(1)

Per affrontare il problema del cambiamento indiretto della destinazione d'uso dei terreni, la direttiva (UE) 2018/2001 impone alla Commissione di adottare un atto delegato per stabilire disposizioni che fissino i criteri per la determinazione delle materie prime a elevato rischio di cambiamento indiretto della destinazione d'uso dei terreni per le quali si osserva una considerevole espansione della zona di produzione in terreni che presentano scorte elevate di carbonio e per la certificazione di biocarburanti, bioliquidi e combustibili da biomassa a basso rischio di cambiamento indiretto della destinazione d'uso dei terreni. Tali disposizioni dovrebbero accompagnare la relazione sullo stato dell'espansione della produzione mondiale delle pertinenti materie prime (di seguito «la relazione sull'espansione delle materie prime»), presentata al Parlamento europeo e al Consiglio in data odierna.

(2)

Il cambiamento indiretto della destinazione d'uso dei terreni può verificarsi quando terreni precedentemente destinati alla produzione di alimenti o mangimi sono convertiti alla produzione di biocarburanti, bioliquidi e combustibili da biomassa. In tal caso, la domanda di alimenti e mangimi, che comunque deve essere soddisfatta, può portare all'estensione dei terreni agricoli in zone che presentano elevate scorte di carbonio, come le foreste, le zone umide e le torbiere, il che causa ulteriori emissioni di gas a effetto serra.

(3)

I criteri di sostenibilità e di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra stabiliti dalla direttiva 2009/28/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (2) e dalla direttiva (UE) 2018/2001 non tengono conto delle emissioni legate al cambiamento indiretto della destinazione d'uso dei terreni.

(4)

La direttiva (UE) 2015/1513 del Parlamento europeo e del Consiglio (3) non solo ha riconosciuto l'esistenza di emissioni legate al cambiamento indiretto della destinazione d'uso dei terreni, ma ha anche riconosciuto, nonostante l'incertezza nel loro calcolo, che l'entità delle emissioni di gas a effetto serra legate al cambiamento indiretto della destinazione d'uso dei terreni può controbilanciare in tutto o in parte le riduzioni delle emissioni di gas a effetto serra legate ai singoli biocarburanti, quali definiti nella suddetta direttiva, e ai bioliquidi. Pertanto essa ha introdotto un limite complessivo alla quantità di tali combustibili prodotti a partire dai cereali e da altre colture amidacee, zuccherine e oleaginose, così come da colture coltivate su superfici agricole come colture principali soprattutto a fini energetici, che possono essere contabilizzate ai fini del conseguimento degli obiettivi fissati dalla direttiva 2009/28/CE. Tale limite consiste in un contributo massimo del 7 % di tali combustibili al consumo finale di energia nei trasporti stradali e ferroviari in ciascuno Stato membro.

(5)

La direttiva (UE) 2018/2001 mantiene il limite per i biocarburanti e i combustibili da biomassa prodotti da colture alimentari e foraggere consumati nei trasporti e lo rafforza introducendo limiti nazionali specifici per il contributo totale di tali combustibili all'obiettivo dell'Unione in materia di energie rinnovabili per il 2030. Tali limiti sono determinati dalla quota nazionale prevista per il 2020 di tali combustibili sul consumo finale di energia nei trasporti stradali e ferroviari in ciascuno Stato membro, con la possibilità di aumentarli di un punto percentuale, fino a un massimo del 7 %.

(6)

La direttiva (UE) 2018/2001 prevede inoltre un limite specifico per i biocarburanti, i bioliquidi e i combustibili da biomassa prodotti da colture alimentari e foraggere a elevato rischio ILUC per i quali si osserva una considerevole espansione della zona di produzione della loro materia prima su terreni che presentano elevate scorte di carbonio, per quanto riguarda la quantità che ciascuno Stato membro può consumarne nel 2019. A partire dal 31 dicembre 2023 il loro contributo dovrebbe essere gradualmente ridotto fino a raggiungere lo 0 % al più tardi entro il 2030.

(7)

Sebbene sia ampiamente riconosciuto che vi sono rischi derivanti dal cambiamento indiretto della destinazione d'uso dei terreni legati alla produzione di combustibili a partire da colture alimentari e foraggere, la letteratura scientifica dimostra che il livello di emissioni legate al cambiamento indiretto della destinazione d'uso dei terreni dipende da diversi fattori, tra cui il tipo di materie prime utilizzate per la produzione di combustibile rinnovabile, il livello di domanda aggiuntiva di materie prime causata dall'utilizzo di biocarburanti, bioliquidi e combustibili da biomassa e la misura in cui i terreni che presentano elevate scorte di carbonio sono protetti a livello mondiale.

