52000PC0319

Proposta di DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO che modifica la direttiva 97/67/CE per quanto riguarda l'ulteriore apertura alla concorrenza dei servizi postali della Comunità

(presentata dalla Commissione)

MEMORANDUM ESPLICATIVO

1. Premesse

1.1 Quadro normativo

La direttiva 97/67/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 15 dicembre 1997 concernente regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e il miglioramento della qualità del servizio [1] (la cosiddetta "direttiva postale") comprende i seguenti elementi:

[1] GU L 15 del 21.1.1998, pag. 14.

- definizione di un quadro normativo armonizzato per il settore postale della Comunità;

- definizione di un processo decisionale per l'ulteriore apertura alla concorrenza del mercato postale.

Gli elementi principali del quadro di cui sopra valgono a definire:

- caratteristiche del servizio postale universale che deve essere garantito da tutti gli Stati membri; standard qualitativi dei servizi transfrontalieri; principi tariffari e principi relativi alla trasparenza contabile;

- limiti massimi comuni per i servizi che possono essere riservati da uno Stato membro al proprio fornitore del servizio universale nella misura necessaria per garantire il mantenimento del servizio universale stesso (in pratica 350 grammi e 5 volte la tariffa normale per un invio nella prima categoria di peso);

- principi che governano la concessione di autorizzazioni/licenze per la prestazione di servizi postali non riservati, e separazione delle funzioni normative da quelle operative nel settore postale.

Il recepimento della direttiva postale negli Stati membri, previsto per il febbraio 1999, è quasi ultimato. Rimangono tuttavia alcuni problemi. Si tratta principalmente dell'adeguatezza delle disposizioni destinate a garantire che le previste autorità normative siano giuridicamente separate ed operativamente indipendenti dagli operatori postali, e l'estensione dei monopoli postali domestici ai servizi a valore aggiunto. La Commissione sta lavorando per risolvere tali problemi. La Commissione sta inoltre lavorando per risolvere alcuni specifici reclami separati in materia di concorrenza, conformemente ai principi di cui alla comunicazione postale 98/C 39/02 [2].

[2] GU C 39 del 6.2.1998, comunicazione della Commissione sull'applicazione delle regole di concorrenza al settore postale e sulla valutazione di alcune misure statali relative ai servizi postali.

La direttiva postale prevede la prosecuzione del processo di graduale e controllata apertura alla concorrenza dei mercati postali prevista dal Consiglio nella risoluzione del 7 febbraio 1994 sullo sviluppo dei servizi postali della Comunità [3]. Il relativo calendario prevedeva che:

[3] GU C 48 del 16.2.1994, pag . 3.

- la Commissione presentasse una proposta entro il 31 dicembre 1998 per l'ulteriore apertura graduale e controllata del mercato postale, in particolare in vista dell'apertura alla concorrenza della pubblicità diretta per corrispondenza e dei servizi transfrontalieri, nonché di un'ulteriore revisione dei limiti di peso e di prezzo;

- il Consiglio e il Parlamento prendessero una decisione su tale proposta entro il 1° gennaio 2000; e

- i provvedimenti entrassero in vigore a partire dal 1° gennaio 2003.

La proposta della Commissione ha subìto ritardi essenzialmente a causa delle dimissioni della precedente Commissione il 15 marzo 1999, e della necessità che la nuova Commissione riesaminasse il problema.

Alla questione dell'ulteriore apertura del mercato postale è stata attribuita particolare importanza dal Consiglio europeo dei capi di Stato e di governo nel marzo di quest'anno, come illustrato nelle conclusioni della presidenza. In primo luogo, a livello generale l'Unione ha fissato un nuovo obiettivo strategico per il prossimo decennio: diventare la più dinamica e competitiva economia della conoscenza al mondo, in grado di attuare una crescita economica sostenibile con maggiori e migliori posti di lavoro e maggiore coesione sociale. In secondo luogo, per quanto riguarda in particolare i servizi postali, i capi di Stato e di governo hanno invitato la Commissione, il Consiglio e gli Stati membri ad agire, ciascuno conformemente alle rispettive competenze, per il conseguimento degli obiettivi seguenti:

- definizione entro la fine del 2000 di una strategia per la rimozione delle barriere ai servizi;

- accelerazione della liberalizzazione in settori quali ... i servizi postali, con l'obiettivo di realizzare in questi settori un mercato interno pienamente operativo.

La presente proposta tiene conto delle suddette conclusioni. Essa fa seguito ad un completo riesame del settore, che ha compreso, oltre a precedenti studi in materia di tendenze occupazionali e impatto della posta elettronica, anche studi sui costi e sul finanziamento del servizio universale e sull'impatto delle diverse opzioni per un accesso allargato al mercato postale, nell'ambito dei quali sono state consultate e invitate a fornire elementi anche le varie parti interessate [4].

[4] Gli studi sono disponibili all'indirizzo seguente:

I provvedimenti contenuti nella presente proposta prevedono l'ulteriore apertura dei mercati postali della Comunità in base ad un approccio graduale come previsto dall'articolo 7 della direttiva postale, attraverso una serie di opportuni emendamenti a tale direttiva.

1.2 Situazione ed evoluzione dell'industria postale

1.2.1 Un'infrastruttura fondamentale per la coesione dell'UE

Il settore postale si trova al punto d'incontro di tre mercati che rivestono importanza vitale per l'economia europea: comunicazioni, pubblicità e trasporti/logistica.

Questi mercati, in grande misura, sono già aperti alla concorrenza e stanno sperimentando una rapida evoluzione, sotto la duplice spinta delle domande del mercato e delle trasformazioni tecnologiche (particolarmente nel caso delle telecomunicazioni).

Il settore postale, che costituisce una fondamentale infrastruttura delle comunicazioni, di elevata importanza economica e sociale, deve svilupparsi in armonia con l'evoluzione di tali mercati, se non vuole rimanere indietro ed essere relegato alle tecnologie del passato.

Complessivamente, si stima che nell'UE i servizi postali smistino 135 miliardi di pezzi all'anno, con un giro d'affari di circa 80 miliardi di euro, ossia l'1,4% del PIL. Circa due terzi di tale aliquota derivano dai servizi di corrispondenza postale, compresi quelli che possono essere riservati. Il rimanente deriva dal settore dei pacchi e dei servizi espresso, che si collocano già nella quota aperta alla concorrenza.

1.2.2 Un elemento chiave per il Mercato interno

Se i servizi postali dell'UE non sono efficienti, i beni e i servizi non possono circolare in tutta l'Unione in maniera ottimale - con ripercussioni negative per la crescita e l'occupazione. Anche i benefici del commercio elettronico non potranno essere pienamente realizzati se i servizi postali - da cui dipendono sostanzialmente le consegne fra le imprese ed ai consumatori - non sono di livello ottimale. Vi sono pertanto importanti interessi, a livello tanto di operatori che di consumatori, che richiedono la disponibilità di un'ampia gamma di prodotti e servizi postali di elevata qualità. Inoltre, il mercato postale non sussiste nel vuoto, ma trova molteplici punti di incontro, concorrenza e contatto con altre forme di comunicazione, il che rende doppiamente importante tenersi al passo con la modernizzazione ed il progresso tecnologico, attraverso l'innovazione e gli investimenti.

1.2.3 Elevata importanza sociale

Complessivamente, i servizi postali dell'UE occupano direttamente circa 1,7 milioni di persone, con circa 1,3 milioni impiegati dai fornitori del servizio universale. Questi livelli, benché attualmente sostanzialmente stabili in molti Stati membri, sono scesi in alcuni di essi, con previsioni di un'ulteriore contrazione dello 0,8% all'anno nei prossimi sette anni a causa degli aumenti della produttività e della concorrenza di altri mezzi di comunicazione. Ciò dovrebbe verificarsi a prescindere dalle decisioni sull'ulteriore accesso ai mercati.

Inoltre, il ruolo sociale dei servizi postali, che si spingono fino alle zone più remote, è di vitale importanza per la coesione sociale della Comunità. Questi servizi svolgono un ruolo preminente come simboli ed agenti di solidarietà, connettività ed appartenenza - particolarmente nei comuni, villaggi, centri e regioni delle zone periferiche dell'Unione. Questa dimensione sociale del mercato postale assume la forma di un servizio di raccolta e consegna quotidiana ed universale ad ogni indirizzo esistente.

Vale la pena di sottolineare a questo proposito che la presente proposta non comporta alcuna modifica degli obblighi relativi al servizio universale, di cui al capitolo 2 della direttiva postale, ove gli articoli 3-6 formulano la definizione del suddetto servizio universale, ne assicurano la prestazione, specificano i requisiti da soddisfare ed indicano le informazioni particolareggiate ed aggiornate che devono essere trasmesse in ordine ai servizi prestati. Inoltre, nessun Stato membro ha notificato alla Commissione alcuna eccezione o deroga al servizio universale che sia stata concessa al relativo fornitore in seguito a circostanze o condizioni geografiche considerate eccezionali.

L'occupazione nel settore postale è un fattore molto importante. Si deve riconoscere che il futuro a lungo termine di questi posti di lavoro può essere garantito meglio in un clima in cui la concorrenza stimoli l'offerta di nuovi prodotti e servizi a prezzi interessanti, stimoli la domanda di servizi postali, e permetta a tali servizi di partecipare alla crescita del mercato delle comunicazioni. Tutto ciò è necessario anche per consentire agli operatori postali di espandersi in altri settori allo scopo di approfittare delle possibili economie di scala. I servizi postali che dovessero rimanere indietro nel mercato delle comunicazioni perderebbero la base stessa del loro ruolo sociale.

1.2.4 Miglioramento qualitativo del servizio

Con una sola eccezione, i fornitori del servizio universale hanno ora raggiunto l'obiettivo fissato dalla direttiva postale in materia di consegne transfrontaliere, pari a tre giorni dopo quello dell'invio per l'85% della posta prioritaria, che sale al 97% dopo cinque giorni (benché sussistano ancora notevoli differenze fra operatori e tratte diverse). Il miglioramento della qualità del servizio transfrontaliero si deve in parte all'entrata in vigore dell'accordo REIMS II sulle spese terminali [5] firmato dalla maggior parte dei fornitori europei del servizio universale, che subordina l'aumento delle spese terminali a comprovati miglioramenti della qualità del servizio.

[5] Convenzione internazionale sulle spese terminali tra operatori postali, ossia la remunerazione per la consegna finale della posta.

Per quanto riguarda i servizi interni, è più difficile accertare i progressi compiuti a causa dell'attuale mancanza di sistemi armonizzati e indipendenti per la misurazione della qualità. La direttiva prevede che gli operatori pubblichino gli standard della qualità del servizio e le informazioni che dimostrano se i livelli fissati sono stati raggiunti. Sembra che anche in questo campo dopo l'approvazione della direttiva postale siano stati compiuti alcuni progressi qualitativi, seppure meno marcati.

I miglioramenti realizzati in termini di qualità e di produttività dei servizi permetteranno agli operatori esistenti di affrontare la concorrenza in migliori condizioni.

1.2.5 Ristrutturazione del settore postale

La tecnologia sta diventando un fattore dominante dell'evoluzione dell'industria postale

L'attuale evoluzione della tecnologia, compreso il rapido sviluppo del mercato delle comunicazioni, lo sviluppo esponenziale di Internet e l'esplosione del commercio elettronico, esercitano un significativo impatto potenziale sull'industria postale, con tutta una serie di minacce e di opportunità. La tecnologia sta quindi diventando un fattore determinante dell'evoluzione dell'industria postale. Inoltre, vi è una significativa tendenza allo sviluppo di servizi speciali o personalizzati che vanno molto più lontano dei normali servizi per la corrispondenza, e che talvolta permettono di combinare le nuove tecnologie di comunicazione elettroniche con elementi a valore aggiunto dei servizi postali.

L'esplosione del commercio elettronico basato su Internet crea la necessità di servizi logistici e reti di consegna di avanguardia diffuse dovunque. Questo importante fenomeno è destinato ad incidere profondamente sull'industria della logistica e dei trasporti, con un potenziale economico sostanziale. Gli operatori postali devono definire ed occupare con urgenza le relative posizioni di mercato nel quadro della nuova economia se vogliono approfittare di questo mercato emergente.

