1.

V rámci projednávané žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce si Tribunal Supremo (Nejvyšší soud, Španělsko) klade otázku, zda je vnitrostátní opatření, podle něhož musí být smlouvy na pořádání kurzů zaměřených na vzdělávání a výcvik v oblasti bezpečnosti silničního provozu, jejichž cílem je umožnit řidičům opětovně získat body na řidičský průkaz, zadávány jako koncese na veřejnou službu, v souladu s unijním právem. V každé z pěti zeměpisných oblastí vymezených pro tento účel na celém území státu (s výjimkou dvou regionů, a sice Katalánska a Baskicka, které podléhají odlišnému režimu) je k dispozici pouze jedna koncese na veřejnou službu. Úspěšný držitel koncese pro jednotlivou oblast je jediným subjektem oprávněným pořádat tyto kurzy v této oblasti.

2.

Podstatou sporu předloženého uvedenému soudu je otázka, zda je takové opatření v rozporu s ustanoveními směrnice o službách ( 2 ), která stanoví obecná ustanovení k usnadnění výkonu základních svobod, jež jsou chráněny článkem 49 SFEU (svoboda usazování) a článkem 56 SFEU (volný pohyb služeb) ( 3 ). Pro zodpovězení této otázky je třeba nejprve určit, zda se uvedená směrnice použije na projednávanou věc.

3.

Stručně řečeno, z níže uvedených důvodů navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na tuto předběžnou otázku kladně. Obávám se však, že vnitrostátní opatření dotčené ve věci v původním řízení omezuje volný pohyb služeb způsobem, který plně nerespektuje požadavky uvedené směrnice.

4.

V bodě 17 odůvodnění směrnice o službách se v podstatě uvádí, že služby obecného hospodářského zájmu (dále jen „SOHZ“) spadají do oblasti působnosti této směrnice, ledaže se jedná o služby v oblasti dopravy.

5.

V bodě 40 odůvodnění směrnice o službách je vysvětleno, že pojetí „naléhavých důvodů obecného zájmu“, na které odkazuje mimo jiné čl. 15 odst. 3 uvedené směrnice, „bylo rozvinuto Soudním dvorem v jeho judikatuře týkající se [článků 49 a 56 SFEU] a může se vyvíjet i dále“. Uvedený pojem zahrnuje řadu důvodů, včetně bezpečnosti silničního provozu.

6.

Článek 2 směrnice o službách, nadepsaný „Oblast působnosti“, v odstavci 1 stanoví, že se tato směrnice vztahuje na služby poskytované poskytovateli usazenými v některém členském státě až na určité výjimky stanovené v čl. 2 odst. 2 této směrnice. Směrnice se podle svého čl. 2 odst. 2 písm. d) nevztahuje na „služby v oblasti dopravy […] spadající do oblasti působnosti [hlavy VI SFEU]“.

7.

Článek 15 směrnice o službách, nadepsaný „Požadavky podléhající hodnocení“, stanoví následující:

„1.   Členské státy posoudí, zda jsou v rámci jejich právního systému uplatňovány některé požadavky uvedené v odstavci 2, a zajistí, aby všechny takové požadavky byly slučitelné s podmínkami stanovenými v odstavci 3. Členské státy přizpůsobí své právní a správní předpisy tak, aby byly slučitelné s těmito podmínkami.

2.   Členské státy posoudí, zda jejich právní systém podmiňuje přístup k činnosti poskytování služeb nebo její výkon splněním kteréhokoliv z těchto nediskriminačních požadavků:

[…]

[…]

3.   Členské státy prověří, zda požadavky uvedené v odstavci 2 splňují tyto podmínky:

4.   Odstavce 1, 2 a 3 se vztahují na právní předpisy v oblasti služeb obecného hospodářského zájmu, pouze pokud použití těchto odstavců právně či fakticky nebrání plnění zvláštní úlohy těchto služeb.

[…]“

8.

Článek 5 odst. 1 písm. b) směrnice 2014/23/EU definuje „koncese na služby“ jako „úplatn[ou] smlouv[u] uzavřen[ou] písemnou formou, kterou jeden nebo více veřejných zadavatelů či zadavatelů svěřuje jednomu nebo více hospodářským subjektům poskytování a řízení […] služeb […], přičemž odpovídající protiplnění spočívá buď výhradně v právu braní užitků vyplývající z poskytování služeb, jež jsou předmětem dané smlouvy, nebo v tomto právu společně s platbou“.

