27.7.2007   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 175/74

1.1

Il Comitato considera necessaria la proposta di costituire un Quadro europeo delle qualifiche e dei titoli per l'apprendimento permanente, ritenendo che un adeguato livello di trasparenza delle qualifiche e delle competenze favorisca la mobilità nell'Unione e permetta un accesso normalizzato e generalizzato al mercato del lavoro a livello europeo, consentendo l'impiego in ogni Stato membro dei diplomi ottenuti in un altro Stato membro. Tuttavia rileva nel modello proposto alcuni problemi, che potrebbero intralciarne l'attuazione e che sono evidenziati nel presente parere.

1.2

Il CESE osserva che la forma giuridica adottata per l'adozione della proposta è la raccomandazione, una forma che, conformemente al disposto dell'articolo 249 del Trattato che istituisce la Comunità europea, non ha carattere vincolante.

1.3

Il CESE reputa necessaria una maggior chiarezza e una semplificazione dei descrittori del modello, in particolare per quanto concerne le qualifiche professionali, per renderli più facilmente comprensibili per i cittadini in generale, così come per le imprese e per gli esperti. Il processo di semplificazione dovrebbe essere completato da un allegato che costituirebbe per gli Stati membri un riferimento su cui basarsi per completare i quadri nazionali delle qualifiche e dei titoli, permettendo così di garantire l'auspicata coerenza dell'intero sistema di riferimento.

2.1

La proposta in oggetto risponde ad uno degli obiettivi fissati nel Consiglio europeo di Lisbona del 2000. In tale occasione si concluse che una maggior trasparenza delle qualifiche e la promozione dell'apprendimento permanente avrebbero reso possibile l'adeguamento dei sistemi europei di istruzione e formazione per raggiungere gli obiettivi fissati dal Consiglio in materia di competitività, crescita, occupazione e coesione sociale in Europa.

2.2

Tali conclusioni sono state ribadite dal Consiglio europeo di Barcellona del 2002, che ha invitato gli Stati membri a promuovere la cooperazione per collegare tra loro l'apprendimento formale, non formale e informale, come condizione indispensabile per creare uno spazio europeo dell'apprendimento permanente, fondato sui risultati del processo di Bologna. Tutto questo con l'obiettivo di fare dell'istruzione e della formazione europea un riferimento mondiale di qualità entro il 2010.

2.3

Sempre nel 2002, inoltre, il Consiglio europeo di Siviglia ha invitato la Commissione a sviluppare, in stretta collaborazione con il Consiglio dell'UE e gli Stati membri, un quadro per il riconoscimento delle qualifiche in materia di apprendimento e formazione.

2.4

Il rapporto congiunto di metà percorso del Consiglio e della Commissione sull'attuazione del programma di lavoro Istruzione e Formazione 2010, adottato nel 2004, ha sottolineato la necessità di creare un Quadro europeo delle qualifiche e dei titoli. Il Consiglio di Copenaghen del 15 novembre 2004 ha anch'esso dato priorità allo sviluppo di un Quadro europeo delle qualifiche aperto e flessibile, fondato sulla trasparenza e sul riconoscimento reciproco, suscettibile di rappresentare un riferimento comune per l'istruzione e per la formazione.

2.5

Nel corso della conferenza dei ministri per l'Istruzione superiore, svoltasi a Bergen nella primavera del 2005, è stato adottato il Quadro delle qualifiche dell'istruzione superiore per lo spazio europeo, ed è stata evidenziata l'importanza di salvaguardare la complementarità necessaria tra lo Spazio europeo dell'istruzione superiore e il Quadro europeo delle qualifiche e dei titoli.

2.6

Nel contesto della revisione della strategia di Lisbona, gli orientamenti 2005-2008 per l'occupazione hanno insistito sulla necessità di garantire vie di accesso a un apprendimento flessibile, accrescendo in tal modo le opportunità di mobilità per studenti e persone che stanno seguendo una formazione, migliorando la trasparenza dei titoli e la validazione dell'apprendimento non formale in tutta l'Europa.