Indipendentemente dalle modifiche della regolamentazione, il mercato della corrispondenza epistolare si trova già di fronte ad un aumento della concorrenza. Per quanto riguarda i servizi di base (solitamente prestati nel quadro di diritti esclusivi), la concorrenza è dovuta all'arrivo di nuovi mezzi di comunicazione (come fax, posta elettronica, televisione e Internet) con crescente possibilità in futuro di ulteriori sostituzioni a ritmo accelerato. Ciò si è già verificato in Canada e negli Stati Uniti, ove una quota importante della corrispondenza finanziaria è stata sostituita da transazioni basate su Internet, grazie alla "massa critica" raggiunta dalla penetrazione di questa tecnologia.

In particolare, visto che i tradizionali servizi per la corrispondenza hanno già dovuto adattarsi alla crescente pressione esercitata dagli sviluppi tecnologici, è necessario un nuovo ambiente normativo per aiutare questi servizi a reagire in maniera più efficiente. In tal modo, sarà possibile mantenere e migliorare il servizio universale da cui dipendono in particolare i cittadini residenti nelle zone più isolate, rafforzando così la coesione sociale.

Negli ultimi anni, molti operatori postali si sono impegnati in vasti programmi di ristrutturazione e modernizzazione. Tali programmi hanno visto un'estesa utilizzazione delle nuove tecnologie dell'informazione e delle telecomunicazioni sia per migliorare l'efficienza dei servizi esistenti che per lanciare servizi di tipo nuovo. Questi nuovi servizi comprendono la possibilità di seguire l'iter degli invii e di localizzarli in transito, servizi postali a carattere ibrido e l'offerta di elementi a valore aggiunto a diversi livelli nella catena postale (come basi dati per gli indirizzi, stampa e preparazione della posta, trattamento delle cartoline di risposta prepagate). I principali operatori postali hanno anche avviato sviluppi nell'ambito del commercio elettronico.

Diversi sviluppi negli Stati membri

Allo stesso tempo, il processo di modernizzazione descritto qui sopra non è stato uniforme in tutta la Comunità. Per quanto riguarda l'apertura del mercato, sette Stati membri si sono spinti più oltre, in alcuni aspetti particolari, della riserva prevista dalla direttiva. In Svezia e Finlandia non vi è monopolio postale. In Germania, Paesi Bassi, Spagna, Italia e Danimarca, il settore riservato è già inferiore al massimo consentito dalla direttiva. In Germania, il limite attuale è di 200 grammi per la posta ordinaria e di 50 grammi per la pubblicità diretta per corrispondenza; Nei Paesi Bassi, la pubblicità diretta (in base ad una definizione particolarmente precisa) non rientra nel monopolio, e il limite di peso/prezzo (dal giugno 2000) sarà di 100 grammi; in Spagna, tutta la posta locale e tutti gli invii di pubblicità diretta per corrispondenza non rientrano nel monopolio; ed anche in Italia per quanto riguarda la pubblicità diretta.

Tali differenze comportano il rischio di distorsioni con relativa destabilizzazione del Mercato interno. È quindi necessario assicurare un'ulteriore armonizzazione per l'apertura del mercato, che costituisce la tendenza prevalente di un numero sostanziale di Stati membri.

La concorrenza diretta rimane limitata nel mercato della corrispondenza

La direttiva postale prevede un'apertura molto limitata del mercato (lettere al di sopra di 350 grammi o cinque volte la tariffa di base più rapida). Tale direttiva non ha creato una vera concorrenza nel mercato della corrispondenza, in quanto ha prodotto l'apertura in media soltanto del 3% delle entrate postali degli operatori pubblici. Il compimento di un passo avanti significativo è stato quindi rinviato alla successiva fase prevista nel calendario approvato dalla direttiva. Il mantenimento dei diversi regolamenti nazionali per quanto riguarda l'area riservata si traduce in una situazione per cui il Mercato interno deve essere ancora ultimato per quanto riguarda la libertà di prestazione dei servizi e di stabilimento.

In effetti, gli sviluppi successivi alla pubblicazione della direttiva postale hanno dimostrato che rimangono significative divergenze fra i diversi fornitori del servizio universale ed i vari Stati membri. Le divergenze si riscontrano in tre settori principali:

- livelli del monopolio concesso, che in diversi Stati membri sono notevolmente inferiori al massimo di 350 grammi consentito dalla direttiva (Danimarca, Germania, Spagna, Paesi Bassi, Italia, Svezia e Finlandia);

- libertà dei fornitori del servizio universale di stipulare alleanze con operatori privati;

- qualità del servizio, particolarmente per quanto riguarda la posta ordinaria interna e i prodotti postali all'ingrosso.

Crescente concorrenza diretta e indiretta e consolidamento dell'industria

Alcuni operatori hanno preso importanti iniziative in materia di acquisizioni ed espansione sul piano internazionale. Essi si comportano già come operatori con un orientamento di mercato. Da questo punto di vista, le differenze possono ulteriormente aumentare in seguito a iniziative di consolidamento da parte dei principali operatori in mercati come quelli della logistica, dei trasporti e dei pacchi espresso. Gli operatori più piccoli, tuttavia, possono costituire alleanze strategiche o regionali. Questi sviluppi divergenti comportano crescenti distorsioni del mercato interno, e rendono imperativa l'adozione di ulteriori modifiche della normativa per armonizzare le condizioni del servizio postale.

In particolare, dopo la direttiva postale vi è stata un'ondata di acquisizioni transfrontaliere ad opera dei fornitori del servizio universale più attivi nei mercati competitivi adiacenti. Ciò si deve al fatto che tali operatori (in gran parte pubblici) sono sempre più interessati all'acquisizione di imprese che possiedono una buona base clientelare, esperienza e reti internazionali nei mercati della logistica e dei pacchi espresso per soddisfare la crescente domanda di servizi paneuropei e per rispondere alla sfida della concorrenza diretta da parte di operatori privati.

Alcuni fornitori del servizio universale, inoltre, hanno utilizzato il vantaggio costituito dalle rispettive reti nazionali ed elevato riconoscimento sul mercato per espandere le loro attività in mercati sussidiari a quello postale, come servizi a valore aggiunto di posta elettronica (ad esempio, trasmissione elettronica sicura di documenti criptati), servizi finanziari e servizi di gestione degli invii.

È significativo che diversi fornitori del servizio universale si stiano già posizionando per l'ulteriore apertura dei mercati nazionali ed internazionali della corrispondenza con opportune acquisizioni e alleanze (ad esempio, la joint venture fra TNT Post Group, UK Post Office e Singapore Post). Questi sviluppi dimostrano che, in seguito alla direttiva, l'industria ha anticipato la futura evoluzione del mercato della corrispondenza, e che la prospettiva della futura apertura del mercato costituisce già uno dei principali criteri delle decisioni prese da alcuni fornitori del servizio universale.

Crescenti preoccupazioni in materia di concorrenza

Le crescenti attività commerciali dei fornitori del servizio universale, quando sono combinate con la continua esistenza di grandi monopoli nazionali, hanno dato origine a crescenti preoccupazioni in materia di concorrenza, comprese preoccupazioni su presunti flussi finanziari occulti ovvero sussidi incrociati dai settori riservati a quelli aperti alla concorrenza. Vi è stato un numero crescente di ricorsi da parte di operatori privati, ed anche di fornitori del servizio universale, per presunte pratiche non competitive o ingiustificati interventi a carattere di aiuto di Stato. Il mantenimento della protezione di una quota sostanziale dei mercati nazionali dei fornitori del servizio universale non è sostenibile a medio termine perché dipende dalla parte meno dinamica del mercato e da regolamenti basati sulle dimensioni storiche dei monopoli postali. Inoltre, i fornitori del servizio universale si stanno comunque preparando sempre più ad un futuro competitivo dei mercati nazionali ed europei.

Evoluzione occupazionale

La ristrutturazione in corso nel settore postale comporta un'evoluzione della situazione occupazionale. Globalmente, in gran parte degli Stati membri, i livelli occupazionali dei fornitori del servizio universale sono rimasti a grandi linee costanti negli anni recenti, con aumenti o diminuzioni non superiori allo 0,4% all'anno nel periodo 1995-1998. In due casi, vi sono state sensibili riduzioni occupazionali da parte dei fornitori del servizio universale - in Germania, con una riduzione volontaria di 45 000 equivalenti a tempo pieno (17%) dal 1995 al 1998, e in Svezia con una riduzione di 4 000 equivalenti a tempo pieno (9%) nello stesso periodo. In un caso, quello dei Paesi Bassi, vi è stato un consistente incremento pari a 41 088 equivalenti a tempo pieno, dovuto essenzialmente all'acquisizione del gruppo TNT.

Mentre l'adozione delle nuove tecnologie e le pressioni competitive hanno prodotto riduzioni occupazionali rispetto ai servizi tradizionali per questi fornitori del servizio universale, si assiste alla creazione di nuovi posti di lavoro nell'ambito dei nuovi servizi, come pure nel settore privato. Ad esempio in Germania, soltanto nel 1999, sono stati creati 5 000 posti di lavoro a tempo pieno e a tempo parziale, e 11 000 altri posti di lavoro a tempo parziale con speciali condizioni contrattuali da parte di operatori privati che hanno costituito nuovi servizi in seguito all'apertura del mercato. Anche se è venuto meno un numero analogo di posti di lavoro presso il fornitore del servizio universale, tali perdite vanno messe in relazione alle ristrutturazioni ed agli aumenti della produttività.

1.3 Necessità di ulteriore apertura alla concorrenza

Sviluppi previsti

Gli effetti dell'ulteriore sviluppo della posta elettronica e del commercio elettronico rientrano in quattro categorie. Primo, questi sviluppi comporteranno una diminuzione del volume della corrispondenza epistolare, particolarmente in quanto i servizi di banca elettronica e di pubblicità elettronica diretta potranno svilupparsi col raggiungimento della massa critica da parte della penetrazione di Internet. Secondo, vi sarà un aumento della posta elettronica ibrida transfrontaliera, concentrata in taluni punti - tuttavia, la recente sentenza nel caso della Citicorp [6] potrebbe in qualche misura limitare questo fenomeno. Terzo, questi sviluppi porteranno ad un incremento delle consegne di pacchi dovuto allo sviluppo del commercio elettronico. Quarto, vi sarà una crescente domanda di servizi a valore aggiunto, personalizzati in base alle esigenze di alcuni tipi di consumatori.

[6] La sentenza della Corte di giustizia europea del 10 febbraio 2000 nei casi congiunti C-147/97 e C-148/97 ha richiesto il pagamento della tariffa domestica quando la posta viene trasmessa elettronicamente oltre frontiera e rientra nel mercato domestico a fini di distribuzione, purché non esista un sistema di pagamento per la copertura dei costi.

Queste esigenze costituiscono un'ulteriore argomentazione per un miglioramento del servizio di base per lettere e pacchi, allo scopo di limitare e ritardare l'avanzata della posta elettronica a spese di quella tradizionale e di chiarire la distinzione fra servizi di corrispondenza ordinaria e servizi a valore aggiunto (v. punto 2.9.2 infra).

Non vi è contraddizione fra l'apertura del mercato ed il servizio universale

Sono possibili importanti economia di scala e di portata nei servizi di consegna. L'esperienza in materia di deregolamentazione dei mercati postali dimostra che non vi è contraddizione fra il mantenimento e il miglioramento di questi servizi e la graduale introduzione della concorrenza, purché i fornitori del servizio universale abbiano la necessaria flessibilità commerciale e di prezzo per rispondere entro i confini stabiliti dalla legislazione sulla concorrenza. In particolare, la migliore posizione finanziaria dei fornitori del servizio universale, i loro vantaggi dal punto di vista di know-how ed esperienza, e il fatto che settori importanti del servizio universale sono già in attivo, consentono l'assorbimento di una quota elevata dei costi derivanti dalla prestazione del servizio universale stesso. La direttiva postale prevede inoltre la possibilità di un fondo di compensazione per sostenere eventuali costi residui del servizio universale non coperti dal nuovo settore riservato, che costituisce una salvaguardia fondamentale della proposta. Questa salvaguardia è già in atto nel quadro della direttiva corrente.