9.

Článek 8 směrnice 2014/23, ve znění platném v rozhodné době, stanovil, že se tato směrnice „vztahuje na koncese, jejichž hodnota je rovna 5186000 EUR nebo je vyšší“.

10.

Směrnice o službách byla do španělského práva provedena zákonem Ley 17/2009, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (zákon 17/2009 o svobodném přístupu k činnosti poskytování služeb a jejím výkonu) ze dne 23. listopadu 2009 ( 5 ). Článek 3 uvedeného zákona stanoví, že „službou“ se rozumí „jakákoli samostatná výdělečná činnost poskytovaná zpravidla za úplatu ve smyslu [článku 57 SFEU]“. Článek 5 uvedeného zákona stanoví, že přístup k činnosti poskytování služeb může podléhat povolení, jsou-li splněny tři podmínky: podmínka zákazu diskriminace, nezbytnosti a přiměřenosti.

11.

Podle Ley 17/2005, por la que se regula el permiso y la licencia de conducción por puntos y se modifica el texto articulado de la ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial (zákon 17/2005, kterým se řídí bodové hodnocení řidičských průkazů a řidičských oprávnění a mění zákon o dopravě, provozu motorových vozidel a bezpečnosti silničního provozu) ze dne 19. července 2005 ( 6 ) musí být smlouva na pořádání kurzů zaměřených na opětovné získání bodů na řidičský průkaz zadávána prostřednictvím koncese na veřejnou službu, a to v souladu s ustanoveními právních předpisů upravujících zakázky zadávané orgány veřejné správy.

12.

Orden INT/2596/2005, por la que se regulan los cursos de sensibilización y reeducación vial para los titulares de un permiso o licencia de conducción (vyhláška INT/2596/2005, kterou se řídí kurzy zaměřené na vzdělávání a výcvik držitelů řidičských průkazů a řidičských oprávnění v oblasti bezpečnosti silničního provozu) ze dne 28. července 2005 ( 7 ) provádí zákon 17/2005. Bod 12 této vyhlášky stanoví, že „[k]ontrola a inspekce kurzů zaměřených na vzdělávání a výcvik v oblasti bezpečnosti silničního provozu se provádí v souladu s technickými požadavky uvedenými ve smlouvě o správní koncesi“.

13.

Dirección General de Tráfico (Úřad pro silniční dopravu, Španělsko) oznámil v roce 2014 zahájení zadávacího řízení „Koncese na pořádání kurzů zaměřených na vzdělávání a výcvik v oblasti bezpečnosti silničního provozu pro účely opětovného získání bodů na řidičské průkazy: 5 položek“. Tyto kurzy byly určeny pro řidiče, kteří ztratili body na řidičském průkazu v důsledku spáchání dopravních přestupků.

14.

Pro účely tohoto zadávacího řízení bylo území státu (s výjimkou Katalánska a Baskicka) rozděleno na pět oblastí, z nichž každé odpovídala jedna z položek zadávacího řízení. Pro každou položku byla k dispozici pouze jedna smlouva a každá smlouva musela být zadána jako koncese na veřejnou službu. Úspěšný uchazeč u každé jednotlivé položky by se stal jediným subjektem oprávněným pořádat dotčené kurzy v příslušné oblasti.

15.

Zadávací řízení bylo napadeno Asociación Unión para la Defensa de los Intereses Comunes de las Autoescuelas (AUDICA) (Sdružení na ochranu společných zájmů autoškol (dále jen „sdružení AUDICA“), Španělsko) před Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (Ústřední správní soud pro přezkum veřejných zakázek, Španělsko). Sdružení AUDICA tvrdilo, že skutečnost, že smlouvy musely mít podobu koncese na veřejné služby, je v rozporu volným pohybem služeb.

16.

Účastníky uvedeného řízení byl Abogado del Estado (právní zástupce státu, Španělsko), jednající za Úřad pro silniční dopravu, který vystupoval v postavení žalovaného, jakož i sdružení podniků, které sestávalo z Confederación Nacional de Autoescuelas (CNAE) a dalších tří subjektů (FORMASTER, ECT a ITT), které vystupovaly v tomto řízení v postavení spolužalovaných (dále jen „sdružení podniků“ nebo „CNAE a další“). Sdružení podniků v zadávacím řízení uspělo.

