1.

A jelen előzetes döntéshozatali kérelemmel a Tribunal Supremo (legfelsőbb bíróság, Spanyolország) arra keresi a választ, hogy az uniós joggal összeegyeztethető‑e valamely olyan nemzeti intézkedés, amelynek értelmében közszolgáltatási koncesszió formájában kell odaítélni a gépjárművezetői engedélyek elveszített pontjainak visszaszerzésére irányuló közlekedési érzékenyítő és újraképző tanfolyamok tartására vonatkozó szerződéseket. Az ország területén erre a célra kijelölt mind az öt földrajzi zónában (két régió, Katalónia és Baszkföld kivételével, amelyekre eltérő szabályozás vonatkozik) mindössze egy‑egy közszolgáltatási koncesszió elérhető. Minden zónában a koncesszió nyertese az egyetlen olyan szervezet, amely jogosult ilyen tanfolyamok tartására a vonatkozó területen.

2.

Az e bíróság előtt folyó vita lényegében arra vonatkozik, hogy egy ilyen intézkedés ellentétes‑e a szolgáltatási irányelv ( 2 ) rendelkezéseivel, amely az EUMSZ 49. cikk (letelepedés szabadsága) és az EUMSZ 56. cikk (a szolgáltatások szabad mozgása) által védett alapvető szabadságok gyakorlását elősegítő általános rendelkezéseket állapít meg. ( 3 ) E kérdés megválaszolásához először is meg kell állapítani, hogy ez az irányelv alkalmazható‑e a jelen ügyre.

3.

Röviden, az alábbiakban kifejtett okok miatt azt javaslom, hogy a Bíróság igenlő választ adjon erre az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésre. Attól tartok azonban, hogy az alapügy tárgyát képező intézkedés olyan módon korlátozza a szolgáltatásnyújtás szabadságát, amely nem tartja teljes mértékben tiszteletben ezen irányelv követelményeit.

4.

A szolgáltatási irányelv (17) preambulumbekezdése lényegében kimondja, hogy az általános gazdasági érdekű szolgáltatások ezen irányelv hatálya alá tartoznak, kivéve, ha a közlekedés területén nyújtott szolgáltatásokról van szó.

5.

A szolgáltatási irányelv (40) preambulumbekezdése kifejti, hogy a „közérdeken alapuló kényszerítő indokok” fogalmát, amelyre ezen irányelv egyes rendelkezései hivatkoznak – többek között a 15. cikk (3) bekezdése –, a Bíróság „[az EUMSZ 49. és 56. cikkel] kapcsolatos joggyakorlatában fokozatosan dolgozta ki, és az továbbra is folyamatosan alakulhat”. E fogalom hatálya alá számos indok tartozik, beleértve a közúti biztonságot.

6.

A szolgáltatási irányelv „Hatály” címet viselő 2. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy ez az irányelv a Közösség valamely tagállamában letelepedett szolgáltatók által nyújtott szolgáltatásokra alkalmazandó, figyelemmel az irányelv 2. cikkének (2) bekezdésében meghatározott bizonyos kivételekre. Ezen irányelv 2. cikke (2) bekezdésének d) pontja szerint nem tartoznak annak hatálya alá „a közlekedés területén nyújtott, [az EUMSZ VI. címének] hatálya alá tartozó szolgáltatások”.

7.

A szolgáltatási irányelv „Értékelendő követelmények” címet viselő 15. cikke a következőket írja elő:

„(1)   A tagállamok megvizsgálják, hogy jogrendszerük a (2) bekezdésben felsorolt követelmények bármelyikét előírja‑e, és biztosítják, hogy bármely ilyen követelmény összeegyeztethető legyen a (3) bekezdésben meghatározott feltételekkel. A tagállamok az említett feltételekkel való összeegyeztethetőség érdekében kiigazítják törvényi, rendeleti vagy közigazgatási rendelkezéseiket.

(2)   A tagállamok megvizsgálják, hogy jogrendszerük a szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultságot vagy a szolgáltatási tevékenység gyakorlását az alábbi megkülönböztetésmentes követelmények bármelyikének való megfeleléshez köti‑e:

[…]

[…]

(3)   A tagállamok ellenőrzik, hogy a (2) bekezdésben említett követelmények megfelelnek‑e az alábbi feltételeknek:

(4)   Az (1), (2) és (3) bekezdés az általános gazdasági érdekű szolgáltatások területén hozott jogszabályokra csak annyiban vonatkozik, amennyiben e bekezdések alkalmazása jogilag vagy ténylegesen nem akadályozza az ezekre ruházott különleges feladat teljesítését.

[…]”

8.

A 2014/23/EU irányelv 5. cikke (1) bekezdésének b) pontja szerint „szolgáltatási koncesszió” az olyan „írásbeli visszterhes szerződés, amelynek keretében egy vagy több ajánlatkérő szerv vagy közszolgáltató ajánlatkérő egy vagy több gazdasági szereplőt megbíz bizonyos, az a) pontban említett építési beruházás kivitelezésétől eltérő szolgáltatások nyújtásával és kezelésével, amelynek esetében a megbízásért járó ellenszolgáltatás vagy kizárólag a szerződés tárgyát képező szolgáltatás hasznosítási joga, vagy ez a jog pénzbeli ellenszolgáltatással kiegészülve”.

9.

A 2014/23 irányelv 8. cikkének a tényállás megvalósulása idején alkalmazandó változata szerint az irányelvet „olyan koncessziókra kell alkalmazni, amelyek értéke eléri vagy meghaladja az 5186000 EUR t”.

10.

A szolgáltatási irányelvet a 2009. november 23‑i Ley 17/2009 sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (a szolgáltatási tevékenységekhez és azok folytatásához való szabad hozzáférésről szóló 17/2009 törvény) ültette át a spanyol jogba. ( 5 ) E törvény szerint „szolgáltatás”„bármely saját néven, szokásosan ellenszolgáltatás fejében végzett, [az EUMSZ 57. cikkben] rögzített gazdasági tevékenység”. Ugyanezen törvény 5. cikke előírja, hogy valamely, szolgáltatások nyújtására irányuló tevékenységet akkor lehet engedélyhez kötni, ha három feltétel teljesül: a hátrányos megkülönböztetés hiánya, a szükségesség és az arányosság.

11.

A 2005. július 9‑i Ley 17/2005 por la que se regula el permiso y la licencia de conducción por puntos y se modifica el texto articulado de la ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial (a vezetői engedélyekről és a vezetői engedélyhez kapcsolódó pontokról, valamint a közlekedésről, a gépjárművek közlekedéséről és a közúti biztonságról szóló törvény módosításáról szóló 17/2005 törvény) ( 6 ) szerint a vezetői engedélyhez kapcsolódó pontok visszaszerzésére irányuló tanfolyamok tartására vonatkozó szerződés odaítélése közszolgáltatási koncesszió formájában történik, a közigazgatási szervek szerződéseire vonatkozó szabályozásnak megfelelően.

12.

A 17/2005 törvényt a 2005. július 28‑i Orden INT/2596/2005 por la que se regulan los cursos de sensibilización y réeducación vial para los titulares de un permiso o licencia de conducción (a jogosítvánnyal rendelkezők részére tartott közlekedési érzékenyítő és újraképző tanfolyamokról szóló INT/2596/2005 utasítás) ( 7 ) hajtja végre. Ezen utasítás 12. cikke úgy rendelkezik, hogy „[a] közlekedési érzékenyítő és újraképző tanfolyamok ellenőrzése és felügyelete a közigazgatási koncessziós szerződésben megállapított műszaki előírásoknak megfelelően kerül végrehajtásra.”

13.

2014‑ben a Dirección General de Tráfico (közlekedési főigazgatóság, Spanyolország) meghirdette a „A gépjárművezetői engedélyek elveszített pontjainak visszaszerzésére irányuló közlekedési érzékenyítő és újraképző tanfolyamok szervezésének és lebonyolításának koncessziója: 5 rész” elnevezésű közbeszerzési eljárást. Ezeket a tanfolyamokat olyan gépjárművezetőknek szánták, akik vezetői engedélyükről közlekedési szabálysértések miatt pontokat veszítettek.

14.