2.7

Il Consiglio europeo del marzo 2005 ha sollecitato l'adozione di un Quadro europeo delle qualifiche e dei titoli. Tale posizione è stata ratificata dal Consiglio europeo del marzo 2006.

2.8

La proposta in esame e, concretamente, i descrittori che definiscono il Quadro europeo delle qualifiche e dei titoli (EQF) sono stati elaborati nel corso di un processo sistematico di consultazione organizzato dalla Commissione con la collaborazione del Cedefop e del gruppo di monitoraggio del processo di Bologna, sulla base del documento di lavoro Verso un Quadro europeo delle qualifiche per l'apprendimento permanente  (1) al quale hanno partecipato i 32 paesi coinvolti nel programma di lavoro Istruzione e formazione 2010, le parti sociali, gli organismi settoriali, le istituzioni più attive nel campo dell'istruzione e le organizzazioni non governative, grazie ai dibattiti della conferenza di Budapest del febbraio 2006 e grazie al lavoro svolto dai gruppi di esperti e consulenti che hanno assistito la Commissione.

2.9

Dopo aver analizzato l'impatto della misura in esame in riferimento alle diverse forme giuridiche possibili che la proposta di costituzione del Quadro europeo delle qualifiche poteva assumere, è stato deciso di presentarla come raccomandazione del Parlamento europeo e del Consiglio.

2.10

Il Parlamento europeo ha approvato nel 2006, a fine settembre, una relazione sulla costituzione del Quadro europeo delle qualifiche e dei titoli (2).

3.1

La proposta di raccomandazione offre uno strumento di riferimento che consentirà di comparare i livelli dei titoli dei diversi sistemi nazionali di qualificazione. Il documento si basa su un gruppo di otto livelli di riferimento europei, definiti da una serie di descrittori che indicano i risultati dell'apprendimento, che comprendono insegnamento generale e per adulti, istruzione e formazione professionale e istruzione superiore. La proposta include, oltre al testo della raccomandazione, una serie di definizioni e due allegati (il primo allegato raccoglie i descrittori che definiscono i livelli del Quadro europeo delle qualifiche e dei titoli; il secondo i principi di garanzia della qualità nell'istruzione e nella formazione).

3.2

Il Parlamento europeo e il Consiglio raccomandano agli Stati membri:

3.3

Il Parlamento europeo ed il Consiglio approvano l'intenzione della Commissione di:

3.4

Nell'allegato I, si descrivono gli 8 livelli di riferimento, i quali sono in funzione dei risultati dell'apprendimento individuale, basati su quanto ciascuno sa, comprende ed è in grado di fare. Nei descrittori dei livelli tali elementi vengono classificati in termini di conoscenze, abilità e competenze.

4.1

Il Comitato accoglie favorevolmente la proposta di raccomandazione in oggetto, fatte salve le osservazioni che seguono. Il Comitato concorda sul fatto che la necessaria trasparenza delle qualifiche e delle competenze favorisce la mobilità nell'Unione e consente l'accesso al mercato del lavoro a livello europeo in maniera normalizzata e generalizzata, permettendo l'impiego in tutti gli Stati membri di diplomi ottenuti in un diverso Stato membro.

4.2

Nelle conclusioni del parere (3) sulla Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali  (4), il Comitato economico e sociale europeo si è pronunciato a favore della creazione di una piattaforma europea comune per il riconoscimento di tutte le qualifiche, vale a dire insegnamento superiore, insegnamento e formazione professionale e apprendimento formale ed informale. L'EQF rappresenta un importante passo avanti in materia di riconoscimento e trasparenza delle qualifiche.

