COMMISSIONE EUROPEA

Bruxelles, 8.7.2019

COM(2019) 324 final

RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO

sull'attuazione dell'assistenza macrofinanziaria ai paesi terzi nel 2018

{SWD(2019) 292 final}

INDICE

1    Introduzione    

2    Operazioni di assistenza macrofinanziaria nel 2018    

2.1    Panoramica    

2.2    Singole operazioni di AMF nei paesi beneficiari nel 2018    

2.2.1    Georgia    

2.2.2    Giordania    

2.2.3    Moldova    

2.2.4    Tunisia    

2.2.5    Ucraina    

2.3    Panoramica delle riforme sostenute da operazioni di AMF    

3    Garantire un uso adeguato dei fondi di AMF: valutazioni operative, valutazioni ex post e audit    

3.1    Valutazioni operative    

3.2    Valutazioni ex post    

3.2.1    AMF Ucraina I e AMF Ucraina II    

3.2.2    AMF Giordania I    

3.2.3    AMF Repubblica del Kirghizistan    

4    Sviluppi generali CONNESSI ALLO strumento di AMF    

4.1    Funzionamento dello strumento di AMF    

4.2    Sviluppi futuri: l'AMF nel prossimo quadro finanziario pluriennale    

5    Nuove richieste di assistenza e future proposte della Commissione — situazione di bilancio    

RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO

sull'attuazione dell'assistenza macrofinanziaria ai paesi terzi nel 2018

1Introduzione

L'assistenza macrofinanziaria (AMF) è uno strumento finanziario dell'UE 1 concepito per sopperire al fabbisogno eccezionale di finanziamenti esterni dei paesi vicini all'UE dal punto di vista geografico, economico e politico. Il suo obiettivo primario è ripristinare la stabilità macroeconomica e finanziaria nei paesi candidati e potenzialmente candidati e nei paesi del vicinato europeo, incoraggiando nel contempo l'aggiustamento macroeconomico e le riforme strutturali. Può assumere la forma di prestiti, per i quali la Commissione prende in prestito i fondi necessari dai mercati dei capitali e trasferisce il prestito al paese beneficiario, oppure, in circostanze specifiche, la forma di sovvenzioni finanziate attraverso il bilancio dell'UE.

L'AMF integra un programma di aggiustamento e di riforme concordato con il Fondo monetario internazionale (FMI) ed è subordinata alla sua esistenza. Essa è inoltre vincolata al rispetto dei diritti umani e di meccanismi democratici efficaci nel paese beneficiario. L'AMF è erogata in rate strettamente subordinate alla corretta attuazione di vigorose misure di riforma volte a riportare l'economia del paese beneficiario su un percorso sostenibile a lungo termine. In tal modo essa integra la tradizionale assistenza alla cooperazione dell'UE e contribuisce al più ampio obiettivo di preservare la stabilità e promuovere la prosperità anche al di fuori dell'UE. In uno scenario di persistente instabilità macroeconomica e politica nei paesi del vicinato dell'UE, l'AMF è ampiamente riconosciuta come uno strumento efficace di risposta alle crisi, che consente all'UE di intervenire in modo visibile e flessibile e con una significativa influenza politica 2 .

Il volume dell'AMF messa a disposizione dei paesi terzi è aumentato da 1,2 miliardi di EUR nel periodo 2000-2008 a 6,3 miliardi di EUR nel periodo 2009-2018. Gli sconvolgimenti politici ed economici nei paesi partner arabo-mediterranei hanno portato dal 2012 a un aumento delle richieste di AMF, con operazioni attuate in Giordania e in Tunisia. Nel 2014 il conflitto nell'Ucraina orientale e il netto deterioramento della situazione economica e finanziaria del paese hanno determinato l'erogazione di un'AMF senza precedenti. Nel periodo 2014-2018 sono stati messi a disposizione dell'Ucraina complessivamente 4,4 miliardi di EUR nell'ambito di quattro operazioni di AMF, il più ingente importo di assistenza macrofinanziaria dell'UE finora concesso a un paese terzo in un lasso di tempo così ridotto.

Per far fronte all'incessante instabilità economica e geopolitica della regione, il volume massimo del prestito erogabile a titolo dell'AMF è stato portato da 0,5 miliardi di EUR a 2 miliardi di EUR all'anno per il restante periodo del quadro finanziario pluriennale 2014-2020. La Commissione ha proposto di mantenere il volume del prestito annuale a 2 miliardi di EUR anche per il quadro finanziario pluriennale 2021-2027.

La presente relazione annuale è stata elaborata in conformità degli obblighi di informazione della Commissione fissati nelle varie decisioni del Consiglio e decisioni congiunte del Parlamento europeo e del Consiglio riguardanti le operazioni di AMF. È accompagnata da un documento di lavoro dei servizi della Commissione che contiene un'analisi più dettagliata del contesto macroeconomico e dell'attuazione delle singole operazioni di AMF.

2Operazioni di assistenza macrofinanziaria nel 2018

2.1Panoramica

Il 2018 ha visto l'adozione di decisioni che hanno concesso ulteriore assistenza macrofinanziaria alla Georgia e all'Ucraina, con l'erogazione da parte della Commissione delle prime rate di entrambi i programmi prima della fine dell'anno. Sono stati fatti passi avanti anche nell'attuazione dei programmi in corso in Giordania e in Tunisia (approvati nel 2016), nonché in Moldova (programma approvato nel 2017). Le erogazioni previste nel quadro di tali programmi di AMF tuttavia hanno subito ritardi, per ragioni al di là del controllo dell'UE.

Alla fine del 2018 lo stato di attuazione dei programmi di AMF era il seguente:

-AMF Tunisia II: il 6 luglio 2016 l'UE ha approvato un'ulteriore AMF a favore della Tunisia (AMF II) per un importo massimo di 500 milioni di EUR in forma di prestiti 3 da erogare in tre rate. Il protocollo d'intesa e l'accordo di prestito sono entrati in vigore ad agosto 2017. La prima rata del programma di AMF II, pari a 200 milioni di EUR, è stata erogata il 25 ottobre 2017, la seconda di 150 milioni il 24 giugno 2019 e il versamento della rata rimanente è previsto entro la fine del 2019, posto che siano soddisfatte le restanti condizioni di politica e che sia rispettata la tabella di marcia del programma dell'FMI.