Ezen közbeszerzési eljárás tekintetében az ország egész területét (Katalónia és a Baszkföld kivételével) öt zónára osztották fel oly módon, hogy minden zóna egy‑egy ajánlattételi résznek felelt meg. Minden egyes ajánlattételi rész tekintetében egyetlen szerződés megkötésére volt lehetőség, és minden szerződést közszolgáltatási koncesszió formájában kellett odaítélni. Az egyes részek tekintetében nyertes ajánlattevő egyedüliként szerzett jogosultságot arra, hogy a vonatkozó zónákban a szóban forgó tanfolyamokat biztosítsa.

15.

Az ajánlattételi felhívást az Asociación Unión para la Defensa de los Intereses Comunes de las Autoescuelas (az autósiskolák érdekvédelmi egyesülete) (AUDICA) megtámadta a Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (szerződésen alapuló jogorvoslati kérelmek központi közigazgatási bírósága, Spanyolország) előtt. Az AUDICA azzal érvelt, hogy az a körülmény, amely szerint a szerződéseket közszolgáltatási koncesszió formájában kellett megkötni, ellentétes a szolgáltatásnyújtás szabadságával.

16.

Az eljárásban az Abogado del Estado (az állam jogi képviselője, Spanyolország) a közlekedési főigazgatóság nevében eljárva alperesként, valamint egy, a Confederación Nacional de Autoescuelas (autósiskolák nemzeti szövetsége) (CNAE) és három másik szervezetből (FORMASTER, ECT és ITT) álló ideiglenes vállalati társulás másodrendű alperesként (a továbbiakban: ideiglenes vállalati társulás vagy a CNAE és társai) vett részt. A közbeszerzési eljárásban az ideiglenes vállalati társulás tette a nyertes ajánlatot.

17.

A Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (szerződésen alapuló jogorvoslati kérelmek központi közigazgatási bírósága) 2015. január 23‑i határozatával elutasította az AUDICA keresetét. Az AUDICA keresetet nyújtott be e határozat ellen a Sala de lo Contencioso‑Administrativo de la Audiencia Nacional (kiemelt ügyek országos bíróságának közigazgatási kollégiuma, Spanyolország) előtt.

18.

2018. november 28‑i ítéletével a Sala de lo Contencioso‑Administrativo de la Audiencia Nacional (kiemelt ügyek országos bíróságának közigazgatási kollégiuma) helyt adott az AUDICA keresetének, és hatályon kívül helyezte mind a Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (szerződésen alapuló jogorvoslati kérelmek központi közigazgatási bírósága) határozatát, mind az ajánlattételi kérelmet. E bíróság megállapította, hogy a szóban forgó tanfolyamok tartása az EUMSZ 14. cikk értelmében vett általános gazdasági érdekű szolgáltatás jellemzőivel bírt. ( 8 ) Továbbá úgy ítélte meg, hogy az a követelmény, amely szerint e tanfolyamokat közszolgáltatási koncesszió formájában kell biztosítani, túlzó és nem igazolt, mivel léteznek más olyan formák is, amelyek lehetővé tennék a közigazgatási hatóságok számára kitűzött céljaik elérését, anélkül hogy indokolatlanul korlátoznák a potenciális szolgáltatók közötti versenyt.

19.

Az állam jogi képviselője és az ideiglenes vállalati társulás felülvizsgálati kérelmet nyújtott be a Sala de lo Contencioso‑Administrativo de la Audiencia Nacional (kiemelt ügyek országos bíróságának közigazgatási kollégiuma) ítéletével szemben a Tribunal Supremo (legfelsőbb bíróság) előtt. Ez a bíróság, mivel kétségei támadtak az uniós jog több rendelkezésének értelmezésével kapcsolatban, úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és a következő kérdést terjeszti a Bíróság elé előzetes döntéshozatalra:

„Összeegyeztethető‑e a [szolgáltatási irányelvvel] – illetve adott esetben más uniós jogi szabályokkal vagy elvekkel – az a nemzeti jogszabály, amely előírja, hogy a vezetői engedély pontjainak visszaszerzésére irányuló közlekedési érzékenyítő és újraképző tanfolyamok szervezésére való jogosultságot közszolgáltatási koncesszió formájában ítéljék oda?”

20.

A jelen eljárásban a CNAE és társai, az AUDICA, a cseh, a spanyol és a holland kormány, valamint az Európai Bizottság nyújtott be írásbeli észrevételeket. E felek – a cseh kormány kivételével – a 2022. június 1‑i tárgyaláson is előadták írásbeli észrevételeiket.

21.

Kérdésével az előterjesztő bíróság lényegében arra keresi a választ, hogy a szolgáltatási irányelv rendelkezéseivel összeegyeztethető‑e valamely olyan nemzeti intézkedés, amelynek értelmében közszolgáltatási koncesszió formájában kell odaítélni az olyan gépjárművezetőknek tartott érzékenyítő és újraképző tanfolyamok tartására vonatkozó szerződéseket, akik közlekedési szabálysértés elkövetése miatt gépjárművezetői engedélyükről pontokat veszítettek, oly módon, hogy az ország területén előzőleg erre a célra kijelölt mind az öt földrajzi zónában (Katalónia és Baszkföld kivételével) a koncesszió nyertese az egyetlen olyan szervezet, amely jogosult ilyen tanfolyamok tartására a vonatkozó területen.

22.

Amint azt a fenti 2. pontban már jeleztem, a szolgáltatási irányelv az EUMSZ 56. cikk és az EUMSZ 49. cikk által védett alapvető szabadságok gyakorlását elősegítő általános rendelkezéseket állapít meg. E két szabadság a gazdasági tevékenység gyakorlásának különböző szempontjaihoz kapcsolódik. Az EUMSZ 49. cikkben meghatározott letelepedés szabadsága akkor alkalmazandó, ha valamely piaci szereplő tényleges gazdasági tevékenységét állandó megállapodás útján és határozatlan ideig kívánja folytatni, míg ami az EUMSZ 56. cikkben szereplő szolgáltatásnyújtás szabadságát illeti, az kiterjed minden olyan szolgáltatásra, amelyet állandó és folyamatos jelleggel kínálnak a szolgáltatás helye szerinti tagállamban lévő telephelyről. ( 9 ) Ebben az összefüggésben a szolgáltatási irányelv III. fejezete (9–15. cikk) a letelepedés szabadságára vonatkozik, míg ezen irányelv IV. fejezete (16–21. cikk) a szolgáltatásnyújtás szabadságával foglalkozik.

23.

Kezdettől fogva egyértelmű számomra, hogy az olyan tevékenységet, mint amely az alapügy tárgyát képezi, és amely a szolgáltatási irányelv 4. cikkének (1) bekezdése értelmében „szolgáltatásnak” minősül, ( 10 ) állandó megállapodás útján és határozatlan ideig kívánják folytatni. Így a szóban forgó nemzeti intézkedések uniós joggal való összeegyeztethetőségét a letelepedés szabadságára (a szolgáltatási irányelv III. fejezete), nem pedig a szolgáltatások szabad mozgására vonatkozó szabályok (ezen irányelv IV. fejezete) fényében kell értékelni, ha megállapítást nyer, hogy ez az irányelv alkalmazandó a jelen ügyre. ( 11 )

24.

E tekintetben hozzáteszem, hogy a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint valamely, az uniós szintű teljes harmonizáció tárgyát képező területen a nemzeti intézkedést a harmonizációs intézkedés, nem pedig a Szerződés rendelkezéseinek fényében kell értékelni. ( 12 ) A szolgáltatási irányelv III. fejezetét illetően a Bíróság már kimondta, hogy a 9–14. cikke kimerítő harmonizációt ír elő a hatálya alá tartozó szolgáltatások tekintetében. ( 13 ) Megítélésem szerint ugyanez a helyzet a 15. cikk vonatkozásában, amely szintén e fejezetben szerepel. ( 14 ) Ennélfogva, ha megállapítást nyer, hogy a szolgáltatási irányelv alkalmazandó a jelen ügyre, akkor véleményem szerint az alapügy tárgyát képező intézkedés összeegyeztethetőségét elegendő lenne e rendelkezések fényében értékelni, anélkül, hogy szükséges volna a kérdés EUMSZ 49. cikk fényében való értelmezése. ( 15 )

25.