Inoltre, alcune organizzazioni dei consumatori [7] da qualche tempo stanno chiedendo l'apertura alla concorrenza del mercato della corrispondenza. In particolare, la BEUC ha dichiarato esplicitamente di essere favorevole alla completa scomparsa dei monopoli postali nel 2005 al fine di dare ai consumatori la possibilità di scelta fra diversi fornitori del servizio postale e di incoraggiare tali fornitori a migliorare la qualità dei servizi. La proposta tiene conto sia di tale punto di vista che della necessità di consentire un ragionevole e proporzionale periodo d'adattamento ai fornitori del servizio universale, ivi compresa una fase di revisione. Con lo spostamento di vari operatori pubblici in direzioni diverse rispetto a posizioni legate all'interferenza diretta dei governi nelle questioni operative e commerciali, gli operatori esistenti potranno disporre di maggiore libertà commerciale e prepararsi così alla concorrenza diretta nella salvaguardia e nel potenziamento del loro ruolo sociale.

[7] Ad esempio la BEUC (Bureau Européen des Unions des Consommateurs), 6 gennaio 1999.

Soltanto una maggiore efficienza dei fornitori del servizio universale, con relativa capacità di competere con mezzi di comunicazione alternativi, e con la libertà di diversificarsi ed espandersi in mercati adiacenti, permetterà loro di servire gli utenti e di assicurare la funzionalità a lungo termine del settore postale in generale, e della prestazione del servizio universale in particolare.

Una finestra di opportunità

I futuri sviluppi della normativa devono tenere conto della rapida evoluzione della tecnologia e della struttura stessa dell'industria. Altrimenti si avrebbe una crescente erosione dei livelli occupazionali senza necessariamente la creazione di nuovi posti di lavoro a titolo compensativo.

I fornitori del servizio universale hanno già cominciato ad affrontare, e devono continuare a farlo con velocità crescente, un processo irreversibile di cambiamento che permetterà loro di approfittare della dinamica del mercato interno nella sua evoluzione.

Attualmente, e per il prevedibile futuro, il mercato della corrispondenza sta crescendo (a un tasso estimativo del 2-3% all'anno) ma tale crescita è probabilmente destinata ad essere condizionata in tempi difficilmente prevedibili da fenomeni di sostituzione tecnologica. Nel frattempo, si stanno presentando anche nuove opportunità (ad esempio, quelle derivanti dallo sviluppo del commercio elettronico), per cui esiste una finestra di opportunità per una sostanziale apertura del mercato interno per quanto riguarda i servizi postali. Un tale provvedimento permetterà ai fornitori del servizio universale di approfittare dello sviluppo del mercato per prendere i provvedimenti necessari per fronteggiare la concorrenza.

Su questa base, la proposta si propone di raggiungere obiettivi fattibili e ragionevoli, ivi compreso il tempo necessario per realizzarli.

2. La proposta della Commissione

2.1 Obiettivi e portata dei provvedimenti proposti

L'obiettivo della proposta della Commissione è di procedere al completamento del Mercato interno dei servizi postali nella salvaguardia del servizio universale conformemente alla direttiva postale ed alle conclusioni del Vertice di Lisbona. Ciò permetterà di cogliere i vantaggi di una maggiore concorrenza con un miglioramento dei livelli qualitativi e dei prezzi del servizio offerto ai consumatori, con relativo rafforzamento dell'economia europea. Il modo migliore di farlo consiste nel concordare un passo avanti sostanziale per il 1° gennaio 2003, fissando inoltre un calendario per l'ulteriore apertura del mercato.

La Commissione ritiene che la data del 2003 costituisca un obiettivo realizzabile per gli Stati membri, e che i provvedimenti dovrebbero interessare in particolare i mercati ove vi è già stata un'apertura, ed i segmenti del mercato in più rapida crescita, nei quali l'impatto della concorrenza sui fornitori del servizio universale potrebbe essere controbilanciato dalla crescita dei mercati stessi. L'iniziativa dovrebbe essere inoltre sufficientemente significativa per creare una concorrenza effettiva.

La Commissione ritiene inoltre che, conformemente a quanto deciso dal Vertice di Lisbona, la decisione sull'ulteriore apertura del mercato nel 2003 dovrebbe essere seguita da un ulteriore provvedimento per il completamento del mercato interno, che sarà proposto entro la fine di dicembre 2004 previo riesame della situazione nel medesimo anno.

Tenuto conto della situazione e degli obiettivi descritti in precedenza, la Commissione ritiene essenziale definire con la presente proposta un iter per la prosecuzione del processo di modernizzazione del settore postale lanciato dalla direttiva postale. Tale metodo è conforme agli obiettivi di apertura e competitività del mercato interno illustrati dalle conclusioni del Vertice di Lisbona. Tutto ciò costituisce altresì una risposta necessaria e proporzionale alle esigenze degli utenti e, più in generale, dell'economia europea.

La proposta modifica la direttiva postale allo scopo di definire chiaramente direzione e tempi dell'ulteriore apertura del settore postale, ma in maniera ordinata e tale da consentire tempo sufficiente al mercato nel suo complesso, ed in particolare ai fornitori del servizio universale, per il completamento del processo di modernizzazione e di adattamento alle condizioni di maggiore concorrenza in un ambiente normativo stabile e prevedibile.

Questa proposta, pertanto, prevede la prosecuzione di un'apertura controllata e graduale alla concorrenza del mercato interno dei servizi postali, in due fasi successive. La prima fase, destinata ad entrare in vigore il 1° gennaio 2003, consiste in una riduzione generale degli attuali limiti di peso e di prezzo per alcuni servizi che possono continuare ad essere riservati, con una corrispondente eliminazione di tutti i limiti di peso e di prezzo nel caso della posta transfrontaliera in uscita e dei servizi espresso.

Una fase successiva dell'apertura del mercato avrà effetto entro il 1° gennaio 2007. Essa prevede l'ulteriore riduzione dei rimanenti diritti esclusivi concessi ai fornitori del servizio universale conformemente all'articolo 7 della direttiva, subordinatamente soltanto alla necessità di mantenimento del servizio universale stesso. La portata di tale fase dovrà essere decisa dal Parlamento europeo e dal Consiglio entro il 31 dicembre 2005 in base ad una proposta della Commissione presentata entro il 31 dicembre 2004, previo riesame del settore. Il riesame della Commissione dovrà interessare principalmente il mantenimento del servizio universale in un ambiente competitivo.

2.2 Prima fase con effetto nel 2003; riduzioni del limiti di peso/prezzo

Si propone che, con effetto dal 1° gennaio 2003, i limiti massimi della direttiva postale per i servizi postali che gli Stati membri hanno facoltà di riservare ai rispettivi fornitori del servizio universale esclusivamente nella misura necessaria per finanziare la prestazione del servizio universale stesso, siano ridotti dall'attuale livello di 350 grammi e del quintuplo della tariffa ordinaria di base a 50 grammi e due volte e mezzo (2½) rispettivamente per la corrispondenza interna ordinaria, la corrispondenza transfrontaliera in entrata e la pubblicità diretta per corrispondenza; e a 0 grammi per quanto riguarda la corrispondenza transfrontaliera in uscita. Per quanto riguarda la posta transfrontaliera in uscita e la posta per espresso, sarà abolito l'attuale limite di prezzo.

Il limite di 50 grammi è stato scelto per i motivi seguenti:

Attualmente, il settore massimo che può essere riservato ai fornitori del servizio universale rappresenta in media il 70% del totale delle entrate postali dei fornitori del servizio universale nella Comunità. Gli invii con peso compreso fra 50 e 350 grammi rappresentano mediamente nella Comunità il 16% delle entrate che i fornitori suddetti ricavano dai servizi postali. Questo passo è quindi compatibile con un approccio controllato e graduale alla riduzione dei limiti di peso e di prezzo. Allo stesso tempo, esso è sufficiente per incoraggiare gli operatori pubblici ad adattarsi alle nuove condizioni del mercato.

Soltanto una piccola parte del 16% aperto alla concorrenza sarà accessibile a nuovi operatori, dato il costo ed il tempo necessario per stabilire una rete di distribuzione parallela. A medio termine, è lecito stimare che gli attuali fornitori dovrebbero mantenere dall'80 al 90% del mercato aperto alla concorrenza, in base all'esperienza dei mercati postali ove già prevale un ambiente più competitivo;

L'impatto una tantum dell'apertura del mercato prevista dalla presente proposta per quanto riguarda la riduzione dei posti di lavoro sarebbe costituito da un ulteriore 2,5% rispetto alla riduzione occupazionale degli operatori pubblici dovuta al processo di modernizzazione in corso. Un approccio molto limitato, rappresentato dalla scelta di un limite di peso di 100 grammi, costituirebbe un mero 9% di apertura del mercato ma comporterebbe la metà della citata riduzione occupazionale. Questa differenza in termini di impatto occupazionale sugli operatori pubblici non giustificherebbe la scelta del limite dei 100 grammi; infatti, ciò sarebbe insufficiente dal punto di vista di provvedere effettivi benefici a livello di concorrenza e di assicurare migliori prospettive occupazionali a medio termine per gli operatori sia pubblici che privati (vedi anche sezione 2.8 infra).

50 grammi costituiscono un normale incremento di peso utilizzato in gran parte degli Stati membri, e pertanto non dovrebbero comportare particolari problemi di adeguamento tecnico a livello operativo. Si tratta di una soglia sufficientemente elevata per non presentare problemi pratici di elusione dell'area riservata attraverso un aumento artificiale del peso dei singoli invii.

2.3 Settori di eliminazione dei limiti di peso/prezzo

L'articolo 7 della direttiva postale prevede che il riesame effettuato dalla Commissione in preparazione alla presente proposta dovesse comprendere anche l'opzione dell'apertura alla concorrenza della posta transfrontaliera e della pubblicità diretta per corrispondenza, con effetto al 1° gennaio 2003.

- Pubblicità diretta per corrispondenza

Per quanto riguarda la pubblicità diretta, occorre tenere conto dei fattori seguenti:

Gli invii di pubblicità diretta per corrispondenza con peso da 0 a 50 grammi [8] rappresentano in media l'8% delle entrate che i fornitori del servizio universale della Comunità ricavano dai servizi postali, per cui la proposta è conforme al principio di apertura del mercato controllata e graduale.

[8] La pubblicità diretta per corrispondenza fra 50 e 350 grammi è già aperta alla concorrenza in virtù del limite dei 50 grammi.

La pubblicità diretta costituisce un segmento remunerativo e in rapida crescita (circa del 5% annuo in termini di volume e di entrate) che si trova già in situazione di concorrenza con mezzi di comunicazione alternativi. Sei Stati membri hanno già in tutto o in parte aperto questo segmento alla concorrenza. La crescita attuale e prevista della pubblicità diretta (+5% all'anno in termini di valore e di volume nei prossimi sette anni) riflette il fatto che in Europa il volume pro capite di questa categoria è meno della metà di quello degli Stati Uniti. Vi è quindi ampio spazio per consentire ai concorrenti di assicurarsi una quota di un mercato in via di sviluppo senza pregiudicare la prestazione del servizio universale con la perdita di entrate significative. Questo passo permetterebbe di incrementare ulteriormente volume e livello qualitativo del settore della pubblicità diretta, consentendo alla relativa industria di avvalersi di un rafforzamento competitivo rispetto ai mezzi alternativi.

Tuttavia, la Commissione riconosce che una riduzione a 50 grammi, proposta altrove, costituisce già un passo significativo. Inoltre, circa un terzo del 16% di entrate postali dei fornitori del servizio universale aperte alla concorrenza dal limite dei 50 grammi è costituito dalla pubblicità diretta per corrispondenza. La Commissione riconosce che alcuni Stati membri che non hanno già aperto questo mercato possono desiderare di continuare a riservare la pubblicità diretta per corrispondenza al di sotto del proposto limite di peso nella misura necessaria per assicurare la prestazione del servizio universale. Pertanto, per assicurare che la fase del 2003 sia "graduale e controllata", la Commissione non propone, in questo momento, l'apertura alla concorrenza del rimanente mercato della pubblicità diretta per corrispondenza.

- Posta transfrontaliera in uscita

Per quanto riguarda la posta transfrontaliera in uscita, la Commissione ritiene che questo servizio, di fatto già liberalizzato in molti Stati membri, permetterebbe agli operatori postali esistenti e nuovi di costituire associazioni con altri operatori all'estero in vista della prestazione di servizi postali transfrontalieri negli Stati membri, e in particolare per avvantaggiarsi dell'eventuale apertura del mercato al di sotto del limite dei 50 grammi. La Commissione propone quindi di comprendere tutte le misure di liberalizzazione della posta transfrontaliera in uscita (che rappresenta il 3% circa delle entrate postali complessive dei fornitori del servizio universale) nell'ambito dell'ulteriore fase di apertura del mercato nel 2003.