-AMF Giordania II: il 14 dicembre 2016 i colegislatori hanno adottato una decisione 4 relativa alla concessione di ulteriore AMF alla Giordania (AMF II) per un importo massimo di 200 milioni di EUR, interamente in prestiti, quale seguito dell'operazione da 180 milioni di EUR completata nel 2015. Il protocollo d'intesa tra l'UE e la Giordania è stato firmato il 19 settembre 2017. L'assistenza è stata erogata in due rate di 100 milioni di EUR, rispettivamente nell'ottobre 2017 e nel giugno 2019.

-AMF Moldova: il 13 settembre 2017 i colegislatori hanno adottato una decisione relativa alla concessione di AMF alla Moldova per un importo massimo di 100 milioni di EUR, di cui fino a 40 milioni di EUR erogati in sovvenzioni e fino a 60 milioni di EUR in prestiti. Il protocollo d'intesa, l'accordo di prestito e la convenzione di sovvenzione tra l'UE e la Moldova sono entrati in vigore a gennaio 2018. L'assistenza sarà erogata in tre rate. Nel 2018 il versamento della prima rata da 30 milioni di EUR è stato sospeso a causa del mancato soddisfacimento delle condizioni preliminari politiche. La sospensione è avvenuta in seguito a una serie di sviluppi preoccupanti, tra cui l'annullamento dei risultati delle elezioni del sindaco a Chisinau, che indicavano una grave regressione della democrazia in Moldova. Al momento l'erogazione è prevista nel corso del 2019 e del 2020, posto che siano soddisfatte le condizioni preliminari politiche e le restanti condizioni di politica e che sia rispettata la tabella di marcia del programma dell'FMI.

-AMF Georgia III: il 18 aprile 2018 i colegislatori hanno adottato una decisione relativa alla concessione di ulteriore AMF alla Georgia (AMF III) per un importo massimo di 45 milioni di EUR, di cui 35 milioni di EUR erogati in prestiti e 10 milioni di EUR in sovvenzioni. L'AMF è entrata in vigore a novembre 2018 a seguito della ratifica dei documenti giuridici da parte del parlamento georgiano. La prima rata, d'importo pari a 20 milioni di EUR, è stata erogata a dicembre 2018, mentre l'erogazione della seconda rata, d'importo pari a 25 milioni di EUR (20 milioni di EUR in prestiti e 5 milioni di EUR in sovvenzioni), è prevista per la metà del 2019, posto che siano soddisfatte le restanti condizioni di politica e che sia rispettata la tabella di marcia del programma dell'FMI.

-AMF Ucraina IV: il 9 marzo 2018 la Commissione ha presentato una proposta relativa alla concessione all'Ucraina di un'ulteriore AMF d'importo pari a 1 miliardo di EUR, in forma di prestiti da erogare in due rate nel periodo 20182019. I colegislatori hanno adottato la decisione il 4 luglio 2018 e l'AMF è entrata in vigore a seguito della ratifica del protocollo d'intesa e dell'accordo di prestito da parte del parlamento ucraino a novembre 2018. La prima rata da 500 milioni di EUR è stata erogata a dicembre 2018 e l'erogazione della seconda rata è prevista nella prima metà del 2019, posto che siano soddisfatte le restanti condizioni di politica e che sia rispettata la tabella di marcia del programma dell'FMI.

Nel 2018 sono state approvate nuove operazioni di AMF per un importo complessivo di 1 045 milioni di EUR e sono stati erogati 520 milioni di EUR. Gli allegati 1A e 1B forniscono maggiori dettagli sulla situazione dei versamenti effettivi per paese e regione alla fine del 2018.

2.2Singole operazioni di AMF nei paesi beneficiari nel 2018

2.2.1Georgia

La Georgia ha registrato una solida ripresa dopo il rallentamento del 2015-2016. Permangono tuttavia vulnerabilità esterne, in particolare un ampio disavanzo delle partite correnti e un elevato debito estero. Tali vulnerabilità sono amplificate ulteriormente da fattori regionali e globali, come ad esempio i rischi legati a un rallentamento economico globale.

Si stima che nel 2018 il PIL reale della Georgia sia cresciuto del 4,8 % grazie al traino della domanda sia interna sia esterna. Si stima che il disavanzo di bilancio delle amministrazioni pubbliche sia diminuito dal 3,9 % del PIL nel 2017 al 3,3 % del PIL nel 2018, grazie alla crescita economica e agli sforzi di risanamento. Ciò ha consentito alla Georgia di ridurre lievemente il proprio debito pubblico, calato dal 45 % del PIL nel 2017 al 43 % del PIL nel 2018. La bilancia dei pagamenti della Georgia tuttavia resta vulnerabile in quanto presenta ancora, seppure in calo, un ampio disavanzo delle partite correnti (pari al 6,7 % del PIL nei primi tre trimestri del 2018 rispetto al 7,5 % del PIL nello stesso periodo del 2017) e un elevato debito estero (109 % del PIL nel 2018 rispetto al 113 % del PIL nel 2017). Negli ultimi anni le riserve internazionali della Georgia sono aumentate fino a raggiungere un totale di 3,3 miliardi di USD alla fine del 2018 (3,4 mesi di copertura delle importazioni). È aumentato tuttavia anche il fabbisogno di riserve, che attualmente si attestano al di sotto del livello ritenuto adeguato dall'FMI.

In tale contesto ad aprile 2017 la Georgia e l'FMI hanno stipulato un accordo esteso triennale (2017-2020) d'importo pari a 285 milioni di USD nell'ambito dell'Extended Fund Facility (EFF). Il programma dell'EFF sta procedendo secondo la tabella di marcia. Le prime tre valutazioni del programma sono state completate a dicembre 2017, giugno 2018 e dicembre 2018 come pianificato. La Georgia ha raggiunto tutti gli obiettivi previsti per tali valutazioni. L'FMI e le autorità georgiane hanno raggiunto un accordo tecnico (staff-level agreement) per una quarta valutazione del programma a maggio 2019. Alla conclusione della valutazione sarà messo a disposizione della Georgia un ulteriore importo di 41,6 milioni di USD. 

