52002AE0673

Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio relativa all'informatizzazione dei movimenti e dei controlli dei prodotti soggetti ad accisa"

(COM(2001) 466 def. - 2001/0185 (COD))

(2002/C 221/01)

Il Consiglio, in data 20 dicembre 2001, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra.

La sezione Mercato unico, produzione e consumo, incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Wilkinson, in data 8 maggio 2002.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 29 maggio 2002 nel corso della 391a sessione plenaria, con 79 voti favorevoli e 1 astensione, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Con l'introduzione del mercato interno le disposizioni relative alla circolazione dei prodotti soggetti ad accisa hanno subito modifiche radicali(1). I controlli fisici alle frontiere nazionali sono stati sostituiti da controlli amministrativi i quali presuppongono che le merci spedite da uno Stato membro all'altro oppure importate nella (o esportate dalla) Unione europea siano munite di documenti.

1.2. Le aliquote relative sia alle accise che all'IVA applicate a tali merci non sono state armonizzate, e rimangono molto diverse da uno Stato membro all'altro(2). Questo dà una prospettiva degli ingenti profitti che in taluni casi possono essere ottenuti grazie alle frodi. I punti deboli del sistema sono ora sfruttati su larga scala, e sempre di più dal crimine organizzato.

1.3. Uno studio del 1996 cui hanno contribuito le autorità di tutti gli Stati membri ha stimato che il minor gettito sui prodotti a base di tabacco e sulle bevande alcoliche ammontava, per quell'anno, a circa 4,8 miliardi EUR(3). Durante il medesimo anno il totale del gettito percepito dagli Stati membri sulle accise è stato di circa 234 miliardi EUR, pari a circa l'8,1 % delle entrate fiscali complessive(4). Gli importi complessivi e la relativa percentuale di gettito presentavano notevoli disparità a seconda degli Stati membri.

1.4. Nel 1998 il Consiglio Ecofin ha accolto la raccomandazione della Commissione di introdurre un sistema di controllo informatizzato sulle merci soggette ad accisa(5), per ridurre le frodi, come obiettivo da realizzare a lungo termine in funzione dell'esito di uno studio di fattibilità che(6) è stato poi ultimato nel 2000. Il documento COM(2001) 466 def. avanza una proposta per l'introduzione di tale sistema informatizzato. Questo è generalmente conosciuto come EMCS (Excise Movement and Control System: sistema di informatizzazione dei movimenti e dei controlli dei prodotti soggetti ad accisa). La proposta in oggetto si prefigge il duplice obiettivo di ridurre le frodi e di semplificare il sistema.

2. Osservazioni di carattere generale

2.1. L'attuale sistema non è soddisfacente per il fatto che si basa sulla trasmissione di documenti su supporto cartaceo per i movimenti di appuramento in regime sospensivo. Quando non vengono inoltrati i documenti previsti, oppure vengono trasmessi con errori, lo speditore (che non ha alcun controllo su tali errori) può essere esposto sanzioni finanziarie molto pesanti. Di conseguenza gli operatori sono decisamente favorevoli alla proposta in esame d'introdurre un sistema informatizzato per la registrazione delle operazioni. Essi confidano che ciò favorirà le transazioni legittime consentendo al tempo stesso controlli effettivi da parte degli Stati membri. Essi sottolineano che l'EMCS dovrebbe essere applicato in maniera uniforme da tutti gli Stati membri e da tutti gli operatori(7).

2.2. Dato però che nella migliore delle ipotesi l'EMCS non potrà essere operativo prima del 2007, il Comitato sottolinea la necessità che la Commissione (in consultazione con gli Stati membri e gli operatori economici) continui ad adoperarsi per apportare all'attuale sistema dei miglioramenti(8) che contribuiranno anche a facilitare l'introduzione dell'EMCS. Occorrerà evitare che tali miglioramenti provvisori appesantiscano ulteriormente l'attuale sistema(9).

2.3. Il sistema è visto con favore anche da tutti gli Stati membri, per quanto sia chiaro che alcuni hanno più da guadagnare di altri, vista la diversa entità sia delle frodi che degli scambi che interessano le bevande alcoliche e i prodotti a base di tabacco.

2.4. La stessa proposta della Commissione dà atto "della vastità, della complessità e del costo globale del progetto". Esso dovrebbe incorporare vari elementi in uso presso tutte le amministrazioni degli Stati membri, la Commissione, l'OLAF e gli operatori economici (produttori, imbottigliatori, depositi, operatori, ecc.) di tutti gli Stati membri. Anche la sicurezza costituirebbe un elemento di fondamentale importanza.

2.5. Il sistema dovrebbe essere molto solido per assicurare la sua disponibilità 24 ore su 24, 365 giorni all'anno e consentire un tempo di recupero molto breve in caso di eventuali interruzioni o problemi (emergenze o manutenzione). Lo studio di fattibilità stima il numero delle transazioni a 16 milioni all'anno (per i quindici Stati membri dell'Unione europea e per i prodotti a base di tabacco e le bevande alcoliche). Il numero delle transazioni risulterà molto superiore se si aggiungeranno gli oli minerali e se si prenderanno in considerazione i futuri Stati membri.