17.

Rozhodnutím ze dne 23. ledna 2015 Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (Ústřední správní soud pro přezkum veřejných zakázek) zamítl žalobu sdružení AUDICA. Sdružení AUDICA podalo proti tomuto rozhodnutí opravný prostředek k senátu pro sporná správní řízení Audiencia Nacional (Vrchní soud s celostátní působností, Španělsko).

18.

Rozsudkem ze dne 28. listopadu 2018 Audiencia Nacional (Vrchní soud s celostátní působností) prostřednictvím svého senátu pro sporná správní řízení vyhověl opravnému prostředku sdružení AUDICA a zrušil rozhodnutí Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (Ústřední správní soud pro přezkum veřejných zakázek) i zadávací řízení. Konstatoval, že pořádání dotčených kurzů má znaky služby obecného hospodářského zájmu (SOHZ) ve smyslu článku 14 SFEU ( 8 ). Kromě toho uvedl, že požadavek, aby byly tyto kurzy pořádány v rámci koncese na veřejné služby, je přehnaný a neodůvodněný, neboť existují jiné metody, které by správním orgánům umožnily dosáhnout stanovených cílů, aniž by nepřiměřeně omezovaly hospodářskou soutěž mezi potenciálními poskytovateli služeb.

19.

Právní zástupce státu a sdružení podniků podali proti rozsudku senátu pro sporná správní řízení Audiencia Nacional (Vrchní soud s celostátní působností) kasační opravný prostředek k Tribunal Supremo (Nejvyšší soud, Španělsko). Uvedený soud měl pochybnosti o výkladu několika ustanovení unijního práva, a proto se rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:

„Je vnitrostátní právní předpis, podle něhož musí být pořádání kurzů zaměřených na vzdělávání a výcvik v oblasti bezpečnosti silničního provozu za účelem opětovného získání bodů na řidičský průkaz zadáváno prostřednictvím koncese na veřejnou službu, slučitelný se [směrnicí o službách], nebo případně s jinými předpisy či zásadami práva Evropské unie?“

20.

V projednávané věci byla písemná vyjádření předložena CNAE a dalšími, sdružením AUDICA, českou, španělskou a nizozemskou vládou a Evropskou komisí. Tito zúčastnění, s výjimkou české vlády, rovněž na jednání konaném dne 1. června 2022 přednesli ústní vyjádření.

21.

Podstatou otázky předkládajícího soudu je, zda je s ustanoveními směrnice o službách slučitelné opatření, podle něhož musí být pořádání kurzů zaměřených na vzdělávání a výcvik řidičů, kteří ztratili body na svůj řidičský průkaz v důsledku spáchání dopravních přestupků, v oblasti bezpečnosti silničního provozu zadáváno jako koncese na veřejnou službu, přičemž pouze jeden držitel koncese smí pořádat takové kurzy v některé z pěti předem vymezených zeměpisných oblastí vnitrostátního území (s výjimkou Katalánska a Baskicka).

22.

Jak je uvedeno výše v bodě 2, směrnice o službách stanoví obecná ustanovení k usnadnění výkonu základních svobod, které jsou chráněny článkem 49 a 56 SFEU. Tyto dvě svobody se týkají odlišných aspektů výkonu hospodářské činnosti. Svoboda usazování, jak je vymezena v článku 49 SFEU, se uplatní v případě, že hospodářský subjekt hodlá skutečně vykonávat hospodářskou činnost prostřednictvím stálé provozovny a na dobu neurčitou, zatímco volný pohyb služeb zakotvený v článku 56 SFEU pokrývá veškerá plnění, která nejsou nabízena takovým stálým a trvalým způsobem ze sídla v členském státě, ve kterém jsou poskytována ( 9 ). V této souvislosti se kapitola III směrnice o službách (články 9 až 15) vztahuje ke svobodě usazování, zatímco kapitola IV (články 16 až 21) této směrnice se týká volného pohybu služeb.

23.

