3.2.2009   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 27/66

1.1

La validità dell'ETS sarà misurata dal suo impatto sulle emissioni globali di gas a effetto serra, dalla sua pertinenza e dalla sua capacità di diventare un esempio che stimoli l'azione a livello globale o di diventare esso stesso un sistema globale completo. In tale contesto:

1.2

È importante che l'ETS sia visto come uno strumento per stimolare un'economia a bassa emissione di carbonio e per incoraggiare la prevenzione e il contenimento dei cambiamenti climatici e l'adeguamento agli stessi.

1.3

L'ETS deve puntare a ridurre al minimo gli ostacoli burocratici e a portare maggiore chiarezza e trasparenza.

1.4

L'ETS deve essere equo agli occhi delle imprese e dei consumatori UE, riconoscendo al contempo l'urgente necessità dei paesi di nuova industrializzazione e di quelli meno sviluppati di creare crescita sostenibile e di lottare contro la povertà.

2.1

Nell'ottobre del 2003 è stato istituito, con la direttiva 2003/87/CE, il sistema comunitario di scambio delle quote di emissione dei gas a effetto serra (Emissions Trading Scheme — ETS). L'ETS è volto a limitare, mediante incentivi economici, una delle cause dei cambiamenti climatici: l'emissione di gas a effetto serra dovuta ad attività umane. Esso consiste in un meccanismo di limitazione e di scambio, che prevede un tetto quantitativo per l'emissione di taluni inquinanti (essenzialmente il CO2). L'ETS rappresenta il principale dispositivo dell'UE per limitare le emissioni di gas a effetto serra ed è stato preferito sia alla opzione della tassazione diretta delle emissioni di carbonio che a quella della regolamentazione diretta.

3.1

Nella sua forma attuale l'ETS si applica a oltre 10 000 impianti energetici o industriali, complessivamente responsabili del 40 % delle emissioni comunitarie di gas a effetto serra. Essi ricevono dei permessi di emissione ex ante e devono consegnare un numero di quote (o crediti), che rappresentano il diritto a produrre una certa quantità di emissioni, equivalente alle loro emissioni reali. Il totale delle quote e dei crediti non può essere superiore al tetto prestabilito, ragion per cui le emissioni complessive sono limitate a tale livello. Le imprese le cui emissioni sono superiori alla quota loro concessa devono acquistare crediti da altre imprese che inquinano meno oppure alle aste delle quote rimanenti.

3.2

Il trasferimento di quote è chiamato scambio. In pratica, in base al sistema, chiunque sia responsabile di emissioni è chiamato a pagare in proporzione all'inquinamento che provoca, mentre viene premiato qualsiasi impianto che abbia ridotto le proprie emissioni più di quanto fosse richiesto. Così, in teoria, i soggetti che possono facilmente ridurre le proprie emissioni a costi bassi, lo faranno, e così la riduzione dell'inquinamento si realizzerà con il minimo costo possibile per la società. Nell'ETS una quota dà diritto a emettere in un determinato periodo una tonnellata di CO2 equivalente; gli altri gas a effetto serra contemplati vengono conteggiati in termini di CO2 equivalente.

3.3

Inoltre gli Stati membri potranno autorizzare le imprese ad utilizzare come quote di emissione i crediti derivanti da progetti di riduzione delle emissioni realizzati in paesi terzi. Tali progetti devono tuttavia essere riconosciuti nell'ambito del meccanismo dell'attuazione congiunta (Joint implementation — JI) e del meccanismo di sviluppo pulito (Clean Development Mechanism — CDM) previsti dal protocollo di Kyoto.

4.1.1

Questo primo periodo, che ha rappresentato una fase di apprendimento e di creazione dell'infrastruttura per lo scambio, ha avuto efficacia limitata a causa di un'assegnazione eccessiva di quote da parte degli Stati membri (per il primo e il secondo periodo gli Stati membri hanno elaborato dei «piani nazionali di assegnazione delle risorse», che stabiliscono il livello complessivo delle emissioni e il numero di quote assegnate a ciascun impianto). Nel periodo in questione il prezzo di scambio delle quote ha subito delle forti variazioni, e alla fine del periodo il prezzo delle emissioni di carbonio è crollato.

