguenze sociali del sovraindebitamento in termini di esclusione, giustizia sociale e di ostacoli alla realizzazione del mercato interno, ha deciso di riaprire il dibattito pubblico sulla questione con la società civile e le altre istituzioni europee, al fine di stabilire e attuare gli interventi comunitari volti a definire con precisione, monitorare e gestire il fenomeno nei suoi vari aspetti sociali, economici e giuridici.

1.3.

La diversità dei regimi istituiti nei paesi che li hanno sviluppati, vuoi in Europa vuoi nel resto del mondo, e l'assenza di meccanismi analoghi in altri paesi rafforzano una situazione di disuguaglianza di opportunità che, da un lato, provoca ingiustizia sociale e, dall'altro, è fonte di distorsioni nel processo di piena realizzazione del mercato interno, rendendo necessario da parte dell'Unione europea un intervento adeguato, per cui l'indispensabile base giuridica esiste già nel diritto primario.

1.4.

Nel presente parere, il CESE passa in rassegna le questioni principali relative al fenomeno del sovraindebitamento, compara le soluzioni esistenti a livello nazionale, illustra le difficoltà e i difetti riscontrati, valuta la dimensione globale del problema, riflette sulle lacune in termini di conoscenza e di metodi e cerca di definire eventuali orientamenti e aree d'intervento a livello comunitario.

1.5.

Il CESE inoltre suggerisce di creare un Osservatorio europeo dell'indebitamento incaricato di seguire l'evolversi del fenomeno a livello europeo, di fungere da forum per il dialogo di tutti gli interessati, di proporre e coordinare misure di prevenzione e contenimento del fenomeno stesso valutandone il relativo impatto.

1.6.

Il Comitato si rende tuttavia conto che un'armonizzazione di questo tipo e in questo ambito potrà essere realizzata solo se la Commissione, il Parlamento europeo e il Consiglio, in un dialogo serrato con la società civile organizzata in cui sono rappresentati i diretti interessati al fenomeno (famiglie, lavoratori, consumatori, enti creditizi, ecc.), decideranno di inserire la questione tra le loro priorità.

1.7.

In tale contesto, il CESE accoglie favorevolmente i recenti indizi di un possibile interesse in materia da parte della Commissione; pertanto raccomanda vivamente alla Commissione di garantire il necessario seguito a questo tema attraverso studi di base, consultazioni e proposte legislative e non legislative, che siano pertinenti e adeguate, cominciando con la pubblicazione di un Libro verde che definisca e precisi i termini della questione e in cui sia data voce a tutti gli interessati, attraverso un'ampia consultazione pubblica.

1.8.

Il Comitato si rivolge anche al Parlamento europeo e al Consiglio affinché facciano proprie le grandi preoccupazioni della società civile espresse nel presente parere e le inseriscano tra le priorità delle rispettive agende politiche.

2.1.

È indubbio che il credito, di per sé, abbia permesso ai cittadini europei di migliorare la loro qualità di vita e di avere accesso a beni e servizi essenziali, come la casa o un mezzo di trasporto individuale, che altrimenti non avrebbero mai potuto ottenere mai o solo dopo molto tempo. Tuttavia, se il credito non è negoziato in forma sostenibile (quando ci sono problemi di lavoro gravi, quando l'onere mensile del debito supera una quota ragionevole del reddito mensile disponibile, quando il numero dei crediti è molto alto e quando non esistono risparmi capaci di ammortizzare situazioni specifiche di perdita di reddito) si può arrivare a situazioni di indebitamento eccessivo.

2.2.

Del resto, la questione del sovraindebitamento e delle sue conseguenze sociali non è recente; la sua origine può al limite essere ricercata nell'antichità classica, più precisamente nella crisi agraria che si verificò in Grecia nel sesto secolo avanti Cristo e nelle misure adottate da Solone (594/593 a.C.) per cancellare i debiti dei piccoli produttori agricoli, ridotti in schiavitù, venduti e poi affrancati e reinseriti nella vita sociale e produttiva di Atene come liberi cittadini (1).

