23.3.2006   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

L 84/37

(1)

Con lettera del 7 gennaio 2003 (protocollata il 10 gennaio 2003 con il n. A/30189) i Paesi Bassi hanno notificato aiuti al funzionamento a favore dell’AVR Nutsbedrijf Gevaarlijk Afval BV (in appresso denominata «AVR Nuts») per il trattamento nei Paesi Bassi di rifiuti pericolosi destinati allo smaltimento. La maggior parte degli aiuti riguardava l’incenerimento di questo tipo di rifiuti in due forni a tamburo rotante (in appresso «FTR»). I Paesi Bassi hanno invocato l’applicazione dell’articolo 86, paragrafo 2, del trattato e hanno chiesto alla Commissione di decidere che la misura non costituisce aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato, poiché si tratta di un’adeguata compensazione per l’obbligo di fornire un servizio di interesse economico generale ai sensi dell’articolo 86, paragrafo 2, del trattato. Il caso è stato protocollato come aiuto di Stato n. N 43/2003.

(2)

Con lettere del 7 febbraio (rif. D/50847) e del 22 aprile 2003 (rif. D/52566), la Commissione ha chiesto informazioni complementari. I Paesi Bassi hanno inviato tali informazioni con lettere del 24 marzo 2003 (protocollata il 28 marzo 2003 con il n. A/32279) e del 19 giugno 2003 (protocollata il 25 giugno con il n. A/34394). I rappresentanti dei Paesi Bassi e i servizi della Commissione si sono riuniti il 21 maggio 2003. Con lettera del 2 maggio 2003 (protocollata il 5 maggio 2003 con il n. A/33155), due concorrenti hanno presentato una denuncia congiunta contro gli aiuti. Con lettera del 20 maggio 2003 (protocollata lo stesso giorno con il n. A/33548) essi hanno comunicato alla Commissione che una loro filiale si era associata alla denuncia.

(3)

Con decisione C(2003) 1763 del 24 giugno 2003, la Commissione ha avviato la procedura di cui all’articolo 88, paragrafo 2, del trattato relativa agli aiuti di Stato notificati. Il caso è stato protocollato come aiuto di Stato n. C 43/2003. La decisione è stata notificata ai Paesi Bassi con lettera del 26 giugno 2003 (rif. D/230250) ed è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea del 20 agosto 2003 (2). La Commissione ha ricevuto osservazioni da quattro parti interessate (protocollate con i nn. A/36309, A/36463, A/36645, A/36679, A/36870, A/37077, A/37480 e A/37569), tra le quali vi era anche uno dei due concorrenti che avevano presentato denuncia in maggio. La denuncia era presentata anche a nome di un’altra impresa facente parte del gruppo al quale apparteneva uno dei due concorrenti ricorrenti originari (le quattro entità sono denominate in appresso «i due ricorrenti »). La Commissione ha trasmesso queste osservazioni ai Paesi Bassi con lettere del 1o ottobre (rif. D/56129), del 29 ottobre (rif. D/56898), del 7 novembre (rif. D/57120) e del 12 novembre 2003 (rif. D/57185). Queste lettere riguardano anche una serie di altre domande da parte della Commissione.

(4)

Con lettera del 13 agosto 2003 (protocollata il 14 agosto 2003 con il n. A/35706) i due ricorrenti hanno comunicato alla Commissione che una parte degli aiuti erano stati già erogati all’AVR Nuts e hanno chiesto alla Commissione di adottare una decisione sulla base dell’articolo 11 del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del trattato CE (3) per ordinare ai Paesi Bassi di sospendere ulteriori erogazioni e di recuperare a titolo provvisorio gli aiuti già erogati. Su richiesta della Commissione del 20 agosto 2003 (lettera con rif. D/55321), i Paesi Bassi hanno confermato, con lettera del 25 settembre 2003 (protocollata il 30 settembre 2003 con il n. A/36690), che per quanto riguarda il 2002 e il primo trimestre del 2003 gli aiuti notificati erano stati erogati all’AVR Nuts. Con lettera del 20 ottobre 2003 (rif. D/56735) la Commissione ha comunicato ai due ricorrenti che non aveva intenzione di adottare, come da loro richiesto, la decisione. I due ricorrenti hanno ribadito con insistenza la loro richiesta con lettere del 14 novembre 2003 (protocollata il 17 novembre 2003 con il n. A/37909) e del 1o dicembre 2003 (protocollata il 2 dicembre 2003 con il n. A/38325). Quest’ultima lettera ha in effetti incrociato la risposta della Commissione del 24 novembre 2003 (rif. D/57541), nella quale quest’ultima ribadiva la sua posizione.

(5)

Dopo una richiesta di proroga (lettera del 14 luglio 2003, protocollata il 18 luglio 2003 con il n. A/35109 e lettera del 29 ottobre 2003 protocollata il 5 novembre 2003 con il n. A/37568), che è stata accettata con lettera del 23 luglio 2003 (rif. D/54737), i Paesi Bassi hanno presentato, con lettera del 18 dicembre 2003 (protocollata l’8 gennaio 2004 con il n. A/30088), osservazioni riguardo alla decisione della Commissione. Essi si sono espressi circa le osservazioni ricevute dalle parti interessate con lettere del 23 dicembre 2003 (protocollata l’8 gennaio 2004 con il n. A/30090), del 23 gennaio 2004 (protocollata il 29 gennaio 2004 con il n. A/30621), del 25 febbraio 2004 (protocollata il 27 febbraio 2004 con il n. A/31451) e del 23 aprile 2004 (protocollata il 30 aprile 2004 con il n. A/33118). Con queste ultime due lettere i Paesi Bassi hanno anche informato la Commissione sugli sviluppi in corso presso l’AVR Nuts. Poiché l’aumento delle perdite renderebbe necessari aiuti sempre più consistenti, è stato deciso di chiudere uno dei due FTR a decorrere dal 1o luglio 2004. Un’eventuale chiusura del secondo FTR è ancora all’esame. È emerso che l’accordo di sovvenzione originario conteneva disposizioni in base alle quali i Paesi Bassi avrebbero concesso un determinata compensazione per i costi di chiusura.

(6)

Alla luce delle nuove informazioni, la Commissione ha adottato la decisione C(2004) 2640 def., del 14 luglio 2004, per estendere la procedura di cui all’articolo 88, paragrafo 2, del trattato alla compensazione per i costi di un’eventuale chiusura degli FTR. Questa decisione è stata inviata il 16 luglio 2004 ai Paesi Bassi, i quali hanno chiesto una proroga del termine per presentare osservazioni in merito a questa decisione e una riunione per discutere degli sviluppi (con lettera del 30 luglio 2003, protocollata il 4 agosto 2004 con il n. A/35996). Il 23 agosto 2004 si è tenuta una riunione tra i rappresentanti dei Paesi Bassi e della Commissione. Il 26 agosto 2004 si è tenuta un’ulteriore riunione tra i servizi della Commissione e i due ricorrenti. Tra l’altro, lo studio di avvocati di questi ultimi rappresentava anche un altro concorrente. I Paesi Bassi hanno presentato osservazioni riguardo alla decisione della Commissione con lettera del 10 settembre 2004 (protocollata il 17 settembre 2004 con il n. A/36999). La Commissione ha chiesto ulteriori informazioni con lettera del 30 settembre 2004 (rif. D/56902), che i Paesi Bassi hanno inviato con lettera del 22 ottobre 2004 (protocollata il 27 ottobre 2004 con il n. A/38271). In questa lettera i Paesi Bassi confermavano di aver già erogato al beneficiario ulteriori aiuti per la restante parte del 2003, i tre primi trimestri del 2004 e per la chiusura di uno degli impianti.

(7)

La decisione di estendere la procedura è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea del 9 ottobre 2004 (4). La Commissione ha ricevuto osservazioni dai due ricorrenti (lettere del 16 e 19 novembre 2004, protocollate con i nn. A/38860 e A/38978). La Commissione ha trasmesso queste osservazioni ai Paesi Bassi con lettera del 22 novembre 2004 (rif. D/58307). I Paesi Bassi hanno presentato osservazioni al riguardo e hanno risposto alle domande della Commissione con lettere del 22 dicembre 2004 (protocollata il 5 gennaio 2005 con il n. A/30171) e del 12 gennaio 2005 (protocollata il 17 gennaio 2005 con il n. A/30525). In queste lettere, i Paesi Bassi hanno informato la Commissione non solo della decisione di chiudere il restante forno ma anche di erogare la relativa compensazione per i costi di chiusura.

(8)

Infine, i due ricorrenti hanno confermato la loro opposizione a questi aiuti con lettere del 25 aprile 2005 (protocollata lo stesso giorno con il n. A/33476) e del 2 maggio 2005 (protocollata il 12 maggio 2005 con il n. A/33884). A seguito di questa corrispondenza, il26 maggio 2005 si è tenuta un’ulteriore riunione tra i servizi della Commissione e i due ricorrenti. Ancora una volta, lo studio di avvocati di cui sopra rappresentava il terzo concorrente (i tre concorrenti sono in appresso denominati «i tre ricorrenti »). In questa riunione, è stato sottoposto un documento secondo il quale per il 2004 erano stati erogati anche ulteriori aiuti all’AVR Nuts.

(9)

All’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva 75/442/CEE del Consiglio, del 15 luglio 1975, relativa ai rifiuti (5) è stabilito che «gli Stati membri, di concerto con altri Stati membri qualora ciò risulti necessario od opportuno, adottano le misure appropriate per la creazione di una rete integrata e adeguata di impianti di smaltimento, che tenga conto delle tecnologie più perfezionate a disposizione che non comportino costi eccessivi. Questa rete deve consentire alla Comunità nel suo insieme di raggiungere l’autosufficienza in materia di smaltimento dei rifiuti e ai singoli Stati membri di mirare al conseguimento di tale obiettivo, tenendo conto del contesto geografico o della necessità di impianti specializzati per determinati tipi di rifiuti». L’articolo 5, paragrafo 2, della stessa direttiva stabilisce che «tale rete deve inoltre permettere lo smaltimento dei rifiuti in uno degli impianti appropriati più vicini, grazie all’utilizzazione dei metodi e delle tecnologie più idonei a garantire un alto grado di protezione dell’ambiente e della salute pubblica».

(10)

All’inizio degli anni ’90, tenuto conto di queste finalità, nei Paesi Bassi sono entrati in funzione una discarica speciale (in appresso «discarica C2») e gli FTR. La discarica C2 è utilizzata per lo smaltimento appropriato di rifiuti pericolosi che non possono essere inceneriti (in appresso «rifiuti C2»). Gli FTR sono utilizzati per lo smaltimento appropriato di rifiuti pericolosi che, nonostante il loro basso potere calorifico, possono comunque essere trattati con l’incenerimento (in appresso «rifiuti FTR») (6). Per l’incenerimento di questi rifiuti è necessario combustibile di supporto e, in pratica, il combustibile più a buon mercato è costituito da rifiuti pericolosi ad alto potere calorifico.

(11)

Gli Stati membri possono vietare, a norma dell’articolo 8, paragrafo 3, della direttiva 75/442/CEE e dell’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento (CEE) n. 259/93 del Consiglio, del 1o febbraio 1993, relativo alla sorveglianza e al controllo delle spedizioni di rifiuti all’interno della Comunità europea, nonché in entrata e in uscita dal suo territorio (7), l’esportazione di «rifiuti destinati allo smaltimento». Questi rifiuti possono essere commercializzati solo dopo l’esecuzione di diversi controlli. Ciò nonostante, gli Stati membri non possono imporre un divieto generale di esportazione verso altri Stati membri dei «rifiuti destinati al recupero» (8). Le nozioni di «rifiuti destinati allo smaltimento» e di «rifiuti destinati al recupero» sono state precisate in diverse sentenze della Corte di Giustizia delle Comunità europee (9). Di conseguenza, rispetto all’interpretazione data finora dai Paesi Bassi, bisogna considerare un volume inferiore di rifiuti pericolosi come «rifiuti destinati allo smaltimento» e un volume maggiore come «rifiuti destinati al recupero». Questa differenza non dipende dal potere calorifico dei rifiuti ma piuttosto dall’obiettivo primario dell’impianto nel quale essi sono trattati e anche dalla loro natura.