4.1.2

L'ETS è stato oggetto di molte critiche, che vertevano principalmente sui metodi iniziali di assegnazione e sull'uso degli introiti; sul tetto stabilito per le emissioni; sui problemi di equità che sono emersi, sulla complessità del sistema, sul monitoraggio e l'esecuzione; sul rischio di incoraggiare la delocalizzazione di imprese fortemente inquinanti in paesi privi di una regolamentazione analoga; sul valore, la credibilità e l'affidabilità dei crediti nel quadro dei meccanismi di attuazione congiunta (JI) e di sviluppo pulito (CDM) e sulla futura imposizione di costi di produzione svantaggiosi. È così diventato evidente che per dare all'ETS una credibilità maggiore agli occhi delle imprese e delle ONG occorreva affrontare tali questioni nel quadro di un'eventuale revisione del sistema.

4.2.1

Questo periodo, durante il quale il regime viene applicato in tutti i 27 Stati membri, coincide con la prima fase di attuazione del protocollo di Kyoto e con l'obbligo di limitare le emissioni di gas a effetto serra. Finora il prezzo di scambio delle quote è cresciuto in maniera costante, raggiungendo livelli che rendono molto conveniente adottare misure di riduzione delle emissioni. Attualmente (maggio 2008) il prezzo di scambio è di circa 25 EUR/t. Per questo periodo la Commissione ha svolto una valutazione sistematica dei tetti proposti dagli Stati membri, basata sulle emissioni verificate, e ha quindi stabilito, per i settori che partecipano al regime di scambio, un tetto di emissioni mediamente inferiore del 6,5 % ai livelli del 2005. Nel secondo periodo il margine di manovra per apportare all'ETS altre modifiche o adeguamenti è limitato, tuttavia le imprese responsabili delle emissioni continuano a partecipare e ad adeguarsi attivamente. Nel frattempo i dati e le esperienze sullo scambio si accumulano e in genere confermano la validità della concezione che sta alla base del sistema.

4.3.1

La Commissione propone un certo numero di cambiamenti rilevanti dell'ETS, che saranno di applicazione in questo terzo periodo. È proprio per questa ragione che si è proposta una modifica della direttiva 2003/87/CE.

5.1

Benché con l'ETS sia nato il più grande mercato unico mondiale delle emissioni di carbonio (1), l'eccessiva assegnazione iniziale di quote (gratuite) nel quadro dei piani nazionali ha costituito un punto debole ed è chiaramente incompatibile con l'efficiente riduzione delle emissioni dei settori che partecipano al regime di scambio a livello UE. Nel contesto dei fermi impegni di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra, l'ETS riveduto fornisce un'indicazione essenziale per definire a lungo termine il prezzo delle emissioni di carbonio, cosa che può incoraggiare investimenti volti a ridurre il carbonio e fare dell'Europa un'economia con emissioni limitate.

5.2

Le modifiche proposte sono destinate a:

5.3

A partire dal 2013 le quote verranno ridotte ogni anno (2), il che garantirà entro il 2020, nei settori coperti dal sistema, un riduzione del 21 % delle emissioni di gas a effetto serra rispetto ai valori del 2005. Nel quarto periodo (2021-2028) la riduzione proseguirà allo stesso ritmo. Al tempo steso aumenterà la proporzione di quote messe all'asta, cominciando con il 60 % nel 2013. La proposta prevede che il settore della generazione di elettricità non riceva alcuna quota gratuita e sia obbligato ad acquistare all'asta (o sul mercato secondario) sin dal 2013 tutte le quote, e che per gli altri settori le quote gratuite siano gradualmente ridotte fino a sparire nel 2020. Faranno eccezione i settori considerati esposti a un rischio significativo di «rilocalizzazione delle emissioni di carbonio» verso paesi dove non vigono analoghe restrizioni e quindi suscettibili di contribuire all'aumento delle emissioni su scala mondiale. Tali settori beneficeranno di una proporzione di quote gratuite che va fino al 100 %. La relativa decisione sarà presa nel 2011. Le aste verranno realizzate dagli Stati membri, i quali saranno invitati, ma non obbligati, a investire i relativi introiti in politiche volte a prevenire i cambiamenti climatici.

5.4

È accertato che i crediti acquistati nei paesi terzi dagli operatori europei nell'ambito dei meccanismi di attuazione congiunta (JI) e di sviluppo pulito (CDM) potranno essere utilizzati fino al 2020. Il numero complessivo crediti utilizzati nel periodo suddetto è uguale alla quantità totale autorizzata per l'uso nel secondo periodo di scambio, ossia 1,4 miliardi di quote, che corrisponde a un terzo dello sforzo complessivo di riduzione. Quando l'UE intensificherà i suoi sforzi di riduzione nel contesto di un accordo internazionale sul clima, il 50 % dello sforzo supplementare potrà essere realizzato mediante i crediti JI/CDM.

5.5

Anche se non saranno ammessi crediti dovuti all'utilizzazione del territorio (per i «pozzi» di assorbimento del carbonio, come ad esempio le foreste), potrebbero esserne assegnati altri, su scala nazionale, in base a regimi di riduzione delle emissioni non contemplati dall'ETS, purché vengano definite regole precise in materia.

5.6

È già previsto il collegamento dell'ETS con altri sistemi di scambio, per favorire lo sviluppo di un sistema mondiale.

5.7

Se verrà concluso un accordo internazionale, l'ammontare delle quote dell'ETS verrà ridotto di conseguenza, mentre si estenderà la possibilità di ricorrere al meccanismo di sviluppo pulito (CDM).

5.8

È previsto il conferimento di un 5 % delle quote a nuovi impianti che entrino nell'ETS dopo il 2013. È probabile che le emissioni degli aerei entrino nel sistema verso la fine del secondo periodo, ma questo aspetto è oggetto di una proposta separata (3).

5.9

Non vi sono invece disposizioni che prevedano l'inclusione del trasporto marittimo.

6.1

L'ETS non è né un esercizio accademico né una forma di tassazione «ambientale». Esso combina un'impostazione tipica del libero mercato con una regolamentazione e un indirizzo generale mediati e adattati attraverso un processo politico. Le singole imprese possono scegliere liberamente come ridurre le proprie emissioni e dovrebbero quindi optare per il modo più economico di conformarsi alla normativa antinquinamento. Pertanto l'ETS serve innanzi tutto a creare incentivi che rendano più economico conformarsi agli obiettivi di riduzione dell'inquinamento. Il CESE apprezza e sostiene questa impostazione.

6.2

Si ritiene che realizzare l'attuale obiettivo di riduzione dell'inquinamento, ossia stabilizzare la presenza di gas a effetto serra nell'atmosfera al livello di 450-550 ppm entro il 2050, costerà all'incirca l'1 % del PIL mondiale. D'altro canto se non si agirà in maniera efficace questo stesso PIL mondiale potrebbe ridursi del 20 % (4). I dati che continuano a pervenirci (5) indicano, tuttavia, un'accelerazione della produzione di gas a effetto serra e una riduzione della capacità di assorbimento del pianeta, e inducono a dubitare seriamente che gli obiettivi di riduzione siano appropriati.

6.3

Con l'ETS si sta cercando efficacemente di conseguire una posizione di avanguardia e di guida in quello che dovrà diventare uno sforzo globale. Questo processo si svolge in un contesto mondiale, in quanto l'atmosfera è parte dei beni globali. Pertanto nel valutare il sistema non si può fare a meno di considerare la sua interazione e il suo impatto sugli inquinatori globali.

6.4

Si noti che la legislazione generale statunitense, che entrerà probabilmente in vigore con il nuovo governo, prevede un sistema fondato su un tetto massimo di emissioni e sullo scambio delle quote. La possibilità di pervenire a un programma congiunto UE/USA rappresenterebbe un passo significativo verso un regime mondiale. Lo stesso si dica dei collegamenti con altri regimi proposti nei paesi dell'OCSE.