2.3.

Ma è indubbiamente ai giorni nostri che il fenomeno si generalizza, assume contorni allarmanti ed entra nelle coscienze come problema sociale, in una società contraddistinta da profondi contrasti, in cui le disparità si fanno sempre più profonde e si è indebolita la solidarietà.

2.4.

È in questo contesto che assume un significato particolare la questione dell'esclusione bancaria, con la quale si designa l'emarginazione sociale di tutti coloro ai quali, per diverse ragioni, è impedito l'accesso ai servizi finanziari di base (2).

2.5.

Il presente parere tenta di individuare le cause principali di questa situazione, di stabilire la portata del fenomeno, di identificare i rimedi maggiormente utilizzati e i motivi che giustificano una soluzione a livello comunitario.

3.1.1.

Secondo quanto afferma una relazione di Eurobarometro del febbraio 2007 (3), circa il 25 % dei cittadini europei ritiene di essere a rischio povertà mentre il 62 % pensa che questo potrebbe capitare a chiunque in qualsiasi momento della sua vita.

3.1.2.

In base ai dati riportati nella proposta di relazione congiunta per il 2007 sulla protezione e sull'inclusione sociale elaborata dalla Commissione europea, nel 2004 il 16 % dei cittadini dell'UE a 15 vivevano al di sotto della soglia di povertà, fissata al 60 % del reddito medio di ciascun paese (4).

3.1.3.

In termini qualitativi, la povertà corrisponde alla mancanza o all'insufficienza di risorse materiali necessarie per soddisfare le esigenze vitali dell'individuo. È l'aspetto più visibile dell'esclusione sociale, che relega una persona al margine della società ed alimenta sentimenti di rifiuto e di autoesclusione.

3.1.4.

La portata e i contorni dell'esclusione sociale dipendono, nei vari paesi, da una serie di variabili, ad esempio il sistema di previdenza sociale, il comportamento del mercato del lavoro, il funzionamento del sistema giudiziario e delle reti informali di solidarietà. Gli immigrati, le minoranze etniche, gli anziani, i minori di età inferiore ai 15 anni, le persone a basso reddito e a bassa scolarità, le persone con disabilità e i disoccupati sono i gruppi maggiormente esposti al rischio di povertà e di esclusione sociale.

3.1.5.

In tutti i paesi europei, le tendenze in materia di consumo evidenziano che le spese in generi alimentari, bevande, tabacco, abbigliamento e calzature perdono relativamente importanza mentre le spese relative all'alloggio, ai trasporti e comunicazioni, ai servizi sanitari e culturali, e ad altri beni e servizi quali le cure mediche, i viaggi e il turismo, i servizi alberghieri e i ristoranti registrano un aumento relativo (5).

3.1.5.1.

Questa nuova distribuzione delle spese familiari tende a riflettersi nel ricorso al credito. Oggi, il credito al consumo in senso lato, che comprende l'acquisizione sia di beni e servizi sia di un'abitazione, è strettamente collegato ai nuovi modelli di consumo e accompagna da vicino le loro tendenze e oscillazioni. L'aumento dell'importanza relativa delle spese concernenti il comfort domestico (6), i trasporti e i viaggi, tutte spese che vengono spesso sostenute ricorrendo al credito, merita pertanto di essere sottolineato.

3.1.5.2.

Altri fattori che hanno contribuito all'aumento del credito al consumo sono il fatto che esso ha perso la connotazione negativa legata alla povertà o alla colpa nella gestione della propria vita o degli affari, principalmente nei paesi prevalentemente cattolici, in opposizione a quelli di cultura protestante, e il fatto che tale fenomeno sia diffuso soprattutto nelle grandi città. La pubblicità intensa e sistematica degli enti creditizi per attirare nuovi clienti favorisce questa diffusione. Inoltre, il credito al consumo conferisce uno status e permette di camuffare lo strato sociale, in quanto consente di adottare uno stile di vita caratteristico di un ceto sociale superiore. Il credito è infine, per molte famiglie, una maniera corrente di gestire il proprio bilancio (attraverso soprattutto le carte di credito), i cui rischi sono stati riconosciuti ma in merito ai quali non esistono né una sufficiente informazione né rimedi efficaci né dati quantitativi soddisfacenti.