Již od počátku považuji za zřejmé, že se taková činnost, jako je činnost dotčená ve věci v původním řízení, která je „službou“ ve smyslu čl. 4 bodu 1 směrnice o službách ( 10 ), týká stálé provozovny a má být vykonávána po neurčitou dobu. Slučitelnost sporného vnitrostátního opatření s unijním právem je tudíž třeba posoudit z hlediska pravidel týkajících se svobody usazování (kapitola III směrnice o službách), a nikoliv z hlediska pravidel týkajících se volného pohybu služeb (kapitola IV uvedené směrnice), pokud tedy bude stanoveno, že se uvedená směrnice v projednávané věci použije ( 11 ).

24.

V tomto ohledu dodávám, že podle ustálené judikatury Soudního dvora musí být každé vnitrostátní opatření v oblasti, která byla na úrovni Unie plně harmonizována, posuzováno nikoli s ohledem na ustanovení primárního práva, nýbrž s ohledem na ustanovení tohoto harmonizačního opatření ( 12 ). Pokud jde o kapitolu III směrnice o službách, Soudní dvůr již konstatoval, že články 9 až 14 této směrnice provádějí v souvislosti se službami spadajícími do jejich působnosti úplnou harmonizaci ( 13 ). Mám za to, že totéž platí i pro článek 15, který je rovněž součástí uvedené kapitoly ( 14 ). Jestliže tedy bude konstatováno, že se v projednávané věci směrnice o službách použije, bude podle mého názoru dostačující, aby byla slučitelnost vnitrostátního opatření dotčeného ve věci v původním řízení posouzena výhradně s ohledem na ustanovení této směrnice, aniž bude nutné analyzovat problematiku rovněž s ohledem na článek 49 SFEU ( 15 ).

25.

S ohledem na výše uvedené poznamenávám, že předkládající soud má pochybnosti ve dvou směrech, a to, zda se směrnice o službách a zejména její články 9 až 13 použijí na projednávanou věc ( 16 ).

26.

Zaprvé žádá Soudní dvůr o objasnění, zda je pořádání dotčených kurzů, ačkoli se jedná o „službu“, přesto vyloučeno z věcné působnosti uvedené směrnice z důvodu, že spadá do kategorie „služeb v oblasti dopravy“ ve smyslu čl. 2 odst. 2 písm. d) směrnice o službách, takže slučitelnost dotčeného vnitrostátního opatření je třeba posuzovat výlučně s ohledem na článek 49 SFEU (a směrnice o službách, včetně její kapitoly III, se v daném případě nepoužije) ( 17 ).

27.

Zadruhé si předkládající soud klade otázku, zda by měla skutečnost, že jsou smlouvy na pořádání dotčených kurzů zadávány jako koncese na veřejnou službu, vést k jejich vyloučení z působnosti určitých článků směrnice o službách, a sice článků 9 až 13 uvedené směrnice, i v případě, že by bylo stanoveno, že pořádání takových kurzů není „službou v oblasti dopravy“. Koncese na veřejné služby nejsou uvedeny mezi výjimkami obsaženými v čl. 2 odst. 2 směrnice o službách. Nicméně bod 57 odůvodnění uvedené směrnice v podstatě uvádí, že ustanovení týkající se povolovacích režimů (konkrétně články 9 až 13 této směrnice) se „netýkají“ uzavírání smluv na poskytování služeb, které již podléhají pravidlům pro zadávání veřejných zakázek obsaženým v jiných sekundárních nástrojích unijního práva, jako je směrnice 2014/23.

28.

V následujícím oddíle se budu postupně zabývat každou z těchto dvou otázek (A). Vysvětlím, proč mám za to, že směrnice o službách, včetně jejích článků 9 až 13, se v projednávané věci použije. Poté uvedu důvody, které mě vedou k domněnce, že takové opatření, jako je opatření dotčené ve věci v původním řízení, je neslučitelné s požadavky stanovenými v kapitole III (svoboda usazování) uvedené směrnice (B).

29.

Článek 2 odst. 2 písm. d) směrnice o službách stanoví, že „služby v oblasti dopravy […] ve smyslu [hlavy VI SFEU]“ jsou vyloučeny z věcné působnosti této směrnice. Je tomu tak proto, neboť podle čl. 58 odst. 1 SFEU je volný pohyb služeb v oblasti dopravy zvláště upraven v hlavě VI SFEU ( 18 ). Směrnice o službách tudíž nemůže upravovat volný pohyb služeb v této oblasti ( 19 ).

30.