- Posta transfrontaliera in entrata

Per quanto riguarda la posta transfrontaliera in entrata, la Commissione ha tenuto conto del fatto che, in primo luogo, una liberalizzazione di questi servizi in entrata potrebbe porre maggiori difficoltà in termini di regolamentazione, a causa dei problemi relativi alla verifica dell'effettiva origine degli invii, e che, secondariamente, nel corso del tempo vi potrebbe essere per conseguenza un trasferimento di una parte delle spedizioni interne all'ingrosso (che rappresentano circa il 30% in termini di volume delle spedizioni interne) con effetti più imprevedibili. Inoltre, livelli più elevati della media di posta transfrontaliera in arrivo potrebbero comportare in questa fase, per alcuni Stati membri (particolarmente Lussemburgo, Irlanda e Grecia) effetti particolarmente sensibili sui fornitori del servizio universale. Pertanto, la Commissione non intende proporre l'apertura del mercato transfrontaliero in entrata per la prossima fase nel 2003.

- Servizi postali espresso

L'esperienza ha dimostrato che i criteri di valore aggiunto applicati al limite per i servizi postali espresso non compresi nell'area riservata possono essere messi in discussione. La Commissione si è trovata di fronte a numerosi casi in cui questo aspetto ha causato problemi. È risultato inoltre che tali servizi possono essere prestati, in un numero limitato di casi, al di sotto del limite di prezzo. La Commissione, pertanto, propone di rimuovere il limite di prezzo per i servizi postali espresso. L'impatto di questo provvedimento è stimato a meno dell'1% delle entrati postali dei fornitori del servizio universale.

2.4 Impatto estimativo della proposta apertura del mercato

Questi provvedimenti, nel complesso, sono destinati a proseguire il processo di apertura del mercato previsto dalla direttiva postale, mantenendo una quota elevata delle attuali entrate massime che possono essere riservate. In media, nella Comunità, successivamente all'adozione del nuovo limite di peso dei 50 grammi ed alla completa apertura del mercato dei segmenti costituiti dalla posta transfrontaliera in uscita e dai servizi espresso, il 50% del totale delle entrate dei fornitori del servizio universale derivanti dai servizi postali continuerà a rimanere nell'ambito dell'area riservata, rispetto all'attuale 70%.

Ciò significa che i provvedimenti proposti equivalgono ad un'ulteriore apertura del mercato del 20 % (in termini di entrate) rispetto alla precedente direttiva, e che quindi essi rappresentano un passo ragionevole, proporzionale e realizzabile che consentirà a tutti i fornitori del servizio universale di disporre di un tempo sufficiente (cinque anni) per prepararsi ad ulteriori passi avanti per la realizzazione del mercato interno dei servizi postali. Le attuali proposte, pertanto, non dovrebbero chiamare in causa, sulla base dei dati economici disponibili, l'equilibrio finanziario dei fornitori del servizio universale.

2.5 Necessità di proseguire il processo di apertura del mercato

Successiva fase di apertura del mercato al 1° gennaio 2007:

La precisazione in questo momento di un calendario per le fasi successive del completamento del mercato interno nel settore postale è importante sia per la vitalità a lungo termine del servizio postale universale che per la crescita e lo sviluppo del settore postale nel suo complesso. Questo obiettivo di garantire un mercato interno dei servizi postali pienamente operativo e competitivo a livello comunitario permetterà di ottenere i risultati seguenti:

- creare il necessario dinamismo in tutte le zone della Comunità per lo sviluppo continuato di servizi postali moderni ed efficienti grazie all'innovazione e all'impatto della concorrenza sui servizi stessi. Come si è visto nei recenti sviluppi del mercato, la prospettiva dell'apertura può costituire essa stessa un incentivo per il cambiamento, purché si tratti di una prospettiva convincente e reale. È necessario che tutti i fornitori del servizio universale mettano in atto i preparativi necessari per adattarsi a un ambiente più competitivo e commerciale;

- consentire che gli eventuali costi residui del servizio universale che non possono essere coperti da una maggiore elasticità dei servizi e dei prezzi vengano coperti da un fondo di compensazione e/o da un sistema di licenze tali da fornire una completa garanzia per il futuro del servizio universale;

- stimolare nuovi investimenti e lo sviluppo di nuovi servizi nel settore, sia ad opera degli operatori postali esistenti che di nuovi arrivi sul mercato, il che non si verificherebbe in mancanza di un calendario definito;

- provvedere le migliori condizioni per promuovere l'interazione dei servizi postali con altri servizi, in vista della completa integrazione del settore postale nella società dell'informazione e del mantenimento della relativa aliquota nell'ambito del mercato della logistica e delle comunicazioni;

- contribuire ad assicurare che gli operatori postali nelle diverse regioni della Comunità, di proprietà pubblica o privata, possano offrire i loro servizi in condizioni di accesso equivalenti, affinché gli operatori basati in Stati membri che hanno aperto i rispettivi mercati postali interni alla concorrenza non si trovino in una situazione di svantaggio competitivo trovandosi a competere in tali mercati con operatori provenienti da altre regioni della Comunità i cui mercati interni continuano ad essere protetti dall'esistenza di un'area riservata;

- stimolare i fornitori del servizio universale a incrementare la competitività dei rispettivi servizi di base di fronte alla sfida crescente dei metodi di consegna alternativi, non materiali (ossia elettronici);

- ridurre il rischio di problemi della concorrenza derivanti dall'estensione della posizione dominante dei fornitori del servizio universale grazie ai rispettivi monopoli postali in mercati ancillari come quello dei servizi finanziari o di servizi che combinano la consegna materiale con funzioni non postali, come logistica, servizi postali ibridi o servizi di magazzinaggio;

- soddisfare la domanda di imprese che operano su base europea di disporre di un unico interlocutore postale per tutti i loro requisiti in materia;

- assicurare il completamento del mercato interno dei servizi postali della Comunità entro un tempo ragionevole, per permettere a tutti i cittadini e alle imprese di disporre di un servizio postale universale di qualità uniformemente elevata a condizioni comparabili indipendentemente dalla località di residenza nella Comunità.

Il processo di apertura del mercato avrà pertanto un effetto positivo sul livello generale dell'attività economica oltre a contribuire all'integrazione dell'economia ed alla coesione sociale della Comunità.

Per queste ragioni, la presente proposta prevede che un'ulteriore fase nel processo di apertura del mercato abbia luogo entro il 1° gennaio 2007. La portata di tale fase dovrà essere decisa dal Parlamento europeo e dal Consiglio entro il 31 dicembre 2005 in base ad una proposta della Commissione presentata entro il 31 dicembre 2004, previo riesame del settore. Il riesame della Commissione dovrà interessare principalmente il mantenimento del servizio universale in un ambiente competitivo.

2.6 Previsto impatto dell'ulteriore apertura del mercato sulle attività dei fornitori del servizio universale

In assenza di ulteriori trasformazioni del quadro normativo, le attività postali dei fornitori del servizio universale nella zona che attualmente può essere riservata dovrebbero presentare una crescita media, in termini di volume e di entrate, del 2,2 % all'anno nel periodo 2000-2007.

Anche nel caso che eventuali sviluppi normativi prevedano l'apertura integrale del mercato nel 2007, oltre al limite di 50 grammi nel 2003, le proiezioni indicano che vi sarebbe una crescita del 2,3% all'anno lungo tale periodo per quanto riguarda le entrate dei fornitori del servizio universale.

Queste previsioni dimostrano che, anche nella prospettiva di una completa apertura del mercato nel 2007, si avrebbe ancora una crescita positiva delle attività globali dei fornitori del servizio universale. Tali previsioni possono essere paragonate ad una crescita globale del mercato postale nell'ultimo triennio del 3% all'anno.

2.7 Garanzia durevole della prestazione del servizio universale

Per quanto riguarda i costi del servizio universale, ossia l'onere di prestare il servizio in zone commercialmente non remunerative, si stima che i relativi costi siano equivalenti in media al 5% delle entrate postali dei fornitori del servizio universale. Non è corretto affermare che una quota sostanziale dei costi relativi al servizio universale non possa essere coperta in un contesto commerciale. Gli eventuali costi addizionali inerenti alla prestazione del servizio universale non coperti dall'area riservata possono essere coperti da un fondo di compensazione.

Negli anni recenti, la situazione finanziaria dei fornitori del servizio universale ha presentato miglioramenti significativi. Tutti i servizi, con una sola eccezione, sono in attivo, ed alcuni riescono a realizzare profitti sostanziali, che consentono l'effettuazione di importanti acquisizioni in altri Stati membri. Questo sviluppo è destinato a continuare in futuro con l'aumento della produttività e della qualità dei servizi, come previsto dalla direttiva esistente. La progressiva crescita del mercato dei servizi postali ed il miglioramento della situazione finanziaria dei fornitori del servizio universale in seguito all'aumento della produttività continueranno a coprire una quota sostanziale del servizio universale su base commerciale.

Inoltre, è importante non trascurare i vantaggi di queste organizzazioni in termini di esperienza, reti esistenti, economie di scala e di portata, know-how, immagine di marca e fedeltà dei consumatori, che gli eventuali concorrenti difficilmente possono controbilanciare rapidamente. In particolare, una rete postale universale costituisce un sostanziale vantaggio competitivo, particolarmente in quanto è difficile da replicare e quindi costituisce una soglia che i nuovi arrivati devono essere in grado di superare per raggiungere volumi di traffico sostanziali.

Il grado di apertura del mercato richiesto entro il 1° gennaio 2003 permetterebbe ancora agli Stati membri che lo volessero di riservare ai propri fornitori del servizio universale un'area sostanziale che può compensare gli eventuali costi imposti dagli obblighi del servizio universale a integrazione delle entrate su base commerciale, consentendo così di prepararsi all'ulteriore apertura del mercato.

L'esperienza degli Stati membri che si sono già spinti più avanti nella creazione di un mercato competitivo della corrispondenza indica che un servizio postale moderno ed efficiente è in grado di prestare da solo un servizio universale del livello richiesto dalla direttiva postale in un ambiente competitivo, avvalendosi dei vantaggi inerenti alla disponibilità di una rete postale universale e di un elevato profilo nazionale. Inoltre, non vi è ragione di ritenere che una sostanziale apertura del mercato potrebbe compromettere il requisito della direttiva postale di "tariffe praticabili". Le tariffe uniformi, in alcuni casi, possono facilmente trasformarsi in una "struttura tariffaria uniforme" per tener conto delle diverse categorie di utenti, come solitamente si verifica già nel caso della clientela commerciale.

Ad ogni modo, l'attuale direttiva postale obbliga gli Stati membri ad esaminare la possibilità di riequilibrare le tariffe in modo da commisurarle più direttamente ai costi, come prescrive esplicitamente uno dei disposti della direttiva. L'esperienza della Svezia (il cui mercato postale è stato integralmente aperto alla concorrenza nel 1994) e della Spagna (che storicamente ha liberalizzato la posta locale) dimostra che finora la tariffa uniforme per la clientela individuale non è stata abbandonata dai fornitori del servizio universale nonostante la completa o sostanziale apertura del mercato. L'imposizione rigida di una tariffa uniforme per tutti i clienti non costituisce un elemento obbligatorio nel quadro della direttiva postale, e la presente proposta rispecchia questo fatto. Merita sottolineare che la maggioranza delle entrate postali nel segmento della corrispondenza deriva da clienti commerciali che ricevono rilevanti riduzioni.

Con una sola eccezione, tutti i fornitori UE del servizio universale hanno recentemente firmato un accordo sulla remunerazione per la consegna della posta transfrontaliera, esentata l'anno scorso dalla Commissione in base all'articolo 86, paragrafo 3 del trattato, il cui effetto è stato, o in certi casi sarà, di por fine al sistema di una tariffa uniforme per la posta interna e transnazionale nell'UE. In questo modo, alcuni operatori stanno applicando il principio di commisurare i livelli tariffari ai costi nell'ambito del mercato interno. Pertanto, non sarebbe logico seguire un principio diverso nell'area riservata nazionale.

Inoltre, gli Stati membri non sono necessariamente obbligati ad applicare limiti più rigidi al servizio universale. È possibile contemplare un limite più basso e meno oneroso, a condizione che sia pari o superiore al servizio garantito di cui alla direttiva postale. Ad esempio, uno Stato membro attualmente potrebbe applicare un limite di peso più elevato del minimo richiesto per il servizio universale, o più di una consegna al giorno.