A giugno 2017 la Georgia ha richiesto all'UE un'ulteriore AMF 5 . A settembre 2017 la Commissione ha presentato ai colegislatori dell'UE una proposta per un'ulteriore AMF a favore della Georgia d'importo massimo pari a 45 milioni di EUR (10 milioni di EUR in sovvenzioni e 35 milioni di EUR in prestiti). Il Parlamento europeo e il Consiglio hanno adottato la decisione ad aprile 2018. Il protocollo d'intesa, la convenzione di sovvenzione e l'accordo di prestito relativi all'attuale operazione di AMF sono stati firmati tramite scambio di lettere ad agosto 2018.

A seguito dell'entrata in vigore del protocollo d'intesa e degli accordi di accompagnamento nel novembre 2018, la prima rata, d'importo pari a 20 milioni di EUR (5 milione di EUR in sovvenzioni e 15 milioni di EUR in prestiti), è stata erogata alla Georgia a dicembre 2018. La prossima fase dell'attuazione del programma di AMF, ossia l'erogazione della seconda e ultima rata, d'importo pari a 25 milioni di EUR (5 milioni di EUR in sovvenzioni e 20 milioni di EUR in prestiti), è prevista per la metà del 2019. Oltre che alle condizioni preliminari politiche e al corretto avanzamento del programma dell'FMI, la seconda rata sarà subordinata anche a specifiche condizioni di politica concordate tra la Georgia e l'UE nel protocollo d'intesa. Tali condizioni di politica mirano a rafforzare l'economia georgiana per quanto riguarda la gestione delle finanze pubbliche, il settore finanziario, le politiche sociali e del mercato del lavoro e il contesto imprenditoriale.

2.2.2Giordania

La crisi siriana ha continuato a frenare l'economia della Giordania e a pesare sulla sua posizione esterna e di bilancio. Nel 2018 il PIL reale ha registrato un modesto aumento del 2,1 %, un tasso rimasto di fatto invariato dal 2016. La crescita economica resta insufficiente per contenere la disoccupazione, che è lievemente aumentata, passando dal 15,3 % del 2016 al 18,5 % nel quarto trimestre 2017 e raggiungendo il 18,7 % nel quarto trimestre 2018. Il disavanzo di bilancio complessivo (comprese le sovvenzioni) è stato ridotto al 2,4 % del PIL nel 2018 grazie alle misure di bilancio adottate dalle autorità all'inizio dell'anno. La posizione di bilancio continua a dipendere dalle sovvenzioni estere, che ammontavano nel 2018 al 3 % del PIL. Il debito pubblico lordo totale è lievemente diminuito, passando dal 94,3 % del PIL della fine del 2017 al 94 %. Data la crescita limitata e le condizione esterne non favorevoli, la Giordania ha bisogno di attrarre ulteriore sostegno dalla comunità dei donatori internazionali e regionali per continuare nel percorso di riduzione del proprio debito pubblico. Allo stesso modo, nonostante l'aggiustamento degli ultimi anni, il disavanzo delle partite correnti resta molto ampio (intorno al 10,2 % del PIL nei primi 9 mesi del 2018, escluse le sovvenzioni estere).

Il 24 agosto 2016 il consiglio dell'FMI ha approvato un programma triennale di EFF d'importo pari a 723 milioni di USD (150 % della quota). La prima valutazione del programma dell'FMI è stata approvata dal consiglio dell'FMI a giugno 2017. A causa dei ritardi nell'attuazione delle riforme fiscali concordate la seconda valutazione del programma ha richiesto più tempo del previsto ed è stata finalmente approvata dal consiglio esecutivo dell'FMI il 6 maggio 2019.

Il 14 dicembre 2016 il Parlamento europeo e il Consiglio hanno adottato una decisione relativa ad un secondo programma di assistenza macrofinanziaria (AMF II) da 200 milioni di EUR in prestiti. Il programma di AMF II, che va ad aggiungersi ai 180 milioni di EUR dell'AMF I erogati nel 2015, mira ad aiutare la Giordania a far fronte al maggiore fabbisogno del paese in termini di finanziamenti esterni e di bilancio, in parte connesso alle condizioni di instabilità della regione, tra cui la presenza in Giordania di un numero elevato di rifugiati siriani.

Il protocollo d'intesa e l'accordo di prestito dell'AMF II sono stati firmati il 19 settembre 2017. Il protocollo d'intesa stabilisce un ambizioso programma di riforme collegate a ciascuna delle due rate da erogare a titolo dell'AMF. Tra le condizioni rientrano riforme intese a i) rendere il sistema fiscale più trasparente e aumentare il gettito, ii) rafforzare la gestione delle finanze pubbliche, la rete di sicurezza sociale e il mercato del lavoro, iii) agevolare gli investimenti e gli scambi commerciali e iv) migliorare le prestazioni del settore idrico.

La Commissione ha versato la prima rata da 100 milioni di EUR il 25 ottobre 2017. La seconda e ultima tranche di 100 milioni di euro è stata versata nel giugno 2019.

2.2.3Moldova

Negli ultimi anni la Moldova ha vissuto un periodo di relativa stabilità, proseguendo nella ripresa dalla crisi bancaria del 2014-2015. La crescita economica, sostenuta da una ripresa degli investimenti e da una forte crescita del commercio interno, dell'industria e del settore delle costruzioni, si è attestata al 4 % nel 2018 (in calo rispetto al 4,7 % del 2017). Secondo le previsioni i risultati economici si manterranno solidi nel medio termine, con una crescita costante, un'inflazione moderata e una situazione di bilancio sana.

Nel 2018 l'inflazione annua si è attestata a un contenutissimo 0,9 % (al di sotto del corridoio fissato come obiettivo, ossia 5 % ± 1,5 punti percentuali) a causa dell'effetto combinato dei prezzi regolamentati e del forte apprezzamento della valuta. Si prevede che nel medio termine l'inflazione si sposterà verso il limite inferiore del corridoio fissato come obiettivo. La situazione di bilancio è migliorata significativamente negli ultimi anni. Grazie a un gettito superiore alle aspettative e a ritardi nella spesa il disavanzo di bilancio relativo al 2018 si è attestato allo 0,9 % del PIL, un valore notevolmente inferiore all'obiettivo del 2,9 % del PIL.

Il disavanzo delle partite correnti ha continuato ad aumentare nel 2018 fino a raggiungere il 10,5 % del PIL, a causa dell'aumento delle importazioni non energetiche trainato dalla ripresa della domanda interna. Anche le esportazioni registrano una forte crescita, in particolare le esportazioni verso l'UE dopo l'introduzione dell'accordo di libero scambio globale e approfondito. Negli ultimi anni si è assistito a una ripresa delle rimesse, che rimangono tuttavia inferiori rispetto ai livelli del 2014.

Sulla scia della crisi del 2014 la Moldova ha richiesto il sostegno dell'FMI, che nel novembre 2016 ha approvato un accordo triennale di Extended Credit Facility/Extended Fund Facility del valore di 183 milioni di USD. Dopo il completamento della seconda valutazione del programma a luglio 2018 l'FMI aveva confermato che il programma stava sostanzialmente procedendo secondo la tabella di marcia. A seguito dell'introduzione di un pacchetto di riforme di politica fiscale a luglio 2018 tuttavia sono state espresse preoccupazioni, in particolare in merito a un condono fiscale e dei capitali. L'FMI ritiene che siano necessarie ulteriori misure per far fronte alle preoccupazioni in materia di governance e di fiscalità legate a tale legge. La quarta valutazione del programma è stata rimandata in attesa della formazione di un nuovo governo.

A settembre 2017 il Parlamento europeo e il Consiglio hanno adottato una decisione relativa alla concessione di AMF alla Moldova. Nel novembre 2017 a Bruxelles è stato firmato con le autorità moldave un protocollo d'intesa che delinea un insieme di condizioni di politica economica e che è entrato in vigore a gennaio 2018. Il protocollo d'intesa prevede 28 condizioni di politica relative a cinque settori di riforma: governance del settore pubblico, governance e vigilanza del settore finanziario, lotta alla corruzione e al riciclaggio di denaro, riforme del settore energetico e miglioramento del clima imprenditoriale, nonché attuazione della DCFTA.

A giugno 2018 il versamento della prima delle tre rate di AMF, d'importo pari a 30 milioni di EUR (di cui 20 milioni di EUR in prestiti e 10 milioni di EUR in sovvenzioni), è stato sospeso. La sospensione era motivata dal mancato soddisfacimento delle condizioni preliminari politiche a seguito di una serie di sviluppi preoccupanti, tra cui l'annullamento dei risultati delle elezioni del sindaco a Chisinau, che indicavano una grave regressione della democrazia in Moldova. Per lo stesso motivo nel 2018 sono stati sospesi anche i pagamenti a favore della Moldova previsti nel quadro dello strumento di sostegno al bilancio. L'UE ha invitato a una gestione credibile, inclusiva e trasparente delle elezioni parlamentari del febbraio 2019, nonché alla formazione di un governo e alla definizione di un programma rappresentativi dei risultati delle elezioni. L'erogazione della prima rata di AMF rimarrà sospesa fino a quando non si riterranno soddisfatte le condizioni preliminari politiche. L'UE si impegna a lavorare al fianco di coloro che all'interno della Moldova sostengono il processo di riforma alla base dell'accordo di associazione, in particolare per quanto riguarda la lotta alla corruzione, la garanzia dell'indipendenza della magistratura e la depoliticizzazione delle istituzioni statali.

2.2.4Tunisia

Negli ultimi otto anni la Tunisia ha vissuto una prolungata crisi economica dovuta alla complessa transizione politica ed economica seguita alla rivoluzione del 2011 e al cambio di regime. Sul paese si ripercuote inoltre la situazione di instabilità e conflitto all'interno della regione (in particolare in Libia). Nel 2015 una serie di attacchi terroristici ha temporaneamente paralizzato il settore turistico del paese.

L'economia della Tunisia ha registrato un lieve miglioramento nel 2018, con una crescita complessiva stimata del PIL pari al 2,5 %, dopo un espansione dell'1,9 % nel 2017 e una crescita ferma pressoché a zero nel 2015 e nel 2016. La disoccupazione è stabile intorno al 15,5 %, mentre l'inflazione ha raggiunto il 7,8 % a giugno 2018, il picco massimo registrato nell'ultimo decennio, per poi concludere l'anno al 7,5 %. La ripresa del turismo e i buoni risultati delle esportazioni sono stati completamente annullati dall'aumento dei prezzi del petrolio e dal deprezzamento del dinaro tunisino, con conseguente incremento del disavanzo delle partite correnti all'11,2 % del PIL alla fine del 2018 (rispetto al 10,2 % della fine del 2017). Si stima che il debito estero abbia raggiunto complessivamente nel 2018 circa l'85 %. Le riserve internazionali hanno registrato il valore minimo di 69 giorni di importazioni a settembre, per poi aumentare lievemente nel corso dell'anno fino a 80 giorni di importazioni, a seguito dell'emissione di obbligazioni internazionali e dell'erogazione di prestiti da parte di istituzioni finanziarie internazionali. Il disavanzo di bilancio stimato per il 2018 è pari al 5,3 % e supera quindi l'obiettivo iniziale del 4,9 % previsto dalle autorità, mentre si stima che il debito pubblico abbia raggiunto il 72 % del PIL.

A giugno 2013 la Tunisia ha aderito ad un accordo stand-by con l'FMI d'importo pari a 1,75 miliardi di USD. L'accordo è terminato a dicembre 2015. A maggio 2016 il consiglio dell'FMI ha approvato un programma di EFF a favore della Tunisia della durata di 48 mesi e d'importo pari a 2,9 miliardi di USD (375 % della quota) inteso a sostenere il programma di riforma economica e finanziaria del paese. Finora sono stati erogati circa 1,5 miliardi di USD a seguito dell'approvazione del programma (giugno 2016) e delle prime quattro valutazioni del programma (giugno 2017, marzo 2018, luglio 2018 e settembre 2018). L'FMI e le autorità tunisine hanno raggiunto un accordo tecnico (stafflevel agreement) per una quinta valutazione del programma ad aprile 2019. A seguito dell'approvazione del consiglio esecutivo dell'FMI in data 12 giugno 2019, la Tunisia beneficerà di una sesta erogazione da 247 milioni di USD.

L'UE ha già effettuato a favore della Tunisia una prima operazione di AMF (AMF I) da 300 milioni di EUR in prestiti tra il 2014 e il 2017. Ad agosto 2015 le autorità tunisine hanno richiesto una seconda operazione di AMF (AMF II), che è stata approvata dai colegislatori a luglio 2016 e avviata ad ottobre 2017 con l'erogazione di una prima rata da 200 milioni di EUR (su un totale di 500 milioni di EUR in prestiti). La seconda e la terza rata (ognuna da 150 milioni di EUR) sono subordinate all'attuazione di una serie di misure di politica economica e sociale finalizzate a migliorare l'efficienza e l'equità del sistema fiscale, rafforzare il sistema di sicurezza sociale del paese, promuovere l'occupazione e incoraggiare gli investimenti privati. Successivamente la seconda rata è stata versata nel giugno 2019 e la terza rata dovrebbe essere erogata entro la fine del 2019.

2.2.5Ucraina

L'economia dell'Ucraina è tornata a crescere dopo la profonda recessione del 2014-2015. La crescita stimata del PIL reale nel 2018 è pari al 3,2-3,3 %. L'inflazione ha registrato un rallentamento, dal 13,7 % di dicembre 2017 al 9,8 % di dicembre 2018, dovuto principalmente alla politica monetaria restrittiva della banca centrale. Nel 2018 il saldo delle partite correnti è aumentato fino al 3,6 % del PIL, sulla scia del rapido incremento delle importazioni e dei pagamenti dei dividendi, parzialmente bilanciati dall'aumento delle rimesse da parte dei lavoratori ucraini all'estero. Negli ultimi anni le finanze pubbliche sono state risanate: il disavanzo delle amministrazioni pubbliche nel 2018 è stato del 2 % del PIL, mentre alla fine dell'anno la percentuale del debito pubblico è scesa al 61 % del PIL. Il rimborso del debito pubblico rimane tuttavia la principale sfida a breve termine per l'economia ucraina.

Nel periodo 2014-2017 l'UE ha erogato complessivamente all'Ucraina 2,8 miliardi di EUR nel quadro di tre programmi consecutivi di AMF, sotto forma di prestiti a basso tasso di interesse. L'ultima rata del terzo programma di AMF è stata annullata a gennaio 2018 in quanto l'Ucraina non aveva soddisfatto tutte le condizioni entro la scadenza di tale programma. A seguito di una nuova richiesta da parte delle autorità ucraine, a marzo 2018 la Commissione ha proposto un quarto programma dì AMF d'importo massimo pari a 1 miliardo di EUR, dal momento che l'Ucraina soddisfaceva i criteri economici e politici previsti per beneficiare di un programma di AMF, tra cui il fabbisogno di finanziamenti esterni e la difficoltà nel rimborsare il debito pubblico. Si è ritenuto inoltre che una nuova AMF, subordinando le erogazioni all'attuazione delle riforme, avrebbe incentivato l'Ucraina a continuare nel percorso di riforma.

Tale proposta è stata adottata dal Parlamento europeo e dal Consiglio a luglio 2018. A settembre 2018 la Commissione e l'Ucraina hanno firmato il protocollo d'intesa, in cui erano definite specifiche condizioni di politica per il programma di AMF, nonché l'accordo di prestito. La prima erogazione da 500 milioni di EUR ha avuto luogo a dicembre 2018 a seguito del soddisfacimento da parte dell'Ucraina delle condizioni di politica, che riguardavano la lotta alla corruzione, la gestione delle finanze pubbliche, la governance delle società pubbliche e la privatizzazione delle piccole imprese. L'erogazione della seconda rata (sempre da 500 milioni di EUR) è prevista nel 2019, fermo restando il soddisfacimento delle pertinenti condizioni.

Il sostegno dell'UE all'Ucraina è parte integrante del pacchetto finanziario internazionale. Parallelamente al nuovo programma di AMF dell'UE l'FMI ha negoziato e quindi firmato verso la fine del 2018 un nuovo programma (un accordo stand-by della durata di 14 mesi) da 3,9 miliardi di USD a favore dell'Ucraina, subordinato al rispetto di una serie di condizioni. La prima erogazione, d'importo pari a 1,4 miliardi di USD, è avvenuta a dicembre 2018. Contestualmente la Banca mondiale ha approvato una garanzia basata sulle politiche che consente all'Ucraina di prendere in prestito fino a 1 miliardo di USD sui mercati internazionali, di cui 400 milioni di USD sono stati presi in prestito dall'Ucraina a dicembre 2018.

2.3Panoramica delle riforme sostenute da operazioni di AMF

I criteri relativi alle riforme strutturali stabiliti nei protocolli d'intesa delineano le misure che il paese beneficiario deve adottare allo scopo di rafforzare la propria stabilità macroeconomia e finanziaria e rendere più sostenibile la posizione della bilancia dei pagamenti.

Per quanto attiene ai programmi di AMF attuati nel 2018, le condizioni concordate nei paesi del vicinato orientale si differenziano da quelle adottate nei paesi del vicinato meridionale per numero e tipologia. Nel vicinato orientale le condizioni più ricorrenti riguardano il miglioramento della governance del settore pubblico, la lotta alla corruzione e al riciclaggio di denaro e il miglioramento del clima imprenditoriale. Le condizioni dei protocolli d'intesa per i paesi del vicinato meridionale sono meno numerose e si concentrano sulla governance del settore pubblico, sulla rete di protezione e sicurezza sociale e sul mercato del lavoro. Maggiori dettagli sono presentati nella tabella 1.

Tabella 1: panoramica delle riforme sostenute da operazioni di AMF in corso [le cifre si riferiscono al numero delle condizioni]

3Garantire un uso adeguato dei fondi di AMF: valutazioni operative, valutazioni ex post e audit

3.1Valutazioni operative

In linea con i requisiti del regolamento finanziario dell'Unione la Commissione, con l'aiuto di consulenti esterni, effettua valutazioni operative per ottenere ragionevoli garanzie sul funzionamento delle procedure amministrative e dei circuiti finanziari nei paesi beneficiari.

Le valutazioni operative sono incentrate sui sistemi di gestione delle finanze pubbliche, in particolare sull'organizzazione e sulle procedure dei ministeri delle finanze e delle banche centrali e, più specificamente, sul modo in cui sono gestiti i conti nei quali confluiscono i fondi UE. Si presta inoltre particolare attenzione al funzionamento degli organismi di audit esterno, alla loro indipendenza, ai loro programmi di lavoro e al grado di efficacia dei loro controlli. Sono esaminate anche le procedure degli appalti pubblici a livello centrale.

Nel 2018 la Commissione ha effettuato una valutazione operativa dell'Ucraina in preparazione della nuova operazione di AMF. La valutazione è stata completata a settembre 2018 e ha concluso che le procedure dell'Ucraina fornivano garanzie sufficienti per proseguire con l'operazione di AMF pianificata. Dalla valutazione operativa effettuata a settembre 2017 che ha preceduto la nuova operazione di AMF in Georgia è emerso che, nonostante il permanere di alcune carenze, la situazione attuale dei circuiti amministrativi e finanziari è idonea alla gestione di un'operazione di AMF.

3.2Valutazioni ex post

In linea con il regolamento finanziario dell'Unione europea e le rispettive decisioni in materia di AMF, la Commissione effettua valutazioni ex post 6 dopo la conclusione dei programmi di AMF per esaminarne l'impatto. I principali obiettivi di tali valutazioni sono:

I.esaminare l'impatto sull'economia del paese beneficiario, in particolare sulla sostenibilità della sua posizione esterna;

II.determinare il valore aggiunto dell'intervento dell'UE.

I documenti di lavoro sulle valutazioni ex post delle operazioni di AMF I e AMF II per l'Ucraina e dell'operazione di AMF I per la Giordania sono stati completati e pubblicati ad agosto 2018. Nel 2018 la Commissione inoltre ha avviato la valutazione ex post dell'operazione di AMF effettuata a favore della Repubblica del Kirghizistan nel periodo 2015-2016. La relazione dei consulenti esterni è stata completata a febbraio 2019 e il documento di lavoro che l'accompagna, a cura della direzione generale degli Affari economici e finanziari, sarà completato e pubblicato entro la metà del 2019.

Nel 2018 infine la Commissione ha anche avviato le valutazioni ex post delle operazioni di AMF II a favore della Georgia e di AMF I a favore della Tunisia. Si prevede che le relazioni dei consulenti esterni su tali valutazioni ex post e i documenti di lavoro che le accompagnano saranno completati e pubblicati nel corso del 2019.

3.2.1AMF Ucraina I e AMF Ucraina II

Secondo le valutazioni ex post relative alle operazioni di AMF Ucraina I e II 7 il principale valore aggiunto dei due programmi è stato la mobilitazione di un'assistenza finanziaria significativa, di cui il paese aveva urgente necessità, a una velocità e su una scala che i singoli Stati membri non avrebbero potuto garantire.

L'assistenza macrofinanziaria si è rivelata essenziale per evitare un'ulteriore contrazione e in definitiva ha spianato la strada alla stabilizzazione economica dell'Ucraina, attraverso tra l'altro la promozione di importanti riforme strutturali in materia di gestione delle finanze pubbliche, lotta alla corruzione, politica energetica, ristrutturazione del settore finanziario e politica sociale. I programmi di AMF inoltre hanno creato valore aggiunto dando un segnale alla popolazione e alla società civile e incrementando la fiducia nel settore privato. Grazie alle scadenze più lunghe e ai bassi tassi di interesse dell'AMF le operazioni hanno contribuito, sia direttamente sia indirettamente, a migliorare la stabilità del debito pubblico dell'Ucraina. Le operazioni hanno agito da catalizzatori di ulteriore sostegno da parte dei donatori bilaterali e hanno stimolato la fiducia degli investitori. L'AMF ha avuto anche un impatto sociale positivo in Ucraina, rafforzando la rete di sicurezza sociale, nonché più in generale contenendo la crisi e impedendo di conseguenza un più significativo aumento della disoccupazione e un'ulteriore riduzione dei redditi familiari.

In generale l'operazione di AMF è risultata perfettamente in linea con i principi e le misure chiave adottati nell'ambito delle azioni esterne dell'UE a favore dell'Ucraina. Secondo la valutazione la visibilità e la conoscenza tra il pubblico delle condizioni specifiche correlate ai programmi di AMF potrebbero essere migliorate.

3.2.2AMF Giordania I 

La valutazione ex post 8 ha concluso che il programma era pertinente rispetto alle sfide economiche della Giordania e in linea con le priorità dell'UE. Il programma ha aiutato il paese a far fronte all'immediato fabbisogno in termini di finanziamenti esterni e di bilancio e ha contribuito a sostenere la stabilità economica affrontando carenze strutturali. Dalla valutazione è emerso inoltre che l'AMF I ha raggiunto efficacemente i propri obiettivi: alla conclusione del programma il disavanzo delle partite correnti e il disavanzo di bilancio erano notevolmente diminuiti, mentre le riserve in valuta estera erano aumentate, contribuendo a stabilizzare la posizione esterna e di bilancio della Georgia. Nonostante i suddetti risultati nel 2016 il paese ha presentato domanda per nuovi programmi dell'FMI e di AMF e ha richiesto ad altri creditori di coprire il proprio fabbisogno di finanziamenti esterni, aumentato a seguito dell'intensificarsi dei conflitti in Siria e Iraq nel 2016 e del perdurare della crisi dei rifugiati.

L'operazione di AMF I è stata attuata efficacemente e in stretto coordinamento con le autorità giordane, l'FMI e la Banca mondiale, cosa che ha permesso all'UE di attingere alle competenze delle istituzioni partner. L'operazione inoltre è stata giudicata coerente con altre politiche o strumenti dell'UE, in particolare lo strumento di sostegno al bilancio. Ha creato valore aggiunto per l'UE permettendo a un paese del vicinato di crescente rilevanza geopolitica di gestire con ordine problemi economici e sociali pressanti, quali i flussi di rifugiati. Grazie alla scadenza più lunga e ai bassi tassi di interesse l'AMF I ha contribuito significativamente alla sostenibilità del debito pubblico della Giordania e ha incrementato la fiducia nell'economia del paese.

Secondo la valutazione il programma di AMF I ha avuto un impatto sociale positivo. Ha aiutato a preservare la stabilità macroeconomica e ha sostenuto la valuta della Giordania e il suo ancoraggio al dollaro statunitense, tutelando il tenore di vita dei giordani. Ha inoltre rafforzato la rete di sicurezza sociale e protetto i soggetti più vulnerabili dagli effetti dell'abolizione delle sovvenzioni energetiche.

La valutazione ha anche evidenziato la necessità di una più stretta cooperazione con le autorità e di ulteriori orientamenti su questioni operative allo scopo di eliminare il rischio di ritardi. In tale contesto, e in caso di richiesta da parte del paese, è auspicabile la fornitura di un'assistenza tecnica atta ad agevolare e guidare con maggiore efficacia l'attuazione delle riforme. La visibilità di tale intervento dell'UE e la sua percezione tra il pubblico infine potrebbero essere migliorate attraverso sforzi proattivi volti a comunicare a un pubblico più ampio i potenziali benefici delle riforme specifiche sostenute dal programma di AMF.

3.2.3AMF Repubblica del Kirghizistan

La valutazione ex post effettuata da consulenti esterni sull'AMF eccezionale erogata dall'UE alla Repubblica del Kirghizistan nel periodo 2015-2016 ha concluso che complessivamente l'AMF dell'UE è stata pertinente, coerente, efficace e attuata con efficienza.

Il valore aggiunto si è manifestato soprattutto nella promozione rafforzata di riforme strutturali in diversi settori prioritari. In linea generale le condizioni dell'AMF hanno integrato le numerose azioni già intraprese dai principali donatori internazionali, come l'FMI, rafforzando la ragion d'essere di talune misure di aggiustamento e la necessità di portare avanti rapidamente le riforme nei settori interessati. L'operazione di AMF inoltre è stata giudicata coerente con altre azioni dell'UE a favore del Kirghizistan, tra cui i programmi di sostegno al bilancio. È stata anche funzionale a importanti obiettivi politici nel contesto kirghiso e presumibilmente l'effettiva erogazione dell'AMF avrà un impatto positivo significativo sulle relazioni politiche bilaterali. La relazione conclude che la dimensione e la forma dell'assistenza sono state adeguate. Un'importante qualità dell'AMF dell'UE rispetto alle fonti alternative di finanziamento è stata rappresentata dalle sue condizioni estremamente agevolate, che prevedevano un elemento di sovvenzione unito a prestiti a lunga scadenza e a tassi di interesse molto bassi. La relazione riconosce infine che l'operazione di AMF, sebbene non fosse stata progettata con lo scopo di promuovere direttamente le riforme sociali, ha fornito all'UE un (ulteriore) strumento d'influenza per impedire il varo di diverse leggi contestate, nello specifico la legge anti-LGBTI e la legge sugli "agenti stranieri".

Allo stesso tempo la relazione rileva che il lungo processo di negoziazione caratteristico di questo strumento di AMF 9 ha ritardato le erogazioni e in parte ridotto il valore aggiunto dell'UE. Si ritiene che tali ritardi abbiano avuto un effetto negativo sul livello di consapevolezza/visibilità relativo all'operazione. La tempistica delle erogazioni, effettuate a giugno 2015 e aprile 2016, è stata comunque pertinente, date le difficoltà economiche che la Repubblica del Kirghizistan ha dovuto affrontare al tempo a seguito della crisi russa.

4Sviluppi generali CONNESSI ALLO strumento di AMF

4.1Funzionamento dello strumento di AMF

La dichiarazione comune del Parlamento europeo e del Consiglio del 2013 sull'AMF 10 delinea l'assistenza quale strumento di natura macroeconomica e finanziaria e stabilisce chiaramente che il suo scopo è "il ripristino della sostenibilità della situazione finanziaria esterna dei paesi e territori ammissibili che si trovano a fronteggiare difficoltà di finanziamento esterno. L'assistenza macro-finanziaria dovrebbe sostenere l'attuazione di un programma di politica che preveda energiche misure di risanamento e di riforma strutturale volte a migliorare la situazione della bilancia dei pagamenti, in particolare durante il periodo di validità del programma, e rafforzare l'attuazione dei pertinenti accordi e programmi con l'Unione".

In linea con il principio di cui al punto 6, lettera a), della stessa dichiarazione comune "è opportuno che la concessione dell'assistenza macro-finanziaria sia subordinata alla messa in atto da parte del paese o territorio ammissibile di meccanismi democratici effettivi, basati in particolare su sistemi parlamentari multipartitici, sullo stato di diritto e sul rispetto dei diritti umani". Durante tutto il ciclo di vita dell'operazione di AMF la Commissione monitora il soddisfacimento delle condizioni preliminari politiche insieme al servizio europeo per l'azione esterna, e ogni erogazione è subordinata al soddisfacimento di tali condizioni.

Nel 2018, nel quadro del processo legislativo relativo alle nuove proposte per l'AMF Georgia III e l'AMF Ucraina IV (e durante il processo di approvazione della proposta per la Moldova nel 2017), la commissione per gli affari esteri (AFET) del Parlamento europeo ha proposto una serie di emendamenti alla proposta della Commissione, cosa che prolungato ulteriormente il processo decisionale nel caso sia della Georgia sia dell'Ucraina. La tendenza a introdurre emendamenti al modello concordato di cui alla dichiarazione comune del 2013 potrebbe pregiudicare il principale obiettivo dell'AMF, ossia fornire sostegno alla bilancia dei pagamenti in una situazione critica quando esso è maggiormente necessario (un concetto affermato anche nella relazione speciale della Corte dei conti europea sull'assistenza dell'UE alla Tunisia del 2016).

A partire dalle risultanze della Corte dei conti europea la Commissione ha continuato, come negli anni passati, ad esplorare insieme ai colegislatori nuovi modi per accrescere l'efficacia e l'efficienza dell'attuale processo decisionale.

La Commissione ritiene importante che tutte le istituzioni continuino ad aderire ai principi e ai testi giuridici stabiliti fondati sulla dichiarazione comune del Parlamento europeo e del Consiglio del 2013 sull'AMF.

Nel 2018 la Commissione ha continuato a impegnarsi pienamente per tradurre nella pratica il principio della parità di trattamento tra il Parlamento europeo e il Consiglio in conformità dell'articolo 9 dell'accordo quadro sulle relazioni tra il Parlamento europeo e la Commissione europea, condividendo le informazioni relative all'AMF con la commissione per il commercio internazionale (commissione INTA) a norma dell'accordo del 2017 relativo alla condivisione delle informazioni tra l'INTA e la DG ECFIN.

4.2Sviluppi futuri: l'AMF nel prossimo quadro finanziario pluriennale

Poiché i paesi del vicinato dell'UE continuano ad essere soggetti a instabilità geopolitica ed economica, è probabile che la necessità di sostegno macrofinanziario da parte dell'UE resti elevata nei prossimi anni. Nell'ambito della revisione intermedia del quadro finanziario pluriennale 2014-2020 la Commissione ha proposto pertanto di rafforzare l'AMF quale strumento di sostegno macrofinanziario e di aumentare quindi la capacità annuale di prestito dell'AMF da 500 milioni di EUR a 2 000 milioni di EUR. Tale proposta è stata appoggiata dai colegislatori.

Il 2 maggio 2018 la Commissione ha adottato una comunicazione sul quadro finanziario pluriennale (QFP) per il periodo successivo al 2020. In merito all'azione esterna dell'UE vi sono progetti volti a snellire in misura significativa gli strumenti esistenti, con l'obiettivo di migliorare la comunicazione sulle azioni dell'UE, evitare sovrapposizioni, ridurre la complessità dei processi e rafforzare l'efficienza e la complementarietà, il tutto dimostrando in modo più efficace il valore aggiunto dell'UE. È stato proposto di integrare vari strumenti previsti dal quadro finanziario pluriennale 2014-2020 nel nuovo strumento di vicinato, sviluppo e cooperazione internazionale (NDICI). Le specifiche operazioni di AMF continueranno tuttavia a essere attivate sulla base di decisioni ad hoc separate, secondo necessità, dal momento che è stato riconosciuto che il processo decisionale delle operazioni di AMF deve rimanere distinto. L'AMF continuerà in tal modo ad essere disciplinata dalla procedura legislativa ordinaria, che richiede l'approvazione del Parlamento europeo e del Consiglio per ogni specifica operazione.

Allo stesso tempo la copertura dei prestiti AMF sarà garantita dalla nuova garanzia per le azioni esterne che sarà creata nel quadro dello strumento NDICI e andrà a incorporare il fondo di garanzia per le azioni esterne. La Commissione ha proposto un volume totale massimo delle operazioni nel quadro della garanzia per le azioni esterne pari a 60 miliardi di EUR, di cui 14 miliardi di EUR da destinare a prestiti AMF da erogare con un tasso del 9 %, come avviene attualmente. Tale proposta risulta coerente con il volume di prestito annuo dell'AMF concordato nella revisione intermedia del QFP 2014-2020, pari a 2 miliardi di EUR, confermando il forte valore aggiunto europeo e l'elevata leva finanziaria dello strumento. Le sovvenzioni AMF inoltre continueranno ad essere versate ai paesi ammissibili che presentano gravissime vulnerabilità.

5Nuove richieste di assistenza e future proposte della Commissione — situazione di bilancio

Il 2019 sarà caratterizzato dall'attuazione delle operazioni di AMF in corso, come precedentemente illustrato. Tali operazioni includono l'erogazione delle rate finali per i programmi AMF Giordania II, AMF Tunisia II, AMF Georgia III e AMF Ucraina IV, nonché l'avvio dell'erogazione relativa all'operazione per la Moldova, posto che siano soddisfatte le condizioni necessarie.

Il totale stimato delle erogazioni di prestiti AMF ammonta per il 2019 a 960 milioni di EUR, in crescita rispetto ai 515 milioni di EUR del 2018. La tabella 2 riporta una panoramica degli impegni e dei pagamenti delle sovvenzioni AMF per il 2017, il 2018 e il 2019 (dati provvisori). Le previsioni per il 2019 hanno natura preliminare e includono solo le operazioni di AMF per le quali i colegislatori hanno adottato una decisione.

In linea con i precedenti impegni la Commissione procederà infine nel 2019 ad un ulteriore esame del fabbisogno finanziario dei paesi ammissibili che attualmente beneficiano di un programma dell'FMI (nello specifico la Giordania, la Tunisia e l'Ucraina) e proporrà se del caso ulteriori operazioni di AMF a favore di tali paesi.

(1)

La base giuridica dell'assistenza macrofinanziaria ai paesi terzi diversi dai paesi in via di sviluppo è l'articolo 212 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE).

(2)

L'AMF integra anche ulteriori azioni esterne o strumenti dell'UE rivolti al vicinato, tra cui il sostegno al bilancio. La relazione 2018 sul sostegno al bilancio è disponibile al seguente indirizzo:     https://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/budget_support_-_trends_results_2018_final_1.pdf.

(3)

Decisione (UE) 2016/1112 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 6 luglio 2016, relativa alla concessione di assistenza macrofinanziaria supplementare alla Tunisia (GU L 186 del 9.7.2016, pag. 1).

(4)

Decisione (UE) 2016/2371 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 dicembre 2016, relativa alla concessione di ulteriore assistenza macrofinanziaria a favore del Regno hascemita di Giordania (GU L 352 del 23.12.2016, pag. 18).

(5)

La prima e la seconda operazione di AMF per la Georgia sono state promosse alla conferenza internazionale dei donatori tenutasi a Bruxelles a ottobre 2008. Tali operazioni, ognuna da 46 milioni di EUR, sono state attuate nel periodo 2009-2010 e 2015-2017.

(6)

Tutte le valutazioni ex post sono disponibili sul sito web della Commissione: https://ec.europa.eu/info/evaluation-reports-economic-and-financial-affairs-policies-and-spending-activities_it.

(7)

  https://ec.europa.eu/info/evaluation-reports-economic-and-financial-affairs-policies-and-spending-activities/ex-post-evaluation-mfa-operations-ukraine_it.

(8)

  https://ec.europa.eu/info/evaluation-reports-economic-and-financial-affairs-policies-and-spending-activities/ex-post-evaluation-mfa-operations-jordan_it.

(9)

La Commissione ha adottato la proposta a dicembre 2011, ma l'approvazione da parte dei colegislatori è stata rinviata fino all'ottobre 2013. L'operazione è stata erogata interamente, in due rate, solo nel 2015 e nel 2016, a causa di ritardi in buona parte al di là del controllo dell'UE.

(10)

Dichiarazione comune del Parlamento europeo e del Consiglio adottata unitamente alla decisione relativa alla concessione di ulteriore assistenza macro-finanziaria alla Georgia (decisione n. 778/2013/UE del 12 agosto 2013). Documento disponibile al seguente indirizzo: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013D0778&from=IT.