4.3

L'approccio del Quadro europeo delle qualifiche e dei titoli, basato sui risultati dell'apprendimento, dovrebbe contribuire a migliorare la corrispondenza tra le necessità del mercato del lavoro e l'offerta di istruzione e formazione, agevolando anche la validazione dell'apprendimento non formale e informale e favorendo in tal modo il trasferimento e l'utilizzazione delle qualifiche tra i diversi paesi ed i differenti sistemi di insegnamento e formazione. Questi sono a parere del CESE i vantaggi più importanti dell'iniziativa, cui vanno aggiunte le ripercussioni occupazionali che i livelli di riferimento comporteranno.

4.4

Il Quadro europeo delle qualifiche e dei titoli deve comprendere le esigenze dell'apprendimento individuale, la validazione delle conoscenze, le competenze e la loro integrazione sul piano sociale, l'occupabilità e lo sviluppo e l'utilizzazione delle risorse umane. La validazione dell'apprendimento non formale e informale dei lavoratori europei deve essere una priorità alla base del Quadro europeo delle qualifiche e dei titoli.

4.5

Secondo il Comitato, l'EQF contribuirà a rendere i sistemi di istruzione e formazione europei più chiari e accessibili per tutti i cittadini. È necessario che i lavoratori dell'Unione ed i loro potenziali datori di lavoro dispongano di un quadro di riferimento che permetta di comparare le qualifiche ottenute in uno o più Stati membri con le qualifiche di riferimento degli altri Stati membri in cui gli interessati intendano trasferirsi per svolgere un'attività lavorativa. In tal senso il Comitato valuta positivamente le conseguenze che la proposta avrà nel rendere inoperanti gli ostacoli alla mobilità transnazionale. L'EQF dovrebbe creare dei ponti tra i sistemi di formazione, agevolando la mobilità tra la formazione professionale ed i sistemi di istruzione in senso più generale, compresa l'istruzione superiore.

4.6

Per quanto riguarda la forma giuridica utilizzata per l'EQF, il Comitato apprezza l'analisi realizzata dalla Commissione nel documento di valutazione dell'impatto della proposta di raccomandazione (5), e riconosce che gli Stati membri hanno appoggiato, in maggior o minor misura, le successive raccomandazioni adottate nei settori dell'istruzione, formazione e mobilità. Tuttavia il Comitato reputa che per sua natura la raccomandazione, in quanto atto non vincolante, che pertanto non crea obblighi giuridici per i destinatari, potrebbe risultare all'atto pratico uno strumento inadeguato, non in grado di conseguire nel medio termine gli obiettivi prefissati. Ciò vale soprattutto se il collegamento dovrà essere stabilito con gli ancora ipotetici «quadri nazionali delle qualifiche (QNQ)» di ciascuno Stato membro.

4.7

Va infatti ricordato in tale contesto che nel corso della conferenza di Budapest del febbraio 2006 era emerso che cinque paesi dell'Unione avevano già stabilito un quadro nazionale delle qualifiche, mentre dei restanti Stati membri alcuni lo stavano sviluppando, altri avevano manifestato l'intenzione o la disponibilità a farlo, altri ancora avevano deciso di non mettere a punto un quadro nazionale delle qualifiche.

4.8

Una tale situazione di partenza lascia presagire notevoli difficoltà nel portare a termine il progetto, e fa pensare al Comitato che, senza i quadri nazionali delle qualifiche, quello europeo risulterà compromesso dal punto di vista dei contenuti. La stessa Commissione osserva infatti correttamente (nel documento di lavoro Verso un Quadro europeo delle qualifiche e dei titoli per l'apprendimento permanente  (6)) che dal punto di vista dell'EQF l'impostazione migliore sarebbe che ciascun paese creasse un quadro nazionale delle qualifiche e lo collegasse al Quadro europeo delle qualifiche e dei titoli.