Ezzel együtt megjegyzem, hogy a kérdést előterjesztő bíróságnak két szempontból is kétségei vannak azzal kapcsolatban, hogy a szolgáltatási irányelv és különösen annak 9–13. cikke alkalmazandó‑e a jelen ügyre. ( 16 )

26.

Először annak tisztázására kéri a Bíróságot, hogy a szóban forgó tanfolyamok tartása – bár szolgáltatásnak minősül –, mindazonáltal ki van‑e zárva ezen irányelv tárgyi hatálya alól azon az alapon, hogy a szolgáltatási irányelv 2. cikke (2) bekezdésének d) pontja értelmében a „közlekedés területén nyújtott szolgáltatás” kategóriájába tartozik, amelynek eredményeképpen a vitatott nemzeti intézkedés összeegyeztethetőségét kizárólag az EUMSZ 49. cikk fényében kellene értelmezni (a szolgáltatási irányelv, ideértve annak III. fejezetét, pedig ennélfogva a jelen ügyre nem alkalmazható). ( 17 )

27.

Másodszor, a kérdést előterjesztő bíróság arra keresi a választ, hogy még ha megállapításra is kerül, hogy a szóban forgó tanfolyamok tartása „közlekedés területén nyújtott szolgáltatásnak” minősül, abból a körülményből, hogy az ilyen tanfolyamokat közszolgáltatási koncesszió formájában nyújtják, az következik‑e, hogy e szolgáltatások ki vannak zárva a szolgáltatási irányelv egyes rendelkezései, nevezetesen annak 9–13. cikke alól. A közszolgáltatási koncessziók nem szerepelnek a szolgáltatási irányelv 2. cikkének (2) bekezdésében felsorolt kizárások között. Ezen irányelv (57) preambulumbekezdése ugyanakkor lényegében kimondja, hogy az engedélyezési rendszerekkel kapcsolatos rendelkezések (nevezetesen a 9–13. cikk) nem „érintik” az olyan szolgáltatás nyújtására irányuló szerződések megkötését, amelyek már az uniós jog egyéb másodlagos jogi aktusaiban, például a 2014/23 irányelvben foglalt közbeszerzési szabályok hatálya alá tartoznak.

28.

A következő részben külön‑külön vizsgálom meg ezt a két kérdést (A). Kifejtem, miért gondolom úgy, hogy a szolgáltatási irányelv, beleértve annak 9–13. cikkét, alkalmazandó a jelen ügyre. Ezt követően ismertetem azokat az indokokat, amelyek alapján úgy vélem, hogy az alapügy tárgyához hasonló intézkedések összeegyeztethetetlenek az ezen irányelv III. fejezetében (letelepedés szabadsága) meghatározott követelményekkel (B).

29.

A szolgáltatási irányelv 2. cikke (2) bekezdésének d) pontja szerint „a közlekedés területén nyújtott, [az EUMSZ VI. cím] hatálya alá tartozó szolgáltatások […]” ki vannak zárva ezen irányelv tárgyi hatálya alól. Ennek az az oka, hogy az EUMSZ 58. cikk (1) bekezdése szerint a közlekedés területén a szolgáltatásnyújtás szabadságára a kifejezetten az EUMSZ VI. címe irányadó. ( 18 ) Ezért a szolgáltatási irányelv nem szabályozhatja a szolgáltatásnyújtás szabadságát ezen a területen. ( 19 )

30.

A „közlekedés területén nyújtott szolgáltatások” fogalma nincs kifejezetten meghatározva sem ezen irányelvben, sem az EUMSZ VI. címben. ( 20 ) Ugyanakkor a Bíróság értelmezése szerint e fogalom „nem csupán személyek és áruk járművel, légi járművel vagy hajóval egyik helyről a másikra történő mozgatásának fizikai cselekményét foglalja magában,” hanem „minden olyan szolgáltatást is, amely az ilyen cselekményhez szervesen kapcsolódik.” ( 21 )

31.

Ebből az ítélkezési gyakorlatból kitűnik, hogy önmagában az a tény, hogy valamely szolgáltatás valamilyen módon a közlekedéshez kapcsolódik, még nem elegendő ahhoz, hogy a szolgáltatási irányelv 2. cikke (2) bekezdése d) pontjának hatálya alá tartozzon. ( 22 ) Inkább azt kell vizsgálni, hogy mi a szóban forgó szolgáltatás fő célja. ( 23 ) Ugyanis különbséget kell tenni azon szolgáltatások között, amelyek lényegüket tekintve (vagy szervesen) személyek vagy áruk közlekedési eszközzel egyik helyről a másikra történő szállításának fizikai cselekményéhez kapcsolódnak (például a taxik, betegszállító járművek, valamint a kikötői szolgáltatások ( 24 )), mivel a fő céljuk áruk vagy emberek továbbítása, és azon szolgáltatások között, amelyek csupán járulékosan kapcsolódnak ehhez, mivel más elsődleges céljuk van. ( 25 )

32.

Ez utóbbi kategória magában foglalja az autókölcsönzési szolgáltatásokat, az utazási irodákat és a fogyasztói szolgáltatásokat a turizmus területén, ideértve az idegenvezetést. ( 26 ) Magában foglalja továbbá például a vonatokon nyújtott fedélzeti kiszolgálást, a takarítási vagy az étkeztetési szolgáltatásokat, amelyek noha járulékos jellegűek a vonattal történő személyszállítási szolgáltatásokhoz képest, azokhoz nem kapcsolódnak szervesen. ( 27 ) Az ilyen szolgáltatások nincsenek kizárva a szolgáltatási irányelv hatálya alól. ( 28 )

33.

A Trijber és Harmsen egyesített ügyekre vonatkozó indítványában ( 29 ) Szpunar főtanácsnok kifejtette, hogy az autókölcsönzési szolgáltatások vagy az idegenvezetők ezen irányelv hatálya alá vonása mögött az a logika áll, hogy azok fő célja arra irányul, hogy ezen szolgáltatások igénybe vevői járművet béreljenek, illetve információkat kapjanak egy adott helyről, nem pedig a szállításra. Ugyanezen az alapon arra a következtetésre jutott, hogy az autósiskolák szolgáltatásának fő célja, hogy a szolgáltatást igénybe vevő megtanuljon vezetni, nem pedig az, hogy szállítsák. ( 30 )

34.

Véleményem szerint az alapügy tárgyát képező szolgálatások is ebbe a kategóriába tartoznak. Valójában – az ilyen autósiskolákhoz nagyon hasonló módon – a közlekedési érzékenyítő és újraképző tanfolyamok fő célja, hogy a résztvevőket megtanítsák biztonságosan és felelősségteljesen vezetni, nem pedig az, hogy szállítsák őket.

35.

Erre tekintettel egyetértek a Bizottsággal, a cseh kormánnyal és az AUDICA‑val abban, hogy a szóban forgó tanfolyamok nem tartoznak a „közlekedés területén nyújtott szolgáltatások” közé. A szóban forgó szolgáltatások ennélfogva nem zárhatók ki a szolgáltatási irányelv hatálya alól ezen irányelv 2. cikke (2) bekezdésének d) pontja alapján. ( 31 )

36.

Először is, az ezzel kapcsolatos álláspontomat nem változtatja meg a holland kormány azon érve, amely szerint a szóban forgó tanfolyamokat a szolgáltatási irányelv 2. cikke (2) bekezdése d) pontjának értelmében „közlekedés területén nyújtott szolgáltatásnak” kell tekinteni, mert szervesen kapcsolódnak a vezetői engedély birtoklásához, amely jogi előfeltétele az autók mozgatásának. Egyetértek e kormánnyal abban, hogy a Bíróság legalább egy ítéletben, nevezetesen a Grupo Itevelesa és társai ügyben hozott ítéletében, ( 32 ) úgy tűnik, szélesebb körű jogi tesztet fogadott el annál, mint amit a fenti 30. és 31. pontban ismertettem, és a „közlekedés területén nyújtott szolgáltatások” fogalmába belefoglalta a járművek fizikai mozgatásának „előfeltételét”. E meghatározásra alapozva arra a következtetésre jutott, hogy a „közlekedés területén nyújtott szolgáltatások” fogalmába beletartozik a gépjárművek műszaki vizsgálatával kapcsolatos tevékenység, amely a közlekedési szolgáltatásból álló főtevékenység gyakorlásának előzetes és elengedhetetlen feltételét képezi, ( 33 ) máskülönben e tevékenység jogellenes lehet.