I clienti dei servizi postali (consumatori e imprese) sembrano essere sempre più interessati alla disponibilità di servizi di base più affidabili oppure di servizi a valore aggiunto più personalizzati e adattati alle loro esigenze. L'ulteriore sviluppo di tali servizi a valore aggiunto, ad esempio la possibilità di seguire l'iter degli invii, o la certezza di un limite di tempo o di calendario per la consegna, si tradurrebbe in un aumento dei volumi e delle entrate per i fornitori del servizio universale, e potrebbe coprire parte degli eventuali costi residui addizionali derivanti dagli obblighi del servizio universale.

La direttiva postale prevede già metodi alternativi per la salvaguardia del servizio universale in termini meno restrittivi della concorrenza di un'area riservata, e che continueranno ad essere disponibili ove si dimostrino pienamente giustificati. Tali metodi comprendono in particolare, come già indicato, la possibilità che gli Stati membri stabiliscano un fondo di compensazione nei casi in cui ritengano che gli obblighi del servizio universale rappresentino un onere finanziario eccessivo per i rispettivi fornitori del servizio universale, o la possibilità di subordinare l'autorizzazione degli operatori postali all'assolvimento degli obblighi del servizio universale. In ultima analisi, la possibilità degli Stati membri di ricorrere ad un fondo di compensazione per il servizio universale, a cui gli altri operatori autorizzati possono essere tenuti a versare un contributo, costituisce una salvaguardia fondamentale per il mantenimento della prestazione del servizio universale, indipendentemente da quanto può accadere alla quota di mercato dei fornitori del servizio universale.

In questo caso, e per evitare che i fondi di compensazione o gli obblighi inerenti alle licenze non ostacolino o addirittura impediscano l'apertura alla concorrenza, la presente proposta prevede una clausola secondo la quale la Commissione deve esaminare i dati empirici relativi ai costi su cui si basano i contributi richiesti ad eventuali fondi di compensazione creati o proposti, per decidere se approvare i contributi stessi o chiederne la modifica.

Entro i termini per l'ulteriore apertura del mercato previsti dalla presente proposta, vi è tutto il tempo necessario per l'effettuazione dei necessari cambiamenti all'interno degli Stati membri, tanto a livello normativo che operativo, allo scopo di assicurare la sopravvivenza finanziaria a lungo termine dei fornitori del servizio universale grazie ad una maggiore competitività.

2.8 Problemi sociali e occupazionali

I fornitori del servizio universale occupano attualmente circa 1,3 milioni di persone, con altri 400 000 circa occupati da operatori postali privati.

È probabile che la graduale riduzione dei livelli occupazionali complessivi che si è registrata in questi ultimi anni nel settore continuerà nel periodo fino al 2007, in quanto i miglioramenti a livello di efficienza sopravanzano gli effetti della crescita del mercato. È stato stimato che vi sarà una contrazione dell'8,4% nell'occupazione del settore postale nel periodo 1997-2007, indipendentemente dall'ulteriore apertura del mercato stesso.

Tra i cinque principali fattori del cambiamento (domanda, sostituzione elettronica, trasformazioni organizzative, nuove tecnologie/automazione e liberalizzazione), l'introduzione della concorrenza è probabilmente destinata ad avere un impatto meno significativo degli altri fattori sui livelli occupazionali. L'aumento della produttività derivante dalla modernizzazione, in termini di occupazione a lungo termine, deve essere giudicato in alternativa ai costi di un'eventuale inerzia, il che significherebbe una prosecuzione della stagnazione, e, in prospettiva, un declino irreversibile.

Ciò si deve al fatto che gli altri motori del cambiamento nel settore hanno già svolto un ruolo fondamentale nella ristrutturazione del settore stesso, e continueranno a svolgere tale ruolo indipendentemente dall'ulteriore apertura del mercato.

In particolare, se si esamina la storia recente di fornitori del servizio universale come il Gruppo Postale TNT e la Deutsche Post AG, che in anni recenti hanno visto un processo di estesa ristrutturazione e modernizzazione, si vede che nel primo caso vi è stato un aumento dell'occupazione e nel secondo, nonostante la diminuzione, non vi è stata alcuna eliminazione forzosa.

Il programma per la graduale apertura del mercato elaborato nella presente proposta, che prevede una fase intermedia di apertura controllata e moderata del mercato stesso a partire dal 1° gennaio 2003, con ulteriore apertura nel 2007, permetterà ai fornitori del servizio universale di disporre del tempo addizionale di cui possono avere bisogno per preparare il personale al nuovo ambiente competitivo, con estesi programmi di formazione e ridistribuzione del personale al fine di soddisfare le future esigenze del mercato nei diversi settori di attività postale, comprese le attività ausiliarie svolte dagli operatori.

Bisogna sottolineare che senza un'ulteriore modernizzazione e ristrutturazione del settore pubblico in seguito alla pressione esercitata dall'apertura del mercato, vi sarebbe un grave rischio di un declino sostanziale e irreversibile della domanda per i servizi postali tradizionali in tempi che attualmente non è possibile prevedere con precisione. Tale domanda si sposterebbe verso altri mezzi di comunicazione interessando principalmente il crescente mercato pubblicitario, la corrispondenza d'affari e quella bancaria. La conseguenza di non fare niente, o di fare troppo poco, sarebbe di creare il clima per un declino accelerato dell'occupazione nei servizi postali tradizionali.

A medio-lungo termine, soltanto l'evoluzione di un servizio postale dinamico, elastico ed efficiente può garantire la sopravvivenza e lo sviluppo del settore nell'attuale situazione di emergenti sfide tecnologiche; tale adattamento continuato, stimolato dalla concorrenza, è destinato a garantire che un servizio postale efficiente e moderno svolga pienamente il ruolo che ad esso compete nella società dell'informazione, contribuendo alla creazione di nuovi posti di lavoro nonché alla salvaguardia di quelli esistenti.

2.9 Problemi collegati

2.9.1 Facoltà degli Stati membri di procedere ad una più rapida apertura dei rispettivi mercati

È necessario tenere presente che il calendario per l'apertura del mercato previsto dalla presente proposta costituisce il termine massimo per l'apertura da parte degli Stati membri dei rispettivi mercati postali in risposta alla crescente concorrenza dei metodi alternativi di comunicazione. La struttura della direttiva postale (e in particolare l'articolo 26, paragrafo 1), nonché il trattato stesso, indicano chiaramente che gli Stati membri possono accelerare il processo di apertura del mercato rispetto a quanto richiesto dal quadro normativo della Comunità, come in effetti si è già verificato in numerosi casi. Il calendario previsto dalla presente proposta deve essere pertanto considerato come il termine ultimo nell'ambito del quale l'apertura del mercato deve aver luogo, per quelli che hanno bisogno di più tempo per adattarsi.

2.9.2 Servizi speciali

In questi ultimi anni, sono stati sviluppati diversi servizi speciali distinti dai normali servizi di corrispondenza, allo scopo di soddisfare particolari esigenze dei consumatori (ad esempio, servizi espresso o altri servizi speciali che offrono particolari prestazioni a valore aggiunto non offerte dal servizio postale tradizionale). Tali servizi si sono talvolta sviluppati a prezzi bassi, resi possibili dal loro carattere altamente specializzato. Questi esempi dimostrano che il prezzo unitario di un determinato servizio non costituisce più necessariamente un indicatore effettivo del valore aggiunto del servizio stesso.

I servizi speciali, ossia i servizi chiaramente distinti dal normale servizio postale universale, che soddisfano particolari esigenze degli utenti e che offrono servizi addizionali non offerti dal servizio universale, non possono essere considerati "universali" e non possono quindi essere riservati ai sensi della direttiva postale, indipendentemente dai limiti di peso e di prezzo. Conformemente agli sviluppi del mercato, è pertanto auspicabile rafforzare questa distinzione introducendo una definizione di tali servizi speciali (non convenzionali) nella nuova direttiva, compresi i servizi espresso. Si propone pertanto un emendamento all'articolo 2 della direttiva, che si riflette nella proposta nuova formulazione dell'articolo 7.

2.9.3 Fondo di compensazione

La direttiva postale consente agli Stati membri di istituire un fondo di compensazione qualora essi determinino che gli obblighi del servizio universale di cui all'articolo 3 costituiscano un onere finanziario non equo per il fornitore del servizio universale. Poiché tale fondo, o qualsiasi altra risorsa di Stato destinata allo scopo, potrebbe contenere elementi di aiuti di Stato, la presente direttiva comprende un considerando che ricorda gli obblighi di notifica di tali aiuti ai sensi degli articoli 87, paragrafo 1 e 88, paragrafo 3 del trattato.

2.9.4 Tariffe speciali

Viste le tariffe speciali offerte a numerosi clienti commerciali o all'ingrosso ed altri intermediari, in relazione a costi evitati dal fornitore del servizio universale, e visto che sono stati presentati reclami in proposito nei confronti di certi operatori, è necessario chiarire esplicitamente che i principi di trasparenza e non discriminazione devono venire comunque rispettati per quanto riguarda l'applicazione delle suddette tariffe speciali e di tutte le relative condizioni. Questi principi devono evidentemente essere applicati in maniera ugualmente stretta a qualsiasi servizio offerto dai fornitori del servizio universale a cui tali tariffe si applichino. La direttiva, pertanto, include un esplicito richiamo al rispetto dei principi citati. Essa richiede inoltre che qualsiasi tariffa speciale sia disponibile ai clienti residenziali in condizioni simili.

2.9.5 Sussidi incrociati

Vista l'ulteriore espansione dei fornitori del servizio universale in aree di attività competitiva, in particolare attraverso alleanze e acquisizioni, la progressiva riduzione dell'area riservata, e la presentazione di reclami in tempi recenti nei confronti di taluni operatori, è necessario mantenere una rigida separazione contabile fra i servizi riservati e non, al fine di precisare i costi addizionali inerenti alla prestazione del servizio universale.

Un fornitore del servizio universale deve coprire i costi relativi ai propri servizi postali competitivi senza alcun trasferimento dall'area riservata a servizi nell'area a carattere competitivo che non rientrano nel servizio universale. I trasferimenti a servizi nell'area competitiva che facciano parte dell'obbligo del servizio universale devono essere limitati allo stretto necessario per la copertura dei costi addizionali del servizio universale stesso. Una tale norma della direttiva, in linea con la comunicazione postale, può contribuire all'eliminazione di futuri problemi a livello di concorrenza che sono emersi nel quadro di diversi reclami recentemente presentati alla Commissione. La Commissione, pertanto, propone di inserire un emendamento all'articolo 12 della direttiva per riflettere questa situazione, con obbligo per le autorità nazionali di regolamentazione di adottare opportune norme in proposito, e di informare la Commissione su tali provvedimenti.

2.9.6 Procedure di ricorso

La proposta prevede, nel nuovo testo dell'articolo 19, che le procedure per i ricorsi da parte degli utenti del servizio universale si applichino ugualmente agli utenti dei servizi postali non compresi nel servizio universale.

2.9.7 Decadenza della direttiva postale in mancanza di una decisione sulla successiva apertura del mercato

Questa proposta prevede, nel nuovo testo dell'articolo 27, che la direttiva postale cesserà di restare in vigore il 31 dicembre 2006 salvo decisione contraria in conformità alla procedura del nuovo testo dell'articolo 7. Per questo motivo, è opportuno aggiornare il disposto dell'esistente direttiva postale.

2.9.8 Riesame e relazione sull'applicazione della direttiva postale nell'anno 2000

L'articolo 23 della direttiva postale prevede che la Commissione presenti al Parlamento europeo ed al Consiglio, entro il 31 dicembre 2000, una relazione sull'applicazione della direttiva, che includa adeguate informazioni relative allo sviluppo del settore, in particolare per quanto riguarda gli aspetti economici, sociali, occupazionali e tecnologici, e alla qualità dei servizi. Tale relazione offre l'opportunità di valutare l'esperienza a livello di applicazione pratica della direttiva postale attuale, e di affrontare qualsiasi ulteriore problema normativo che debba essere considerato a livello comunitario al fine di assicurare l'efficace funzionamento del mercato interno.