Pojem „služby v oblasti dopravy“ není v uvedené směrnici ani v hlavě VI SFEU výslovně vymezen ( 20 ). Soudní dvůr nicméně vyložil tento pojem tak, že zahrnuje „nejen jakýkoli fyzický akt přemisťování osob nebo zboží z jednoho místa na druhé prostřednictvím vozidla, letadla nebo plavidla“, ale také „jakoukoli službu, která je s tímto aktem neodmyslitelně spojena“ ( 21 ).

31.

Z této judikatury vyplývá, že pouhá skutečnost, že služba určitým způsobem souvisí s dopravou, nepostačuje k tomu, aby spadala do působnosti čl. 2 odst. 2 písm. d) směrnice o službách ( 22 ). Spíše je důležité zkoumat, co je hlavním cílem předmětné služby ( 23 ). Je totiž třeba rozlišovat mezi službami, které jsou neoddělitelně (či neodmyslitelně) spojeny s fyzickým aktem přemisťování osob nebo zboží z jednoho místa na druhé prostřednictvím dopravy (jako jsou taxislužby nebo sanitní služby, jakož i přístavní služby ( 24 )), neboť jejich hlavním cílem je přeprava zboží nebo osob, a službami, které jsou s tímto aktem spojeny doplňkově, protože mají odlišný prvotní cíl ( 25 ).

32.

Tato poslední kategorie zahrnuje služby pronájmu vozidel, cestovních kanceláří a služby poskytované spotřebitelům v oblasti cestovního ruchu, včetně služeb turistických průvodců ( 26 ). Zahrnuje rovněž takové služby, jako je palubní servis, úklidové služby nebo stravovací služby poskytované ve vlacích, které třebaže mají ve vztahu k přepravní službě cestujících vlakem vedlejší povahu, nejsou s touto přepravní službou neodmyslitelně spojeny ( 27 ). Takové služby nejsou vyloučeny z věcné působnosti směrnice o službách ( 28 ).

33.

Generální advokát M. Szpunar ve svém stanovisku ve spojených věcech Trijber a Harmsen ( 29 ) objasnil, že důvod pro zahrnutí služeb pronájmu vozidel nebo služeb turistických průvodců do věcné působnosti uvedené směrnice spočíval v tom, že jejich hlavním účelem bylo, aby si příjemci těchto služeb pronajali vozidla a aby se dozvěděli něco o nějakém místě nebo oblasti, nikoli aby byli někam dopraveni. Stejně tak dospěl k závěru, že hlavním cílem příjemce služeb autoškoly bylo naučit se řídit, a nikoli být někam dopraven ( 30 ).

34.

Mám za to, že služby dotčené ve věci v původním řízení do této kategorie také spadají. Stejně jako u takových služeb autoškol je totiž hlavním cílem kurzů zaměřených na vzdělávání a výcvik v oblasti bezpečnosti silničního provozu, aby byl příjemce vyškolen, jak bezpečně a zodpovědně řídit, a nikoli, aby byl někam dopraven.

35.

Vzhledem k výše uvedenému souhlasím s Komisí, českou vládou a sdružením AUDICA, že nelze mít za to, že dotčené kurzy spadají do kategorie „služeb v oblasti dopravy“. Takové kurzy tedy nelze vyloučit z věcné působnosti směrnice o službách na základě čl. 2 odst. 2 písm. d) této směrnice ( 31 ).

36.

Na mém názoru v tomto ohledu nic nemění zaprvé ani argument nizozemské vlády, podle kterého je dotčené kurzy třeba považovat za „služby v oblasti dopravy“ ve smyslu čl. 2 odst. 2 písm. d) směrnice o službách, neboť jsou neoddělitelně spjaty s držením řidičského průkazu, který je zákonným předpokladem pro provoz motorového vozidla. Souhlasím s touto vládou, že přinejmenším v jednom rozsudku, a sice v rozsudku ve věci Grupo Itevelesa a další ( 32 ), Soudní dvůr podle všeho přijal širší právní kritérium než to, které jsem nastínil v bodech 30 a 31 výše, a zahrnul pod pojem „služby v oblasti dopravy“ služby, které jsou „předpokladem“ pro fyzický akt přemisťování vozidla. Na základě této definice dospěl k závěru, že „služby v oblasti dopravy“ zahrnují činnosti technické prohlídky vozidel, které jsou předchozí a nevyhnutelnou podmínkou pro výkon hlavní činnosti, kterou představuje doprava ( 33 ), jinak může být tato činnost protiprávní.