37.

Ezzel együtt még ezen ítélet fényében sem gondolom, hogy annak megítélésében, hogy valamely szolgáltatás „közlekedés területén nyújtott szolgáltatásnak” tekintendő‑e, döntő jelentőségű lenne az a tény, hogy valamely szolgáltatás kapcsolódik vagy akár „szervesen kapcsolódik” a vezetői engedély birtoklásához. Véleményem szerint a vezetői engedély megszerzése vagy megtartása különbözik a gépjárművek műszaki vizsgálatától. Arra a jogszerű módra vonatkozik, ahogyan valamely magányszemély egy közlekedési eszközt használhat, ( 34 ) és mint ilyen, nem magához a gépjárműhöz, hanem a magánszemélyhez kapcsolódik, míg a gépjárművek műszaki vizsgálatával foglalkozó központok tevékenysége a gépjárművön közvetlenül elvégzett vizsgálatokból áll (mint az adott gépjármű fizikai mozgatásának jogi előfeltétele).

38.

Ennek alapján azon az állásponton vagyok, hogy az alapügyben szereplő helyzet eltér attól, amely a Grupo Itevelesa és társai ügyben hozott ítélethez vezetett. ( 35 ) Ezért az azon ítéletben választott bírói megoldás a jelen ügyben nem alkalmazható.

39.

Másodszor, nem győz meg a spanyol kormány érve sem, amely szerint a „közlekedés területén nyújtott szolgáltatás” fogalmát az EUMSZ 91. cikk (1) bekezdésére tekintettel kell értelmezni. E kormány szerint a szóban forgó tanfolyamok „közlekedés területén nyújtott szolgáltatások”, mert az e rendelkezés értelmében vett „közlekedés biztonságát javító intézkedésnek” minősülnek. Számomra azonban meglehetősen nyilvánvaló, hogy az EUMSZ 91. cikk (1) bekezdése mögött meghúzódó cél a „közös közlekedéspolitikai keret” (amelyet az EUMSZ 90. cikk is említ) részét képező különböző szempontok listájának összeállítása, és – ebben az összefüggésben – azon különböző intézkedések részletezése, amelyeket az uniós jogalkotó elfogadhat (többek között a „közlekedés területén nyújtott szolgáltatások” szabályozása érdekében). A spanyol kormány érvelésével ellentétben e rendelkezés célja tehát nem annak meghatározása, hogy mi minősül „közlekedés területén nyújtott szolgáltatásnak”.

40.

Mindenesetre úgy vélem, hogy a spanyol kormány által javasolt értelmezés, amely szerint a közúti biztonság javítását célzó bármely intézkedés szükségszerűen „közlekedés területén nyújtott szolgáltatásnak” minősül, távol áll a Bíróság ítélkezési gyakorlatában alkalmazott értelmezéstől, amely – amint azt már fentebb kifejtettem – arra összpontosít, hogy az adott szolgáltatás „fő célja” az áruk vagy személyek szállítása‑e.

41.

E kérdések tisztázása, továbbá annak kifejtése után, hogy miért vélem úgy, hogy a szóban forgó tanfolyamok tartása nem esik a szolgáltatási irányelv 2. cikke (2) bekezdésének d) pontjában foglalt kizárás („közlekedés területén nyújtott szolgáltatások”) hatálya alá, most megpróbálom eloszlatni a kérdést előterjesztő bíróság arra vonatkozó kétségeit, hogy az a körülmény, amely szerint az ilyen tanfolyamokat közszolgáltatási koncesszió formájában kell biztosítani, hatással van‑e a szolgáltatási irányelv 9–13. cikkének alkalmazhatóságára.

42.

Emlékeztetek arra, hogy a szolgáltatási irányelv 9. cikkének (3) bekezdése lényegében előírja, hogy az ezen irányelv 9–13. cikke „nem alkalmazható az engedélyezési rendszerek olyan elemeire, amelyeket közvetlenül vagy közvetetten más [uniós] eszközök szabályoznak”, mint például a 2014/23 irányelv. ( 36 ) Következésképpen, ha az alapügyben szereplő tanfolyamok a 2014/23 irányelv hatálya alá tartoznának, akkor ki volnának zárva a szolgáltatási irányelv 9–13. cikkének alkalmazási köréből. Véleményem szerint ugyanakkor továbbra is ezen irányelv többi vonatkozó rendelkezésének hatálya alá tartoznának ( 37 ) (vagyis a szolgáltatási irányelv valamennyi vonatkozó rendelkezésének hatálya alá a 9–13. cikk kivételével). ( 38 )

43.

Megjegyzem, hogy a 2014/23 irányelv alkalmazásához több egyidejű feltételnek kell teljesülnie.

44.

Először is, a szóban forgó szolgáltatást „koncesszióként” kell megszervezni. ( 39 ) Ezen irányelv értelmében a „szolgáltatási koncesszió”„írásbeli visszterhes szerződés, amelynek keretében egy vagy több ajánlatkérő szerv vagy közszolgáltató ajánlatkérő egy vagy több gazdasági szereplőt megbíz bizonyos […] szolgáltatások nyújtásával és kezelésével, amelynek esetében a megbízásért járó ellenszolgáltatás vagy kizárólag a szerződés tárgyát képező szolgáltatás hasznosítási joga, vagy ez a jog pénzbeli ellenszolgáltatással kiegészülve.” ( 40 ) A Bíróság tisztázta, hogy az ilyen szerződést többek között olyan helyzet jellemzi, amelyben egyfelől bizonyos szolgáltatás hasznosításának a jogát az ajánlatkérő átruházza a koncesszió jogosultjára, másfelől pedig az utóbbi bizonyos gazdasági szabadsággal rendelkezik arra, hogy e jog hasznosítási módját meghatározza, és így egyidejűleg nagymértékben viseli az e hasznosításához kapcsolódó kockázatokat. ( 41 )

45.

A jelen ügyben valamennyi fél és érdekelt fél, valamint a kérdést előterjesztő bíróság azon az állásponton van, hogy a szóban forgó tanfolyamokat közszolgáltatási koncesszióként kell nyújtani (minden földrajzi zónára egyet), amelynek következtében az alapeljárásban szereplő helyzet a 2014/23 irányelv értelmében vett közszolgáltatási koncessziókat érint. Egyetértek. A fenti 13. és 14. pontból ugyanis az következik, hogy az alapeljárásban szóban forgó szerződések egy meghatározott szolgáltatás nyújtására vonatkoznak, és a szóban forgó tanfolyamok lebonyolításához való jognak az ajánlatkérőről az egyes koncessziós jogosultakra történő átruházására irányulnak (látszólag az üzemeltetéssel vonatkozó kockázatokkal együtt).

46.

Másodszor, a koncesszió kiírásának vagy odaítélésének 2014. április 17. utáni időpontra kell esnie, máskülönben ki van zárva a 2014/23 irányelv időbeli hatálya alól. ( 42 ) A nemzeti bíróság feladata megítélni, hogy a rendelkezésére álló tények alapján e követelmény teljesül‑e. ( 43 ) Ettől a kérdéstől eltekintve megjegyzem, hogy a spanyol kormány, valamint a CNAE és társai azt az álláspontot képviselik, hogy a 2014/23 irányelv az időbeli hatály tekintetében egy másik (eltérő) oknál fogva nem alkalmazandó. Azt állítják ugyanis, hogy a 2014/23 irányelv nemzeti jogba való átültetésének határideje 2016 februárja volt, és hogy az alapeljárásban szereplő koncessziókat e határidő lejárta előtt pályázták meg, akkor, amikor a korábban alkalmazandó nemzeti szabályozási rendszer még hatályban volt, és ezt az irányelvet nem ültették át a nemzeti jogba.

47.