3.1.6.

Questi condizionamenti di natura sociale e culturale vengono anche favoriti da fattori economici e finanziari, ad esempio la drastica diminuzione dei tassi di interesse negli ultimi dieci anni, il venir meno delle abitudini di risparmio, il fatto che i tassi di disoccupazione continuano ad essere relativamente bassi, la crescita economica (nonostante la crisi della fine degli anni '90, tuttavia non così grave come altre crisi precedenti). A questo si aggiunge la deregolamentazione di cui è stato oggetto tutto il mercato del credito a partire dalla fine degli anni '70 e dall'inizio degli anni '80 (7). Essa ha comportato una forte espansione e una proliferazione del numero di enti che operano nel settore della concessione del credito, anche di alcuni che non sono sottoposti alle regole di controllo e di vigilanza finanziaria, e un incremento della concorrenza tra di essi, con la conseguente spersonalizzazione del rapporto banca/cliente.

3.1.7.

Tutti questi fattori, messi insieme, fanno della società europea una società di cittadini sempre più dipendenti dal credito al fine di poter soddisfare le loro esigenze fondamentali. I tassi crescenti di indebitamento in tutti gli Stati membri illustrano bene questa realtà (8).

3.1.8.

Un prestito acceso in maniera sostenibile, vale a dire se non ci sono gravi problemi occupazionali, se la quota mensile del debito non supera una parte ragionevole del reddito mensile disponibile, se il numero di prestiti non è eccessivo e se vi sono risparmi che consentono di ammortizzare una perdita occasionale di reddito, permette ai cittadini di migliorare la loro qualità di vita e di accedere a beni e servizi essenziali dei quali non potrebbero disporre se non dopo molto tempo, ad esempio un alloggio o un mezzo di trasporto privato.

3.1.9.

Tuttavia, un eventuale problema nella vita personale o familiare che impedisca di continuare ad onorare puntualmente gli impegni assunti è un rischio al quale sono esposti tutti coloro che hanno contratto un prestito. In questo modo, un indebitamento normale e controllato può diventare, per diverse ragioni, un indebitamento eccessivo e incontrollato.

3.2.1.

Parlare di sovraindebitamento o di indebitamento eccessivo significa parlare di situazioni in cui il debitore si trova durevolmente nell'impossibilità di pagare tutti i suoi debiti, o di situazioni in cui c'è il reale pericolo di non poter far fronte al pagamento dei debiti quando essi divengono esigibili (9). Tuttavia, i termini precisi di questo concetto variano notevolmente da uno Stato membro all'altro; inoltre una sua definizione a livello europeo ancora non esiste (10). Il Comitato accoglie pertanto favorevolmente la recente iniziativa della Commissione europea di commissionare uno studio sull'argomento (11).

3.2.2.

Il concetto del sovraindebitamento in sé non è univoco e la sua definizione non è esente da difficoltà. Inoltre, vi sono maniere divergenti di misurare tale fenomeno. In un altro studio commissionato dalla Commissione europea (12), sono state identificate tre formule o modelli per valutare l'indebitamento eccessivo: il modello amministrativo (13), il modello soggettivo (14) e il modello oggettivo (15).

3.2.3.

Nel valutare la dimensione del sovraindebitamento in Europa, una delle principali difficoltà consiste nella mancanza di statistiche affidabili o nell'impossibilità di stabilire confronti con i dati esistenti, dato l'uso di diverse metodologie, diversi concetti e diversi intervalli di misurazione. Questo sarà uno dei settori ai quali la Commissione dovrà prestare la massima attenzione, elaborando gli studi necessari per conseguire e analizzare dati affidabili e comparabili.

4.1.