37.

Ani ve světle výše uvedeného rozsudku však nejsem toho názoru, že by skutečnost, že je služba spojena či případně „neoddělitelně spjata“ s držením řidičského průkazu, měla být rozhodující pro to, zda by tato služba měla být považována za „službu v oblasti dopravy“. Domnívám se, že získání nebo udržení řidičského oprávnění se liší od technické prohlídky prováděné na vozidle. Jedná se o právní způsob, jakým si jednotlivec může obstarat dopravní prostředek ( 34 ), a jako takový souvisí s jednotlivcem, nikoli s vozidlem samotným, kdežto činnost stanic technické kontroly vozidel spočívá v provádění prohlídek přímo na vozidle (jakožto zákonný předpoklad pro fyzický pohyb tohoto vozidla).

38.

Na tomto základě mám za to, že situace dotčená ve věci v původním řízení se liší od situace, která vedla k vydání rozsudku ve věci Grupo Itevelesa a další ( 35 ). Soudní řešení věci zvolené v uvedeném rozsudku tudíž nelze uplatnit v projednávaném případě.

39.

Zadruhé mě nepřesvědčil ani argument španělské vlády, podle kterého by pojem „služby v oblasti dopravy“ měl být vykládán s ohledem na čl. 91 odst. 1 SFEU. Podle této vlády jsou dotčené kurzy „službami v oblasti dopravy“, neboť představují „opatření ke zlepšení bezpečnosti dopravy“ ve smyslu uvedeného ustanovení. Zdá se mi však poměrně zřejmé, že cílem čl. 91 odst. 1 SFEU je stanovit výčet různých aspektů, které jsou součástí „rámce společné dopravní politiky“ (jak je uvedeno v článku 90 SFEU), a v této souvislosti upřesnit různá opatření, jež může unijní normotvůrce přijmout (mimo jiné za účelem regulace „služeb v oblasti dopravy“). Na rozdíl od toho, co tvrdí španělská vláda, tedy účelem tohoto ustanovení není vymezit, co jsou „služby v oblasti dopravy“.

40.

V každém případě se domnívám, že výklad navrhovaný španělskou vládou, podle něhož se každé opatření určené ke zlepšení bezpečnosti dopravy nutně týká „služby v oblasti dopravy“, je zcela vzdálen výkladu přijatému Soudním dvorem v jeho judikatuře, který se, jak jsem vysvětlil výše, zaměřuje na to, zda je „hlavním cílem“ předmětné služby přeprava zboží nebo osob.

41.

Po výše uvedeném upřesnění a objasnění, proč se domnívám, že pořádání dotčených kurzů nespadá pod výjimku obsaženou v čl. 2 odst. 2 písm. d) směrnice o službách („služby v oblasti dopravy“), se nyní pokusím vypořádat s pochybnostmi předkládajícího soudu ohledně toho, zda má skutečnost, že takové kurzy musí být pořádány na základě koncese na veřejnou službu, nějaký vliv na použitelnost článků 9 až 13 směrnice o službách.

42.

Připomínám, že čl. 9 odst. 3 směrnice o službách v podstatě stanoví, že články 9 až 13 uvedené směrnice „se [nepoužijí] na ty aspekty povolovacích režimů, které jsou upraveny přímo či nepřímo jinými [unijními] nástroji“, jako je směrnice 2014/23 ( 36 ). Pokud by tedy kurzy dotčené ve věci v původním řízení měly spadat do působnosti směrnice 2014/23, byly by vyloučeny z působnosti článků 9 až 13 směrnice o službách. Mám však za to, že by se na ně i nadále vztahovala zbývající relevantní ustanovení uvedené směrnice ( 37 ) (to znamená všechna relevantní ustanovení kromě článků 9 až 13 směrnice o službách) ( 38 ).

43.

Podotýkám, že pro uplatnění směrnice 2014/23 musí být splněno několik kumulativních podmínek.

44.