E tekintetben emlékeztetek arra, hogy egy olyan közbeszerzésre vonatkozó ügyben, amelyben egy ajánlatot a vonatkozó irányelv átültetésére nyitva álló határidő lejárta és ezen irányelvnek a nemzeti jogba való átültetése előtt kizártak a szerződés odaítélésére irányuló eljárásból, a Bíróság már megállapította, hogy ezen irányelv alkalmazása „ellentmondana a jogbiztonság elvének”, mivel az uniós jogot állítólagosan sértő határozatot ezen időpont előtt hozták meg. ( 44 )

48.

Úgy gondolom, hogy a jelen ügyben hasonló érvelést lehet alkalmazni. Ennélfogva hajlok arra, hogy egyetértsek a spanyol kormánnyal, valamint CNAE és társaival (a nemzeti bíróság vizsgálatának függvényében) abban, hogy a 2014/23 irányelv az időbeli hatályára tekintettel nem alkalmazandó az alapeljárásban szereplőhöz hasonló helyzetre, mivel a vonatkozó tényállás időpontjában ezen irányelv átültetésének határideje még nem járt le, és mivel azt ténylegesen nem ültették át a nemzeti jogba.

49.

Harmadszor, a koncesszió értékének el kell érnie vagy meg kell haladnia egy bizonyos értékhatárt. ( 45 ) A vonatkozó időpontban ezt az értéket 5186000 euróban határozták meg. ( 46 ) Szintén a nemzeti bíróság feladata annak meghatározása, hogy a rendelkezésre bocsátott információk alapján teljesült‑e ez a követelmény. Megjegyzem azonban, hogy a CNAE és társai, a spanyol kormány és a Bizottság által a tárgyaláson szolgáltatott információk szerint az alapeljárásban szereplő szerződés értéke e küszöb alatt van. A spanyol kormány kifejtette, hogy meghirdetésének idején a szerződés értéke 1285000 euró volt. Ez az összeg pedig jelentősen elmarad az 5186000 eurós küszöbértéktől.

50.

Ezen információk fényében számomra úgy tűnik, hogy mivel a szóban forgó tanfolyamok tartására vonatkozó szerződések (i) megkötésére a 2014/23 irányelv átültetésére nyitva álló határidő lejárta előtt került sor, és (ii) jóval az ezen irányelv által rögzített küszöbérték alatt maradnak, ki vannak zárva ezen jogi eszköz időbeli és tárgyi hatálya alól. Véleményem szerint ebből az következik, hogy a szolgáltatási irányelv 9–13. cikkének alkalmazását az alapeljárásban szereplőhöz hasonló helyzetek vonatkozásában nem lehet kizárni azon az alapon, hogy az ilyen helyzetre a 2014/23 irányelv irányadó.

51.

Ezzel együtt meg kell vizsgálnom, hogy a szolgáltatási irányelv 9–13. cikke alkalmazásának feltételei teljesülnek‑e az alapügyben szereplőhöz hasonló helyzetben. E tekintetben megjegyzem, hogy e rendelkezések meghatározott típusú, nevezetesen olyan eljárásokra alkalmazandók, amelyek „engedélyezési rendszereknek” minősíthetők. Így megvizsgálom, hogy az alapeljárásban szóban forgó eljárás ebbe a kategóriába sorolható‑e.

52.

E tekintetben emlékeztetek arra, hogy ezen irányelv 4. cikkének (6) bekezdése szerint „engedélyezési rendszer” bármely eljárás, amely alapján a szolgáltatónak vagy a szolgáltatás igénybe vevőjének ténylegesen lépéseket kell tennie azért, hogy az illetékes hatóságtól a szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultságra vagy annak gyakorlására vonatkozóan formális vagy közvetett határozatot szerezzen.

53.

Ezenfelül a szolgáltatási irányelv (39) preambulumbekezdése szerint az „engedélyezési rendszer” fogalma magában foglalja a koncessziók kibocsátásának közigazgatási eljárásait ( 47 ) (kivéve azokat, amelyek az alapeljárásban vizsgált eljárásoktól eltérően a 2014/23 irányelv hatálya alá tartoznak). ( 48 )

54.

Amint azt már a fenti 45. pontban megállapítottam, az alapeljárás az illetékes hatóságok által kibocsátott, olyan gépjárművezetőknek tartott közlekedési érzékenyítő és újraképző tanfolyamok tartásáról szóló koncessziókra vonatkozik, akik gépjárművezetői engedélyükről pontokat veszítettek. Ezek a koncessziók olyan alakszerű aktusok, amelyeket a szolgáltatóknak meg kell szerezniük a nemzeti hatóságoktól ahhoz, hogy gazdasági tevékenységüket gyakorolhassák. ( 49 ) Ennélfogva azok a szolgáltatási irányelv rendelkezéseinek értelmében vett „engedélyezéseknek” minősíthetők.

55.

Ennek megfelelően úgy vélem, hogy a jelen ügyben alkalmazni kell a szolgáltatási irányelv 9–13. cikkét. ( 50 )

56.

A fenti megfontolások összességéből az következik, hogy a szolgáltatási irányelv III. fejezetét, beleértve annak 9–13. cikkét, alkalmazni kell az alapügy tényállására. Az alapügyben szóban forgó koncessziók az e rendelkezések értelmében vett „engedélyezési rendszer” részét képezik. Továbbá nem vonatkoznak az ezen irányelv 2. cikke (2) bekezdésének d) pontjában foglalt kizárás hatálya alá tartozó „közlekedés területén nyújtott szolgáltatásokra”.

57.

Rátérve arra a kérdésre, hogy összeegyeztethető‑e az alapügy tárgyát képezőhöz hasonló nemzeti intézkedés a szolgáltatási irányelv rendelkezéseivel, kifejtem, hogy véleményem szerint miért korlátozza az ilyen intézkedés a szolgáltatók letelepedési szabadságát, amely nem egyeztethető össze az ezen irányelv III. fejezetének (9–15. cikkének) követelményeivel.

58.

Mielőtt ezekbe a kérdésekbe belemélyednék, két előzetes megjegyzést szeretnék tenni.

59.

Először is, hangsúlyozni kívánom, hogy a tárgyaláson a felek és az érdekelt felek megvitatták, hogy az alapügyben szereplő szolgáltatások az EUMSZ 49. cikkre vonatkozó ítélkezési gyakorlat szerinti „határokon átnyúló elemet” tartalmaznak. ( 51 ) E tekintetben csak annyit mondanék, hogy ugyan az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében a Szerződés alapvető szabadságokra vonatkozó rendelkezései „nem alkalmazandók olyan helyzetekre, amelyek valamennyi összetevője egyetlen tagállam területére korlátozódik” ( 52 ), vita folyik arról, hogy szükség van‑e határokon átnyúló elem meglétére is ahhoz, hogy a Bíróság megválaszolhassa a szolgáltatási irányelv értelmezésére vonatkozó kérdéseket. ( 53 ) A Bíróság azonban eldöntött a vitát, és kifejtette, hogy a szolgáltatási irányelv III. fejezetének rendelkezéseit úgy kell értelmezni, hogy azok olyan helyzetre is alkalmazhatók, amelynek összes releváns vonatkozása kizárólag egyetlen tagállamot érint. ( 54 ) Így a határokon átnyúló elem megléte nem szükséges annak értékeléséhez, hogy az alapügy tárgyát képezőhöz hasonló nemzeti intézkedés összeegyeztethető‑e a szolgáltatási irányelv III. fejezetének rendelkezéseivel.

60.

Ennek megfelelően véleményem szerint akkor is értékelhető az, hogy az alapügy tárgyát képezőhöz hasonló intézkedés összeegyeztethető‑e a szolgáltatási irányelv III. fejezetének rendelkezéseivel, ha megállapítást nyer, hogy az ilyen intézkedés valamennyi összetevője egyetlen tagállam területére korlátozódik, amit a nemzeti bíróságoknak kell ellenőrizniük. ( 55 )

61.