2.6. Attualmente si stima che gli operatori economici siano 80000, ai quali dovremmo aggiungere gli operatori economici degli Stati candidati che entreranno effettivamente nell'Unione europea prima del 2007, data a partire dalla quale, nella migliore delle ipotesi, il sistema potrebbe diventare operativo(10). La Commissione stima che dopo l'ampliamento il numero complessivo degli operatori economici sarà di circa 200000.

2.7. Il Comitato appoggia pienamente la proposta di passare quanto prima all'EMCS a causa della necessità sia di combattere le frodi sia di migliorare il funzionamento dei movimenti in regime sospensivo necessari per completare il mercato interno. La proposta sarà inoltre accolta con favore dai cittadini europei, i quali apprezzeranno i miglioramenti che possono contribuire a contrastare le frodi.

3. Costi

3.1. Si prevede che il progetto comporterà costi elevati. Alla Commissione occorreranno 35 milioni EUR per realizzare e rendere operativo il sistema, e successivamente 4 milioni EUR all'anno per i costi di funzionamento. Stando allo studio di fattibilità, ciascuno Stato membro dovrà sostenere costi compresi tra i 5 e i 12 milioni EUR nelle fasi di realizzazione e messa in opera del sistema, mentre in seguito occorreranno da 1,7 a 10 milioni all'anno. Attualmente ciascuno Stato membro sta valutando i propri costi.

3.2. Per gli operatori economici, che dovranno tutti aderire al sistema, i costi saranno relativamente contenuti tranne quando un operatore importante decida di mettere a punto una propria applicazione specifica come interfaccia del sistema della Comunità. Al riguardo la stima è di 140000 EUR per lo sviluppo e di 15000 EUR all'anno per i costi di funzionamento.

3.3. Le stime presumono che gli operatori economici ricevano gratuitamente dai rispettivi Stati membri sia l'addestramento che il software necessari.

3.4. Rispetto all'attuale sistema su supporto cartaceo, il sistema proposto dovrebbe consentire agli operatori economici dei risparmi che ridurrebbero i costi di conformità. La proposta non contiene stime circa tali economie. Gli Stati membri si attendono di recuperare i costi mediante la riduzione delle frodi. Ne consegue che il sistema sarà efficace sotto il profilo dei costi a condizione che le stime siano corrette.

3.5. Il Comitato rileva che nella scheda finanziaria la proposta presenta solo i costi dettagliati previsti sino alla fine del 2006. Sarebbe invece opportuno prolungare tali stime almeno fino al 2007 (vedere il punto 2.2 che precede) indicando anche i costi previsti successivamente per includere nel sistema i futuri Stati membri.

3.6. Dato il ruolo chiave che la Commissione svolgerà nel sistema proposto, non dovrà intervenire alcun taglio nel personale preventivato. Anzi, affinché la Commissione possa continuare ad apportare i miglioramenti indispensabili all'attuale sistema cartaceo (vedere il punto 2.2. che precede), durante il lavoro sull'EMCS sarà molto opportuno assegnare un organico più numeroso di quello previsto dalla proposta.

4. Partecipazione

4.1. Come evidenziato nella proposta, l'EMCS sarà efficace solo se tutti gli Stati membri e la Commissione si assumeranno in maniera vincolante gli obblighi giuridici e finanziari loro assegnati dalla proposta. Data la portata e la complessità dell'EMCS, si deve riconoscere che la stima dello studio di fattibilità circa le risorse necessarie può risultare decisamente approssimativa.

4.2. Visto il calendario, è praticamente sicuro che taluni paesi candidati aderiranno all'UE prima che il sistema entri in funzione. L'articolo 9 dovrebbe tenerne conto precisando che i paesi candidati all'adesione "saranno" (e non già "possono essere") informati dalla Commissione e che essi non solo potranno partecipare ai test che saranno effettuati, ma potranno essere presi in considerazione per aiuti nella realizzazione e nella messa in opera del sistema. Dato che una tale iniziativa avrà conseguenze finanziarie, queste dovranno essere prese in considerazione.

4.3. Un ulteriore motivo di preoccupazione è che taluni paesi candidati all'adesione non dispongono ancora di sistemi di controllo dei prodotti soggetti ad accisa che soddisfano alle condizioni del direttiva CEE 92/12. Se ne parlerà senza dubbio durante i negoziati di adesione, tuttavia sarà necessario che i paesi interessati si familiarizzino con il sistema dell'UE prima di poter pretendere di aderire all'EMCS.

4.4. È probabile che l'adesione di nuovi Stati membri all'EMCS prolunghi il periodo necessario all'entrata in funzione del sistema.

5. Sicurezza

5.1. La responsabilità per gli effetti legati alla sicurezza rivestirà particolare importanza: questi aspetti devono riguardare anche il possesso e l'uso delle informazioni confidenziali sotto il profilo commerciale che saranno inserite nel sistema. Data la volontà di avvalersi degli ultimissimi strumenti disponibili in materia di sicurezza al momento dell'avvio del sistema, si fa presente che a questo stadio la proposta non può essere più specifica al riguardo.