Zaprvé musí být předmětná služba zadávána jako „koncese“ ( 39 ). „Koncese na služby“ je ve smyslu uvedené směrnice vymezena jako „úplatná smlouva uzavřená písemnou formou, kterou jeden nebo více veřejných zadavatelů či zadavatelů svěřuje jednomu nebo více hospodářským subjektům poskytování a řízení […] služeb […] přičemž odpovídající protiplnění spočívá buď výhradně v právu braní užitků vyplývající z poskytování služeb, jež jsou předmětem dané smlouvy, nebo v tomto právu společně s platbou“ ( 40 ). Soudní dvůr objasnil, že taková smlouva je charakterizována mimo jiné situací, ve které je na jedné straně právo poskytovat stanovené služby zadavatelem přeneseno na koncesionáře a na druhé straně posledně uvedený disponuje určitou hospodářskou svobodou při určování podmínek podnikání, přičemž je do značné míry vystaven rizikům souvisejícím s takovým podnikáním ( 41 ).

45.

V projednávané věci se všichni účastníci původního řízení a zúčastnění spolu s předkládajícím soudem domnívají, že dotčené kurzy mají být pořádány na základě koncese na veřejnou službu (jedné pro každou zeměpisnou oblast), takže situace ve věci v původním řízení se týká koncesí na veřejné služby ve smyslu směrnice 2014/23. S tímto souhlasím. Z výše uvedených bodů 13 a 14 skutečně vyplývá, že se smlouvy dotčené ve věci v původním řízení týkají poskytování určité služby a že jejich cílem je převést právo pořádat dotčené kurzy (zřejmě spolu s riziky spojenými s provozováním této činnosti) z veřejného zadavatele na jednotlivé držitele koncese.

46.

Zadruhé, koncese musela být zadána nebo udělena po 17. dubnu 2014, neboť jinak by byla vyloučena z časové působnosti směrnice 2014/23 ( 42 ). Je věcí vnitrostátních soudů posoudit, zda na základě skutečností, které mají k dispozici, je tento požadavek splněn ( 43 ). Odhlédnu-li od této otázky, konstatuji, že španělská vláda, CNAE a další mají za to, že směrnice 2014/23 se ratione temporis nepoužije z dalšího (odlišného) důvodu. Tvrdí totiž, že lhůta pro provedení směrnice 2014/23 do vnitrostátního práva uplynula v únoru roku 2016 a že koncese dotčené ve věci v původním řízení byly zadány před uplynutím této lhůty, tedy v době, kdy byl stále ještě v platnosti dříve použitelný vnitrostátní právní režim, a uvedená směrnice nebyla začleněna do vnitrostátního práva.

47.

V tomto ohledu připomínám, že Soudní dvůr již konstatoval ve věci veřejné zakázky, v níž byla nabídka vyloučena z řízení o zadání zakázky před uplynutím lhůty pro provedení příslušné směrnice a před jejím začleněním do vnitrostátního práva, že by „bylo v rozporu se zásadou právní jistoty“ použít uvedenou směrnici, vzhledem k tomu, že rozhodnutí, proti kterému bylo tvrzeno porušení unijního práva, bylo přijato před tímto datem ( 44 ).

48.

Domnívám se, že podobné úvahy lze uplatnit i v projednávané věci. Přikláněl bych se proto k názoru španělské vlády, CNAE a dalších (s výhradou ověření vnitrostátním soudem), že směrnice 2014/23 se v takové situaci, jako je situace dotčená ve věci v původním řízení, ratione temporis nepoužije, jelikož lhůta pro provedení této směrnice ještě neuplynula a v době, kdy došlo k rozhodným skutečnostem, ve skutečnosti nebyla začleněna do vnitrostátního práva.

49.

Zatřetí hodnota koncese musí být rovna nebo být vyšší než určitá částka ( 45 ). V rozhodné době byla tato hodnota stanovena na 5186000 eur ( 46 ). Je opět věcí vnitrostátního soudu, aby posoudil, zda je na základě informací, které mu byly poskytnuty, tento požadavek splněn. Podotýkám nicméně, že podle informací poskytnutých CNAE a dalšími, španělskou vládou a Komisí na jednání se zdá, že se hodnota koncese dotčené ve věci v původním řízení pohybuje pod touto hranicí. Španělská vláda vysvětlila, že v době zveřejnění činila hodnota koncese 1285000 eur. Tato částka je výrazně nižší než finanční limit 5186000 eur.

50.