3. Sommario del contenuto della proposta

L'articolo 1 modifica la direttiva postale come segue:

a) L'articolo 2 viene modificato per comprendere una definizione dei servizi speciali che non rientrano nel normale servizio postale di base, e si trovano quindi al di fuori dell'area riservata.

b) L'articolo 7 è sostituito da un nuovo articolo, che stabilisce i nuovi limiti di peso e di prezzo ed i servizi a cui tali limiti possono continuare ad essere applicati, e che prevede inoltre un approccio in due fasi all'ulteriore apertura del mercato in conformità agli elementi seguenti:

i) con effetto al 1° gennaio 2003, i limiti massimi di peso e di prezzo dei servizi postali che gli Stati membri possono continuare a riservare ai propri fornitori del servizio universale vengono ridotti dai livelli attuali (essenzialmente un quinto della tariffa di base per un invio nella prima categoria di peso della categoria ordinaria più rapida, e 350 grammi), a due volte e mezzo la tariffa di base, e 50 grammi, per gli invii di corrispondenza ordinaria e di pubblicità diretta per corrispondenza, e dovranno essere completamente aboliti per tutta la corrispondenza transfrontaliera in uscita e tutti i servizi postali espresso; e

ii) una decisione su un ulteriore passo verso l'apertura del servizio postale con effetto al 1° gennaio 2007 sarà presa dal Parlamento europeo e dal Consiglio entro il 31 dicembre 2005, su proposta della Commissione entro la fine del 2004 previo riesame del settore con particolare riferimento al mantenimento del servizio universale in un ambiente competitivo. In assenza di una siffatta decisione, la direttiva postale modificata cesserà di rimanere in vigore il 31 dicembre 2006.

c) L'articolo 9 viene ulteriormente emendato con l'aggiunta di un nuovo paragrafo 6 che stabilisce che, qualora i fornitori del servizio universale applichino tariffe speciali, ad esempio per servizi destinati a utenti commerciali, utenti all'ingrosso o consolidatori postali per clienti diversi, sono tenuti ad applicare i principi di trasparenza e non discriminazione sia per quanto riguarda le tariffe che le condizioni associate. L'emendamento prevede inoltre che tali tariffe debbano tenere conto dei costi evitati, e, unitamente alle condizioni associate, debbano essere applicate ugualmente agli equivalenti servizi dei fornitori del servizio universale. Infine, il nuovo paragrafo prevede che tali eventuali tariffe siano disponibili anche ai clienti residenziali in simili condizioni.

d) L'articolo 12 viene emendato con l'aggiunta di un trattino che prevede che le autorità nazionali di regolamentazione postale adottino i necessari provvedimenti per garantire che i fornitori del servizio universale, all'interno dell'area del servizio universale, non effettuino trasferimenti a titolo di sovvenzione dall'area non riservata a quella riservata oltre quanto sia dimostrato essere strettamente necessario per il soddisfacimento di specifici obblighi del servizio universale imposti nell'area competitiva. L'articolo richiede che tali provvedimenti siano notificati alla Commissione.

e) L'articolo 19 viene emendato con l'aggiunta al primo paragrafo di una frase per cui le previste procedure di ricorso devono anche applicarsi ai beneficiari del servizio postale che non rientrano nel servizio universale.

L'articolo 2 contiene le normali disposizioni sul recepimento della direttiva nel diritto nazionale degli Stati membri, che deve avvenire entro il 1° gennaio 2003.

L'articolo 3 si riferisce all'entrata in vigore della direttiva.

L'articolo 4 recita che la direttiva è indirizzata agli Stati membri.

2000/0139 (COD)

Proposta di DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO che modifica la direttiva 97/67/CE per quanto riguarda l'ulteriore apertura alla concorrenza dei servizi postali della Comunità

IL PARLAMENTO EUROPEO E IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare gli articoli 47, paragrafo 2, 55 e 95,

vista la proposta della Commissione [9],

[9] GU C ...

visto il parere del Comitato economico e sociale [10],

[10] GU C ...

visto il parere del Comitato delle regioni [11],

[11] GU C ...

deliberando secondo la procedura di cui all'articolo 251 del trattato [12],

[12] GU C ...

considerando quanto segue:

(1) Nella risoluzione del 7 febbraio 1994 sullo sviluppo dei servizi postali della Comunità [13], il Consiglio ha indicato fra i principali obiettivi della politica postale della Comunità la riconciliazione della graduale e controllata apertura alla concorrenza del mercato postale con una garanzia durevole per quanto riguarda la fornitura del servizio universale.

[13] GU C 48 del 16.2.1994, pag. 3.

(2) La direttiva 97/67/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 15 dicembre 1997 concernente regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e il miglioramento della qualità del servizio [14] ha fissato il quadro normativo per il settore postale a livello comunitario, ivi compresi i provvedimenti per garantire un servizio universale, la definizione di limiti massimi dei servizi postali che gli Stati membri hanno facoltà di riservare ai rispettivi fornitori del servizio universale in vista del mantenimento di tale universale servizio, e infine un calendario per le decisioni relative all'ulteriore apertura alla concorrenza del mercato postale, ai fini della creazione di un mercato unico dei servizi postali.

[14] GU L 15 del 21.1.1998, pag. 14.

(3) L'articolo 16 del trattato sottolinea il ruolo dei servizi di interesse generale nell'ambito dei valori comuni dell'Unione, come per promuovere la coesione territoriale e sociale; lo stesso articolo ribadisce inoltre la necessità di provvedere affinché tali servizi funzionino in base a principi e condizioni che consentano loro di assolvere i loro compiti.

(4) La risoluzione del Parlamento europeo del 14 gennaio 1999 [15] e la successiva risoluzione del 18 febbraio 2000 [16] sottolineano l'importanza economica e sociale dei servizi postali e la necessità di mantenere un'elevata qualità del servizio universale.

[15] GU C 104 del 14.4.1999, pag. 134.

[16] B5-0116/2000, non ancora pubblicata nella GU.

(5) Il Consiglio europeo riunitosi il 23 e 24 marzo 2000 a Lisbona ha formulato, nelle conclusioni della presidenza, due decisioni che si applicano ai servizi postali, per cui viene richiesta l'azione della Commissione, del Consiglio e degli Stati membri in conformità alle rispettive competenze. Le azioni richieste sono: primo, definizione entro la fine del 2000 di una strategia per la rimozione delle barriere ai servizi, cioè ai servizi postali; secondo, accelerare la liberalizzazione in settori come quello dei servizi postali; l'obiettivo dichiarato è il raggiungimento di un mercato pienamente operativo dei servizi postali.

(6) La Commissione ha effettuato un riesame approfondito del settore postale della Comunità, ivi compresi studi sugli sviluppi economici, sociali e tecnologici del settore, con estese consultazioni con le parti interessate.

(7) Il settore postale della Comunità richiede un moderno quadro normativo mirante a potenziare il mercato interno dei servizi postali per consentire al settore di competere con metodi di comunicazione alternativi e di soddisfare la crescita e la trasformazione della domanda degli utenti.

(8) L'obiettivo di base di assicurare la prestazione durevole di un servizio universale al livello qualitativo richiesto dalla direttiva 97/67/CE e su base omogenea in tutta la Comunità può essere conseguito in condizioni di elevata efficienza garantite dalla libertà di prestazione di servizi in tale settore.

(9) I vantaggi competitivi derivanti da una rete postale universale efficiente e in grado di rispondere alla domanda dei consumatori possono contribuire a controbilanciare eventuali costi addizionali sostenuti in seguito all'obbligo di prestazione di un servizio universale che non sono in grado di autofinanziarsi.

(10) L'esperienza ha dimostrato che utilizzare esclusivamente i limiti di prezzo per determinare il valore aggiunto dei servizi espresso non è più praticamente possibile a causa dello sviluppo di servizi espresso a valore aggiunto al di sotto dei limiti di prezzo.

(11) È quindi appropriato definire una categoria comprendente i "servizi speciali" che soddisfano speciali esigenze dei clienti; questa categoria dovrebbe comprendere tutti i servizi con le prestazioni accessorie richieste; tali servizi non devono essere riservati, indipendentemente dal peso o dal prezzo dei relativi invii. L'invio elettronico di posta al solo fine di stamparla a distanza non è sufficiente ad escluderla dall'area riservata.

(12) L'aumento globale della domanda prevista a medio termine nel settore postale contribuirà a controbilanciare la perdita di una quota del mercato che potrebbe verificarsi per i fornitori del servizio universale in seguito all'ulteriore apertura del mercato stesso, salvaguardando pertanto ulteriormente il servizio universale.

(13) Fra i fattori del cambiamento in materia occupazionale nel settore postale, i più importanti sono gli sviluppi tecnologici e le pressioni del mercato per una maggiore efficienza; fra i rimanenti fattori del cambiamento, l'apertura del mercato è destinata a svolgere un ruolo meno prominente; tale apertura contribuirà all'espansione delle dimensioni complessive dei mercati postali; eventuali riduzioni dei livelli del personale fra i fornitori del servizio universale dovute a tali fattori (o alla loro anticipazione) sono probabilmente destinate ad essere controbilanciate dalla risultante crescita occupazionale fra operatori privati e nuovi ingressi sul mercato.

(14) È pertanto opportuno prevedere a livello comunitario un'apertura graduale e controllata alla concorrenza del mercato postale relativo alla corrispondenza che consenta a tutti i fornitori del servizio universale un tempo sufficiente per attuare gli ulteriori provvedimenti di modernizzazione e ristrutturazione richiesti per assicurare la loro funzionalità a lungo termine nell'ambito delle nuove condizioni del mercato; un opportuno periodo di tempo è inoltre necessario per consentire agli Stati membri di adattare i rispettivi sistemi normativi ad un ambiente più aperto; è quindi appropriato prevedere un approccio graduale all'ulteriore apertura del mercato, sulla base di una fase intermedia che rappresenti un'apertura significativa ma controllata del mercato, seguita da un riesame, e dalla proposta di un'ulteriore fase.

(15) È opportuno assicurare che la prossima fase dell'apertura del mercato abbia natura sostanziale e sia realizzabile in pratica dagli Stati membri.

(16) Una riduzione generale a 50 grammi dei limiti di peso dei servizi che possono essere riservati ai fornitori del servizio universale, combinata con la completa apertura alla concorrenza della posta transfrontaliera in uscita e dei servizi espresso, costituisce un passo relativamente semplice e controllato ma tuttavia significativo.

(17) Gli invii di corrispondenza ordinaria che pesano da 50 a 350 grammi rappresentano in media nella Comunità circa il 16% del totale delle entrate postali dei fornitori del servizio universale, gli invii di corrispondenza transfrontaliera in uscita ed i servizi espresso al di sotto del limite di prezzo rappresentano in media nella Comunità approssimativamente un ulteriore 4% del totale delle entrate postali dei fornitori del servizio universale.

(18) Un limite di prezzo per i servizi suscettibili di essere riservati pari a due volte e mezzo la tariffa pubblica per un invio di corrispondenza compreso nella prima categoria di peso della categoria normale più rapida è appropriato in combinazione, ove applicabile, con un limite di peso di 50 grammi.

(19) Un limite di peso di 50 grammi per gli invii di corrispondenza ordinaria interna è pratico in quanto non presenta il rischio di violazioni mediante l'aumento artificioso del peso di singoli invii, in quanto gran parte di tali invii pesano meno di 20 grammi.

(20) La pubblicità diretta per corrispondenza rappresenta già in molti Stati membri un mercato in dinamica crescita, con prospettive sostanziali di ulteriore crescita, mentre negli Stati membri rimanenti la crescita potenziale è considerevole; la pubblicità diretta è già in gran parte aperta alla concorrenza in sei Stati membri; i miglioramenti a livello di elasticità del servizio e di prezzo che risulteranno dalla concorrenza permetteranno di migliorare la posizione della pubblicità diretta rispetto ai mezzi di comunicazione alternativi; ciò, a sua volta, è probabilmente destinato a portare alla comparsa di nuove categorie postali come indotto addizionale, e a rafforzare la posizione dell'industria postale nel suo complesso. Tuttavia, nella misura necessaria per garantire la prestazione del servizio universale, si deve prevedere che la pubblicità diretta per corrispondenza possa continuare ad essere riservata nell'ambito dei limiti di peso e di prezzo di cui sopra, pari a 50 grammi e due volte e mezzo la tariffa pubblica di base.

(21) La posta transfrontaliera in uscita è già di fatto aperta alla concorrenza in gran parte degli Stati membri; il suo mantenimento nell'area riservata non è necessario per assicurare il servizio universale, in quanto rappresenta in media il 3% del totale delle entrate postali; l'apertura de iure di tale segmento del mercato permetterebbe a operatori postali diversi di effettuare la raccolta, lo smistamento e il trasporto di tutta la posta transfrontaliera in uscita, e di consegnarla negli Stati membri, ma soltanto nella misura consentita dai regolamenti interni degli Stati membri in questione.