(8)

La letteratura scientifica dimostra inoltre che l'impatto del cambiamento indiretto della destinazione d'uso dei terreni sul potenziale di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra dei biocarburanti, dei bioliquidi e dei combustibili da biomassa è particolarmente pronunciato per le colture oleaginose. I combustibili rinnovabili prodotti a partire da tali materie prime sono pertanto ampiamente ritenuti quelli a più elevato rischio di cambiamento indiretto della destinazione d'uso dei terreni. Ciò si riflette nell'allegato VIII, parte A, della direttiva 2009/28/CE e nella direttiva (UE) 2018/2001. La relazione sull'espansione delle materie prime, che riflette i migliori e più recenti dati scientifici sull'espansione a livello mondiale della zona di produzione delle colture alimentari e foraggere verso terreni che presentano elevate scorte di carbonio, conferma che tali colture sono anche responsabili di gran parte dell'espansione osservata a livello mondiale della zona di produzione delle colture alimentari e foraggere in terreni che presentano elevate scorte di carbonio.

(9)

La relazione sull'espansione delle materie prime sottolinea inoltre che l'impatto dell'espansione della zona di produzione delle colture oleaginose verso terreni con elevate scorte di carbonio sul potenziale di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra dei biocarburanti, dei bioliquidi e dei combustibili da biomassa dipende da diversi fattori. Tra questi, l'entità dell'espansione territoriale in termini assoluti e relativi a partire da un anno di riferimento specifico rispetto alla superficie totale destinata alla produzione della coltura in questione, la quota di tale espansione verso terreni con elevate scorte di carbonio e il tipo di zone con elevate scorte di carbonio, svolgono un ruolo fondamentale nel determinare l'importanza di tale espansione ai fini della direttiva (UE) 2018/2001. Tali fattori, e i fattori specifici di produttività per ciascun gruppo di colture, dovrebbero pertanto essere presi in considerazione al momento di stabilire i criteri per la determinazione dei biocarburanti, bioliquidi e combustibili da biomassa ottenuti da colture alimentari e foraggere ad elevato rischio ILUC per i quali si osserva una significativa espansione dell'area di produzione delle materie prime in terreni con elevate scorte di carbonio.

(10)

Tenendo conto di tutte le considerazioni che precedono, comprese tutte le informazioni e gli studi scientifici pertinenti, le differenze tra le varie materie prime, la natura mondiale dei diversi mercati delle merci e le loro modalità di funzionamento, il rischio connesso di deviazioni non intenzionali o controproducenti o di effetti di diversione, la disponibilità relativa di dati completi e il riesame periodico e frequente di tali dati, nonché i pertinenti obblighi internazionali dell'Unione europea, si ritiene che la metodologia più appropriata, obiettiva ed equilibrata in questa fase del processo normativo sia quella basata sulla posizione complessiva a livello mondiale rispetto a ciascuna materia prima, piuttosto che su un approccio che operi distinzioni tra determinati paesi. Si tratta del migliore approccio normativo possibile tenuto conto degli obiettivi tra loro concorrenti, ma complementari, perseguiti dal presente regolamento. Un simile approccio è inoltre opportunamente controbilanciato dalla possibilità di una certificazione del basso rischio ILUC.

(11)

A norma dell'articolo 26, paragrafo 2, della direttiva (UE) 2018/2001, gli Stati membri sono tenuti ad applicare i criteri stabiliti nel presente regolamento per determinare le materie prime a elevato rischio di cambiamento indiretto di destinazione d'uso dei terreni per le quali si osserva una considerevole espansione della zona di produzione in terreni con elevate scorte di carbonio. Ciò sulla base delle informazioni contenute in un allegato che dovrà essere modificato in conformità del presente regolamento. La Commissione dovrebbe riesaminare periodicamente la relazione sull'espansione delle materie prime per tener conto dell'evoluzione delle circostanze e degli ultimi dati scientifici disponibili. Se del caso, è opportuno modificare l'allegato.

(12)

In determinate circostanze, l'impatto del cambiamento indiretto della destinazione d'uso dei terreni dovuto ai biocarburanti, ai bioliquidi e ai combustibili da biomassa generalmente considerati a elevato rischio di cambiamento indiretto della destinazione d'uso dei terreni può essere evitato e la coltivazione delle relative materie prime può persino rivelarsi vantaggiosa per le zone di produzione interessate. Per tali casi è necessario stabilire criteri che consentano l'individuazione e la certificazione dei biocarburanti, bioliquidi e combustibili da biomassa a basso rischio ILUC. I biocarburanti, i bioliquidi o i combustibili da biomassa certificati a basso rischio ILUC dovrebbero essere esentati dai limiti e dalla riduzione graduale stabiliti per i biocarburanti, i bioliquidi e i combustibili da biomassa prodotti a partire da colture alimentari e foraggere a elevato rischio ILUC, a condizione che soddisfino i pertinenti criteri di sostenibilità e di riduzione delle emissioni di gas serra di cui all'articolo 29 della direttiva (UE) 2018/2001.