I numerosi studi sociologici effettuati in vari Stati membri identificano le seguenti cause principali del sovraindebitamento:

L'analisi sociologica del fenomeno fa emergere pertanto una preponderanza delle cause cosiddette passive, anche se è necessario sottolineare l'importanza che in alcuni paesi è attribuita alla cattiva gestione finanziaria (16). Questo dato di fatto fa capire come le persone abbiano difficoltà a gestire il proprio bilancio in maniera prudente e sostenibile (17).

4.2.

L'esclusione di tipo finanziario comporta normalmente la difficoltà o l'impossibilità di accedere al mercato dei servizi finanziari di base, ostacolando soprattutto l'apertura di conti correnti, il possesso di mezzi di pagamento elettronici, la possibilità di effettuare bonifici bancari e di stipulare contratti di assicurazione del credito.

4.3.

Questa esclusione di tipo finanziario comprende, a maggior ragione, l'accesso al credito ad interesse ridotto, che consente di acquistare beni e servizi indispensabili all'economia familiare (casa, elettrodomestici, trasporti, istruzione), alla creazione di un'attività autonoma e alla gestione di una piccola impresa individuale o familiare.

4.4.

Oggi l'accesso ad un conto bancario, a determinate forme di credito e ai mezzi elettronici che consentono di effettuare le varie operazioni è una condizione essenziale per accedere a beni e servizi fondamentali. L'occupazione, la piccola impresa, l'abitazione in cui si vive, i mobili e gli elettrodomestici, il trasporto, l'informazione e anche l'alimentazione, l'abbigliamento e il tempo libero dipendono attualmente dall'accesso al credito e al sistema bancario, che assume, in questo modo, una particolare responsabilità sociale, quasi paragonabile a quella di un servizio pubblico.

4.5.

È qui che la frontiera tra una classe media sempre più numerosa e impoverita e il gruppo di coloro che sono definitivamente esclusi, i senza dimora, i mendicanti e coloro che dipendono dalla carità pubblica, tende a sfumare e ad attenuarsi. È proprio in questa area, che segna la soglia della povertà, che la prevenzione del sovraindebitamento, il suo trattamento e la ricerca di una soluzione assumono tutto il loro significato, in quanto consentono di evitare che persone socialmente ed economicamente inserite o recuperabili cadano irrimediabilmente nella povertà e nell'esclusione sociale.

a)

Un'informazione più completa e con una diffusione maggiore sui servizi finanziari in generale, i loro costi e il loro funzionamento.

b)

L'istruzione finanziaria, inserita dall'inizio nei programmi scolastici e in altri settori dell'istruzione e della formazione come un processo di apprendimento permanente che affianca le esigenze e le competenze dei destinatari, le quali variano durante tutto l'arco della vita in funzione della cultura, dei valori, delle caratteristiche sociodemografiche ed economiche, dei modelli di consumo e di indebitamento di questi ultimi. È opportuno sottolineare che in alcuni Stati membri i mezzi di comunicazione, e in particolare la televisione nella sua veste di pubblico servizio, hanno ideato programmi di sensibilizzazione sulle questioni legate al credito e all'indebitamento, con la collaborazione delle associazioni dei consumatori e degli stessi enti creditizi. Molte volte tali programmi sono stati trasmessi in prima serata. A tal fine andrebbero utilizzate anche le iniziative di formazione degli adulti, che in alcuni Stati membri sono organizzate da centri di formazione familiari.

c)

La creazione o l'ampliamento di reti di servizi di consulenza finanziaria, che aiutino i cittadini a gestire in modo equilibrato il loro bilancio e a scegliere le opzioni migliori di finanziamento dei rispettivi consumi, in modo da ridurre le disparità di informazione nei confronti degli enti creditizi e da definire piani di rimborso sostenibili mediante simulazioni ex ante.

d)

Gli incentivi al risparmio (fiscali, sociali o educativi) come prima misura di difesa delle famiglie quando queste ultime devono far fronte a difficoltà finanziarie e come strumento di contro-pubblicità alle innumerevoli incitazioni al credito.

e)