Másodszor, szeretnék némi pontosítást adni a szolgáltatási irányelv 9–13. cikke és 15. cikke közötti kapcsolatra vonatkozóan. E tekintetben megjegyzem, hogy ezen irányelv 9. cikke megakadályozza, hogy a tagállamok „engedélyezési rendszerekhez” folyamodjanak, kivéve, ha ezek a rendszerek hátrányos megkülönböztetéstől mentesek, azokat közérdeken alapuló kényszerítő indok támasztja alá, és e közérdekű céllal arányosak. Ezt a kritériumrendszert a szolgáltatási irányelv 10. cikkének (2) bekezdése hasonló tartalommal átveszi, valamint ezen irányelv 10. cikkének (4) bekezdése is tartalmazza, amelyet a Bíróság úgy értelmezett, ( 56 ) hogy az engedélyezési rendszereknek általánosságban lehetővé kell tenniük a szolgáltatók számára, hogy tevékenységüket az adott ország teljes területén gyakorolják, kivéve, ha e terület bizonyos részére vonatkozó korlátozás hátrányos megkülönböztetéstől mentes, azt közérdeken alapuló kényszerítő indok támasztja alá, és az arányos. E három feltételre a szolgáltatási irányelv 15. cikkének (3) bekezdése is kifejezetten hivatkozik.

62.

A szolgáltatási irányelv 9–13. cikke kifejezetten az engedélyek kibocsátására vonatkozó nemzeti rendszerek által teljesítendő feltételekkel foglalkozik, míg ezen irányelv 15. cikkének (3) bekezdése a nemzeti követelményeknek az ezen irányelvvel való összeegyeztethetőségét célozza, ideértve a szolgáltatókra általánosabb értelemben előírt területi és mennyiségi korlátozásokat is. Egyértelmű azonban, hogy van bizonyos fokú átfedés e különböző rendelkezések között. A Bíróság lényegében úgy határozott, hogy ezen irányelv 10. cikkének (4) bekezdése szintén kizárja az olyan „engedélyezési rendszert”, amely „területi korlátozást” ír elő a gazdasági tevékenységüket letelepíteni kívánó szolgáltatókra, és amely összeegyezhetetlen ezen irányelv 15. cikkének (3) bekezdésével, ( 57 ) és fordítva.

63.

A jelen ügyben a felek és az érdekelt felek megjegyzéseiket és beadványaikat arra a kérdésre összpontosították, hogy az alapügy tárgyát képezőhöz hasonló intézkedés összeegyeztethető‑e a szolgáltatási irányelv 15. cikkének (3) bekezdésével. A következő szakaszokban ezért arra a kérdésre összpontosítok, hogy egy ilyen intézkedés megfelel‑e az említett rendelkezés követelményeinek.

64.

E tekintetben elsőként azon okokat jelölöm meg, amelyek miatt véleményem szerint ez az intézkedés az ezen irányelv 15. cikke (2) bekezdésének a) pontja értelmében vett olyan „követelménynek” minősül, amely korlátozza a letelepedés szabadságát. (1). Ezután megvizsgálom, hogy az ilyen korlátozás (i) hátrányos megkülönböztetéstől mentes‑e, (ii) „közérdeken alapuló kényszerítő indok” támasztja‑e alá, és (iii) arányos‑e, a szolgáltatási irányelv 15. cikke (3) bekezdésében meghatározott feltételekkel összhangban. Kifejtem, hogy álláspontom szerint miért van ok kételkedni abban, hogy az ilyen intézkedés megfelel az „arányosság” követelményének. (2). Néhány szót szólók arról is, hogy a szóban forgó kurzusok az általános gazdasági érdekű szolgáltatások jellemzőivel bírnak (3).

65.

Ahhoz, hogy az alapügy tárgyát képezőhöz hasonló intézkedés összeegyeztethetőségét a szolgáltatási irányelv 15. cikkének (3) bekezdésében rögzített kritériumok fényében értékeljem, először is meg kell állapítani, hogy az ilyen intézkedés az ezen irányelv 15. cikkének (2) bekezdésében felsorolt, és az ezen irányelv 4. cikke (7) bekezdésének fényében értelmezett „követelmények” valamely kategóriájába tartozik‑e, amely utóbbi rendelkezés előírja többek között, hogy „bármely olyan kötelezettség, tilalom, feltétel vagy korlátozás, amelyet a tagállamok törvényi, rendeleti vagy közigazgatási rendelkezései írnak elő, vagy amelyek a joggyakorlatból […] erednek”„követelménynek” tekintendő.

66.

Az iratokban közölt információk alapján úgy tűnik számomra, az AUDICA fő kifogása az alapeljárásban vitatott intézkedéssel kapcsolatban nem pusztán arra a körülményre vonatkozik, hogy a szóban forgó szolgáltatások nyújtását közszolgáltatási koncesszió formájában kell odaítélni, hanem legfőképpen arról szól, hogy az ország teljes területén (Katalónia és Baszkföld kivételével) előzetesen kijelölt öt földrajzi régió mindegyikében a koncesszió egyetlen jogosultja nyújthatja a szóban forgó szolgáltatásokat.

67.

E tekintetben megjegyzem, hogy a szolgáltatási irányelv 15. cikke (2) bekezdésének a) pontja valamely szolgáltatási tevékenység gyakorlásának „területi korlátozását” kifejezetten az ezen irányelv 4. cikke 7. pontjának értelmében vett „követelmények” közé sorolja, amelyek a szolgáltatók letelepedési szabadságát befolyásoló feltételeknek minősülnek. ( 58 )

68.

Amint azt e rendelkezés kimondja, ilyen korlátozások különösen akkor állnak fenn, ha valamely nemzeti intézkedés korlátozza egy adott tagállamban (vagy egy adott tagállamon belüli meghatározott területen) letelepedésre jogosult gazdasági szereplők számát (mennyiségi korlátozások), vagy ha megköveteli a szolgáltatók közötti legkisebb földrajzi távolság betartását (területi korlátozások). ( 59 ) A bíróság kifejtette, hogy „területi korlátozás” áll fenn olyan helyzetben is, amelyben a nemzeti szabályozás az iparűzési engedélyt minden tekintetben adott földrajzi területre ( 60 ) vagy a kereskedelmet bizonyos földrajzi zónákra korlátozza. ( 61 )

69.

A jelen ügyben a kérdést előterjesztő bíróság (valamennyi fél és érdekelt fél egyetértése mellett) jelzi, hogy a vitatott intézkedés alapján Spanyolország területét (Katalónia és Baszkföld kivételével) öt földrajzi zónára osztják, és egyetlen szervezet (a közszolgáltatási koncesszió odaítéléséről szóló közbeszerzési eljárásban nyertes vállalkozó) jogosult közlekedési érzékenyítő és újraképző tanfolyamok tartására a vonatkozó területen. ( 62 ) E szervezet kizárólagos ellenőrzést gyakorol azon terület felett, amelynek vonatkozásában a közszolgáltatási koncesszió jogosultja, míg a többi szolgáltató számára ténylegesen megtiltják a kérdéses szolgáltatások ugyanabban a zónában való nyújtását.

70.

Még ha az alapügy tárgyát képezőhöz hasonló intézkedés nem is akadályoz meg valamely szolgáltatót abban, hogy részt vegyen a közlekedési érzékenyítő és újraképző tanfolyamok piacán a közszolgáltatási koncesszió odaítélése vonatkozásában lefolytatott eljárásban, mégis korlátozza azt, hogy hány szolgáltató gyakorolhatja ezt a jogot (egy‑egy mind az öt előzetesen kijelölt földrajzi zónában), továbbá azt, hogy hol gyakorolhatják azt.

71.

Ebből következik, hogy álláspontom szerint az ilyen intézkedés a szolgáltatási irányelv 15. cikke (2) bekezdésének a) pontja értelmében mennyiségi és területi korlátozásnak is minősül. ( 63 ) Mint ilyen, korlátozza a letelepedés szabadságát, és az csak akkor megengedett, ha megfelel az ezen irányelv 15. cikkének (3) bekezdésében előírt azon feltételeknek, amelyek vizsgálatára most rátérek.

72.

A szolgáltatási irányelv 15. cikkének (3) bekezdése három feltételt sorol fel, amelynek teljesülnie kell ahhoz, hogy valamely „korlátozás” megengedhető legyen. Közelebbről, e rendelkezés megköveteli, hogy az ilyen korlátozás: (i) állampolgársági alapon való hátrányos megkülönböztetéstől mentes legyen (a 15. cikk (3) bekezdésének a) pontja), (ii) szükséges legyen (azokat közérdeken alapuló kényszerítő indok támassza alá) (a 15. cikk (3) bekezdésének b) pontja) és (iii) arányos legyen (a 15. cikk (3) bekezdésének c) pontja).