(12)

I rifiuti C2 e FTR sono prodotti da imprese di tutti i settori economici. Tra i più importanti vi sono il settore metallurgico, le imprese e gli enti pubblici, l’industria (petrol)chimica, i trasporti e il settore minerario. La maggior parte dei rifiuti sono raccolti da intermediari specializzati i quali offrono generalmente servizi per i vari tipi di rifiuti prodotti da un’impresa: rifiuti C2 e FTR, altri rifiuti pericolosi e rifiuti non pericolosi. Questi servizi sono naturalmente in gran parte legati al luogo in cui i rifiuti sono prodotti, ma i rifiuti più specifici vengono trasportati anche per distanze più lunghe. Diverse grandi imprese di rifiuti sono attive a livello internazionale, con sedi in diversi paesi.

(13)

Negli ultimi anni, le possibilità di recupero dei rifiuti pericolosi sono state ulteriormente ampliate. Volumi sempre più consistenti sono utilizzati nell’industria del cemento (ad esempio in Belgio) o anche per il riempimento delle miniere chiuse (ad esempio in Germania). L’interpretazione restrittiva data dalla Corte di Giustizia alla nozione di «rifiuti destinati allo smaltimento» ha promosso questi sviluppi. Allo stesso tempo, i produttori hanno ulteriormente limitato la loro produzione di rifiuti. Entro i limiti legalmente consentiti, essi possono, in una certa misura, mescolare una parte dei rifiuti con rifiuti meno pericolosi, riducendo così i costi dello smaltimento e del recupero. Di conseguenza, l’offerta di rifiuti FTR è diminuita da circa 80 000/100 000 tonnellate nel 1995 a circa 34 000 tonnellate nel 2002, rispetto ad una cifra stimata di circa 38 500 tonnellate all’anno. Alla metà del 2004 l’AVR Nuts ha stimato che avrebbe ricevuto solo 16 000 tonnellate di rifiuti FTR all’anno (10). L’offerta di rifiuti C2 è diminuita da 6 000 tonnellate nel 2000 a circa 4 000 tonnellate nel 2002. L’esportazione dei rifiuti pericolosi prodotti nei Paesi Bassi è aumentata fino a 36 000 tonnellate, di cui circa 4 000 tonnellate di rifiuti FTR, il che ha creato negli impianti di smaltimento un eccesso di capacità. Ciò rientra in un fenomeno più ampio che riguarda anche il Regno Unito, la Germania e il Belgio.

(14)

La discarica C2 e i diversi FTR sono stati inizialmente creati dall’AVR Chemie CV (in appresso «AVR Chemie»), controllata per il 30 % dallo Stato e per il 70 % dalla holding AVR Bedrijven NV (in appresso «AVR Holding» o «AVR»). L’AVR è una ditta importante sul mercato dei rifiuti dei Paesi Bassi. Attualmente, il comune di Rotterdam detiene in questa società una partecipazione del 100 %, ma ha recentemente comunicato la propria intenzione di vendere le sue azioni. Dalla metà degli anni ’90 l’AVR Chemie ha registrato perdite (10,9 mio EUR nel 2000 e 7,2 mio EUR nel 2001). Per questo motivo, l’AVR aveva deciso di chiudere i tre FTR di cui era in possesso in quel momento. Ciò nonostante, i Paesi Bassi hanno raggiunto un accordo relativo ad una ristrutturazione, il quale ha portato alla scissione di AVR Chemie e alla costituzione dell’AVR Nuts con l’incarico di portare avanti il trattamento di rifiuti C2 e FTR dopo la chiusura di uno dei tre FTR. Per la gestione delle restanti attività sul mercato dei rifiuti (pericolosi), nel quale l’AVR intendeva restare attiva per propri motivi commerciali, è stata così costituita l’AVR-Industrial Waste Services Rotterdam BV (in appresso «AVR IW»). Entrambe le società sono completamente controllate dall’AVR. L’unica attività ancora controllata dall’AVR Chemie riguarda l’affitto di impianti all’AVR Nuts. Quest’ultima e l’AVR IW collaborano strettamente. Un contratto di servizi stabilisce che la maggior parte dei compiti direzionali e commerciali dell’AVR Nuts vengano eseguiti dall’AVR IW.

(15)

La capacità dei due FTR per i quali l’AVR è autorizzata ammonta a 100 000 tonnellate di rifiuti pericolosi all’anno. La capacità disponibile teorica è pari all’80-85 % della capacità autorizzata. L’AVR ha trattato 84 880 tonnellate di rifiuti pericolosi (rifiuti FTR ed altri) nel 2001, 81 274 tonnellate nel 2002 e 78 297 tonnellate nel 2003. Per l’incenerimento di rifiuti FTR è necessaria più o meno la stessa quantità di altri rifiuti pericolosi come combustibile. Il volume di rifiuti FTR effettivamente trattato negli FTR ammonta, secondo le stime, a 19 000 tonnellate nel 2002 e a 23 000 tonnellate nel 2003. Alcuni tipi di rifiuti FTR possono tra l’altro essere trattati anche in impianti di incenerimento destinati a rifiuti domestici che funzionano a temperature di combustione più basse.

(16)

L’AVR Nuts è tenuta a mantenere una contabilità separata, in conformità della direttiva 80/723/CEE della Commissione, del 25 giugno 1980, relativa alla trasparenza delle relazioni finanziarie fra gli Stati membri e le loro imprese pubbliche (11).

(17)

L’aiuto e le attività per il quale esso è stato concesso sono descritti in una decisione di concessione del Ministero per gli alloggi, la gestione del territorio e l’ambiente (VROM) del 3 luglio 2002 e in un accordo di concessione sottoscritto il 10 luglio 2002 da Paesi Bassi, AVR Holding, AVR Nuts, AVR IW e diverse altre filiali. Con la decisione di concessione, lo Stato dà all’AVR Nuts il diritto esclusivo di gestire, per un periodo di cinque anni, la discarica di rifiuti C2 e il trattamento di rifiuti pericolosi nei forni a tamburo rotante, con l’obbligo di mettere a disposizione del pubblico la discarica C2 e il trattamento di rifiuti pericolosi nei forni a tamburo rotante, come servizi di interesse economico generale, sulla base di condizioni ragionevoli, trasparenti e non discriminatorie e di tariffe socialmente accettabili, tenuto conto delle condizioni e delle disposizioni precisate nell’accordo di concessione. L’accordo stabilisce in dettaglio le condizioni per le attività dell’AVR Nuts. L’accordo è valido dal 1o gennaio 2002 al 31 dicembre 2006.

(18)

L’aiuto corrisponde al 100 % delle perdite di esercizio precalcolate, determinate sulla base del metodo applicato da una ditta contabile indipendente. In caso di utile di esercizio prestabilito, il 70 % di questo importo è utilizzato per ripagare l’aiuto erogato negli anni precedenti. Le perdite di esercizio precalcolate ammontano a 1,5 mio EUR nel 2002 e 2,8 mio EUR nel 2003. Nell’allegato I della presente decisione figura una sintesi di questo metodo, oltre ad una sua applicazione agli anni 2002, 2003 e 2004. La maggior parte dell’aiuto riguarda gli FTR. Le perdite precalcolate per il 2003 per la discarica C2 ammontavano, ad esempio, a 370 000 EUR.

(19)

Conformemente al contratto di servizi, l’AVR IW esegue la maggior parte dei compiti amministrativi ed operativi dell’AVR Nuts e riceve, per questo, una compensazione che è imputata alle perdite precalcolate, attraverso il metodo di imputazione in base alle attività («activity based costing»). Ciò significa, in pratica, che per il periodo 2002-2004, circa il 30 % delle spese generali dell’AVR sono state imputate all’AVR Nuts.

(20)

Un fattore di costo aggiuntivo inserito nel bilancio precalcolato e per il quale l’AVR Nuts riceve aiuti che poi trasferisce all’AVR IW riguarda l’acquisizione di rifiuti. Considerata l’importanza dei costi fissi, è stato ritenuto necessario attuare una politica attiva di acquisizione di rifiuti al fine di utilizzare al massimo la capacità e di contenere il più possibile i costi di esercizio. I costi calcolati e quelli effettivi figurano nella tabella 1.

Tabella 1:

costi di acquisizione precalcolati e effettivi

(21)

Inizialmente, le perdite sarebbero dovute aumentare, secondo le previsioni, a 3,8 mio EUR nel 2006, ma le condizioni di mercato e operative sono risultate più complesse di quanto previsto, con poche prospettive di miglioramento. Nel periodo 2002-2003 l’AVR Nuts ha registrato, oltre alle perdite precalcolate, una perdita di 12 mio EUR. Per il 2004 e gli anni successivi ci si aspetta che le perdite precalcolate siano superiori a quanto previsto: le perdite precalcolate per il 2004 sono risultate pari a 8,898 mio EUR (12), un calcolo che ha tenuto conto della decisione di chiudere gli FTR.

(22)

Alla luce delle crescenti perdite di esercizio, i Paesi Bassi hanno modificato la loro politica, come già indicato ai considerando 5 e 7, decidendo, alla fine del 2003, di chiudere uno dei due FTR a decorrere dal 1o luglio 2004. Nell’estate 2004 è stato deciso di chiudere il secondo FTR al 1o gennaio 2005. Per i rimanenti anni, le perdite precalcolate per la raccolta di rifiuti C2 dovrebbero essere limitate.

(23)

L’accordo di concessione prevede che lo Stato conceda a favore dell’AVR una compensazione finanziaria per il valore contabile residuo degli investimenti non ancora ammortizzati effettuati nel periodo di validità della concessione previa approvazione dello Stato, a favore dell’AVR Nuts. Anticipando l’applicazione di questa clausola, le autorità dei Paesi Bassi hanno calcolato una compensazione pari a 8 670 108 EUR per i costi di chiusura relativi al primo FTR. Tale importo riguarda diversi investimenti il cui valore contabile è ridotto del 50 % nel caso in cui riguardano entrambi gli FTR e del 100 % nel caso in cui sono effettuati in modo specifico per l’FTR in fase di chiusura. Le voci più importanti di tale importo sono costituite da 1,9 mio EUR per gli investimenti nella sicurezza antincendio, 3,3 mio EUR per un impianto di omogeneizzazione, 1,5 mio EUR per la sostituzione di imbuti per il coke e 0,5 mio EUR per un’estremità d’imbuto e un anello Stefferson. Il calcolo relativo alla chiusura del secondo FTR ammonta a 11 151 000 EUR per il valore contabile residuo degli impianti e delle immobilizzazioni materiali. Questo importo include il rimanente 50 % del valore contabile residuo degli investimenti di cui sopra e il 100 % del valore contabile residuo degli investimenti effettuati con il consenso dello Stato riguardanti solo il secondo FTR. Quest’ultima parte comprende in particolare gli investimenti per la revisione globale del secondo FTR effettuata nel 2004 i cui costi, pari a 3 273 000 EUR, sono risultati superiori al previsto. Con il senno di poi, si è trattato di un investimento errato.