4.9

A parere del Comitato la priorità deve essere assegnata alla validazione concreta ed al riconoscimento delle diverse qualifiche relative ai risultati dell'apprendimento formale, non formale ed informale dei vari paesi e dei diversi settori dell'istruzione, grazie ad una maggior trasparenza e a una maggior garanzia della qualità. Con tale affermazione il Comitato fa proprio, testualmente, il punto della risoluzione del Consiglio del 27 giugno 2002 riguardante l'apprendimento permanente (7). Nel riprendere tale posizione, il Comitato desidera sottolineare che in questa risoluzione il Consiglio ha chiesto alla Commissione di sviluppare un quadro per il riconoscimento delle qualifiche nell'ambito dell'istruzione superiore e della formazione professionale. Per tale motivo, e sulla base di questo nuovo argomento, il Comitato ribadisce che lo sforzo compiuto per completare gli 8 livelli di riferimento dell'EQF non può dipendere alla fine del processo dalla buona volontà degli Stati membri, sottoposto, in definitiva, alla procedura giuridica della raccomandazione.

4.10

Il CESE reputa necessario che la Commissione chiarisca quali sarebbero le ripercussioni su tale processo se uno o più d'uno Stato membro non adottasse un quadro nazionale delle qualifiche e dei titoli, o non lo collegasse all'EQF. Il Comitato ritiene che se tale circostanza si verificasse la Commissione dovrebbe disporre di un'analisi di tale scenario, con le possibili soluzioni, allo scopo di poter sempre rispondere a posteriori a situazioni impreviste. Il documento definitivo deve contemplare la necessità di incentivare gli Stati membri ad adottare questo strumento.

4.11

Il CESE non esige la costruzione di un sistema uniforme di istruzione e formazione nell'ambito dell'Unione europea, né pretende di dettare agli Stati membri quali qualifiche e quali titoli debbano venir rilasciati nei loro istituti di insegnamento. Il Comitato desidera invece sottolineare la necessità di consolidare i passi avanti nella ricerca della trasparenza e nel riconoscimento e trasferimento delle qualifiche e dei titoli tra i diversi Stati membri. Ciò richiede anche meccanismi perfezionati di garanzia della qualità, in particolare dei certificatori, a livello degli Stati membri. Senza un quadro d'attuazione di questo tipo, la mobilità degli studenti e di quanti seguono corsi di formazione non ha senso, mentre quella dei lavoratori diviene più difficile.

A livello nazionale e regionale, le decisioni relative al quadro nazionale delle qualifiche e dei titoli dovrebbero venir adottate insieme con le parti sociali, che, insieme con le autorità responsabili, dovrebbero definire ed applicare principi, norme ed obiettivi per elaborare il quadro nazionale delle qualifiche e dei titoli. Bisogna inoltre tener conto del ruolo svolto dalle organizzazioni della società civile che operano in questo campo.

4.12

La proposta di raccomandazione prevede la creazione di un gruppo consultivo dell'EQF, incaricato di effettuare il monitoraggio e il coordinamento nonché di garantire la qualità e la coerenza del processo di collegamento tra i sistemi nazionali delle qualifiche e dei titoli nel quadro europeo. In relazione a ciò e allo scopo di garantire l'omogeneità dei criteri all'atto di collegare i sistemi nazionali all'EQF, il Comitato considera che il gruppo in questione, dati i titoli dei membri che ne dovrebbero far parte, potrebbe svolgere anche la funzione di validare, a monte della sua fissazione definitiva, il collegamento tra i livelli nazionali e quello europeo.

5.1

A pagina 9 della versione italiana della proposta di raccomandazione viene fatto riferimento ai 25 Stati membri dell'Unione. Il riferimento va modificato per comprendervi i 27 Stati dell'Unione dopo l'ultimo allargamento.