L'utilizzo dei sistemi di credit scoring (punteggio sull'affidabilità creditizia) elaborati dagli stessi enti creditizi o da imprese specializzate, per valutare i rischi di una concessione del credito ai propri clienti. Tali sistemi consentono di stimare il rischio di insolvenza prendendo in considerazione una serie di variabili e stabilendo in maniera oggettiva i limiti dell'indebitamento di un individuo o di una famiglia (18).

f)

La garanzia di una pensione dignitosa, di misure di prepensionamento e altre prestazioni sociali per le persone che sono fuori dal mercato del lavoro, integrate in sistemi efficaci di sicurezza sociale da parte dei servizi pubblici, come condizione necessaria per mantenere nella società chi non ha la possibilità di accedere a fondi pensione privati (19).

g)

L'accessibilità alle assicurazioni essenziali del credito, al fine di proteggersi contro i rischi finanziari (20).

h)

Il credito sociale, il microcredito e il credito a costi ragionevoli

Iniziative quali il microcredito, le unioni di credito, le casse di risparmio, i fondi sociali tedeschi e olandesi, le banche postali e il credito sociale sono, alla stregua di altre iniziative emergenti negli Stati membri, esempi di cui tener conto per la concessione di prestiti a costi ragionevoli a persone a rischio di esclusione. Il microcredito ad esempio serve per finanziare piccole attività e il lavoro autonomo, cosa che consente ad alcuni disoccupati di rientrare nel mercato del lavoro e di ricominciare un'attività economica. È auspicabile che gli enti creditizi forniscano ai destinatari del microcredito un sostegno specializzato (sul piano della gestione, sul piano contabile e su quello commerciale) per lo svolgimento della loro attività. Questa necessità è già stata presa in considerazione in diversi casi (21).

i)

Il credito responsabile, che implica un maggiore impegno degli enti creditizi a rispettare le necessità e le condizioni dei singoli debitori, a definire lo strumento finanziario più adeguato alle circostanze di ciascuno di essi o addirittura a rifiutare un supplemento di credito in caso di rischio imminente di sovraindebitamento (22).

j)

Gli schedari clienti

Le basi di dati che illustrano tutto il passato finanziario dei clienti (documentazione positiva) o che elencano semplicemente le difficoltà di pagamento (documentazione negativa) permettono agli enti creditizi di conoscere il livello di indebitamento di un cliente e di motivare con cognizione di causa la decisione di concedere o meno un prestito, e questo malgrado i rischi riconosciuti, specie in relazione al primo caso, in termini di tutela della privacy e nonostante tale sistema si riveli inefficace nelle situazioni di indebitamento passivo in quanto non permette di prevedere le cause di un indebitamento futuro e non include altri debiti di origine non finanziaria (per esempio debiti riguardanti i servizi essenziali e debiti fiscali).

k)

L'autoregolamentazione e la co-regolamentazione volte alla elaborazione di codici di condotta da parte degli enti creditizi, in collaborazione con le organizzazioni per la difesa dei consumatori, possono contribuire a prevenire una serie di pratiche illecite e a introdurre una dimensione più sociale nell'attività delle banche. Questo tipo di misura serve anche a potenziare il controllo dell'attività delle agenzie di recupero crediti e permette di disciplinare il modo di gestire il rapporto con i debitori, completando un quadro legislativo rigoroso ed efficacemente applicato.

l)

La prevenzione delle pratiche creditizie illecite

Alcune autorità nazionali, alcune organizzazioni per la difesa dei consumatori, le ONG di altro tipo e gli stessi enti creditizi hanno definito regole e procedure per evitare che si faccia ricorso a pratiche predatorie e usurarie che minacciano i gruppi svantaggiati della popolazione — ad esempio il credito proposto via telefono fisso o cellulare con tassi di interesse elevatissimi, i contratti di prestito collegati a contratti nascosti di compravendita o di prestazione di servizi, la concessione di prestiti per l'acquisto di titoli azionari a volte della stessa banca, le clausole penali estremamente rigide, le carte di credito e le store cards (carte di credito offerte dai negozi) con facilitazioni di credito, la richiesta di garanzie reali e, contemporaneamente, di garanzie personali (collaterali) per contratti di credito al consumo di modesta entità, l'informazione incompleta o poco precisa, la pubblicità diretta ai giovani. Oltre a presentare effetti positivi in termini di una concessione responsabile di crediti, tali misure contribuiscono anche a ridurre le distorsioni della concorrenza sul mercato e promuovono la responsabilità sociale degli enti creditizi.