6.5

Pertanto il CESE si è concentrato in modo particolare sul possibile contributo dell'ETS a una riduzione equa e sostenibile dei gas a effetto serra. Il sistema dimostra che l'azione dell'UE è credibile ed efficace? Va sottolineato a questo proposito che l'obiettivo comunitario di ridurre del 20 % entro il 2020 le emissioni di gas a effetto serra rispetto ai valori del 1990, su cui si fondano il sistema di scambio e le proposte di ripartizione degli oneri, è meno ambizioso rispetto alla riduzione dal 25 % al 40 % per i paesi industrializzati, che l'UE aveva sostenuto alla conferenza di Bali sui cambiamenti climatici del dicembre 2007. La Commissione parte dagli obiettivi concordati al Consiglio europeo di primavera 2007, ma non dice se il livello di riduzione proposto sia davvero sufficiente a raggiungere obiettivi globali o costituisca invece solo la massima riduzione che si può considerare realisticamente accettabile tenendo conto dell'equilibrio tra interessi politici e interessi economici a breve termine degli Stati membri. Il CESE giunge alla conclusione che i dati che si vanno accumulando in materia di cambiamenti climatici costituiscono un argomento in favore della ridefinizione degli obiettivi e del perseguimento di una riduzione maggiore delle emissioni di gas a effetto serra.

6.6

Il CESE è favorevole all'aumento del ricorso alla vendita all'asta delle quote. Questa opzione è pienamente conforme al principio «chi inquina paga», evita gli utili a cascata (windfall profits), offre incentivi e genera fondi da investire negli impianti e nei prodotti a basse emissioni di carbonio, favorendo così l'innovazione.

6.7

Al momento rimangono irrisolti numerosi problemi che destano le preoccupazioni delle imprese europee in generale. Si tratta principalmente del timore che un ETS riveduto imponga svantaggi competitivi all'industria, in particolare nei confronti dei paesi di nuova industrializzazione al di fuori dell'UE. Quei paesi sostengono, in parte a ragione, che si deve tenere conto di due secoli di industrializzazione occidentale e delle emissioni di gas a effetto serra che ne sono derivate, nonché degli sforzi che essi fanno per strappare alla povertà ampi settori della loro popolazione. Per poter concludere un accordo mondiale che risolva questi problemi, sarà necessario ottenere un maggior appoggio e una più profonda comprensione di questi fattori da parte dei consumatori e dell'industria dei paesi dell'OCSE.

7.1

Se si vuole che l'ETS dell'UE divenga il riferimento globale per lo scambio di carbonio, è essenziale che tale regime sia quanto più possibile solido ed efficace. Il Comitato raccomanda dunque quanto segue.

7.1.1

Va presa in considerazione l'assegnazione gratuita di quote a specifici settori e sottosettori di grandi dimensioni e ad alta intensità energetica esposti alla concorrenza internazionale solo qualora non venga concluso un efficace accordo internazionale sul cambiamento climatico che imponga a tutte le industrie del mondo gli stessi obblighi in materia di riduzione delle emissioni. L'ETS dell'UE non deve ripercuotersi negativamente sulla competitività dell'industria comunitaria.

7.1.2

Se possibile, occorre decidere in tempi brevi quali settori riceveranno quote gratuite a causa del rischio di rilocalizzazione delle emissioni. Questi settori saranno definiti entro il giugno 2010, ma la decisione andrebbe presa ancor prima, già nel contesto della direttiva, in modo da evitare un clima di incertezza per gli investimenti e da consentire ai settori interessati di fare i necessari piani a lungo termine.

7.1.3

Sebbene le aste siano il metodo principale di assegnazione dei diritti di emissione, mancano quasi completamente delle indicazioni su come esse saranno organizzate. L'annuncio secondo cui la regolamentazione di tali aste sarà introdotta solo entro il 31 dicembre 2010 comporta ulteriori incertezze per tutti i soggetti europei che parteciperanno al sistema di scambio, in vista degli ingenti investimenti richiesti nel settore energetico.

7.1.4

Si deve prendere in considerazione una ridistribuzione degli oneri tra i settori coperti dal sistema e quelli che non lo sono. Il CESE si chiede se sia giustificata la prevista ripartizione degli obblighi di riduzione tra i settori coperti dal sistema (– 21 % rispetto al 2005) e gli altri settori (– 10 % rispetto al 2005). La ricerca (6) suggerisce che in alcuni settori non coperti dal sistema di scambio, e specialmente nei due principali, ossia le costruzioni e i trasporti, esiste il potenziale di ridurre le emissioni a costo zero o addirittura con costi negativi. Per di più si tratta di settori con un rischio di rilocalizzazione delle emissioni minimo o addirittura nullo. Inoltre il settore delle costruzioni ha nell'UE un grande potenziale di creazione di posti di lavoro.

7.1.5

Vanno assegnate mediante asta tutte le quote destinate al settore del trasporto aereo, quando questo entrerà nel sistema (7).

7.1.6

È necessario adottare misure volte a fare entrare nell'ETS il settore della navigazione, responsabile di un volume sempre maggiore di emissioni di gas a effetto serra (globalmente 1,12 miliardi di tonnellate, ossia il doppio di quelle generate dall'aviazione (8)), qualora l'IMO (Organizzazione marittima internazionale) non presenti urgentemente delle proposte efficaci in materia.

7.1.7

Gli introiti provenienti dalla vendita all'asta delle quote, che secondo le attuali previsioni nel 2020 dovrebbero ammontare a 50 miliardi di euro l'anno, andrebbero destinati in misura molto maggiore al finanziamento delle misure di prevenzione e di contenimento dei cambiamenti climatici e di adeguamento a tali cambiamenti, concentrandosi in modo specifico sui paesi più vulnerabili e meno sviluppati e investendo nella ricerca e sviluppo. Assegnare ai suddetti scopi il 20 % degli introiti, secondo quanto prevede l'articolo 10, paragrafo 3, della proposta, non è sufficiente e significa perdere l'occasione di dare un grande impulso al passaggio ad un'economia a basso tenore di carbonio. Il CESE raccomanda di portare questo importo almeno al 50 % degli introiti. Si dovrebbe inoltre cercare di incentivare il ruolo della silvicoltura e di favorire la prevenzione della deforestazione e la riforestazione nell'UE e in ogni parte del mondo dove sia dimostrato che le foreste rappresentano un efficace pozzo di assorbimento del carbonio.

7.1.8

Occorre rendere più chiare e trasparenti quelle misure contenute nella proposta la cui messa a punto dipende attualmente dalla procedura di comitato.

7.1.9

La Commissione deve esaminare la possibilità di portare da 10 000 a 25 000 tonnellate il limite di esclusione per gli impianti più piccoli, purché siano adottate misure di compensazione equivalenti.

7.1.10

La proposta dovrebbe indicare più chiaramente in che modo, in caso venisse concluso un accordo internazionale, l'UE potrà rispettare l'impegno di portare l'obiettivo di riduzione delle emissioni di CO2 dal 20 % al 30 %.

7.1.11

Si esortano gli Stati membri riesaminare le loro tariffe di immissione in rete, al fine di prevenire effetti negativi sulla crescita e sul contributo dei meccanismi di cogenerazione (CHP).

7.1.12

Per quanto riguarda il teleriscaldamento andrebbero adottate misure per evitare di disincentivare gli esempi di efficienza di detti programmi.

7.1.13

Si deve trovare una soluzione ai potenziali problemi che possano manifestarsi in quegli Stati membri dell'Europa orientale in cui la rete elettrica è approvvigionata principalmente dalla Russia e non dall'UE.

7.1.14

Si dovrebbe continuare a tenere sotto esame l'attuale proposta di limitare la possibilità di ricorso ai crediti dei meccanismi di attuazione congiunta (JI) e di sviluppo pulito (CDM), in attesa della conclusione di un accordo internazionale, specie in considerazione degli effetti negativi sul nascente mercato internazionale dei capitali destinati a finanziare detti meccanismi.