5.2

Il Comitato ritiene che le scadenze per gli Stati membri previste nella raccomandazione in esame, in particolare quella menzionata al punto n. 2, siano troppo ravvicinate vista la situazione nella quale si trovano i diversi Stati membri per quanto riguarda l'elaborazione dei quadri nazionali delle qualifiche e dei titoli. Il CESE interpreta la data prevista come puramente facoltativa, ma data la situazione, i tempi saranno probabilmente molto più lunghi.

5.3

Tra i compiti che la raccomandazione assegna alla Commissione figura, al numero 3, «monitorare i provvedimenti presi e riferire al Parlamento europeo e al Consiglio sull'esperienza acquisita compreso l'eventuale riesame della presente raccomandazione». A parere del Comitato, per rispettare lo spirito degli articoli 149(4) e 150(4) del Trattato che istituisce la CE, tra i destinatari della relazione dovrebbe figurare anche il CESE.

5.4

Il Comitato ritiene necessario semplificare la redazione dei descrittori di cui all'allegato I del testo in esame, che rappresentano i criteri in base ai quali stabilire i collegamenti tra i livelli, allo scopo di renderli più comprensibili, chiari e concreti, definendoli in un linguaggio meno accademico e più vicino alla formazione professionale. L'allegato con i descrittori potrebbe venir corredato di un secondo allegato esplicativo che permetterebbe di collegare le qualifiche ed i titoli ai livelli, facilitandone in tal modo la successiva trasposizione tra gli Stati membri a scopi comparativi.

5.5

Definizioni chiare permettono di comprendere più agevolmente il significato dei termini impiegati nell'elaborazione del documento in esame. In tal senso il Comitato reputa che alcune delle definizioni che figurano nel documento della Commissione Verso un Quadro europeo delle qualifiche per l'apprendimento permanente  (8) siano più chiare di quelle che figurano nella proposta di raccomandazione in oggetto. Concretamente, e a titolo di esempio, si propone di sostituire la definizione di «competenze» con quella che figura alla pag. 45 del documento succitato.

5.6

Il Comitato è d'accordo sulla corrispondenza stabilita fra i tre ultimi livelli dell'EQF ed i gradi accademici previsti nel quadro del processo di Bologna (diploma di laurea, master e dottorato). In queste fasi della formazione, le conoscenze, le abilità e le competenze acquisite devono venir classificate in funzione dell'apprendimento realizzato attraverso la formazione universitaria ricevuta.

5.7

Il Comitato condivide l'idea che sia necessario continuare ad applicare criteri di qualità in tutti i livelli dei cicli di istruzione e formazione degli Stati membri. Il Comitato ha ripetutamente preso posizione in tal senso, sia nel parere sulla Proposta di raccomandazione del Consiglio relativa alla cooperazione europea in materia di garanzia della qualità nell'istruzione superiore  (9), sia in quello sulla Proposta di raccomandazione del Consiglio e del Parlamento europeo sul proseguimento della cooperazione europea in materia di certificazione della qualità nell'istruzione superiore  (10). In quest'ultimo parere il Comitato osservava che «l'esigenza di una qualità elevata in materia di istruzione e formazione è un fattore cruciale per raggiungere gli obiettivi fissati nel quadro della strategia di Lisbona».

5.8

Il Comitato condivide nell'insieme il contenuto dell'allegato II della proposta di raccomandazione. Tuttavia, anche allo scopo di adeguarsi alle tendenze attuali in materia di qualità in tutti i settori, il Comitato considera che l'allegato II dovrebbe intitolarsi Principi per il miglioramento continuo della qualità nell'istruzione e nella formazione, adeguando il testo a tale nuovo titolo.

5.9

Il Comitato raccomanda agli Stati membri, ai loro centri di istruzione e formazione ed alle parti sociali di lavorare prendendo a esempio la Fondazione europea per la gestione della qualità (EFQM). Questo modello autorevole, che gode del sostegno dell'Unione europea, potrebbe costituire il referente in relazione al quale i centri di insegnamento stabiliscono il loro processo di miglioramento costante della qualità.