73.

A jelen esetben az első két feltétel teljesülésének kérdése számomra nem jelent különösebb nehézséget.

74.

Számomra ugyanis először is egyértelmű, hogy az alapügyben szereplőhöz hasonló korlátozást állampolgárságon alapuló hátrányos megkülönböztetés nélkül kell alkalmazni (15. cikk (3) bekezdés a) pont) (első feltétel).

75.

Másodszor, úgy vélem, hogy az ilyen korlátozást a szolgáltatási irányelv 15. cikke (3) bekezdése a) pontjának értelmében vett, ezen irányelv 4. cikkének (8) bekezdése alapján értelmezett közérdeken alapuló kényszerítő indok támasztja alá (második feltétel).

76.

E tekintetben megjegyzem, hogy a spanyol hatóságok a kérdést előterjesztő bíróság előtt azzal indokolták, hogy az öt kijelölt földrajzi zóna mindegyikében csak egy‑egy jogalany nyújthatja a szóban forgó szolgáltatásokat, hogy az ilyen korlátozás szükséges annak biztosítása végett, hogy a közlekedési érzékenyítő és újraképző tanfolyamok elérhetőek legyenek az egész érintett területen. A spanyol hatóságok szerint azzal, hogy megkönnyíti a közlekedési érzékenyítő és újraképző tanfolyamokhoz való hozzáférést, az alapeljárásban szereplőhöz hasonló intézkedés hozzájárul a közlekedési szabálysértéseket elkövető járművezetők hatékony újraképzéséhez. Összességében tehát ezen intézkedés erősíti a közúti biztonságot.

77.

A szolgáltatási irányelv 4. cikkének (8) bekezdése értelmében vett, ezen irányelv (40) preambulumbekezdésének fényében értelmezett „közúti biztonság” egyike azon közérdeken alapuló kényszerítő indokoknak, amelyek igazolhatják a letelepedés szabadságának korlátozását. Véleményem szerint ezért az alapügy tárgyát képezőhöz hasonló intézkedés, amelynek célja a közúti biztonság javítása, megfelel az említett irányelv 15. cikke (3) bekezdésének b) pontjában foglalt második feltételnek.

78.

Nagyobb kihívást jelent az a kérdés, hogy egy ilyen intézkedés megfelel‑e a harmadik (a szolgáltatási irányelv 15. cikke (3) bekezdésének c) pontjában előírt) feltételnek (arányosság). E tekintetben emlékeztetek arra, hogy e feltétel teljesüléséhez két követelménynek kell teljesülnie. Az intézkedésnek először is megfelelőnek kell lennie, azaz a szolgáltatási irányelv 15. cikke (3) bekezdése c) pontjának szövege szerint alkalmasnak kell lennie a célok teljesítésének biztosítására. Másodszor, az intézkedés nem haladhatja meg az adott cél teljesítéséhez szükséges mértéket. Ha a szóban forgó cél elérése érdekében többféle intézkedés közül lehet választani, a választandó eszközöknek a legkevésbé szabad korlátozniuk az irányelv által biztosított letelepedési szabadságot. ( 64 )

79.

Amint azt a Bíróság megállapította, végső soron az alapeljárásban szereplő tényállás értékelésére egyedül hatáskörrel rendelkező nemzeti bíróság feladata annak meghatározása, hogy valamely intézkedés vonatkozásában teljesülnek‑e ezen két követelmények. ( 65 ) Mindazonáltal a Bíróság, amelynek az a feladata, hogy hasznos választ adjon a kérdést előterjesztő bíróságnak, hatáskörrel rendelkezik arra, hogy az alapeljárás iratai, valamint az elé terjesztett írásbeli és szóbeli észrevételek alapján útmutatást adjon a nemzeti bíróságnak a döntéshez. ( 66 )

80.

Az első követelményt illetően megjegyzem, hogy a Bíróság már korábban is talált területi korlátozásnak minősülő intézkedéseket alkalmasnak a célok teljesítésének biztosítására, ha célja, hogy alkalmazkodjon a lakosság szükségleteihez, lefedje a teljes területet, vagy figyelembe vegye a földrajzilag elszigetelt vagy más módon hátrányos helyzetű régiókat. ( 67 )

81.

Ezen ítélkezési gyakorlat fényében egyetértek a CNAE és társaival, valamint a spanyol kormánnyal abban, hogy amennyiben az alapügy tárgyát képezőhöz hasonló intézkedés garantálja, hogy az érintett területen mind az öt zónában legalább egy gazdasági szereplő felelős a tevékenység elvégzéséért, hozzájárul annak biztosításához, hogy a járművezetők az érintett területen – beleértve a hátrányos helyzetű vagy kevésbé vonzó zónákat is – hozzáférjenek a képzési központokhoz, alkalmas a kitűzött cél elérésére (azaz a „közúti biztonság” előmozdítására azáltal, hogy megkönnyíti a képzési központokhoz való hozzáférést azon gépjárművezetők számára, akik vezetői engedélyükről pontokat veszítettek).

82.

A második követelménnyel összefüggésben(azaz azon kérdést illetően, hogy az alapügy tárgyát képezőhöz hasonló intézkedés meghaladja‑e az adott cél teljesítéséhez szükséges mértéket) ugyanakkor be kell vallanom, vannak kétségeim.

83.

Ugyanis az alapüggyel összefüggésben Spanyolország teljes területét – Katalónia és Baszkföld kivételével – csupán öt zónára kell felosztani. Mind az öt zónában mindössze egy‑egy szolgáltató lehet. Összességében ez azt jelenti, hogy legfeljebb öt szolgáltató nyújthatja a szóban forgó szolgáltatásokat.

84.

Véleményem szerint ez igen jelentős korlátozás a szolgáltatók számát illetően, miközben nem világos, hogy miként lehet az érintett terület mindössze öt (nagy) zónára történő felosztása a legkevésbé korlátozó módja annak, hogy elérhető legyen az oktatási központok megfelelő földrajzi elosztása. Ugyanis további – többek között két központ közötti legnagyobb vagy legkisebb földrajzi távolságra, vagy a működtetendő központok lakosságszámarányos számára vonatkozó – követelmények híján véleményem szerint teljes mértékben lehetséges marad az, hogy minden koncessziós jogosult csak a számára kijelölt zóna legjövedelmezőbb részein nyújtja a szóban forgó szolgáltatásokat, az övezet kevésbé vonzó részeinek kizárásával.

85.

Az ügy irataiból, különösen az AUDICA írásbeli észrevételeiből kiderült számomra, hogy az ajánlattételhez szükséges dokumentáció (cahier des charges) valóban tartalmaz ilyen további követelményeket, többek között az egyes zónákban a lakosságszám arányában létrehozandó központok számára vonatkozóan. Véleményem szerint ez – nem pedig az érintett terület öt zónára való felosztása és a szolgáltatók számának megfelelő korlátozása – akadályozza meg a gazdasági szereplőket abban, hogy tevékenységüket kizárólag olyan területekre összpontosítsák, amelyeket vonzónak tartanak e területek lakóinak javára, és a kevésbé vonzó területek lakóinak kárára, akik kevésbé férnek hozzá e szolgáltatásokhoz. ( 68 )

86.

Összességében számomra úgy tűnik, hogy ha az érintett területet több (kisebb) földrajzi övezetre osztanák (több mint ötre), az nem csupán elegendő közlekedési érzékenyítő és újraképző tanfolyamot biztosítana a teljes érintett területen, de ipso facto azt is lehetővé tenné, hogy a szóban forgó szolgáltatásokat nagyobb számú közszolgáltatási koncessziós jogosult nyújtsa az adott területen. Következésképpen úgy vélem, hogy van a szolgáltatási irányelv 15. cikk (3) bekezdés c) pont értelmében vett „más, ugyanazt az eredményt biztosító, kevésbé korlátozó intézkedés” is.

87.

A fenti megfontolások fényében azon a véleményen vagyok, hogy az alapügy tárgyát képezőhöz hasonló intézkedés nem felel meg a szolgáltatási irányelv 15. cikkének (3) bekezdésében foglalt harmadik feltételnek, amennyiben meghaladja az kitűzött cél eléréséhez szükséges mértéket.