(24)

Dal momento che i Paesi Bassi erano, in linea di principio, obbligati dall’accordo di concessione a compensare il disavanzo di bilancio fino al 2006 incluso, lo Stato ha dovuto negoziare con l’AVR una compensazione per i costi aggiuntivi derivanti dalla chiusura del secondo FTR al 1o gennaio 2004, invece che alla data originaria di scadenza dell’accordo. La compensazione comprende quindi i seguenti importi:

(25)

In questi negoziati, i Paesi Bassi sono stati assistiti da una ditta contabile indipendente, la cui relazione è stata messa a disposizione della Commissione. La compensazione totale convenuta per la chiusura del secondo FTR era pari a 27,85 mio EUR. Questo importo è nettamente inferiore alle stime dell’AVR, le quali ammontavano a 58,544 mio EUR (oppure 46,828 mio EUR se si detraevano le perdite aggiuntive dell’AVR Nuts nel 2002 e 2003). I Paesi Bassi hanno spiegato che, se il secondo FTR fosse rimasto in funzione fino al 2006, l’importo delle perdite di esercizio stimate per il 2005 e 2006 e la compensazione per i costi di chiusura alla fine del 2006 sarebbero stati pari a 31 mio EUR. L’accordo relativo alla chiusura anticipata ha comportato quindi una riduzione dei costi per lo Stato.

(26)

Tenuto conto della compensazione per la chiusura, l’aiuto totale nel periodo 2002-2004 equivale a 49 718 108 EUR, come indicato nella sintesi di cui alla tabella 2.

Tabella 2:

Sintesi della compensazione a favore dell’AVR

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I Paesi Bassi hanno riconosciuto che all’AVR è già stato versato un aiuto pari a 19 543 608 EUR. La compensazione legata alla chiusura del secondo FTR è stata versata su un conto vincolato.

(28)

L’accordo di concessione prevede anche la garanzia che, nel caso in cui l’AVR Chemie dovesse essere liquidata, lo Stato si farebbe carico di un percentuale fino al 30 % dei costi di smantellamento e di risanamento che dovrebbero essere sostenuti per l’eliminazione e la pulizia degli impianti. Questa percentuale corrisponde alla partecipazione che lo Stato detiene nell’AVR Chemie.

(29)

Prima della conclusione dell’accordo di concessione, l’AVR Chemie aveva già aumentato le sue tariffe di accettazione a 700 NLG/tonnellata (317,6 EUR/tonnellata). I Paesi Bassi sostenevano che tariffe più elevate avrebbero indotto pratiche elusive quali il ricorso a mescolamento di rifiuti pericolosi con altri flussi di rifiuti e discariche abusive e non sarebbero servite, quindi, a ridurre le perdite operative. Le tariffe di accettazione sono alte se confrontate con quelle dei paesi vicini, il che è reso possibile dalla politica olandese di vietare l’esportazione di rifiuti destinati allo smaltimento. L’obiettivo delle misure era mantenere le tariffe al livello esistente, non di diminuirle. A tal fine, l’accordo di concessione contiene un allegato «Kaders Tariefstructuur, tariefdrager en berekening gebruikerstarieven» (Quadro struttura tariffaria, titolare della tariffa e calcolo delle tariffe di utenti). Le autorità dei Paesi Bassi esercitano il controllo sul livello delle tariffe, in quanto queste devono prima essere compatibili con il disavanzo di bilancio precalcolato, e in tale ambito, le tariffe costituiscono ovviamente un elemento cruciale.

(30)

Le tariffe di accettazione per i rifiuti pericolosi ad alto potere calorifico utilizzati come combustibile sono molto inferiori a quelle applicate ai rifiuti FTR. L’AVR Nuts acquista la prima categoria di rifiuti a prezzi conformi al mercato, ossia tariffe che sarebbero calcolate, ad esempio, per il trattamento negli FTR all’estero o nell’industria del cemento.

(31)

Dal momento che i costi fissi sono notevolmente elevati rispetto ai costi variabili, al fine di contenere al massimo le perdite, l’AVR Nuts cerca di utilizzare al massimo le capacità. Per questo le tariffe di accettazione applicate ai fornitori di rifiuti pericolosi vengono ridotte quando il volume offerto annualmente è maggiore. Queste «riduzioni scaglionate» sono calcolate in anticipo e si applicano quando, insieme ai rifiuti FTR, viene offerto almeno il 75 % dello stesso volume di rifiuti ad alto potere calorifico.

(32)

Tutte le tariffe sono stabilite anticipatamente per l’intero periodo di concessione (13) ed esse si applicano allo stesso modo ai concorrenti dell’AVR e all’AVR IW. Dall’inizio dell’accordo di concessione, le tariffe per i rifiuti C2 e FTR sono pubbliche e accessibili per ogni fornitore. A partire dall’inizio del 2004 ciò vale anche per i rifiuti pericolosi ad alto potere calorifico.

(33)

Al fine di pianificare l’utilizzo delle capacità, l’AVR IW chiede ai suoi fornitori di indicare ogni anno quanti rifiuti prevedono di fornire e nel corso dell’anno le tariffe di accettazione vengono calcolate in base alla riduzione scaglionata corrispondente. Nel caso in cui alla fine dell’anno il volume effettivamente fornito dovesse essere superiore o inferiore a quello indicato, è previsto il rimborso o è imposto un prelievo aggiuntivo al fine di applicare la riduzione scaglionata sulla base del volume effettivamente fornito. Gli accordi non prevedono, in linea generale, l’obbligo di fornire la quantità convenuta.

(34)

Nella sua decisione di avviare la procedura di cui all’articolo 88, paragrafo 2, del trattato, la Commissione ha espresso le seguenti perplessità.

(35)

In primo luogo, la Commissione nutriva dubbi sul fatto che le attività dell’AVR Nuts si potessero considerare propriamente un servizio di interesse economico generale ai sensi dell’articolo 86, paragrafo 2, del trattato, in quanto, ad esempio, non era chiaro se l’AVR fosse l’unica impresa in grado di offrire questo tipo di servizi a condizioni identiche o simili. Inoltre, la Commissione nutriva dubbi sul fatto che i Paesi Bassi avessero seguito la procedura corretta per la selezione dell’AVR Nuts. Oltre a ciò, la Commissione metteva in discussione il fatto che fosse stata evitata, in ogni caso, una violazione del principio «chi inquina paga», in quanto i produttori dei rifiuti in questione devono pagare tariffe di accettazione che possono essere considerate come costi normali.

(36)

In secondo luogo, la Commissione nutriva dubbi riguardo all’eventuale «sovracompensazione» con possibili effetti di ricaduta in altri segmenti del mercato dei rifiuti. La Commissione temeva che la sovracompensazione potesse anche risultare dal fatto che l’aiuto era basato su un calcolo ex ante, in base al quale l’AVR Nuts poteva mantenere una parte dell’eventuale saldo positivo tra eccedenze o disavanzi effettivi e quelli calcolati.

(37)

In terzo luogo, la Commissione dubitava che, se la misura fosse stata valutata alla luce dell’articolo 87, la disciplina comunitaria per la tutela dell’ambiente (in appresso «disciplina sugli aiuti ambientali») (14) sarebbe stata sufficiente per dichiarare gli aiuti compatibili con il mercato comune.

(38)

Nella sua decisione di estendere la procedura di cui all’articolo 88, paragrafo 2, del trattato, la Commissione ha espresso analoghe perplessità circa il livello elevato di aiuti per il 2004 e circa la compensazione per la chiusura accelerata degli FTR.

(39)

Quattro parti interessate hanno inviato le loro osservazioni a seguito della decisione della Commissione di avviare la procedura di cui all’articolo 88, paragrafo 2, del trattato.

(40)

La prima parte interessata ha sostenuto che la misura avrebbe provocato distorsioni della concorrenza sul mercato irlandese, in quanto l’AVR avrebbe potuto applicare tariffe inferiori al prezzo di costo e notevolmente inferiori ai normali prezzi di mercato sul mercato irlandese grazie alla sua partecipazione al 50 % in un’impresa comune con la irlandese Safeway Warehousing/South Coast Transport.

(41)

Anche la seconda parte interessata ha fatto notare l’ingiusto vantaggio competitivo per l’impresa comune AVR/Safeway. Dall’Irlanda vengono importate notevoli quantità di rifiuti pericolosi. La stessa parte interessata ha anche sottolineato che la misura provocava distorsioni della concorrenza sul mercato internazionale dei progetti di bonifica «chiavi in mano» per i PCB, i pesticidi e altri rifiuti organici pericolosi.

(42)

La terza parte interessata, Edelchemie, ha fatto riferimento al mercato interno. L’impresa in questione ha sviluppato una sua tecnologia per il trattamento dei rifiuti prodotti da impianti galvanici e da processi fotografici («opzione eco») e per il recupero di materiale prezioso da tali rifiuti (tra cui metalli preziosi e ossidiane). Le misure di aiuto a favore dell’AVR non solo danneggerebbero le sue attività economiche, ma costituirebbero un freno allo sviluppo tecnologico. Le osservazioni di Edelchemie riguardano l’AVR Nuts, l’AVR Chemie e le imprese che le hanno precedute a partire dal 1963 e contengono anche una sintesi della politica olandese relativa ai rifiuti pericolosi nel corso di questi anni.

(43)

I tre ricorrenti hanno richiamato, infine, l’attenzione sul mercato interno dei rifiuti FTR. Sia nei Paesi Bassi che negli altri Stati membri esisterebbero capacità equivalenti a quelle dell’AVR con suoi FTR. L’ampliamento delle attività dell’AVR avrebbe provocato una capacità eccessiva sul mercato olandese dei rifiuti FTR e i dati disponibili sui rifiuti FTR sarebbero incompleti e inesatti. Alla metà degli anni ’90 l’AVR ha chiuso uno dei suoi FTR e sin da allora era prevedibile un’ulteriore contrazione dell’offerta di rifiuti pericolosi. Sulla base di queste previsioni, la chiusura di uno dei due FTR ancora in funzione sarebbe stata opportuna. In occasione della riunione del 26 maggio 2005, un rappresentante ha affermato che la decisione giusta (nel 2002) sarebbe stata quella di chiudere un FTR. Inoltre, secondo i ricorrenti, l’AVR sfrutterebbe la sua posizione di potere praticando tariffe elevate, pretendendo che gli FTR ottengano contemporaneamente rifiuti ad alto potere calorifico e attuando una struttura tariffaria non trasparente e non pubblica. Inoltre, in questo modo, l’AVR IW potrebbe applicare le tariffe per determinati rifiuti FTR per poi incenerire questi rifiuti nei forni a griglia degli inceneritori per rifiuti domestici, ottenendo così minori costi di esercizio, poiché questi forni possono funzionare a temperature più basse.

(44)

È stato osservato che le misure costituiscono aiuti al funzionamento incompatibili. Il servizio non costituisce un servizio di interesse generale e i quattro criteri della sentenza Altmark per determinare se una compensazione costituisca o meno un aiuto di Stato (15) non sono soddisfatti. Se la Commissione dovesse autorizzare una parte o la totalità degli aiuti, ciò dovrebbe presupporre il rispetto di diverse condizioni al fine di evitare sovvenzioni incrociate, l’obbligo di acquistare altri rifiuti (tying) e discriminazioni sui prezzi. Inoltre i Paesi Bassi non dovrebbero ottenere il permesso di prorogare le misure di altri dieci anni.

(45)

I due ricorrenti hanno anche inviato osservazioni dopo che la Commissione aveva deciso di estendere la procedura. Hanno ribadito tutti i punti espressi nella prima dichiarazione e hanno inviato ulteriori documenti per dimostrare la presenza di sovvenzioni incrociate. Oltre a ciò, sono state espresse anche le seguenti osservazioni.

(46)

In primo luogo, sorprende il fatto che, nonostante la chiusura di uno degli FTR, le perdite di esercizio precalcolate siano risultate di tanto superiori a quanto previsto inizialmente. Se il quarto criterio di cui nella sentenza Altmark (efficienza) fosse rispettato, le perdite di esercizio sarebbero dovute diminuire.

(47)

In secondo luogo, esse si sono opposte all’aiuto per compensare la chiusura degli FTR. Inoltre l’aiuto non è legato a nessuna controprestazione da parte dell’AVR. Questa compensazione non dovrebbe essere chiamata un risarcimento danni e non è giustificata, fra l’altro perché gli investimenti sono stati effettuati per un’attività di dieci anni mentre sono stati utilizzati per meno di tre. I ricorrenti mettono in discussione anche i dettagli dei calcoli, in particolare l’importo da ammortizzare, i costi per la riduzione del personale e i costi fissi costanti. L’importo totale è elevato e risulta di molto superiore ai 2 mio EUR di cui all’articolo 21.2 dell’accordo di concessione. Inoltre, in un documento della Camera, vi è l’indicazione che nel quadro della determinazione del risarcimento danni concesso all’Afvalverwerking Rijnmond per la chiusura degli FTR, è stato raggiunto anche un accordo relativo alla rivendicazione ancora in corso del Ministero per gli alloggi, la gestione del territorio e l’ambiente (VROM) nei confronti dell’AVR in relazione all’inquinamento provocato da diossina presso il Lickebaertpolder. Di conseguenza, il ministero ha ricevuto un importo non previsto per il 2004 pari a 2,5 mio EUR. I tre ricorrenti temono che la risoluzione di questa controversia possa aver «inquinato» il calcolo della compensazione e che alcune questioni siano state «coperte».

(48)

In terzo luogo, essi protestano contro ulteriori vantaggi concessi a favore dell’AVR in base all’articolo 21.5 dell’accordo di concessione, in particolare il fatto che, se l’AVR Chemie dovesse essere liquidata, lo Stato pagherebbe il 30 % dei costi di smantellamento e di decontaminazione degli impianti. Alla luce delle norme sugli aiuti di Stato, lo Stato olandese non avrebbe mai dovuto assumersi tale impegno.

(49)

In quarto luogo, essi sostengono che non si tratta di un servizio di interesse economico generale, poiché un tale servizio non era necessario alla luce di altre alternative esistenti, quali la pirolisi, il trattamento nell’industria del cemento, il conferimento in miniere di sale o lo smaltimento in impianti di energia o in FTR all’estero. Le attività in questione sarebbero state considerate un servizio di interesse economico generale solo perché erano in perdita. L’accordo di concessione sarebbe stato concluso unicamente con lo scopo di finanziare gli investimenti in FTR per i quali l’AVR Nuts aveva ottenuto un diritto esclusivo. Inoltre i due ricorrenti mettono in dubbio il fatto che gli aiuti garantiscano prezzi accessibili per questi servizi, perché le tariffe di AVR sono più elevate di quelle praticate nei paesi confinanti. L’elevato livello delle tariffe sarebbe attribuibile alle pratiche dell’AVR di tying e di sovvenzioni incrociate in relazione a rifiuti ad alto potere calorifico usati come combustibile. Le tariffe non sarebbero trasparenti e pubbliche. Gli utili sarebbero contabilizzati presso AVR IW e le perdite presso AVR Nuts, in modo che l’AVR IW avrebbe potuto praticare tariffe superiori per i rifiuti FTR. Inoltre, l’AVR rifiuterebbe di accettare rifiuti FTR se non sono consegnati insieme anche rifiuti ad alto potere calorifico, e in questo modo, non rendendo accessibili i propri servizi a tutti i suoi clienti, violerebbe gli obblighi assunti nel quadro dell’accordo di concessione. Infine, diversamente dalle altre alternative, la qualità del servizio non è né mantenuta né migliorata.

(50)

In quinto luogo, gli aiuti non sarebbero compatibili con i criteri di Altmark. Non è stata indetta alcuna gara d’appalto pubblica per la concessione degli aiuti e gli aiuti non sarebbero stati determinati sulla base dei costi di un’impresa media e ben gestita. Gli aiuti non sarebbero determinati sulla base di criteri oggettivi e trasparenti, risulterebbero molto superiori al necessario e avrebbero un avrebbero effetto di ricaduta su altri mercati. Gli FTR all’estero sarebbero in grado di garantire tariffe più basse senza aiuti di Stato. Oltre a ciò, non si è neanche tenuto conto di metodi di smaltimento più economici. Inoltre, in caso di risultati migliori, l’AVR potrebbe mantenere una parte degli utili.

(51)

Infine, i due ricorrenti hanno osservato che le autorità olandesi intendono continuare a sottrarsi alle regole relative agli aiuti di Stato, in quanto, in caso di una decisione sfavorevole della Commissione, la discuteranno con l’AVR cercando un’altra soluzione ai problemi finanziari che ne scaturirebbero per la società.

(52)

Poiché la legislazione comunitaria consente agli Stati membri di vietare l’esportazione di rifiuti destinati allo smaltimento, gli aiuti non comportano una distorsione della concorrenza tra Stati membri.

(53)

I Paesi Bassi hanno sostenuto che gli aiuti sono concessi unicamente per un servizio di interesse economico generale fornito dall’AVR Nuts. Non è stato ritenuto opportuno indire una gara d’appalto pubblica in quanto l’AVR Nuts è l’unica impresa nei Paesi Bassi in grado e disponibile a trattare tutti i rifiuti C2 e FTR in questione. Ciò nonostante, la concessione è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale olandese ed è stata data la possibilità alle eventuali parti interessate di fare ricorso. Non è stato presentato alcun ricorso. Inoltre, le autorità olandesi, prima della decisione di chiudere gli FTR, avevano già preso le misure necessarie per poter organizzare una gara pubblica in caso di un’eventuale proroga.

(54)

La misura soddisfa i criteri di Altmark e perciò non deve essere considerata come aiuto di Stato. Ad esempio, per stabilire le perdite predeterminate, lo Stato si è fatto assistere da una ditta contabile indipendente. La misura non costituisce quindi una violazione del principio «chi inquina paga», in quanto le tariffe sono superiori a quelle dei paesi vicini.

(55)

È ingiusto affermare che l’AVR Nuts era disposta ad accettare rifiuti FTR solo se accompagnati da rifiuti ad alto potere calorifico. Inoltre, è stato espressamente stipulato che le tariffe applicate ad altre imprese AVR per il trattamento di altri rifiuti dovevano essere identiche a quelle applicate a terzi (16). I Paesi Bassi hanno chiesto una consulenza ad una ditta contabile per quanto riguarda le possibilità di una maggiore trasparenza in relazione agli accordi tra l’AVR Nuts e l’AVR IW. Le raccomandazioni che ne sono scaturite sono state accettate ed applicate.

(56)

Per quanto riguarda i risultati dell’AVR Nuts, i Paesi Bassi hanno osservato che, nel calcolo delle perdite di esercizio, non si era tenuto conto di un eventuale margine di utile. Nel caso si fosse realizzato inaspettatamente un utile d’esercizio precalcolato, il guadagno sarebbe stato limitato a solo il 30 % dell’utile fino a completa restituzione degli aiuti concessi in passato.

(57)

I Paesi Bassi hanno osservato che nelle osservazioni non è dimostrato come gli aiuti possano aver inciso sul prezzo di costo dell’impresa comune tra l’AVR e Safeways. Questa impresa dovrebbe pagare, per il trattamento a Rotterdam, le stesse tariffe di quelle applicate ai fornitori di rifiuti nazionali. Inoltre solo un terzo dei rifiuti raccolti dall’impresa comune sarebbe trattato a Rotterdam, e di questi rifiuti solo una piccola parte sarebbero rifiuti C2 e FTR ai sensi dell’accordo di concessione. I prezzi competitivi possono essere spiegati da diversi altri fattori: 1) Safeway è l’unica impresa in Irlanda che dispone di una stazione di trasbordo nella quale i rifiuti possono essere selezionati e separati in modo efficace prima di essere inviati all’impianto di trattamento più adeguato; 2) vi è un legame diretto con l’impresa di trasporto Southcoast, il che comporta vantaggi logistici e risparmi di costi; 3) in Irlanda il livello delle tariffe in passato sarebbe stato relativamente alto per mancanza di concorrenza.

(58)

Per il trattamento dei rifiuti derivanti da progetti di bonifica «chiavi in mano», l’AVR applicherebbe tariffe più elevate di quelle dei fornitori nazionali. La tariffa media per tutti i flussi di rifiuti derivanti da altri paesi sarebbe lievemente più alta della tariffa media applicata a livello nazionale. Inoltre, tariffe più basse non risultano in un livello di aiuto più alto, in quanto esso dipende dalle perdite di esercizio precalcolate.

(59)

Al momento della firma dell’accordo di concessione, i due FTR funzionavano a piena capacità. Considerate le notevoli scorte, ci si aspettava una piena utilizzazione della capacità. L’attuale capacità in eccesso potrebbe essere stata causata non da una maggiore quota di mercato dei concorrenti quanto da un maggiore riutilizzo dei rifiuti, ad esempio dopo un rimescolamento legalmente consentito con altri tipi di rifiuti.

(60)

Per quanto riguarda la pirolisi, i Paesi Bassi hanno osservato che le tariffe dell’AVR sono più alte di quelle applicate dall’unica impresa nei Paesi Bassi che dispone di impianti di pirolisi.

(61)

I Paesi Bassi hanno dichiarato che una parte degli aiuti erano stati erogati a causa dei problemi finanziari dell’AVR Nuts, alla luce della sentenza Altmark e del tempo necessario per concludere la procedura di indagine formale prevista all’articolo 88, paragrafo 2, del trattato.

(62)

I Paesi Bassi hanno osservato che Edelchemie era principalmente attiva nel campo dei rifiuti pericolosi derivanti da processi fotografici che, per motivi di efficienza, non potevano essere trattati dall’AVR. L’impresa dispone di vari impianti, tra i quali il forno pirolitico sarebbe il più importante in questo ambito. Tuttavia, diversamente dagli impianti dell’AVR, questa tecnologia non è adeguata per trattare tutti i tipi di rifiuti FTR. Il permesso ambientale consente che in questo forno possano essere trattate solamente fino a 10 000 tonnellate, ossia una quantità del tutto insufficiente per i flussi di rifiuti pericolosi nei Paesi Bassi. Dal momento che l’AVR non tratta rifiuti derivanti da processi fotografici ed applica tariffe conformi al mercato, i Paesi Bassi non comprendono come gli aiuti possano danneggiare gli interessi di Edelchemie. Lo sviluppo tecnologico è incoraggiato, ad esempio, attraverso specifici programmi di incentivazione e imponendo, per la concessione di permessi ambientali, l’uso della migliore tecnologia disponibile. I permessi hanno una durata limitata a cinque anni. Eventuali aiuti concessi nel passato sono esclusi dall’applicazione del periodo limite di dieci anni di cui all’articolo 15 del regolamento (CE) n. 659/1999, e, dal momento che gli impianti sono ammortizzati in dieci anni, non vi sarebbe in ogni caso alcuna conseguenza per il calcolo delle previste perdite di esercizio dell’AVR.

(63)

I Paesi Bassi hanno affermato che non vi era stata alcuna sovracompensazione a favore dell’AVR Nuts o dell’AVR IW. Quest’ultima agiva quale intermediaria ma non sarebbe stata in grado di sfruttare questa posizione per ottenere una sovracompensazione né risulta che ciò sia avvenuto. Ad esempio, i rifiuti forniti dai concorrenti all’AVR Nuts, anche quando sulla carta erano ricevuti dall’AVR IW a nome di AVR Nuts, non erano presi in considerazione per il calcolo delle riduzioni scaglionate sulle tariffe applicate ai rifiuti acquisiti dalla stessa AVR IW. Questi rifiuti erano direttamente trasferiti negli FTR, non nella sede dell’AVR IW, in quanto ciò non sarebbe stato conveniente alla luce dei costi logistici aggiuntivi.

(64)

I Paesi Bassi sostengono che gli aiuti concessi per compensare i costi derivanti dall’acquisizione dei rifiuti sono giustificati. L’acquisizione attiva di rifiuti FTR risulta necessaria per contrastare le pratiche sempre più frequenti consistenti nel diluire questo tipo di rifiuti o modificarne l’imballaggio, con la conseguenza che alla fine essi non sono più considerati rifiuti FTR. Senza una simile acquisizione, l’AVR Nuts avrebbe visto ridursi la sua quota di mercato a vantaggio di altre opzioni di trattamento alternative, in particolare all’estero. Ciò avrebbe notevolmente ridotto l’utilizzazione delle capacità e fatto aumentare le perdite. La compensazione concessa all’AVR IW per i costi di acquisizione di rifiuti pericolosi ad alto potere calorifico sarebbe stata motivata dalla necessità di disporre di sufficienti quantitativi di questo tipo di rifiuti come combustibile. La ripartizione dei costi di acquisizione tra l’AVR Nuts e l’AVR IW è basata su questo punto. Con la chiusura degli FTR andranno persi sette posti di lavoro che corrispondono ai costi calcolati. Ciò dimostrerebbe che questi sette posti costituiscono i costi di acquisizione aggiuntivi sostenuti unicamente nell’interesse dell’AVR Nuts.

(65)

Le autorità olandesi hanno presentato uno studio per esaminare le alternative future nel settore dello smaltimento e del recupero dei rifiuti in questione nei Paesi Bassi e nei paesi vicini. Lo studio, menzionato al considerando 13, mostra che per il futuro sono previste sufficienti alternative in grado di garantire pratiche di smaltimento e di recupero sicure ed adeguate per questo tipo di rifiuti.

(66)

I Paesi Bassi hanno anche sottoposto un’analisi economica effettuata da un consulente su richiesta dell’AVR, relativa all’accordo di concessione e alla potenziale sovracompensazione. Essa osservava, tra l’altro, che, innanzitutto, tutti i concorrenti importanti dell’AVR potevano ottenere maggiori riduzioni scaglionate, ma che essi preferivano chiaramente destinare una parte dei rifiuti raccolti a soluzioni alternative di smaltimento o di recupero all’estero. In secondo luogo, la compensazione che i Paesi Bassi concederanno effettivamente per la chiusura degli FTR risulta notevolmente inferiore al calcolo dei costi della stessa AVR, pari a 45 mio EUR, e a quello effettuato da un contabile indipendente, pari a circa 40 mio EUR. La differenza principale risiede nel diverso calcolo dei costi legati alla riduzione del personale.

(67)

I Paesi Bassi hanno inviato il calcolo dettagliato del disavanzo di bilancio per il 2004. Nonostante la chiusura di un FTR, il disavanzo è superiore agli anni precedenti, in quanto la situazione sul mercato è peggiorata, in particolare poiché le tariffe per i rifiuti pericolosi ad alto potere calorifico sono diminuite.

(68)

Nel caso di una liquidazione di AVR Chemie, lo Stato, che ha una partecipazione del 30 % nella società, dovrebbe trattare con l’AVR riguardo al pagamento per lo smantellamento e il risanamento. Anche l’eventuale decisione negativa della Commissione riguardo agli aiuti notificati dovrebbe essere oggetto di negoziati nell’ambito dei quali si cercherebbero soluzioni, senza trascurare il parere della Commissione.

(69)

A norma dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato «sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».

(70)

Gli aiuti al funzionamento e la compensazione per i costi legati alla chiusura dell’FTR concessi all’AVR Nuts, descritti ai considerando da 17 a 27, sono concessi dallo Stato e sono stati finanziati direttamente con fondi pubblici. Si tratta di misure selettive in quanto esse incidono in primo luogo sull’AVR, sull’AVR Nuts e sull’AVR IW. Queste imprese offrono i loro servizi sul mercato dei rifiuti destinati allo smaltimento e di quelli destinati al recupero. Lo stesso vale per i pagamenti erogati dallo Stato per i costi di smantellamento e di risanamento per i quali esso ha dato una garanzia pari al 30 %.

(71)

Le misure devono essere considerate pregiudizievoli per gli scambi commerciali tra gli Stati membri. Il mercato dei rifiuti destinati allo smaltimento e quello dei rifiuti destinati al recupero sono strettamente legati e, nonostante il quadro normativo e i rigidi controlli cui sono soggetti i rifiuti destinati al trattamento, il commercio tra Stati membri è una prassi corrente su entrambi i mercati. Basti pensare, ad esempio, che dopo l’annuncio relativo alla chiusura dell’FTR, il numero di domande di permessi di esportazione dei rifiuti verso altri paesi è aumentato notevolmente. La Commissione ne conclude che gli aiuti concessi per mantenere gli FTR in funzione hanno avuto un effetto limitativo sugli scambi commerciali tra Stati membri.

(72)

Le misure non costituiscono un vantaggio per i fornitori di rifiuti pericolosi. Il paragone tra le tariffe calcolate nei Paesi Bassi e quelle dei paesi vicini dimostra che le tariffe di accettazione per i rifiuti ad alto potere calorifico utilizzati come combustibile corrispondono ai livelli di mercato. In base alla politica scelta, le tariffe di accettazione per i rifiuti C2 e FTR sono fissate ad un livello socialmente accettabile, ma risultano superiori a quelle dei paesi confinanti, il che è reso possibile dai vincoli all’esportazione imposti sui rifiuti destinati allo smaltimento. In condizioni normali di mercato, l’applicazione di tariffe più alte non costituirebbe un’opzione sostenibile e realistica, in quanto essa provocherebbe o una maggiore esportazione di rifiuti, o un loro rimescolamento in altri flussi di rifiuti, oppure il loro conferimento, più o meno legale, in discariche, senza che ciò porti ad un aumento delle entrate per l’AVR Nuts. Con la chiusura degli FTR, per i fornitori diventa più facile beneficiare delle tariffe di accettazione più basse applicate in Belgio e Germania. Se gli aiuti non fossero stati concessi, gli FTR sarebbero stati chiusi prima e si sarebbero sviluppate maggiormente le possibilità di esportazione dei rifiuti destinati allo smaltimento, in conformità del regolamento (CEE) n. 259/93. Ciò è confermato dall’andamento dei prezzi e del volume registrato dopo la chiusura del secondo FTR. Per questi motivi, la Commissione ritiene che le misure non abbiano risparmiato ai fornitori di rifiuti pericolosi i costi che avrebbero comunque dovuto sostenere.

(73)

A prescindere dalla valutazione delle misure in base all’articolo 86, paragrafo 2, del trattato, la Commissione ritiene che non sia rispettato il quarto criterio della sentenza Altmark. Innanzitutto, l’AVR Nuts non è stata scelta sulla base di una gara d’appalto pubblica e la pubblicazione della decisione di concessione nella Gazzetta ufficiale olandese, con la possibilità per gli interessati di presentare ricorso entro un termine di sei settimane, non può essere equiparata a una procedura di gara d’appalto aperta e trasparente. In secondo luogo, la compensazione non è stata fissata sulla base dei costi di un’impresa media, gestita in modo efficiente e dotata di adeguate capacità di trattamento dei rifiuti. Visto che la discarica C2 e gli FTR sono gli unici esistenti nei Paesi Bassi, non sembrerebbe che esista un’impresa media di questo tipo. Il disavanzo di bilancio precalcolato è piuttosto basato sulle particolari condizioni di utilizzo di questi impianti da parte dell’AVR Nuts e non si è tenuto conto dei costi di impianti paragonabili all’estero. È indiscutibile che la capacità di trattamento dell’AVR non era adeguata: la capacità in eccesso ha portato ad una scarsa utilizzazione degli FTR e, quindi, alla loro chiusura. Tutto ciò ha portato alle misure di aiuto, in particolare al disavanzo fissato per il 2004 e alla compensazione per i costi di chiusura. Pertanto, bisogna considerare che le misure costituiscono un vantaggio selettivo per l’AVR Nuts e che non si tratta solo di compensazioni che altre imprese in una simile situazione avrebbero ottenuto a condizioni paragonabili se fossero state incaricate dell’esecuzione di questo obbligo di servizio.

(74)

Il vantaggio selettivo deriva non solo dalle perdite di esercizio e dalla compensazione per i costi di chiusura, ma anche dalla garanzia statale pari al 30 % dei costi di smantellamento e di risanamento degli impianti. Il fatto che questi costi non corrispondano alla partecipazione dello Stato nell’AVR Chemie non cambia la constatazione che si tratta di aiuti di Stato, poiché lo Stato, essendo un socio accomandante nell’AVR Chemie, sarebbe responsabile solo nei limiti della sua partecipazione e non per ulteriori rivendicazioni superiori a tale quota. Sembra piuttosto che la garanzia scaturisca dall’obiettivo politico dello Stato di evitare una situazione in cui, dopo la liquidazione dell’AVR Nuts e dell’AVR Chemie, nessun’altra impresa potrebbe assumersi la responsabilità di un adeguato smantellamento e risanamento. È possibile che la garanzia abbia fornito vantaggi per tutta la durata dell’accordo di concessione, dal momento che un’impresa che non avesse ricevuto tale garanzia avrebbe dovuto costituire le necessarie riserve per la durata di vita degli impianti, al fine di poter sostenere, senza aiuti di Stato, i costi di smantellamento e di risanamento.

(75)

Pertanto, le misure notificate costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato.

(76)

La Commissione deplora il fatto che i Paesi Bassi abbiano messo in esecuzione una parte cospicua degli aiuti in questione in violazione dell’articolo 88, paragrafo 3, del trattato.

(77)

Gli Stati membri hanno la libertà di definire i «servizi d’interesse economico generale» in funzione delle specifiche caratteristiche delle attività. Tale definizione può essere soggetta a controllo soltanto in caso di errore manifesto (17). Nel Libro verde (2003) e nel Libro bianco (2004) relativi ai servizi di interesse economico generale (18), la Commissione ha esposto i principi di base del suo approccio. Al punto 3.4 del Libro bianco si sostiene che «conformemente alla politica dell’Unione in materia di sviluppo sostenibile, è necessario tenere anche in debita considerazione il ruolo dei servizi di interesse generale per la tutela dell’ambiente e le caratteristiche specifiche dei servizi di interesse generale direttamente correlati al settore ambientale, come ad esempio i servizi idrici e di smaltimento dei rifiuti». Ciò è conforme alla giurisprudenza della Corte, la quale sostiene: «Va rilevato come la gestione di determinati rifiuti possa costituire oggetto di un servizio di interesse economico generale, in particolare qualora tale servizio persegua l’obiettivo di far fronte ad un problema ambientale» (19).

(78)

La Commissione concorda con i Paesi Bassi sul fatto che il servizio descritto nella decisione di concessione e nell’accordo di concessione costituisce un servizio di interesse economico generale, per i motivi descritti in appresso.

(79)

In primo luogo, è chiaro che il trattamento adeguato di rifiuti pericolosi destinati allo smaltimento costituisce un interesse pubblico. Inoltre, assicurare una capacità nazionale sufficiente per tale smaltimento rappresenta un interesse pubblico e comunitario, in quanto nel settore dello smaltimento dei rifiuti gli Stati membri devono mirare all’autosufficienza, secondo l’obiettivo formulato all’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva 75/442/CEE.

(80)

In secondo luogo, l’intervento dello Stato era necessario per assicurare tale interesse pubblico. Poiché la gestione degli FTR era in perdita, l’AVR, se non avesse ricevuto aiuti di Stato, avrebbe chiuso gli FTR e la discarica C2 già alla fine del 2001.

(81)

In terzo luogo, l’interesse pubblico in gioco era reale. Nel periodo 2002-2004 sono state smaltite cospicue quantità di rifiuti C2 e FTR prodotte nei Paesi Bassi, anche se queste quantità risultavano notevolmente inferiori al previsto, tra l’altro per via delle conseguenze della sentenza della Corte che aveva precisato le nozioni di «rifiuti destinati allo smaltimento» e di «rifiuti destinati al recupero». I Paesi Bassi hanno reagito agli sviluppi del mercato adeguando le capacità alle nuove previsioni dei bisogni futuri, abbandonando la loro politica e decidendo di chiudere l’unico FTR ancora in funzione. Ciò non è necessariamente incompatibile con l’interesse pubblico per quanto riguarda le quantità realmente smaltite di rifiuti C2 e FTR. Se i Paesi Bassi avessero applicato le corrette definizioni fin dall’inizio, le quantità di rifiuti destinati allo smaltimento sarebbero forse state minori, ma è poco probabile che tutti i rifiuti C2 e FTR sarebbero stati destinati al recupero. Ciò è confermato dalle quantità di rifiuti C2 e FTR offerti all’AVR Nuts nel 2004 e dalle quantità di rifiuti FTR esportate a fini di smaltimento negli FTR all’estero. È possibile che le parti interessate abbiano ragione quando affermano che, anche senza gli FTR dell’AVR, tutti i rifiuti pericolosi prodotti nei Paesi Bassi avrebbero potuto in quel periodo essere smaltiti o recuperati all’interno del paese o all’estero. Esse non hanno tuttavia dimostrato che, senza gli FTR dell’AVR, non sarebbe stato affatto necessario esportare all’estero rifiuti destinati allo smaltimento per motivi di mancanza di capacità. È proprio su questo punto che i Paesi Bassi hanno potuto fondare la loro politica volta alla difesa dell’interesse pubblico, in conformità dell’obiettivo di cui all’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva 75/442/CEE.

(82)

In quarto luogo, le misure non costituiscono una violazione del principio «chi inquina paga». Come si conclude al considerando 72, i fornitori di rifiuti non sono stati esonerati dai costi che avrebbero dovuto normalmente sostenere.

(83)

In quinto luogo, con la qualificazione del servizio come servizio di interesse economico generale, non si eludono le regole normalmente di applicazione. La misura mira alla protezione dell’ambiente in quanto essa garantisce che i rifiuti pericolosi siano trattati in modo adeguato in prossimità della loro provenienza. Il quadro di sostegno ambientale contiene regole riguardanti gli aiuti al funzionamento a favore della gestione dei rifiuti (punto E.3.1). Queste regole sono state tuttavia formulate essenzialmente per gli aiuti al funzionamento concessi ad imprese che producono i rifiuti in questione.

(84)

In sesto luogo, la maggior parte dei rifiuti C2 e FTR, per la loro natura, sono forniti da imprese ma esistono anche sistemi per raccogliere i rifiuti pericolosi presso le famiglie così da poter smaltire in modo sicuro e semplice tutte le sostanze pericolose. Una parte dei rifiuti pericolosi così raccolti può successivamente essere smaltita negli FTR. Il servizio per il quale sono stati concessi gli aiuti presentava quindi un carattere generale e l’aiuto non costituiva un vantaggio specifico per un gruppo limitato di utenti di questi servizi.

(85)

I due ricorrenti sostengono che non si è registrata una carenza del mercato tale da giustificare un servizio di interesse economico generale. Inoltre, in alcuni Stati membri non esistono FTR. È possibile che gli obiettivi della direttiva 75/442/CEE – autosufficienza in materia di smaltimento dei rifiuti e smaltimento di rifiuti vicino al luogo in cui sono stati prodotti (principio di prossimità) – non corrispondano ad una situazione di mercato, ma non per questo sono meno legittimi.

(86)

L’incarico pubblico deve essere descritto chiaramente ed imposto espressamente con decisione pubblica. Dalla decisione di concessione e dall’accordo di concessione si evince che l’impresa è stata incaricata in modo corretto del servizio di interesse economico generale. In questi documenti la definizione di incarico pubblico è sufficientemente precisa: essa è strettamente connessa ai rifiuti destinati alla discarica C2 e ai rifiuti a basso potere calorifico inceneriti negli FTR. Anche le misure di aiuto destinate a compensare i costi del servizio di interesse economico generale sono descritte sufficientemente in dettaglio. Ciò nonostante, a questo proposito, occorre fare le seguenti osservazioni.

(87)

In primo luogo, vi sono state carenze dal punto di vista della trasparenza. Per i concorrenti non è sempre stato chiaro se l’AVR IW agiva in proprio nome o a nome dell’AVR Nuts. Inizialmente, anche il sistema tariffario e di sconti non risultava sufficientemente chiaro, in particolare riguardo ai rifiuti ad alto potere calorifico utilizzati come combustibile negli FTR. Per l’AVR e lo Stato, e per un controllore indipendente, queste questioni erano tuttavia sufficientemente chiare in base all’accordo di concessione, e dunque un controllo adeguato era possibile.

(88)

La Commissione ritiene che il metodo descritto all’allegato I sia sufficientemente trasparente ai fini del controllo e che le misure complementari adottate a seguito delle osservazioni volte ad una maggiore trasparenza nell’ambito della gestione del servizio di interesse economico generale siano sufficienti.

(89)

In secondo luogo, anche se a prima vista il concetto di «tariffe socialmente accettabili» per lo smaltimento di rifiuti FTR risulta piuttosto vago, nella pratica non ha comportato alcun problema. Le tariffe sono rimaste al livello al quale erano state portate negli anni precedenti. In conformità del principio «chi inquina paga», le tariffe erano superiori a quelle previste per lo smaltimento all’estero. Allo stesso tempo, né le parti interessate né i Paesi Bassi hanno sostenuto che era necessario applicare tariffe più basse per evitare pratiche illegali potenzialmente dannose per l’ambiente. Si può concludere, quindi, che i Paesi Bassi non ritenessero le tariffe eccessivamente alte, avendo peraltro approvato i disavanzi di bilancio calcolati, che erano fondati su ipotesi più precise riguardo alle tariffe da applicare.

(90)

Bisogna evitare una sovracompensazione per quanto riguarda tutti gli elementi di aiuto del sistema. In questo contesto, la Commissione compie una valutazione distinta per ognuno dei punti seguenti: 1) la compensazione per i disavanzi del 2002 e 2003; 2) la compensazione per i disavanzi del 2004, 2005 e 2006; 3) la compensazione per i costi di chiusura che consiste in a) una compensazione per i costi di chiusura relativi agli investimenti convenuti a concorrenza delle somme non ancora ammortizzate e in b) costi di chiusura derivanti dalla chiusura anticipata degli FTR; 4) gli aiuti contenuti nella garanzia.

(91)

Per quanto riguarda il disavanzo di bilancio per il 2002 e il 2003, la Commissione ritiene che il metodo utilizzato per calcolare i disavanzi previsti, concessi come aiuti, sia adeguato e sufficientemente restrittivo. Tutti gli elementi, ad eccezione della compensazione per i costi di acquisizione (cfr. considerando da 108 a 113), sono direttamente collegati all’attuazione dell’obbligo di servizio pubblico. Non vi è nessun motivo di supporre che i costi siano gonfiati in modo artificiale e, grazie all’assistenza di un consulente indipendente, i Paesi Bassi hanno potuto calcolare l'aiuto in modo restrittivo. Il metodo prevede un’analisi più precisa del bilancio di apertura dell’AVR Nuts, la quale offre un buon punto di partenza per la valutazione dei costi e delle entrate dell’AVR Nuts nella nuova situazione. I costi variabili, i costi fissi diretti e i costi praticati da altre società dell’AVR sono basati su ripartizioni dettagliate. Si tiene conto in modo adeguato degli investimenti e degli ammortamenti, sotto forma di un piano di investimento dettagliato per il periodo 2002-2016 e un ammortamento dei nuovi investimenti nell’arco di 7,24 anni. Si può concludere da tutto ciò che i costi non sono stati gonfiati artificialmente con investimenti straordinari o ammortamenti sproporzionati. Nelle osservazioni delle parti interessate sono esposte diverse questioni in materia, ma non vengono fornite prove relative ad una eventuale sovracompensazione. Inoltre, nel 2002 e 2003, a causa di incidenti e problemi tecnici, le perdite hanno superato il livello calcolato complessivo di un totale di 12 mio EUR. Pertanto, è esclusa la possibilità di sovracompensazione a favore dell’AVR Nuts in questo periodo.

(92)

Per il periodo 2004-2006 gli aiuti si basano sulla stessa metodologia, per cui la Commissione non si aspetta a priori che si verifichi una sovracompensazione. Il disavanzo di bilancio precalcolato per il 2004 è fondato esattamente sullo stesso metodo e l’aumento del disavanzo precalcolato, nonostante la chiusura di uno degli FTR, è interamente attribuibile alle diverse voci di costo previste nell’ambito di questo metodo (cfr. le cifre di cui all’allegato I). Considerate le notevoli perdite aggiuntesi a quelle precalcolate per il 2002 e il 2003, non sorprende che il disavanzo di bilancio precalcolato per il 2004 sia risultato superiore. Inoltre, anche se la chiusura del primo FTR ha ridotto i costi variabili, l’impatto che ne è derivato sui costi fissi, i quali costituiscono una parte preponderante dei costi totali, è risultato piuttosto limitato. Ciononostante, in linea con la politica generale della Commissione, la sovracompensazione per i costi di un servizio di interesse economico generale deve essere esclusa non solamente a priori ma anche a posteriori. Per questo motivo, la Commissione esige che i Paesi Bassi controllino i costi effettivi e adattino, se necessario, il livello degli aiuti onde evitare che la sovracompensazione consenta all’AVR Nuts di ottenere sulle sue attività un margine di utile superiore al margine abituale per il tipo di attività in questo settore.

(93)

La Commissione accetta che gli aiuti possano essere concessi come compensazione per i costi di chiusura in relazione agli investimenti convenuti non ancora ammortizzati. Non ci si può aspettare che, senza solide garanzie, un operatore concluda un contratto di servizi di cinque anni per il quale sono previsti investimenti consistenti. L’ammortamento di questi investimenti in un periodo corrispondente alla durata del contratto (cinque anni) sarebbe stato altrettanto irragionevole. Di conseguenza, le perdite precalcolate per questo periodo, e quindi anche gli aiuti, sarebbero state notevolmente più alti. A questo proposito, le condizioni di cui nell’accordo di concessione costituiscono una conseguenza necessaria ed efficace del sistema di compensazione. Il fatto che queste disposizioni siano state applicate prima della scadenza prevista dell’accordo di concessione non incide su questo giudizio. Sulla base delle informazioni fornite dai Paesi Bassi, la Commissione non si aspetta alcuna sovracompensazione per questo tipo di aiuti. Tuttavia, alcuni aspetti non sono ancora sufficientemente chiari, come ad esempio il fatto di sapere se le entrate provenienti dalla vendita di attività o gli utili derivanti dal proseguimento dell’utilizzazione ad altri fini saranno presi sufficientemente in considerazione. Di conseguenza, la Commissione esige che i Paesi Bassi controllino anche i costi effettivi relativi a questo elemento e adattino l’importo degli aiuti secondo le esigenze.

(94)

La Commissione può accettare anche che sia concessa una compensazione per i costi supplementari legati alla chiusura prematura degli FTR. Uno Stato membro non può essere costretto a portare avanti un simile accordo, in particolare quando, in questo modo, paga meno di quanto non avrebbe dovuto probabilmente pagare se le attività fossero continuate. I dati forniti dai Paesi Bassi in merito a questi costi supplementari sono relativamente dettagliati. Tuttavia, diversi elementi sono fondati su stime che sembrano lasciare un ampio margine di incertezza. Inoltre, solo i costi necessariamente legati al servizio di interesse economico generale e alla chiusura prematura possono essere presi in considerazione, e ciò non risulta chiaramente dalle informazioni disponibili. Di conseguenza, la Commissione esige che i Paesi Bassi controllino anche i costi effettivi relativi a questo elemento e adattino l’importo degli aiuti secondo le esigenze.

(95)

Infine, la Commissione può accettare che siano concessi aiuti sotto forma della garanzia pari al 30 % dei costi di smantellamento e di risanamento. Se non ci fosse stata alcuna garanzia, i disavanzi di bilancio e gli aiuti al funzionamento sarebbero probabilmente stati più alti in quanto l’importo corrispondente avrebbe dovuto essere trattenuto come riserva. I costi in quanto tali sono direttamente legati all’obiettivo politico iniziale di proporre il servizio di interesse economico generale in questione nei Paesi Bassi. Dal momento tuttavia che i costi effettivi non sono ancora conosciuti, la Commissione esige un controllo adeguato a posteriori.

(96)

In sintesi, la Commissione giunge alla conclusione che non vi è alcuna sovracompensazione per i disavanzi di bilancio del 2002 e del 2003, ma che essa può autorizzare gli altri elementi di aiuto solo se i Paesi Bassi garantiscono che, in tutto il periodo preso in considerazione, non vi sarà alcuna sovracompensazione a posteriori, tenendo anche conto dei deficit e degli attivi maggiori registrati negli anni di durata dell’accordo di concessione. L’aiuto può permettere all’AVR Nuts di ottenere un margine di utile ragionevole per le attività in questione. Nell’ambito dell’accordo di convenzione, il rischio per AVR era limitato poiché le perdite precalcolate sarebbero state interamente coperte dall’aiuto. Tuttavia, il rischio operativo continuava a ricadere in ampia misura sull’AVR (20). Le attività quindi non erano prive di rischi, come hanno dimostrato peraltro i fatti. Viste le condizioni di mercato e il profilo di rischio dell’AVR Nuts, la Commissione può certamente accettare un livello di utile pari al massimo rendimento delle obbligazioni statali dei Paesi Bassi, maggiorato di due punti percentuali. Se, in pratica, l’utile dovesse superare tale massimale, i Paesi Bassi dovranno adattare il livello degli aiuti retroattivamente e, in conformità dell’articolo 88, paragrafo 3, del trattato, notificare tutti gli aiuti a causa dei quali l’AVR Nuts supera questo livello di utile. In occasione del controllo a posteriori, occorre verificare adeguatamente l’assenza di una sovracompensazione. A tal fine, la Commissione auspica di ricevere relazioni di controllo dettagliate, le quali dovrebbero almeno trattare i punti di cui all’allegato II della presente decisione.

(97)

La Commissione esercita controllo sulla proporzionalità degli aiuti, affinché i mezzi utilizzati per la realizzazione del compito di interesse generale non comportino inutili perturbazioni degli scambi. È inoltre opportuno far sì che eventuali limitazioni alle regole del trattato CE, in particolare le limitazioni della concorrenza e le limitazioni delle libertà relative al mercato interno, non superino quanto è necessario per un’esecuzione efficace del compito.

(98)

La Commissione ritiene che le misure adottate dai Paesi Bassi soddisfino in gran parte l’esigenza di proporzionalità. È difficile concepire con quali altri mezzi i Paesi Bassi avrebbero potuto garantire che fosse messa a disposizione una capacità nazionale adeguata per il trattamento dei rifiuti. Nessuna delle parti interessate ha dimostrato l’esistenza di alternative meno dannose per realizzare tale obiettivo. Sono stati ritenuti proporzionali anche i seguenti elementi della misura.

(99)

Sistema tariffario di accettazione fondato su riduzioni scaglionate: dal momento che questo sistema mira a conservare una capacità sufficiente per eliminare adeguatamente i rifiuti FTR, una conseguenza del tutto naturale è puntare ad un massimo sfruttamento delle capacità per limitare i costi. Come hanno dimostrato i Paesi Bassi, tutti i fornitori di rifiuti potevano fare appello a queste riduzioni o direttamente o al momento della consegna da parte di intermediari. Per questo motivo, il sistema tariffario di accettazione basato su riduzioni scaglionate è giustificato. Dal momento che il sistema di tariffe non discriminatorie e di riduzioni scaglionate si applicava a tutti i fornitori – quindi anche all’AVR IW – vi era una limitata distorsione della concorrenza. Nonostante si sia verificata una certa confusione nella pratica, il carattere non discriminatorio del sistema avrebbe potuto essere chiaro per tutte le parti interessate. Avendo tuttavia riscontrato una certa confusione, i Paesi Bassi hanno adottato sufficienti misure complementari per accrescere la trasparenza. Poiché la tariffa per i rifiuti ad alto potere calorifico era stata fissata al livello delle alternative di smaltimento concorrenti, la distorsione della concorrenza sul mercato per questo tipo di rifiuti è stata limitata. È opportuno sottolineare che nessuna impresa nei Paesi Bassi era obbligata a consegnare rifiuti FTR o rifiuti pericolosi ad alto potere calorifico all’AVR Nuts o all’AVR IW. Al contrario, l’AVR Nuts è tenuta, sulla base dell’accordo di concessione, ad accettare tutti i rifiuti C2 e FTR che le vengono offerti, accompagnati o meno da rifiuti pericolosi ad alto potere calorifico. Su questo punto, la Commissione non ha riscontrato prove sufficienti del fatto che, a prima vista, si sia verificato un abuso di posizione dominante e l’accordo di concessione non crea assolutamente i presupposti per un tale abuso.

(100)

Compensazione per la chiusura: le disposizioni dell’accordo di concessione relative alla compensazione – in caso di mancata proroga dell’accordo – per il valore contabile residuo degli investimenti non ancora ammortizzati realizzati dall’AVR, con l’approvazione dello Stato, durante l’accordo devono anch’esse essere considerate proporzionate. Senza una simile garanzia, sarebbe comprensibilmente impossibile ottenere l’accordo dell’AVR. Lo stesso si applica alla garanzia concessa dallo Stato in base alla quale si assume un massimo del 30 % dei costi di smantellamento e di risanamento in caso di liquidazione degli impianti. È ovvio che una procedura adeguata di smantellamento e risanamento rientra negli interessi pubblici. Alla luce della partecipazione dello Stato nel 30 % nell’AVR Chemie, è accettabile che esso si assuma la sua parte di responsabilità e che la restante parte incomba sull’altro azionista, l’AVR Holding.

(101)

Mantenimento da subito di due FTR: la Commissione ha valutato se i Paesi Bassi non avrebbero dovuto concedere aiuti per mantenere operativo un solo FTR. La questione è se il contributo al conseguimento degli obiettivi prefissati dai Paesi Bassi attraverso il mantenimento del secondo FTR giustifichi gli aiuti richiesti da tale progetto e le conseguenze negative per la concorrenza.

(102)

Su questo punto, la Commissione riconosce che i Paesi Bassi possono perseguire l’obiettivo legittimo di disporre di una capacità nazionale adeguata per il trattamento di rifiuti FTR, onde evitare una carenza di capacità che obbligherebbe lo Stato ad autorizzare l’esportazione di tali rifiuti all’estero. Nella valutazione non si può quindi evitare una certa flessibilità, dato che non era possibile prevedere con certezza i flussi di rifiuti C2 e FTR che sarebbero stati prodotti e considerati i rischi in materia di disponibilità degli impianti. Tali rischi si sono peraltro anche concretizzati, quando nel 2002, a seguito di incidenti, uno degli FTR è rimasto chiuso per un certo periodo di tempo. Nel 2002 la capacità disponibile era pari solo al 73 % e nel 2003 solo al 75 % della capacità autorizzata di 100 000 tonnellate. Per questo motivo, le autorità dei Paesi Bassi hanno dovuto autorizzare, in contraddizione con la loro strategia in materia, l’esportazione di rifiuti FTR.

(103)

Facendo un paragone tra i volumi attesi di rifiuti FTR e la capacità dei due FTR, è opportuno compiere le seguenti osservazioni. Quando l’accordo di concessione è stato elaborato, tra la fine del 2001 e la metà del 2002, l’offerta prevedibile di rifiuti FTR era stimata a circa 38 500 tonnellate l’anno. La stima era basata sull’esperienza passata. Va sottolineato che per il trattamento è necessario almeno lo stesso volume di rifiuti ad alto potere calorifico. È chiaro che un solo FTR sarebbe stato insufficiente per trattare adeguatamente questa quantità di rifiuti, e a questo proposito, è opportuno compiere tre osservazioni. In primo luogo, una parte della fornitura prevista di rifiuti FTR all’AVR Nuts era probabilmente la conseguenza dell’applicazione restrittiva, data dai Paesi Bassi, alla definizione di «rifiuti destinati allo smaltimento» fino all’inizio del 2003. In secondo luogo, alcune parti interessate hanno attirato l’attenzione sull’esistenza di capacità alternative per il trattamento dei rifiuti FTR a livello nazionale. In terzo luogo, la stima non avrebbe tenuto conto della possibilità per l’AVR di trattare una parte dei rifiuti nei suoi forni a griglia per l’incenerimento di rifiuti domestici (21). In compenso, la stima tiene espressamente conto degli sviluppi in corso all’epoca. Inoltre, l’offerta di rifiuti FTR destinati all’esportazione varia annualmente e dipende dalla situazione sul mercato internazionale; la situazione varia anche in funzione delle diverse categorie di rifiuti. Inoltre, dal momento che all’inizio del 2002 esisteva ancora una scorta considerevole di rifiuti FTR, l’offerta era già sufficientemente garantita all’inizio del periodo. La stima del flusso di rifiuti FTR avrebbe potuto essere più bassa se, nel 2002, le autorità olandesi avessero basato questa stima sull’ipotesi di un’applicazione corretta della definizione dei rifiuti destinati al recupero, ma è tuttavia poco probabile che, sulla base dei dati disponibili allora, questa stima sarebbe stata così bassa da far decidere in tutta serenità alle autorità dei Paesi Bassi che solo uno degli FTR sarebbe stato sufficiente. Tutto ciò è confermato dal fatto che nel 2003, quando la Corte di giustizia ha precisato la definizione di «rifiuti destinati allo smaltimento», i Paesi Bassi erano ancora costretti ad autorizzare l’esportazione effettiva di rifiuti FTR per via dei problemi di capacità incontrati dall’AVR. La diminuzione effettiva del flusso di rifiuti FTR all’AVR è attribuibile in ampia misura a fattori diversi dall’aumento delle esportazioni. Per quanto riguarda le altre capacità presenti nei Paesi Bassi, la Commissione osserva che una parte consistente di questa capacità è diventata disponibile solo alla fine del 2003, dopo la concessione delle autorizzazioni necessarie per il principale impianto concorrente di pirolisi. Le parti interessate non hanno potuto dimostrare che le autorità olandesi avrebbero dovuto tener conto, già nel 2002, di una capacità alternativa di trattamento nazionale sufficiente per tutti i tipi di rifiuti FTR prodotti nei Paesi Bassi e consegnati per lo smaltimento.

(104)

La decisione di mantenere in servizio due FTR– invece di uno – ha fatto aumentare il volume degli aiuti, in particolare per via degli investimenti risultati necessari e che, in seguito, dopo la chiusura dei forni, hanno dovuto essere compensati. Una parte di questi investimenti non era tuttavia stata prevista al momento della firma dell’accordo di concessione. Le conseguenze sulle perdite di esercizio precalcolate erano relativamente limitate considerata la notevole incidenza dei costi fissi. La Commissione ritiene che anche per i concorrenti le conseguenze siano rimaste limitate: nessun elemento suggerisce che il mantenimento in funzione dei due FTR abbia causato l’incenerimento di maggiori volumi di rifiuti FTR e di altri rifiuti pericolosi. L’utilizzazione delle capacità degli FTR per altri tipi di rifiuti – che non è stata dimostrata da alcuna prova – è piuttosto inefficace e non si può ritenere che abbia un effetto fortemente negativo sui concorrenti.

(105)

Alla luce di quanto sopra, la Commissione ritiene che la decisione iniziale di mantenere in funzione due FTR possa essere ritenuta proporzionata e che le decisioni di chiudere i FTR non siano state adottate eccessivamente tardi.

(106)

Il ruolo dell’AVR IW: l’AVR IW era responsabile di buona parte dell’amministrazione dell’AVR Nuts ed era, al contempo, una concorrente di altri fornitori di rifiuti pericolosi. In questo modo, l’AVR IW ha ottenuto informazioni sui volumi previsti di rifiuti e su quelli effettivamente forniti. Considerato che nessun fornitore di rifiuti era tenuto a consegnare le quantità inizialmente indicate all’AVR Nuts, e visto che le tariffe e le riduzioni effettive si basavano, in ultima istanza, esclusivamente sui volumi di rifiuti effettivamente forniti, è difficile capire come l’AVR IW avrebbe potuto conseguire un vantaggio finanziario o strategico per via della sua posizione centrale. I Paesi Bassi hanno spiegato che l’AVR IW non avrebbe potuto abusare di questa posizione e sulla base, tra l’altro, delle osservazioni delle parti interessate, la Commissione non può giungere a questa conclusione. È possibile che l’AVR IW abbia proposto, a proprio nome, di trattare rifiuti a tariffe inferiori a quelle dell’AVR Nuts, ma ciò non può essere attribuito alle misure di aiuto e potrebbe rientrare nei limiti di un comportamento concorrenziale, in quanto eventuali concorrenti avrebbero potuto liberamente agire in modo paragonabile. Anche nel caso in cui l’AVR IW avesse deviato parte dei rifiuti FTR verso i suoi impianti di incenerimento per i rifiuti domestici (il che non è stato dimostrato), ciò non avrebbe apparentemente comportato una distorsione sproporzionata, in quanto ogni fornitore con cognizioni di causa sui rifiuti avrebbe potuto ottenere margini comparabili accontentandosi di consegnare tali rifiuti direttamente ad altri impianti di incenerimento di rifiuti domestici, dell’AVR o di altre imprese. Inoltre, dal momento che l’aiuto era fissato sulla base di un bilancio precalcolato, la Commissione ritiene che l’AVR abbia scelto delle soluzioni efficaci e non abbia deviato i rifiuti quando tale pratica avrebbe comportato perdite effettive maggiori per via di un sottoutilizzo degli impianti. Tale deviazione dei rifiuti andrebbe piuttosto considerata come una gestione efficace dei rifiuti conforme ai principi comunitari.

(107)

Sviluppo tecnologico: la Commissione non prevede che le misure abbiano un effetto fortemente negativo sullo sviluppo di tecnologie alternative in materia di smaltimento e recupero. Come hanno indicato i Paesi Bassi, esistono altri strumenti per promuovere questo tipo di sviluppi. Ad esempio, nel 2003 è stata concessa un’autorizzazione per un impianto innovativo di pirolisi. Le tariffe praticate dall’AVR erano notevolmente superiori alle tariffe del gestore di questo impianto e per questo motivo l’effetto di distorsione degli aiuti, da questo punto di vista, deve essere considerato limitato.

(108)

Aiuti per l’acquisizione di rifiuti: contrariamente agli elementi di cui sopra, le misure non possono essere considerate proporzionate per quanto attiene all’acquisizione di rifiuti effettuata dall’AVR IW e per la quale l’AVR Nuts paga una compensazione attingendo agli aiuti ricevuti dallo Stato. La Commissione capisce che, per limitare i costi del sistema, è necessario aumentare il più possibile il volume dei rifiuti da trattare, in particolare dei rifiuti FTR che hanno le più alte tariffe di accettazione. Come indicato al considerando 99, è per questo motivo che si può accettare il sistema di riduzioni scaglionate non discriminatorie. Invece, la compensazione concessa all’AVR per l’acquisizione dei rifiuti costituisce una distorsione sproporzionata della concorrenza, essendo l’AVR IW l’unico beneficiario. I suoi concorrenti non ricevono una compensazione paragonabile per i costi di acquisizione sostenuti. Riguardo ai rifiuti pericolosi ad alto potere calorifico, in caso di perdite persistenti, la soluzione avrebbe potuto consistere nel ridurre le tariffe di accettazione in modo non discriminatorio. Anche per i rifiuti FTR, la compensazione per i costi di acquisizione deve essere considerata sproporzionata. Essa fornisce all’AVR IW un vantaggio discriminatorio per un’attività specifica che fa concorrenza diretta con altre imprese di gestione dei rifiuti. Tale acquisizione non rientra direttamente nell’interesse pubblico tanto da giustificare aiuti, soprattutto se si tratta di rifiuti FTR acquisiti all’estero. Ma anche nel caso di rifiuti FTR provenienti da fonti olandesi, l’acquisizione può incoraggiare il loro smaltimento nei Paesi Bassi a scapito del loro recupero nel paese o altrove. In circostanze specifiche, questa pratica può risultare incompatibile con il principio secondo il quale i rifiuti devono essere trattati in prossimità della loro fonte. Di conseguenza, l’importo di 2,4 mio EUR destinato all’acquisizione che si basava sul bilancio precalcolato destinato all’AVR Nuts e che è stato trasferito all’AVR IW non può essere giustificato alla luce dell’articolo 86, paragrafo 2, del trattato. La compatibilità di questa componente della misura con l’articolo 87, paragrafi 2 e 3, del trattato viene esaminata al punto 6.3.

(109)

La Commissione ha esaminato se le deroghe di cui all’articolo 87, paragrafi 2 e 3 del trattato si applicano alla compensazione erogata all’AVR IW per i costi di acquisizione. Le deroghe di cui all’articolo 87, paragrafo 2, del trattato potrebbero permettere di considerare gli aiuti compatibili con il mercato comune. Tuttavia, gli aiuti: a) non hanno carattere sociale e non sono concessi a singoli consumatori; b) non sono destinati a ovviare ai danni arrecati dalle calamità naturali oppure da altri eventi eccezionali, e c) non sono necessari a compensare gli svantaggi economici provocati dalla divisione della Germania.

(110)

Non si applicano neanche le deroghe di cui all’articolo 87, paragrafo 3, lettere a), b) e d) del trattato. Queste riguardano gli aiuti destinati a favorire lo sviluppo economico delle regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso oppure si abbia una grave forma di disoccupazione, gli aiuti destinati a promuovere la realizzazione di progetti di comune interesse europeo oppure a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro e gli aiuti destinati a promuovere la cultura e la conservazione del patrimonio. I Paesi Bassi non hanno tentato di giustificare gli aiuti sulla base di uno di questi motivi.

(111)

Per quanto riguarda la prima parte della deroga di cui all’articolo 87, paragrafo 3, lettera c) del trattato, ossia gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività economiche, la Commissione osserva che l’aiuto non è orientato alla ricerca e sviluppo, agli investimenti compiuti da piccole e medie imprese o al salvataggio e alla ristrutturazione dell’AVR IW. Gli aiuti non perseguono neanche finalità di sviluppo regionale e l’AVR IW non è stabilita in una regione nella quale gli investimenti di avviamento possano beneficiare di aiuti regionali. Di conseguenza, gli aiuti non possono essere dichiarati compatibili con il mercato comune in virtù del fatto che faciliterebbero lo sviluppo di alcune regioni.

(112)

La Commissione ha esaminato se gli aiuti possano, in qualche modo, beneficiare delle deroghe di cui all’articolo 87, paragrafo 3, lettera c) del trattato, e in particolare se la disciplina sugli ambientali sia di applicazione in questo contesto. Dal momento che si tratta di aiuti al funzionamento, la Commissione ha analizzato tali aiuti in base al punto E.3.1 della disciplina sugli aiuti ambientali. Gli aiuti non sono risultati tuttavia necessari, né si limitano ad una semplice compensazione dei costi di produzione in eccesso rispetto al prezzo di mercato dei prodotti o dei servizi in questione.

(113)

Poiché nessuna di queste deroghe è di applicazione, la Commissione è giunta alla conclusione che gli aiuti sono incompatibili con il mercato comune e che devono essere recuperati presso il beneficiario, l’AVR IW, in conformità dell’articolo 14 del regolamento (CE) n. 659/1999, conformemente a quanto previsto nel capitolo V del regolamento (CE) n. 794/2004 della Commissione, del 21 aprile 2004, recante disposizioni di esecuzione del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del trattato CE (22).

(114)

La Commissione conclude che le seguenti misure costituiscono aiuti di Stato a favore dell’AVR Nuts: 1) la compensazione per i disavanzi di bilancio per il 2002 e il 2003; 2) la compensazione per i disavanzi di bilancio per il 2004 e per il restante periodo 2005-2006; 3) la compensazione per i costi di chiusura che consistono a) nella compensazione per i costi di chiusura in relazione agli investimenti convenuti non ancora ammortizzati e b) in costi di chiusura a seguito della cessazione anticipata del trattamento di rifiuti nei FTR; 4) gli aiuti contenuti nella garanzia. Ad eccezione della parte volta a compensare i costi di acquisizione dei rifiuti, gli aiuti possono essere dichiarati compatibili con il mercato comune, dal momento che costituiscono una compensazione per i costi di un servizio di interesse economico generale ai sensi dell’articolo 86, paragrafo 2, del trattato, a condizione che l’aiuto non superi l’importo delle perdite effettivamente registrate durante questo periodo e autorizzi solo un margine di utile ragionevole. Per questo motivo, la Commissione esige che i Paesi Bassi presentino relazioni annuali sull’utilizzo effettivo degli aiuti e sulla redditività delle attività durante l’anno in questione. I Paesi Bassi devono anche controllare la compensazione dei costi di chiusura e verificare, in occasione di tale controllo, i punti menzionati all’allegato II. Una relazione intermedia su questi controlli dovrà essere presentata alla Commissione entro la primavera del 2006 mentre la relazione finale è attesa entro la primavera del 2007. I Paesi Bassi dovranno inoltre comunicare tutti gli aiuti concessi all’AVR Nuts i quali permettono all’impresa di ottenere un margine di utile superiore al rendimento delle obbligazioni statali olandesi, maggiorato di due punti percentuali. Questi aiuti non possono essere erogati prima di essere stati autorizzati dalla Commissione in base all’articolo 4 o 7 del regolamento (CE) n. 659/1999.

(115)

Al contrario, la compensazione di 2,396 mio EUR erogata all’AVR IW per i costi di acquisizione dei rifiuti non può essere dichiarata compatibile poiché essa non può essere considerata una compensazione proporzionata al servizio di interesse economico generale. Si tratta piuttosto di una compensazione erogata all’AVR IW per coprire costi che dovrebbero normalmente essere iscritti nel bilancio di un’impresa di gestione dei rifiuti. Non si applica alcuna delle deroghe al divieto di aiuti di Stato di cui all’articolo 87, paragrafo 1 del trattato. Di conseguenza, questa parte degli aiuti deve essere recuperata direttamente dall’AVR IW. Pertanto, la Commissione invita i Paesi Bassi ad ingiungere all’AVR di rimborsare gli aiuti, maggiorati di un interesse alle condizioni determinate nella presente decisione.

(116)

La Commissione invita i Paesi Bassi a fornire i dati richiesti sulla base del questionario di cui all’allegato III della presente decisione, indicando chiaramente le misure previste e quelle già adottate per recuperare gli aiuti senza indugio e in modo efficace. La Commissione esorta i Paesi Bassi a fornire entro due mesi dalla notifica della presente decisione tutti i documenti (in particolare ordini di recupero) che dimostrino che una procedura di recupero è stata intrapresa nei confronti dell’AVR IW,