(13)

I biocarburanti, i bioliquidi o i combustibili da biomassa dovrebbero essere considerati a basso rischio ILUC solo se le materie prime utilizzate per la loro produzione sono coltivate in conseguenza dell'applicazione di misure debitamente verificabili volte ad aumentare la produttività oltre gli incrementi che sarebbero comunque stati raggiunti in uno scenario immutato rispetto allo status quo. Inoltre, tali misure dovrebbero garantire la sostenibilità delle materie prime alla luce di tutti i requisiti fissati nella direttiva 2009/28/CE o nella direttiva (UE) 2018/2001 in relazione agli obiettivi in materia di energie rinnovabili.

(14)

Come ulteriore garanzia degli effetti positivi della certificazione del basso rischio ILUC, le materie prime supplementari da utilizzare per i combustibili a basso rischio ILUC dovrebbero essere prese in considerazione solo se derivano da una categoria limitata di misure. In particolare, dovrebbero essere prese in considerazione solo le misure attraenti dal punto di vista finanziario in quanto consentono di usufruire del premio finanziario derivante da tale certificazione, in analogia con i criteri di addizionalità finanziaria applicati nel quadro del meccanismo di sviluppo pulito del protocollo di Kyoto.

(15)

Inoltre, è opportuno non applicare il criterio dell'addizionalità finanziaria alle materie prime supplementari coltivate in terreni abbandonati o pesantemente degradati o da piccoli agricoltori indipendenti. Ciò costituirebbe infatti un onere amministrativo irragionevole dato il notevole potenziale di miglioramento della produttività e degli ostacoli che si frappongono al finanziamento degli investimenti necessari. Pertanto, le misure adottate su terreni abbandonati o pesantemente degradati o da piccoli agricoltori indipendenti dovrebbero essere esonerate dalla dimostrazione del rispetto dei criteri di addizionalità finanziaria, fatto salvo l'obbligo di produrre materie prime supplementari e di rispettare i criteri di sostenibilità. Alla luce dell'attività statistica svolta in diverse analisi, tra cui il quadro statistico dei piccoli coltivatori della FAO, le aziende al di sotto dei 2 ettari dovrebbero essere considerate di piccole dimensioni in questo contesto.

(16)

Dovrebbero essere presi in considerazione solo gli aumenti effettivi di produttività nei progetti già esistenti o in quelli nuovi derivanti da misure che mirano a ottenere un incremento delle rese. Pertanto, il periodo di certificazione dovrebbe essere limitato a un periodo di tempo e a un ambito ragionevoli che consentano l'ammortamento completo degli investimenti in questione e l'esistenza di solide procedure per controllare l'efficacia della certificazione.

(17)

Al fine di garantire un agevole processo di certificazione per i biocarburanti, i bioliquidi o i combustibili da biomassa a basso rischio ILUC, gli operatori economici dovrebbero poter contare su norme di certificazione solide e affidabili. Tali norme dovrebbero tenere conto del ruolo dei sistemi volontari nazionali o internazionali in linea con il testo rifuso dell'articolo 30 della direttiva (UE) 2018/2001, che ha rafforzato la solidità della verifica che sono chiamati a svolgere rispetto alle corrispondenti disposizioni della direttiva 2009/28/CE. Oltre ai sistemi nazionali riconosciuti dalla Commissione ai sensi dell'articolo 30, paragrafo 6, della direttiva (UE) 2018/2001, i sistemi volontari possono certificare i biocarburanti, i bioliquidi e i combustibili da biomassa a basso rischio ILUC come avviene per la certificazione della conformità ai criteri di sostenibilità di cui all'articolo 29 della direttiva (UE) 2018/2001.

(18)

Al fine di garantire che le informazioni fornite dagli operatori economici siano trasparenti, precise, affidabili e a prova di frode, è opportuno introdurre norme generali sulla certificazione di biocarburanti, bioliquidi o combustibili da biomassa a basso rischio di cambiamento indiretto di destinazione d'uso dei terreni che prevedano un adeguato livello di controllo indipendente delle dichiarazioni presentate dagli operatori economici, Tali norme, comprese quelle sulla certificazione di gruppo, possono essere ulteriormente precisate e armonizzate mediante l'adozione di atti di esecuzione a norma dell'articolo 30, paragrafo 8, della direttiva (UE) 2018/2001,