88.

Véleményem szerint az ilyen intézkedést a szolgáltatási irányelv e rendelkezésével összeegyeztethetetlennek kell nyilvánítani A fenti 62 pontban felvázolt megfontolások fényében úgy gondolom, hogy az ilyen intézkedést az említett irányelv 10. cikkének (4) bekezdése is kizárja.

89.

E következtetés levonását követően hangsúlyoznom kell, hogy véleményem szerint nincs szükség annak megállapítására, hogy a szóban forgó szolgáltatásokat nem szabad közszolgáltatási koncesszió keretében nyújtani. Azt gondolom, hogy alapelvként fenn lehet tartani a vonatkozó szerződések közszolgáltatási koncesszióként való odaítélésének kötelezettséget, mindeközben több koncessziós jogosult részvételét téve lehetővé a tevékenységben.

90.

Konkrétan azon a véleményen vagyok, hogy – ellentétben azzal, amit az AUDICA állít – a szóban forgó tanfolyamok biztosítására bevezetett jogi keretnek mindenekelőtt nem kell hasonlónak lennie a vezetői engedély megszerzésére irányuló kurzusok jogi keretéhez, amely engedélyezési rendszer, nem pedig közszolgáltatási koncesszió tárgya.

91.

E tekintetben támogatom a spanyol kormány érveit, amelyek arra adnak magyarázatot, hogy miért kell e két tevékenységet eltérően kezelni. A spanyol kormány amellett érvel (véleményem szerint meggyőzően), hogy a vezetői engedély megszerzésének céljával tartott tanfolyamok két vonatkozásban térnek el azon tanfolyamoktól, amelyeket gépjárművezetők számára terveztek, hogy visszaszerezhessék a vezetői engedélyük vonatkozásában elveszített pontjaikat: először is, nem olyan személyekre irányulnak, akik közlekedési szabálysértést követtek el, másodszor olyan vizsgára való felkészülés során zajlanak, amelyeket közvetlenül az illetékes hatóságok tartanak, ami azt jelenti, hogy ezek a hatóságok minden esetben ellenőrizhetik, hogy ki kell‑e adni a vezetői engedélyt, vagy sem. Nem létezik ezzel egyenértékű vizsga a vezetői engedély vonatkozásában közlekedési szabálysértések miatt elveszített pontok visszaszerzésére. Ezért szükséges, hogy a hatóságok nagyobb ellenőrzést gyakoroljanak a szóban forgó tanfolyamok lebonyolítása felett.

92.

Hozzá kell tennem, hogy mindenesetre az a mód, ahogyan valamely tagállamon belül két különböző szolgáltatás megszervezhető, véleményem szerint a nemzeti szabályozás koherenciájának kérdését érinti. Nem döntő jelentőségű, hogy a két szolgáltatás közül csak az egyikre vonatkozó intézkedés összeegyeztethető‑e a szolgáltatási irányelv 15. cikkének (3) bekezdésében előírt feltételekkel.

93.

Utolsó megjegyzésként szeretném kifejteni, hogy véleményem szerint az a körülmény, hogy a szóban forgó tanfolyamok nyújtása esetlegesen az EUMSZ 14. cikk és az EUMSZ 106. cikk (2) bekezdése értelmében vett általános gazdasági érvényű szolgáltatásnak ( 69 ) minősíthető, miért nem befolyásolja azt a következtetést, amelyet az imént vontam le arra vonatkozóan, hogy az alapügy tárgyát képezőhöz hasonló intézkedés összeegyeztethető‑e a szolgáltatási irányelv 15. cikkének (3) bekezdésével.

94.

Ezzel kapcsolatban először is emlékeztetek arra, hogy a szolgáltatási irányelv értelmében a szolgáltatások csak akkor tekinthetők általános gazdasági érdekű szolgáltatásnak, ha azokat „az érintett tagállam által a szolgáltatóra bízott valamely közérdekű feladat” megvalósításának keretében nyújtják. ( 70 ) Az ilyen „különleges feladat” fennállásának bizonyítása a tagállamokra hárul. Ugyanis a tagállamok széles mérlegelési jogkörrel rendelkeznek általános gazdasági érdekű szolgáltatásaik hatókörének és megszervezésének meghatározásában, különös tekintettel a nemzeti politikájukhoz kapcsolódó célokra. ( 71 )

95.

Másodszor megjegyzem, hogy amennyiben a nemzeti bíróságok feladata lenne annak megállapítása, hogy a szóban forgó tanfolyamok nyújtása általános gazdasági érvényű szolgáltatásnak minősül‑e, az ilyen szolgáltatások a szolgáltatási irányelv 15. cikke (4) bekezdésének ( 72 ) hatálya alá tartoznának, amiből következően az alapeljárás tárgyát képező intézkedés uniós joggal való összeegyeztethetőségét az e rendelkezésben foglalt különös szabály fényében kellene értékelni.

96.

Ez a különös szabály lényegében előírja, hogy ezen irányelv 15. cikkének (1)–(3) bekezdése az általános gazdasági érdekű szolgáltatások területén hozott jogszabályokra csak annyiban vonatkozik, amennyiben e bekezdések alkalmazása jogilag vagy ténylegesen nem akadályozza az ezekre ruházott különleges feladat teljesítését. ( 73 )

97.

A Bíróság kifejtette, hogy e rendelkezés szövegéből az következik, hogy az általános gazdasági érdekű szolgáltatások nincsenek automatikusan kizárva a szolgáltatási irányelv 15. cikkének hatálya alól. ( 74 ) Ugyanakkor a Bíróság azt is kimondta, hogy ha e rendelkezés (4) bekezdése alkalmazandó, akkor e rendelkezés első három bekezdését úgy kell értelmezni, hogy azokkal nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely az az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokra korlátozást ír elő, ha e korlátozás (i) szükséges ahhoz, hogy valamely konkrét feladat gazdaságilag megvalósítható feltételek mellett legyen ellátható, és (ii) arányos e feladatok ellátásával. ( 75 )

98.

E két követelmény közül az elsőt úgy értelmezem, hogy a szolgáltatási irányelv 15. cikkének (1)–(3) bekezdésében foglalt feltételeket nem lehet alkalmazni, ha ez megakadályozná, hogy az általános gazdasági érdekű szolgáltatásnak minősített feladat gazdaságilag megvalósítható feltételek mellett legyen ellátható.

99.

A jelen ügyben, amennyiben megállapítást nyerne, hogy a szóban forgó tanfolyamok általános gazdasági érdekű szolgáltatásnak minősülnek, ezt az értékelést a nemzeti bíróságnak kellene elvégeznie. Ezzel együtt hajlok arra, hogy a cseh kormánnyal értsek egyet abban, hogy a jelen ügyben a szolgáltatási irányelv 15. cikke (1)–(3) bekezdésének alkalmazása nem akadályozza az alapügy keretében kiosztott konkrét feladat végrehajtását.

100.

Ugyanis, amint azt a fenti 86. pontban jeleztem, azon a véleményen vagyok, hogy az érintett terület felosztása több (kisebb) zónára, mint az öt fennálló földrajzi zóna (ami ennek megfelelően potenciálisan nagyobb számú koncessziós jogosultságot eredményezhet az érintett területen) az, ami valójában hozzájárulna a szóban forgó szolgáltatások kevésbé vonzó területeken történő nyújtásának megkönnyítéséhez. Ez arra enged következtetni, hogy az alapügy tárgyát képezőhöz hasonló intézkedés nem szükséges az adott feladat gazdaságilag életképes feltételek mellett való elvégzéséhez; épp ellenkező a helyzet.

101.

E megfontolások fényében azon az állásponton vagyok, hogy az a körülmény, hogy az alapügy tárgyát képező tevékenység általános gazdasági érdekű szolgáltatásnak minősíthető, semmilyen módon nem érintheti a szolgáltatási irányelv 15. cikke (1)–(3) bekezdésének a jelen ügyre történő alkalmazását.

102.

Következésképpen azt javaslom, hogy a Bíróság a következőképpen válaszoljon a Tribunal Supremo (legfelsőbb bíróság, Spanyolország) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésre: