1.2.2013   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 30/6

1.1.

La proposta di regolamento SSM risponde alla richiesta di presentare delle proposte per un meccanismo di vigilanza unico formulata dai capi di Stato e di governo in occasione del Vertice della zona euro tenutosi il 29 giugno 2012 (3). La BCE accoglie in principio con favore queste proposte, che sono in linea con i rilievi principali contenuti nel rapporto del Presidente del Consiglio europeo del 26 giugno 2012 (4) e nelle conclusioni del Consiglio europeo del 29 giugno e del 18 ottobre 2012. L’architettura dell’Unione economica e monetaria deve essere rafforzata sostanzialmente per spezzare il legame avverso tra banche e creditori sovrani in alcuni Stati membri dell’UE appartenenti all’area dell’euro e invertire l’attuale processo di frammentazione dei mercati finanziari nell’area.

1.2.

L’introduzione dell’SSM dovrebbe contribuire a ripristinare la fiducia nel settore bancario, nonché la ripresa dei prestiti interbancari e dei flussi di credito transfrontalieri attraverso una vigilanza integrata e indipendente di tutti gli Stati membri partecipanti sulla base di un sistema che coinvolga la BCE e le autorità di vigilanza nazionali. L’SSM contribuirà altresì all’efficace applicazione del corpus unico di norme per i servizi finanziari e all’armonizzazione delle procedure e delle prassi in materia di vigilanza eliminando le distorsioni nazionali e rispecchiando meglio le esigenze di un’area monetaria integrata. In questo contesto, la BCE è pronta a svolgere i nuovi compiti concernenti la vigilanza prudenziale degli enti creditizi di cui alla proposta di regolamento SSM e ritiene che l’articolo 127, paragrafo 6, del trattato costituisca la base giuridica appropriata per affidarle tali compiti specifici in modo rapido ed efficace.

1.3.

La BCE sostiene le conclusioni della Relazione intermedia del Presidente del Consiglio europeo sull’unione economica e monetaria e il quadro finanziario integrato (5). Rileva a questo riguardo come il Consiglio europeo chieda la rapida adozione delle norme riguardanti l’armonizzazione dei quadri nazionali di risoluzione (6) e di garanzia dei depositi (7) nelle proposte legislative e nelle proposte in materia di requisiti patrimoniali delle banche entro la fine del 2012 (8) con l’obiettivo di sostenere l’attuazione dell’SSM. La Relazione intermedia segnala altresì che la creazione di un quadro finanziario integrato non può essere disgiunta da misure che mirino a un quadro di bilancio e a un quadro economico più integrati e sottolinea inoltre la necessità di compiere ulteriori progressi verso l’adozione di un meccanismo unico di risoluzione. La BCE ritiene che tale meccanismo, incentrato su un’Autorità europea competente in materia di risoluzione (European Resolution Authority) costituisca di fatto il complemento necessario all’SSM per conseguire un’unione dei mercati finanziari ben funzionante. È pertanto necessario istituire detto meccanismo o almeno stabilire termini chiari per la sua istituzione nel momento in cui la BCE assumerà appieno le nuove responsabilità in materia di vigilanza, vale a dire alla fine del periodo transitorio richiamato più oltre.

1.4.

Dal punto di vista della BCE, la proposta di regolamento SSM dovrebbe osservare i principi fondamentali indicati qui di seguito. In primo luogo è necessario che la BCE, nell’ambito dell’SSM, possa svolgere i compiti ad essa attribuiti in modo efficace e rigoroso senza alcun rischio per la sua reputazione. In secondo luogo occorre che la BCE resti indipendente nello svolgimento di tutte le sue funzioni. In terzo luogo è opportuno garantire una netta separazione tra i nuovi compiti della BCE in materia di vigilanza e quelli di politica monetaria ad essa affidati dal trattato. In quarto luogo la BCE deve poter fare pieno ricorso alle conoscenze, le competenze e le risorse operative delle autorità di vigilanza nazionali. In quinto luogo è necessario che l’SSM operi in assoluta coerenza con i principi alla base del mercato unico dei servizi finanziari e in piena conformità con il corpus unico di norme per i servizi finanziari. A questo proposito la BCE accoglie altresì con favore la possibilità di coinvolgere nell’SSM gli Stati membri dell’UE non appartenenti all’area dell’euro, in modo da assicurare una maggiore armonizzazione delle prassi di vigilanza all’interno dell’Unione e rafforzare di conseguenza il mercato interno. In sesto luogo la BCE è pronta a osservare le norme più stringenti in materia di responsabilità per il proprio operato nell’espletamento delle funzioni di vigilanza ad essa attribuite.

1.5.

In primo luogo, per consentire all’SSM di svolgere un ruolo di vigilanza efficace, la proposta di regolamento SSM affida alla BCE compiti di vigilanza specifici accompagnati dai necessari e corrispondenti poteri di vigilanza e indagine e di accesso diretto alle informazioni. Ciò è essenziale per assicurare che l’SSM espleti le proprie funzioni in modo efficace. La BCE accoglie positivamente l’inclusione di tutti gli enti creditizi, un presupposto importante per mantenere condizioni di parità concorrenziale tra le banche ed evitare la segmentazione del sistema bancario. Infine, il proposto conferimento alla BCE di competenze in materia di vigilanza macroprudenziale è accolto con favore perché consentirà alla stessa BCE di coordinare il ricorso a politiche macro e microprudenziali. La BCE rileva altresì che la proposta di regolamento SSM le attribuisce, nello svolgimento dei suoi compiti di vigilanza, l’incarico di promuovere la sicurezza e la solidità degli enti creditizi e la stabilità del sistema finanziario (9) e che questo implica la natura anche macroprudenziale delle sue responsabilità. La BCE ritiene che la proposta di regolamento SSM debba permettere l’attivazione degli strumenti macroprudenziali offerti dal diritto dell’UE su iniziativa della BCE o delle autorità nazionali. In particolare, viste le loro responsabilità in materia di stabilità finanziaria oltre che la stretta prossimità e la conoscenza delle economie e dei sistemi finanziari dei rispettivi paesi (10), è opportuno che le autorità nazionali dispongano di strumenti sufficienti ad affrontare i rischi macroprudenziali connessi alla particolare situazione degli Stati membri partecipanti, fatta salva la possibilità per l’SSM di adoperarsi anch’esso per un contenimento efficace di tali rischi. Data l’importanza di una separazione funzionale tra la vigilanza macro e microprudenziale e la responsabilità del Consiglio direttivo in materia di stabilità finanziaria, il quadro dell’SSM dovrebbe prevedere procedure specifiche per il coinvolgimento del Consiglio direttivo con riferimento alle decisioni della BCE in materia di misure macroprudenziali.

1.6.

In secondo luogo, la BCE deve svolgere i compiti ad essa affidati dalla proposta di regolamento SSM senza pregiudicare gli obiettivi del SEBC di cui all’articolo 127 del trattato (11). La BCE assicura che le sue attività nell’ambito dell’SSM non influiscano sullo svolgimento dei compiti assegnati al SEBC ai sensi del trattato e dello statuto del Sistema europeo di banche centrali e della Banca centrale europea (di seguito lo «statuto del SEBC») né compromettano il suo assetto istituzionale. Il trattato e lo statuto del SEBC (12) riconoscono alla BCE piena indipendenza (13) nell’assolvimento dei suoi compiti, compresi quelli di vigilanza ad essa eventualmente attribuiti in virtù dell’articolo 127, paragrafo 6, del trattato. A questo proposito il requisito di indipendenza contenuto nel trattato si applica alla BCE come istituzione nel suo insieme e quindi si estende ai suoi organi, quali ad esempio il consiglio di sorveglianza e i rispettivi membri nell’espletamento delle funzioni di cui alla proposta di regolamento SSM. L’indipendenza della BCE include inoltre anche l’autonomia operativa delle autorità di vigilanza, come indicato nei Principi fondamentali per un’efficace vigilanza bancaria (14) (di seguito i «Principi fondamentali») adottati di recente dal Comitato di Basilea per la vigilanza bancaria.

1.7.

Un altro aspetto connesso dei Principi fondamentali inteso ad assicurare l’efficacia dell’azione di vigilanza è rappresentato dalla necessità di offrire un’adeguata tutela giuridica alle autorità competenti in tale materia nell’esercizio delle loro funzioni per tutelare l’interesse generale. A tale riguardo la BCE rileva come l’attività normativa e la giurisprudenza in vari Stati membri e a livello mondiale tendano a limitare la responsabilità delle autorità di vigilanza. La BCE è del parere che la responsabilità della BCE stessa, delle autorità nazionali competenti e dei rispettivi funzionari debbano ricorrere solo in caso di dolo o colpa grave. In primo luogo tale limitazione rifletterebbe i principi di vigilanza bancaria comuni alle normative di un numero crescente di Stati membri, oltre che di vari centri finanziari importanti del mondo, i quali tendono a limitare la responsabilità degli organi di vigilanza. In secondo luogo sarebbe coerente con la giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea, che fa sorgere la responsabilità solo in caso di illecito di un certo livello. In terzo luogo la disposizione allineerebbe l’UE al consenso globale raggiunto con i Principi fondamentali, secondo cui le norme di vigilanza devono tutelare l’autorità competente in materia e i funzionari della stessa contro procedimenti legali per azioni od omissioni commesse in buona fede nell’espletamento delle loro funzioni e rispetto ai costi necessari a difendere tali azioni e/o omissioni, in modo da rafforzare ulteriormente la posizione dell’autorità di vigilanza nei confronti dei soggetti vigilati (15). In quarto luogo, tale consenso mondiale si basa sulla complessità dei compiti di vigilanza. Le autorità competenti in materia devono tutelare la pluralità degli interessi all’interno di un sistema bancario ben funzionante e nell’insieme del settore finanziario. Inoltre, soprattutto nei periodi di crisi, esse devono operare in tempi stretti. In quinto luogo, un chiarimento del regime di responsabilità nell’ambito di un SSM operante in un contesto pluri-giurisdizionale contribuirebbe a: i) creare un regime di responsabilità armonizzato all’interno dell’SSM; ii) preservare l’integrità della capacità di agire dell’SSM, in quanto un regime di responsabilità eccessivamente stringente e diversificato all’interno della struttura complessa dell’SSM potrebbe indebolire la determinazione delle autorità di vigilanza che operano nell’ambito dell’SSM a porre in essere gli interventi necessari; iii) limitare i procedimenti giudiziari speculativi basati sulla presunta responsabilità delle autorità operanti nell’ambito dell’SSM per azioni od omissioni ad esse attribuite.

1.8.

In terzo luogo è essenziale stabilire una netta separazione tra i compiti di politica monetaria e quelli di vigilanza attribuiti alla BCE in modo da evitare possibili conflitti di interesse e garantire un processo decisionale autonomo nell’assolvimento di tali compiti, oltre che la conformità con il quadro istituzionale del SEBC. Si rende pertanto necessaria una governance appropriata che assicuri la suddetta separazione permettendo nel contempo alla struttura complessiva di beneficiare di sinergie. In questo senso, nella nuova proposta di regolamento SSM e nel contesto del trattato, occorre assicurare che il nuovo consiglio di vigilanza costituisca il baricentro delle funzioni di vigilanza svolte dalla BCE. Esso dovrebbe includere non solo i responsabili della vigilanza presso le autorità competenti degli Stati membri partecipanti, ma anche — in qualità di osservatori — i rappresentanti delle banche centrali nazionali che svolgono attività di vigilanza ausiliarie rispetto alle autorità nazionali competenti ove previsto dalle disposizioni statutarie. Il consiglio di vigilanza dovrebbe inoltre disporre, nella misura massima possibile, degli strumenti e delle competenze necessari ad assolvere efficacemente i propri compiti nel rispetto delle funzioni statutarie fondamentali degli organi decisionali della BCE. In questo contesto il suo quadro di funzionamento dovrebbe assicurare la partecipazione su un piano di parità ai rappresentanti delle autorità nazionali competenti di tutti gli Stati membri partecipanti, compresi quelli che hanno instaurato una cooperazione stretta con la BCE. Infine, tenendo altresì conto dell’esperienza delle varie banche centrali nazionali già impegnate in attività di vigilanza, la BCE stabilirà le opportune regole e procedure interne intese ad assicurare un’adeguata separazione all’interno delle funzioni a sostegno di tali attività.

1.9.

In quarto luogo è fondamentale che, nell’espletamento delle nuove funzioni di vigilanza, l’SSM possa avvalersi delle competenze e delle risorse delle autorità nazionali competenti. Informazioni approfondite di natura qualitativa e una conoscenza consolidata degli enti creditizi svolgono un ruolo essenziale, assieme alla disponibilità di informazioni attendibili di ordine quantitativo. Opportune procedure di decentramento, attuate preservando l’unità del sistema di vigilanza ed evitando duplicazioni, permetteranno all’SSM di beneficiare della maggiore prossimità delle autorità nazionali competenti ai soggetti vigilati garantendo al tempo stesso la necessaria continuità e coerenza dell’azione di vigilanza in tutti gli Stati membri partecipanti. In questo contesto, la proposta di regolamento SSM potrebbe meglio chiarire le modalità pratiche di decentramento delle funzioni di vigilanza all’interno dell’SSM specificando alcuni principi organizzativi di base. Dovrebbe in particolare riconoscere alla BCE la possibilità di ricorrere alle autorità nazionali competenti per l’espletamento delle funzioni di vigilanza — specificatamente nel caso degli enti creditizi di minore importanza economica, finanziaria o prudenziale — senza pregiudicare il diritto della stessa di fornire orientamenti e istruzioni o di assumere i compiti delle autorità nazionali ove debitamente richiesto. La proposta di regolamento SSM dovrebbe inoltre costituire la base di un adeguato quadro di riferimento per un’assegnazione efficiente dei compiti di vigilanza all’interno dell’SSM, comprese le procedure di notifica delle decisioni in materia di vigilanza adottate dalle autorità nazionali competenti. Pertanto, oltre alle regole specifiche che andrebbero incluse nella proposta di regolamento SSM, la BCE dovrebbe — di concerto con le autorità nazionali competenti che partecipano all’SSM — specificare ulteriormente i criteri e i meccanismi di decentramento all’interno dell’SSM nelle regole di dettaglio necessarie per l’attuazione di questo quadro. Tali regole dovrebbero in particolare permettere agli enti creditizi, in quanto destinatari delle misure di vigilanza, di identificare chiaramente l’autorità competente come loro contatto. Inoltre sia la BCE sia le autorità nazionali competenti, conformemente alla loro autonomia organizzativa, devono poter determinare le risorse necessarie per l'espletamento delle rispettive funzioni nell'ambito dell'SSM. È infine importante fare in modo che la responsabilità ultima della BCE in materia di vigilanza all’interno dell’SSM sia accompagnata da poteri di controllo sull’SSM nel suo insieme e sui soggetti sottoposti a vigilanza, oltre che da accordi intesi ad assicurare una cooperazione molto stretta con le autorità nazionali competenti anche attraverso la definizione di regole specifiche per situazioni di emergenza e flussi di informazione adeguati. Sarebbe pertanto necessario porre in essere disposizioni efficienti per garantire i flussi di informazioni all'interno dell'SSM con lo scopo ulteriore di evitare una duplicazione degli oneri di segnalazione a carico degli enti creditizi.