m)

Il controllo e il monitoraggio delle pubblicità sui crediti

Pur se legittima in quanto strategia per promuovere i prodotti finanziari, la forma in cui tali prodotti vengono reclamizzati giustifica un suo attento controllo da parte delle pubbliche autorità. Anche i contenuti delle pubblicità, nonché i canali e le tecniche utilizzate devono essere oggetto di una disciplina rigorosa e armonizzata che eviti di dare ai consumatori l'idea che il credito sia esente da rischi, che sia facilmente accessibile e che non preveda costi. In questo settore vanno inoltre incentivate le iniziative di autoregolamentazione e coregolamentazione nonché le buone pratiche delle imprese. Esse dovrebbero fare in modo che per coloro che chiedono un prestito le condizioni cui esso viene concesso siano assolutamente chiare e dovrebbero imporre agli organismi di credito una responsabilità speciale verso le persone che, a causa di handicap mentali, non sono in grado di valutare le conseguenze che comporta contrarre un prestito.

5.2.1.

Il modello fresh start , nato negli Stati Uniti e adottato in alcuni paesi europei, si basa sul principio della liquidazione immediata del patrimonio non esente del debitore e sulla cancellazione diretta dei debiti non pagati, tranne quelli che non possono legalmente essere cancellati. Il modello si fonda sulla responsabilità limitata del debitore, sulla condivisione dei rischi con i creditori, sulla necessità di un reinserimento quanto più rapido possibile del debitore nell'attività economica e nel consumo e sulla chiara esigenza di non stigmatizzare le persone sovraindebitate (23).

5.2.2.

Il modello della rieducazione, adottato in alcuni paesi europei, si basa sull'idea che il debitore ha sbagliato, merita di essere aiutato, ma non deve assolutamente essere esentato dal compimento dei suoi obblighi (pacta sunt servanda). Il modello, basato sulla «colpa» della persona sovraindebitata, vuoi per fattori imprevisti vuoi per pura negligenza, si articola intorno alla rinegoziazione dei debiti con i creditori in vista dell'approvazione di un piano globale di rimborso. Questo piano può essere negoziato in tribunale o per via extragiudiziaria e qui è importante sottolineare il ruolo svolto dai servizi di consulenza e di mediazione dei debiti (24).

6.1.1.

Non è la prima volta che una delle istituzioni europee affronta il tema del sovraindebitamento a livello comunitario e da un punto di vista comunitario. Il 13 luglio 1992 il Consiglio, in una risoluzione sulle priorità future per lo sviluppo di una politica di protezione dei consumatori, ha per la prima volta considerato lo studio del sovraindebitamento una questione prioritaria. Tuttavia, nonostante l'importanza crescente del fenomeno del sovraindebitamento sia stata riconosciuta a livello nazionale nei vari Stati membri, giustificando l'adozione di specifiche misure legislative e amministrative nella generalità dei paesi, da allora la questione di un suo approccio a livello comunitario è stata praticamente dimenticata.

È toccato al CESE, nel maggio 1999, riaprire il dibattito su questo problema, elaborando prima una relazione informativa sul tema Il sovraindebitamento delle famiglie e in seguito, nel 2002, un parere d'iniziativa sullo stesso argomento, alle cui osservazioni e raccomandazioni si rimanda in questa sede (25).

6.1.2.

Proprio nel corso dell'elaborazione dei documenti sopraccitati, il Consiglio Consumatori tenutosi a Lussemburgo il 13 aprile 2000 ha riesaminato il tema e ha richiamato l'attenzione della Commissione e degli Stati membri sulla necessità di un'armonizzazione comunitaria di questa materia. In seguito, il Consiglio ha adottato la sua risoluzione relativa al credito e all'indebitamento dei consumatori (26) in cui, constatando la rapida progressione del fenomeno, ha invitato la Commissione ad intraprendere sforzi per colmare le lacune nel campo dell'informazione circa le vere dimensioni del fenomeno del sovraindebitamento in Europa e per avviare una riflessione più approfondita sulla possibilità di armonizzare le misure di prevenzione e di trattamento dei casi di sovraindebitamento (27).

6.1.3.

È doveroso constatare che la Commissione finora non ha soddisfatto la richiesta del Consiglio. È solo nella proposta iniziale di revisione della direttiva sul credito al consumo (2002) (28) che la Commissione ha affrontato occasionalmente la questione del credito responsabile (29), questione poi abbandonata nella sua versione definitiva (2005) (30) confermata nel corso della presidenza tedesca (31). Questa situazione fa supporre che difficilmente la Commissione, nell'ambito del credito al consumo, adotterà nuove misure di prevenzione e meno che mai di trattamento dei casi di indebitamento eccessivo (32).

6.1.4.

Alcuni recenti riferimenti contenuti, anche in ordine sparso, nei documenti della Commissione e addirittura alcune dichiarazioni del suo Presidente sembrano tuttavia indicare un eventuale mutamento ovvero una nuova attenzione prestata al fenomeno (33).

6.1.5.

Un riferimento particolare va fatto, per la sua importanza, alla risoluzione del Consiglio d'Europa, adottata dai ministri europei della Giustizia l'8 aprile 2005 e relativa alla ricerca di soluzioni giuridiche ai problemi dell'indebitamento in una società basata sul credito (34). In tale risoluzione, si esprime preoccupazione per il facile accesso al credito che in taluni casi può portare al sovraindebitamento delle famiglie, all'esclusione sociale degli individui e delle famiglie stesse e si evoca chiaramente la possibilità di elaborare uno strumento appropriato, definendo misure legislative e amministrative e proponendo soluzioni pratiche (35).

6.1.6.

Questa nuova sensibilizzazione al problema sembra inoltre essere dovuta ai recenti studi, accademici (36) e di altro genere, svolti su incarico della Commissione (37). L'argomento è stato anche oggetto di una serie di interventi pubblici da parte di capi di Stato e di ministri degli Stati membri (38).

6.2.1.

Il CESE sostiene da molto tempo, e lo ribadisce in questa sede, che un'azione a livello comunitario in materia è non solo possibile ed auspicabile ma anche necessaria e imprescindibile.

6.2.2.

Il CESE sa perfettamente che, conformemente a quanto prevede il Trattato, e poiché il testo costituzionale è rimasto non adottato (39), gli aspetti specifici puramente sociali, tra i quali figura il fenomeno del sovraindebitamento in quanto causa di esclusione sociale, non rientreranno nelle competenze specifiche dell'UE.

6.2.2.1.

Tuttavia, varie disposizioni del Trattato sull'Unione europea e del Trattato che istituisce la Comunità europea prevedono sia competenze condivise sia azioni e misure di accompagnamento e di incentivo alle politiche degli Stati membri in questo campo (40), azioni e misure che spetta alla Commissione assicurare e sviluppare.

6.2.2.2.

Alcuni possibili settori di intervento a livello comunitario, inoltre, rientrano attualmente nel terzo pilastro, che concerne la cooperazione in campo giudiziario (41).

6.2.2.3.

Infine, la stessa realizzazione del mercato interno, adesso indubbiamente orientato a favore dei cittadini e dei consumatori (42), esige e giustifica l'armonizzazione di taluni aspetti relativi al sovraindebitamento dei cittadini, alle sue conseguenze sociali, alla sua prevenzione e al suo trattamento a livello comunitario, al fine di evitare distorsioni della concorrenza e ostacoli al corretto funzionamento del mercato.

6.3.1.1.