(22) L'apertura alla concorrenza della posta transfrontaliera in entrata permetterebbe l'elusione del limite di 50 grammi in seguito al trasferimento della località di spedizione di una quota della posta nazionale all'ingrosso, con effetti imprevedibili; l'individuazione dell'origine degli invii di corrispondenza potrebbe presentare ulteriori difficoltà operative; un limite di peso di 50 grammi per la corrispondenza transfrontaliera ordinaria in entrata, come per la corrispondenza nazionale ordinaria, può considerarsi pratico in quanto non presenta rischi di elusione nella forma di cui sopra o con un aumento artificiale del peso dei singoli invii.

(23) La definizione in questo momento di un calendario relativo all'ulteriore fase per il completamento del Mercato interno nei servizi postali è importante tanto per la funzionalità a lungo termine del servizio universale quanto per la prosecuzione dello sviluppo di un servizio postale moderno ed efficiente.

(24) È opportuno prevedere un ulteriore periodo nell'ambito del quale gli Stati membri abbiano facoltà di continuare a riservare taluni servizi postali ai rispettivi fornitori del servizio universale; tale periodo addizionale permetterà ai fornitori del servizio universale di completare il processo di adattamento dei loro servizi e delle loro risorse umane a condizioni di maggiore concorrenza senza compromettere il loro equilibrio finanziario, e quindi senza compromettere la prestazione del servizio universale.

(25) È opportuno sia definire i nuovi limiti di peso e di prezzo ed i servizi ai quali tali limiti si applicano sia prevedere un ulteriore riesame e l'adozione di decisioni sull'ulteriore apertura del mercato.

(26) I provvedimenti adottati da uno Stato membro per l'istituzione di fondi di compensazione o per qualsiasi relativa modifica riguardo al funzionamento, all'impiego o ai pagamenti, possono costituire un aiuto concesso da uno Stato membro o attraverso risorse di Stato in qualsiasi forma ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1 del trattato CE, e richiedono quindi la previa notificazione alla Commissione ai sensi dell'articolo 88, paragrafo 3 del trattato CE.

(27) La possibilità di concessione di licenze a concorrenti nell'area del servizio universale può essere combinata con l'obbligo che i titolari di tali licenze contribuiscano alla prestazione del servizio universale.

(28) È appropriato che le autorità nazionali di regolamentazione colleghino l'introduzione di tali licenze a requisiti tali da assicurare che i consumatori dei relativi servizi abbiano a disposizione procedure semplici, trasparenti e poco costose per eventuali reclami sia nel caso che i reclami interessino i servizi dei fornitori del servizio universale che quelli di altri operatori autorizzati, ivi compresi i titolari di licenze individuali. È inoltre appropriato garantire che gli utenti di tutti i servizi postali dispongano di dette procedure, indipendentemente dal fatto che rientrino o meno nel servizio universale.

(29) I fornitori del servizio universale prestano servizi, ad esempio a clienti commerciali, consolidatori postali per clienti diversi e autori di spedizioni all'ingrosso, che danno a tali clienti la possibilità di fare ingresso nei circuiti postali a condizioni e in punti diversi rispetto al normale servizio per la corrispondenza. Così facendo, i fornitori del servizio universale devono rispettare i principi di trasparenza e non discriminazione sia per quanto concerne i terzi fra loro che fra i terzi e i fornitori del servizio universale che forniscano servizi equivalenti. È anche necessario che tali servizi siano disponibili ai clienti residenziali in condizioni simili, data la necessità di non discriminazione nella prestazione dei servizi.

(30) È opportuno prevedere, alla luce delle denunce presentate nei confronti di taluni operatori in anni recenti, che gli Stati membri adottino norme tali da garantire che i fornitori del servizio universale non finanzino servizi all'esterno dell'area riservata con entrate provenienti da servizi compresi in tale area riservata, ad eccezione di quanto si dimostri strettamente necessario per il mantenimento di specifici obblighi del servizio universale; è pertanto appropriato che le autorità nazionali di regolamentazione adottino norme a tal fine, e che comunichino tali norme alla Commissione.

(31) Tenuto conto delle modifiche, è opportuno posticipare fino al 31 dicembre 2006 la data di fine validità della direttiva 97/67/CE.

(32) La direttiva 97/67/CE deve pertanto essere modificata in conformità.

(33) La presente direttiva è ovviamente subordinata all'applicazione delle disposizioni del trattato in materia di concorrenza e di libertà di prestazione dei servizi illustrate in dettaglio nella comunicazione della Commissione sull'applicazione delle regole della concorrenza al settore postale e sulla valutazione di alcune misure statali relative ai servizi postali [17],

[17] GU C 39 del 6.2.1998, pag. 2.

HANNO ADOTTATO LA PRESENTE DIRETTIVA:

Articolo 1

La direttiva 97/67/CE è modificata come segue:

1) All'articolo 2 è aggiunto il seguente punto 20):

"20) I servizi speciali sono servizi chiaramente distinti dal servizio universale, che soddisfano particolari esigenze dei clienti e che offrono prestazioni accessorie a valore aggiunto non offerte dal servizio postale ordinario; tali prestazioni accessorie a valore aggiunto sono, ad esempio, la consegna su appuntamento, l'opzione di effettuare modifiche in transito alla destinazione o ai destinatari oppure in caso di mancata consegna alla destinazione primaria, la possibilità di seguire l'iter degli invii e di localizzarli in transito, l'orario di consegna garantito, più di un tentativo di consegna, o la consegna secondo le priorità o l'ordine sequenziale specificato dal cliente.

La raccolta a domicilio senza nessuna delle dette prestazioni accessorie non costituisce servizio speciale.

La trasmissione e/o ricezione elettronica a fini di smistamento, stampa e/o preparazione della posta non viene considerata servizio addizionale.

La posta per espresso costituisce un servizio speciale che, oltre alla maggiore rapidità e affidabilità di raccolta, trasporto e consegna, è caratterizzato dalla prestazione in tutto o in parte dei seguenti servizi addizionali: raccolta presso l'indirizzo del mittente, consegna al destinatario in persona o suo rappresentante autorizzato, garanzia di consegna entro una determinata data, possibilità di cambiamento di destinazione e di destinatario in transito, conferma al mittente dell'avvenuta consegna, possibilità di seguire l'iter degli invii e di localizzarli in transito, trattamento personalizzato per i clienti e offerta di una gamma di servizi in funzione delle richieste."

2) L'articolo 7 è sostituito dal seguente:

"Articolo 7

1. Nella misura necessaria al mantenimento del servizio universale, gli Stati membri hanno facoltà di continuare a riservare alcuni servizi postali di base al fornitore o ai fornitori del servizio universale. Questi servizi sono limitati alla raccolta, smistamento, trasporto e consegna di invii ordinari di corrispondenza interna e di corrispondenza transfrontaliera in entrata nell'ambito dei limiti di peso e di prezzo che seguono. Il limite di peso è di 50 grammi. Questo limite di peso non si applica se il prezzo è pari o superiore a due volte e mezzo la tariffa pubblica per l'invio di corrispondenza nella prima categoria di peso della categoria più rapida.

Nel caso del servizio postale gratuito per persone non vedenti o ipovedenti, possono essere previste eccezioni alle restrizioni relative al peso ed al prezzo.

Nella misura necessaria per assicurare la fornitura del servizio universale, la pubblicità diretta per corrispondenza può continuare ad essere riservata entro i limiti di peso e di prezzo di cui al primo comma.

2. Gli invii di corrispondenza transfrontaliera in uscita, scambio di documenti e servizi speciali (compreso il servizio espresso) non possono essere riservati.

Per quanto riguarda i servizi speciali, l'invio elettronico di posta al solo fine della stampa a distanza non è sufficiente per escludere il monopolio sulla posta transfrontaliera in entrata.

3. Quale fase ulteriore verso il completamento del mercato interno dei servizi postali, il Parlamento europeo e il Consiglio decidono, entro e non oltre il 31 dicembre 2005, un'ulteriore apertura del mercato postale con effetto a partire dal 1° gennaio 2007. La Commissione presenta una proposta a tal fine entro la fine del 2004, previo riesame del settore incentrato in particolare sulla necessità di garantire la prestazione del servizio universale in maniera appropriata in un ambiente di mercato competitivo. Su richiesta della Commissione, gli Stati membri forniscono tutte le informazioni necessarie allo svolgimento del suddetto riesame.

3) All'articolo 9 è aggiunto il seguente paragrafo:

"6. Qualora i fornitori del servizio universale applichino tariffe speciali, ad esempio per servizi prestati a utenti commerciali, utenti all'ingrosso o consolidatori postali per clienti diversi, dovranno essere applicati i principi della trasparenza e non discriminazione sia per quanto riguarda le tariffe che le condizioni associate. Le tariffe devono tener conto dei costi evitati rispetto ad un servizio ordinario coprente la gamma completa dei servizi offerti per raccolta, trasporto, smistamento e consegna degli invii individuali e devono, unitamente alle condizioni associate, applicarsi sia fra i terzi sia fra i terzi e i fornitori del servizio universale che forniscano servizi equivalenti.

Le eventuali tariffe del genere devono inoltre essere disponibili anche ai clienti residenziali in condizioni simili."

4) All'articolo 12 è aggiunto il seguente trattino:

"- il trasferimento di sovvenzioni ad elementi del servizio universale non compresi nell'area riservata a partire da entrate ricavate da servizi compresi nell'area riservata è vietato, salvo nella misura in cui sia dimostrato che tali trasferimenti sono strettamente necessari per il soddisfacimento di specifici obblighi del servizio universale imposti nell'area competitiva; a tal fine, le autorità nazionali di regolamentazione adottano i necessari provvedimenti, che notificano alla Commissione."

5) All'articolo 19, paragrafo 1, è aggiunta la frase seguente:

"Gli Stati membri assicurano che detto principio sia anche applicato ai beneficiari di servizi postali che non rientrano nel servizio universale."

6. All'articolo 27, la data "31 dicembre 2004" è sostituita dalla data "31 dicembre 2006".

Articolo 2

1. Gli Stati membri adottano le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alla presente direttiva entro il 31 dicembre 2001. Essi ne informano immediatamente la Commissione.

Quando gli Stati membri adottano tali disposizioni, queste contengono un riferimento alla presente direttiva o sono corredate da un siffatto riferimento all'atto della pubblicazione ufficiale. Le modalità del riferimento sono decise dagli Stati membri.

2. Gli Stati membri comunicano alla Commissione il testo delle disposizioni essenziali di diritto interno adottate in applicazione della presente direttiva.

Articolo 3

La presente direttiva entra in vigore il ventesimo giorno successivo a quello di pubblicazione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee.

Articolo 4

Gli Stati membri sono destinatari della presente direttiva.

Fatto a Bruxelles, il

Per il Parlamento europeo Per il Consiglio

La Presidente Il Presidente

SCHEDA FINANZIARIA

1. DENOMINAZIONE DELL'AZIONE

Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 97/67/CE per quanto riguarda l'ulteriore apertura alla concorrenza dei servizi postali della Comunità.

2. LINEE DI BILANCIO INTERESSATE

Nessuna, solo spese amministrative.

3. BASE GIURIDICA

Articoli 47(2), 55 e 95 del trattato che istituisce la Comunità europea emendato dal trattato di Amsterdam.

4. DESCRIZIONE DELL'AZIONE

4.1 Obiettivo generale

La direttiva postale 97/67/CE, approvata dal Consiglio, dal Parlamento e dalla Commissione il 15 dicembre 1997, stabiliva all'articolo 7 un calendario per l'ulteriore apertura graduale e controllata dei servizi postali alla concorrenza, con particolare riferimento all'apertura della pubblicità diretta per corrispondenza e della posta transfrontaliera, nonché un'ulteriore revisione dei limiti di peso e di prezzo destinata ad entrare in vigore il 1° gennaio 2003.

Il Consiglio europeo di Lisbona dei capi di stato e di governo e la presidenza francese hanno formulato nel marzo di quest'anno due obiettivi in materia di servizi postali per i quali viene richiesta, conformemente alle rispettive competenze, l'azione della Commissione, del Consiglio e degli Stati membri. Tali obiettivi sono, primo, "la definizione entro la fine del 2000 di una strategia per l'eliminazione delle barriere ai servizi" (compresi i servizi postali) e, secondo, "l'accelerazione della liberalizzazione in settori quali ... i servizi postali...". L'obiettivo è di realizzare un mercato interno pienamente operativo in questi settori...".

Nei mesi e negli anni recenti, lo sviluppo del mercato ha reso sempre più evidente la necessità di prendere decisioni per l'ulteriore apertura del mercato stesso, in seguito all'ulteriore espansione in mercati competitivi delle attività dei fornitori del servizio universale attraverso alleanze ed acquisizioni che hanno sollevato serie preoccupazioni sul mercato a causa della mantenimento di situazioni monopolistiche. I fornitori del servizio universale stanno inoltre attraversando un processo di modernizzazione che deve essere sostenuto attraverso azioni a favore della concorrenza.

È necessaria una significativa apertura del mercato per avvicinarsi ulteriormente all'obiettivo del completamento del mercato interno dei servizi postali, conformemente alle citate conclusioni del vertice di Lisbona. Ciò permetterà di migliorare il livello, la qualità ed i prezzi del servizio offerto agli utenti in tutta l'Unione, in maniera da garantire la prestazione del servizio universale evitando di minacciare l'equilibrio finanziario dei fornitori di tale servizio.

La proposta comprende un approccio in due fasi. La prima fase, che deve essere realizzata entro il 1° gennaio 2003, prevede come massimo per il settore riservato un limite di 50 grammi o due volte e mezzo la tariffa postale di base per tutti gli invii di corrispondenza ordinaria ad eccezione a) della posta transfrontaliera in uscita e b) dei servizi espresso, che devono essere integralmente aperti alla concorrenza. Ciò significa l'apertura, in media, del 20% delle entrate postali dei fornitori del servizio universale, mentre il 50% di tali entrate rimangono nel settore che può essere riservato (rispetto all'attuale 70%).

La seconda fase della proposta prevede che il Parlamento ed il Consiglio decidano nel 2005 le successive iniziative su proposta della Commissione nel 2004. Questa proposta dovrà essere preceduta da un riesame del settore con particolare riferimento al mantenimento del servizio universale in un ambiente competitivo.

Inoltre, la proposta comprende diverse misure d'accompagnamento al fine di rispondere agli sviluppi in materia di mercato e di concorrenza a contare dalla precedente direttiva. Tali provvedimenti sono considerati necessari per un'effettiva ed equa apertura del mercato nel 2003. Tali misure interessano la definizione di servizi speciali distinti dai normali servizi alla clientela e finalizzati a particolari esigenze degli utenti (ad esempio, servizi espresso) che sono sempre al di fuori dell'aria riservata; il monitoraggio di eventuali interventi del tipo di fondi di compensazione, com'è obbligo in base alle norme sugli aiuti di stato, per assicurare che tali fondi non siano sproporzionati ai costi necessari per garantire il servizio universale; l'applicazione di tariffe speciali in maniera non discriminatoria, compresi i servizi dei fornitori del servizio universale, e il mantenimento di precise norme in materia di sussidi incrociati.

La proposta prevede che la direttiva postale (emendata) resti in vigore dopo il 31 dicembre 2004 (data in cui dovrebbe decadere in mancanza di una decisione ai sensi dell'articolo 7, paragrafo 3) fino al 31 dicembre 2006, qualora entro tale data non sia stata approvata alcun'altra proposta.

La presente proposta è destinata a facilitare una maggiore apertura ed adattabilità del servizio postale, favorendo così le esigenze di tutti gli utenti e rafforzando economicamente l'Unione nella salvaguardia degli essenziali obiettivi a carattere sociale, più particolarmente la prestazione del servizio postale universale.

4.2 Periodo previsto e modalità di rinnovo

Dal 1° gennaio 2001 al 31 dicembre 2006.

5. CLASSIFICAZIONE DELLE SPESE

6. NATURA DELLE SPESE

7. INCIDENZA FINANZIARIA (sulla parte B)

Nessuna.

8. DISPOSIZIONI ANTIFRODE9. ELEMENTI DI ANALISI COSTI/RICAVI

9.1 Obiettivi specifici e quantificabili; beneficiari

L'obiettivo della proposta direttiva è di facilitare il funzionamento del mercato interno dei servizi postali della Comunità. L'impatto dell'apertura del mercato sarà probabilmente costituito da un aumento del volume e delle entrate postali e da un ulteriore miglioramento della qualità del servizio, unitamente all'innovazione ed alla prestazione di servizi sempre più personalizzati. Tutto ciò permetterà di rafforzare il settore postale di fronte alla sfida delle nuove tecnologie, consentendo ai principali operatori di approfittare delle opportunità costituite dallo sviluppo del commercio elettronico e dell'economia europea in generale, con particolare riferimento ai grandi consumatori di servizi postali come istituzioni finanziarie, enti erogatori e società di vendita per corrispondenza.

9.2 Giustificazione dell'azione

La direttiva tiene conto del fatto che i servizi postali presentano una fondamentale dimensione sociale, regionale ed occupazionale. La direttiva, pertanto, procede sulla base di un approccio "graduale e controllato" all'apertura del mercato, e si rivolge a segmenti di mercato in rapida crescita o già parzialmente aperti alla concorrenza, affinché la perdita di quote del mercato da parte dei fornitori del servizio universale possa essere compensata dalla crescita complessiva del mercato stesso. La direttiva definisce un percorso per gli ulteriori progressi verso il completamento del mercato interno senza stabilire condizioni sul carattere della fase successiva. Questo approccio pragmatico consentirà di valutare le esperienze della prima fase in vista della formulazione di nuove proposte nel 2004. La proposta di direttiva prevede inoltre il mantenimento di un comitato destinato ad assistere la Commissione, la cui consultazione avrà carattere obbligatorio (articolo 21).

9.3 Controllo e valutazione dell'azione

L'articolo 7 della proposta di direttiva, concernente l'ulteriore apertura alla concorrenza dei servizi postali della Comunità, prevede che la Commissione presenti un'ulteriore proposta prima della fine del 2004, previa revisione del settore con particolare riferimento alla necessità di prestazione del servizio universale in un ambiente di mercato competitivo. La Commissione riferisce al Parlamento e al Consiglio entro la fine del 2004.

10. SPESE AMMINISTRATIVE (PARTE A DELLA SEZIONE III DEL BILANCIO GENERALE)

L'effettiva mobilitazione delle necessarie risorse amministrative dipende dalla decisione annuale della Commissione sull'assegnazione delle risorse stesse, tenuto conto del numero del personale e degli importi addizionali autorizzati dall'autorità di bilancio.

10.1 Impatto sul numero di posti

>SPAZIO PER TABELLA>

* END = Esperti nazionali distaccati

10.2 Impatto complessivo delle risorse umane

3,5 x 108 000 euro (costo unitario) x 6 anni ; titoli A1,A2,A4,A5 e A7.

10.3 Aumento di altre spese amministrative in seguito all'operazione.

(In keuro)

>SPAZIO PER TABELLA>

La spesa di cui al titolo A-7 sopra sarà coperta dai crediti della busta globale della DG del mercato interno.

(In keuro)

>SPAZIO PER TABELLA>

SCHEDA DI VALUTAZIONE DELL'IMPATTO

L'impatto della proposta sulle imprese con particolare riferimento alle piccole e medie imprese

Titolo della proposta: Proposta della Commissione di una direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 97/67/CE per quanto riguarda l'ulteriore apertura alla concorrenza dei servizi postali della Comunità

Numero di riferimento (répertoire) : 99004

La proposta

1. Necessità della proposta legislazione comunitaria

La proposta modifica la direttiva 97/67/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 17 dicembre 1997 concernente regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e il miglioramento della qualità del servizio (la "direttiva postale"), come previsto dall'articolo 7 di tale direttiva, al fine di definire un calendario e i requisiti minimi per l'ulteriore apertura controllata e graduale dei mercati postali della Comunità, con una specifica fase intermedia nel 2003 ed un calendario per un successivo intervento nel 2007.

Il coordinamento del processo di apertura del mercato a livello comunitario è necessario per procedere verso il completamento del mercato interno dei servizi postali, allo scopo di consentire alle imprese, le cui attività postali spesso costituiscono un elemento importante del rispettivo giro d'affari, di accedere a servizi postali di buona qualità in condizioni equivalenti in tutta la Comunità (particolarmente nel caso in cui le imprese offrano oltre frontiera i rispettivi beni e servizi), per assicurare pari opportunità agli operatori postali della Comunità e per contribuire alla coesione economica e sociale con la garanzia a tutti i cittadini di un servizio postale universale in condizioni simili dovunque essi vivano.

Impatto sulle imprese

2. Chi sarà interessato dalla proposta-

Tutti gli utenti postali, e particolarmente quelli commerciali, saranno interessati dai provvedimenti per l'apertura del mercato previsti dalla proposta, in quanto avranno accesso a servizi più competitivi e ad una gamma più ampia di fornitori di servizi postali.

Gli operatori postali esistenti e nuovi, ivi comprese le piccole e medie imprese, avranno maggiori opportunità per sviluppare i loro servizi o per affacciarsi a nuovi settori del mercato in seguito alla proposta apertura. In particolare, le piccole e medie imprese potrebbero offrire servizi su base locale o regionale.

I fornitori del servizio universale, che attualmente godono della facoltà di riservarsi una parte dei servizi destinati ad essere aperti alla concorrenza in seguito alla proposta, dovranno preparare le opportune strategie economiche ed organizzative per operare in un mercato competitivo, ma, in realtà, tale processo di adattamento è già iniziato da diversi anni.

3. Quali obblighi dovranno assumersi le imprese in seguito alla proposta-

Gli operatori postali dovranno adattarsi alle condizioni più competitive che risulteranno dai proposti provvedimenti di apertura del mercato. La direttiva postale prevede già che gli Stati membri possano stabilire procedure di autorizzazione per operatori postali, procedure che sono probabilmente destinate a coprire anche le operazioni comprese nei segmenti del mercato che saranno liberalizzati in seguito alla proposta. Le condizioni per la concessione delle relative licenze potrebbero comprendere contributi a fondi di compensazione stabiliti per garantire la prestazione del servizio universale qualora l'area riservata venga considerata insufficiente allo scopo.

4. Quali sono i probabili effetti economici della proposta-

I proposti provvedimenti per l'apertura del mercato sono destinati ad incentivare sia la domanda che l'offerta di servizi postali, a rafforzare la libertà delle imprese per quanto riguarda l'ingresso sui mercati postali, a costituire un incentivo per la programmazione di futuri investimenti ed anche, grazie alla prevista crescita del mercato in seguito all'apertura, a garantire la duratura prestazione del servizio universale e a sostenere l'occupazione nel settore, con il rafforzamento dei tradizionali servizi postali nel contesto delle sfide lanciate dalla nuove tecnologie.

Gli utenti postali, comprese le piccole e medie imprese, riceveranno il beneficio di una migliore qualità del servizio, tariffe più basse e servizi postali più orientati verso i consumatori.

5. La proposta contiene provvedimenti per tenere conto della situazione specifica delle piccole e medie imprese (requisiti ridotti o differenziali, ecc.)-

Dato che i provvedimenti contenuti nella proposta sono destinati a recare benefici alle piccole e medie imprese dando loro l'opportunità di una maggiore partecipazione ai mercati postali, non sono necessari specifici provvedimenti. Le piccole e medie imprese potranno ricavare benefici anche in seguito al maggiore interesse dei nuovi entranti per le specifiche esigenze della loro "nicchia di mercato".

Consultazioni

6. L'origine della proposta è costituita dal mandato formulato nella direttiva postale, a sua volta derivante da ampie consultazioni. Il lavoro di preparazione è consistito essenzialmente in una serie di studi relativi alla situazione del settore postale e al potenziale impatto dei previsti provvedimenti d'apertura. Le parti interessate sono state consultate estensivamente.

Monitoraggio e riesame

7. I provvedimenti contemplati dalla proposta fanno parte del quadro normativo del settore postale definito dalla direttiva postale. Tale quadro sarà oggetto di revisione continuativa da parte della Commissione, e gli eventuali provvedimenti che potrebbero essere necessari in seguito all'approvazione della proposta saranno oggetto di ulteriori proposte da parte della Commissione.

Punto di contatto

8. Per ulteriori informazioni e osservazioni si prega di rivolgersi al sig. Fernando Toledano, DG del mercato interno, Unità D 3, Tel n.: 32 (0) 2 296.81.77.