1.10.

In quinto luogo, le proposte di regolamento SSM e ABE devono assicurare la coerenza del nuovo quadro con il mercato unico. Il conseguimento di questo obiettivo potrebbe essere favorito dai due elementi indicati qui di seguito. Anzitutto la proposta di regolamento SSM dovrebbe permettere agli Stati membri che desiderano aderire all’SSM di attivare adeguati meccanismi intesi a garantire una stretta cooperazione e di partecipare alle attività del consiglio di vigilanza a pieno titolo e su un piano di parità, vale a dire con i medesimi diritti e obblighi, rispetto agli Stati membri appartenenti all’area dell’euro. Inoltre l’attribuzione alla BCE di compiti concernenti la vigilanza prudenziale degli enti creditizi negli Stati membri dell'area crea un nuovo quadro istituzionale che può richiedere l’adeguamento della governance dell’Autorità bancaria europea (European Banking Authority, ABE). La proposta di regolamento ABE dovrebbe prevedere le necessarie modifiche alla struttura di governo e alle competenze di detta autorità in modo da garantire in particolare parità di trattamento tra gli organi di vigilanza nazionali e la BCE salvaguardando al tempo stesso l’indipendenza di quest’ultima. La BCE continuerà a partecipare al Consiglio di vigilanza dell’ABE alle condizioni di cui al regolamento (UE) n. 1093/2010 (16). Inoltre, in considerazione del suo nuovo ruolo centrale all’interno dell’SSM, la BCE si adopererà affinché le autorità nazionali competenti che partecipano all’SSM assumano posizioni reciprocamente coerenti negli organi decisionali dell’ABE sulle questioni che rientrano tra i compiti di vigilanza della BCE, anche attraverso la definizione di regole specifiche in tale ambito ove appropriato, fatte salve le funzioni di vigilanza ancora svolte dalle autorità nazionali competenti. Potrebbero infine essere adottati provvedimenti adeguati atti a garantire l'ordinata cooperazione tra l'SSM e gli Stati membri non partecipanti.

1.11.

In sesto luogo, la responsabilità democratica costituisce il contrappeso indispensabile dell’indipendenza. La BCE è già soggetta ad obblighi di responsabilità per il proprio operato e di rendiconto, che dovrebbero essere pienamente mantenuti per le sue funzioni esistenti. La BCE rileva come la proposta di regolamento SSM faccia insorgere obblighi analoghi relativamente ai suoi nuovi compiti di vigilanza. Procedendo sulla scorta di detti obblighi statutari, occorre definire forme separate e adeguate di responsabilità, sempre in linea con i Principi fondamentali. Tali forme dovrebbero riflettere le considerazioni enucleate qui di seguito. Primo, dovrebbero rispettare l’indipendenza della BCE. Secondo, dovrebbero operare al livello al quale le decisioni sono adottate e attuate. Andrebbero pertanto definite principalmente a livello europeo, senza pregiudicare i meccanismi di responsabilità esistenti presso le autorità di vigilanza nazionali — che si applicano altresì ai rispettivi compiti di vigilanza non affidati all’SSM — e gli scambi occasionali di vedute del presidente o dei membri del consiglio di vigilanza con i parlamenti nazionali, ove necessario. Terzo, dovrebbero prevedere meccanismi robusti a salvaguardia della riservatezza delle informazioni in materia di vigilanza.