Lo sforzo di armonizzazione deve innanzi tutto influire sulla definizione del concetto e dei parametri qualitativi e quantitativi del fenomeno, in modo da consentire un'adeguata informazione e una buona osservazione delle realtà sociali alla base del fenomeno stesso, in termini identici in tutta Europa e, se possibile, in tutto il mondo, fondate sulla raccolta e sul trattamento di dati statistici comparabili che permettano di definire un criterio economico per la sua quantificazione.

6.3.1.2.

Sulla base di questa definizione concettuale e metodologica, la Commissione dovrà promuovere la realizzazione di uno studio, che comprenda tutto il territorio comunitario, al fine di determinare la dimensione economica e sociale del sovraindebitamento (43).

6.3.2.1.

A livello legislativo, bisogna inoltre elaborare, in modo autonomo e armonizzato, misure di previsione e prevenzione del fenomeno, nonché di contenimento dei suoi effetti.

Tra queste figurano in particolare norme relative ai seguenti aspetti:

Inoltre, nel lungo periodo, dovrebbero essere messe a punto disposizioni legislative su:

6.3.2.2.

Parallelamente, la Commissione dovrà favorire le buone pratiche in questo campo, promuovendo l'adozione di codici di condotta europei, stabiliti in base all'autoregolamentazione o alla coregolamentazione, nel quadro di un regime giuridico vincolante, ben definito e di efficace applicazione.

6.3.2.3.

La Commissione dovrà inoltre, di sua iniziativa o in collaborazione con gli Stati membri, elaborare programmi specifici di informazione, azioni educative, focalizzate sugli aspetti pratici di uso del credito e misure di monitoraggio e di consulenza in questo settore, avvalendosi dello strumento dei «progetti pilota», che hanno già dato così buona prova di sé in altri campi (45).

6.3.2.4.

Il CESE propone infine di creare un Osservatorio europeo dell'indebitamento che, in collaborazione con gli organismi nazionali già esistenti o con altri organismi di futura creazione negli Stati membri, sia incaricato di fungere da forum per il dialogo di tutti gli interessati, di analizzare l'evoluzione del fenomeno su scala europea, nonché di seguire e proporre le iniziative più adeguate alla sua prevenzione, valutandone l'impatto. Il Comitato si dichiara sin da ora disposto ad accogliere tale osservatorio nel proprio ambito istituzionale, almeno fino a quando la sua indipendenza non verrà sancita.

6.3.3.1.

Tenendo conto della diversità dei sistemi creati a livello nazionale, con origini, principi e metodi dissimili tra loro (46), piuttosto che tentare la strada di un'armonizzazione dei vari sistemi la Commissione dovrebbe adoperarsi soprattutto per definire un quadro di riferimento e una serie di principi fondamentali che devono essere garantiti in tutti i regimi di diritto procedurale civile relativi a provvedimenti esecutivi per debiti non pagati o per il recupero dei crediti di privati, promuovendo la loro adozione e imponendo il loro riconoscimento.

6.3.3.2.

Tra questi principi fondamentali figurano i seguenti:

6.3.3.3.

In questo lavoro devono essere coinvolte le parti interessate e i loro rappresentanti. Il CESE pertanto propone una consultazione pubblica preliminare basata sulla pubblicazione di un Libro verde che definisca i termini della questione, proceda a quantificare il fenomeno a livello europeo, analizzi i diversi strumenti e sistemi per prevenire, monitorare e rimediare alle situazioni di sovraindebitamento e concluda definendo orientamenti generali per un'azione integrata a livello comunitario tra le varie direzioni generali interessate e concertata anche con le autorità e le parti sociali nei diversi Stati membri e a livello comunitario (47).

7.1.

In data 25 luglio 2007 il Comitato ha organizzato sul tema oggetto del presente parere un'audizione pubblica cui hanno partecipato vari invitati, specialisti della materia.

7.2.

Dal confronto delle opinioni espresse durante una sessione che ha visto un'intensa partecipazione e in cui sono stati presentati diversi documenti di grande valore, l'iniziativa incarnata dal parere, che accoglie molte delle proposte nel frattempo avanzate, è uscita chiaramente rafforzata.