5.2. Il sistema deve consentire d'identificare chiaramente chi sarà legalmente responsabile di merci in regime sospensivo in una qualsiasi località del mercato unico.

6. Aspetti tecnici

6.1. La probabilità che l'EMCS sia fattibile sotto il profilo tecnico è molto elevata. In una certa misura questo giudizio si basa sul successo dell'introduzione del NCTS (New Computerised Transit System: nuovo sistema di transito computerizzato).

6.2. Il rapporto tra l'EMCS e quest'ultimo dovrebbe essere chiarito nella proposta stessa (e non già solo nella relazione che la precede): in effetti, ad esempio, si prevede che entrambi i sistemi avranno in comune alcuni elenchi di riferimento nonostante la partecipazione ai due sistemi sia diversa. Occorrerà altresì prestare attenzione alla compatibilità con altri sistemi, come ad esempio il progetto del G7 sulla semplificazione doganale.

6.3. La proposta in esame interessa unicamente le merci soggette ad accisa trasferite in regime sospensivo all'interno del mercato interno. È necessario che essa evidenzi chiaramente la necessità di collegamenti adeguati fra, da un lato, il sistema UE (depositi collegati), gli impianti produttivi dell'UE e, dall'altro, i punti di entrata e di uscita per, rispettivamente, le importazioni e le esportazioni da paesi terzi.

6.4. Viene rilevato che taluni Stati membri intendono offrire tutti i servizi per via elettronica entro il 2005: sarà importante assicurare che tali servizi siano pienamente compatibili con l'EMCS proposto.

7. Sintesi

7.1. Il Comitato approva pienamente la proposta, e ciò sia per la necessità di combattere più efficacemente le frodi, sia per i miglioramenti che si attendono per gli operatori economici all'interno del mercato unico.

7.2. Il Comitato formula tuttavia le seguenti osservazioni:

- è indispensabile che ciascuno Stato membro, e ciascun paese candidato prima della propria entrata nell'Unione europea, s'impegni formalmente a tener fede agli obblighi giuridici e finanziari che gli sono assegnati dalla proposta; in caso contrario quest'ultima non potrà funzionare.

- Α causa delle carenze dell'attuale sistema su supporto cartaceo e del lungo periodo di tempo necessario affinché l'EMCS entri in funzione, il Comitato invita vivamente la Commissione a proseguire gli sforzi per migliorare con la massima sollecitudine l'attuale sistema.

- Le stime dettagliate relative ai costi dovranno essere estese almeno al 2007.

- Occorre tener pienamente conto della prevista adesione di vari paesi candidati durante il periodo preso in considerazione. Essi dovranno essere tenuti pienamente al corrente e dovranno poter disporre di assistenza per la realizzazione e la messa in opera dell'EMCS.

- Dovranno essere presi in considerazione tutti gli aspetti dell'EMCS che riguardano la sicurezza.

- Occorrerà chiarire il rapporto fra, da un lato, l'EMCS e, dall'altro, l'NCTS e altri sistemi.

- Occorrerà chiarire ogni altra disposizione per, da un lato, i movimenti dagli impianti produttivi e, dall'altro, le esportazioni e importazioni da e verso i paesi terzi.

Bruxelles, 29 maggio 2002.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Göke Frerichs

(1) Direttiva del Consiglio 92/12/CEE.

(2) - Ecco alcune differenze tra le aliquote minime e massime constatate negli Stati membri:

- oli minerali: benzina senza piombo 2,1/1; gasolio 2,6/1;

- alcol: bevande spiritose 9,1/1; birra 17/1. Per il vino tranquillo le aliquote vanno da 0 a 2900 EUR per ettolitro di alcol puro;

- tabacco (aliquota di accisa complessiva): 4,6/1.

(3) Di questi il 69 % era imputabile a frodi sui prodotti a base di tabacco e il 31 % a frodi sulle bevande alcoliche.

(4) Questo totale comprende le accise sugli oli combustibili, che non erano state prese in considerazione nello studio.

(5) I prodotti soggetti ad accisa sono gli oli minerali, le bevande alcoliche e i prodotti a base di tabacco.

(6) Compiuto da Alcatel TITN Answare.

(7) L'applicazione dell'attuale sistema non è uniforme, ad esempio negli approcci adottati dagli Stati membri circa le prove alternative dello scarico.

(8) Al riguardo i più importanti sono i miglioramenti al SEED (System for Exchange of Excise Data: sistema di scambio di dati sulle accise) e una flessibilità per gli operatori circa le prove alternative dello scarico di movimenti di AAD elettronico (informazioni relative ai movimenti).

(9) In particolare andrebbe rivisto il cosiddetto sistema di allerta preventivo.

(10) Stando all'articolo 2 della proposta in esame i lavori per realizzare e rendere operativo il sistema di informatizzazione dovranno iniziare entro un termine massimo di nove mesi dalla data di entrata in vigore della presente decisione e richiederanno cinque anni per essere portati a termine.