S ohledem na tyto skutečnosti mám za to, že vzhledem k tomu, že smlouvy o pořádání dotčených kurzů i) byly uzavřeny před uplynutím lhůty pro provedení směrnice 2014/23 a ii) nedosahují finančního limitu stanoveného touto směrnicí, jsou vyloučeny z časové i věcné působnosti tohoto nástroje. Z tohoto podle mého názoru vyplývá, že by použití článků 9 až 13 směrnice o službách na takovou situaci, jako je situace dotčená ve věci v původním řízení, nemělo být vyloučeno z důvodu, že taková situace je upravena směrnicí 2014/23.

51.

S ohledem na výše uvedené mi tedy zbývá ověřit, zda jsou splněny podmínky pro použití článků 9 až 13 směrnice o službách v takové situaci, jako je situace dotčená ve věci v původním řízení. V této souvislosti poznamenávám, že uvedená ustanovení se vztahují na určitý druh řízení, a sice ta řízení, která lze kvalifikovat jako „povolovací režimy“. Je tedy nutno posoudit, zda lze řízení dotčené ve věci v původním řízení považovat za řízení, které spadá to této kategorie.

52.

Připomínám v tomto ohledu, že jak je definováno v čl. 4 bodu 6 uvedené směrnice, „povolovacím režimem“ je každý postup, podle kterého musí poskytovatel nebo příjemce postupovat, aby od příslušného orgánu získal formální nebo implicitní rozhodnutí o přístupu k činnosti poskytování služeb nebo o jejím výkonu.

53.

Bod 39 odůvodnění směrnice o službách nadto uvádí, že pojetí „povolovacího režimu“ zahrnuje správní postupy pro udělování koncesí ( 47 ) (s výjimkou těch, které na rozdíl od postupu zkoumaného ve věci v původním řízení spadají do oblasti působnosti směrnice 2014/23) ( 48 ).

54.

Jak jsem již uvedl výše v bodě 45, věc v původním řízení se týká koncesí na veřejnou službu udělovaných příslušnými orgány veřejné moci v souvislosti s pořádáním kurzů zaměřených na vzdělávání a výcvik řidičů, kteří ztratili body na svůj řidičský průkaz, v oblasti bezpečnosti silničního provozu. Tyto koncese představuji formální akty, které musí poskytovatelé služeb získat od příslušných vnitrostátních orgánů, aby mohli vykonávat svou hospodářskou činnost ( 49 ). Lze je tedy podle mého názoru kvalifikovat jako „povolení“ ve smyslu ustanovení směrnice o službách.

55.

V důsledku výše uvedeného mám tedy za to, že články 9 až 13 směrnice o službách se v projednávané věci použijí ( 50 ).

56.

Ze všech výše uvedených úvah vyplývá, že se kapitola III směrnice o službách, včetně jejích článků 9 až 13, použije na situaci ve věci v původním řízení. Koncese na veřejnou službu dotčené ve věci v původním řízení jsou součástí „povolovacího režimu“ ve smyslu těchto ustanovení. Netýkají se mimoto „služeb v oblasti dopravy“ v rámci výjimky obsažené v čl. 2 odst. 2 písm. d) uvedené směrnice.

57.

Přejdu-li nyní k posouzení slučitelnosti takového vnitrostátního opatření, jako je opatření dotčené ve věci v původním řízení, s ustanoveními směrnice o službách, vysvětlím důvody, proč mám za to, že takové opatření stanoví poskytovatelům překážku svobody usazování, která není slučitelná s požadavky kapitoly III (články 9 až 15) uvedené směrnice.

58.

Dříve, než se budu věnovat těmto otázkám, bych rád učinil dvě úvodní poznámky.

59.

Zaprvé bych rád zdůraznil, že účastníci původního řízení a zúčastnění na jednání diskutovali o tom, zda mají služby dotčené ve věci v původním řízení „přeshraniční prvek“ ve smyslu judikatury k článku 49 SFEU ( 51 ). V tomto ohledu pouze uvádím, že ačkoli je v judikatuře dlouhodobě ustáleno, že se ustanovení Smlouvy týkající se základních svobod „nepoužijí na činnosti, jejichž všechny relevantní prvky se nacházejí pouze uvnitř jediného členského státu“ ( 52 ), vedly se diskuze o tom, zda je pro zodpovězení otázky výkladu směrnice o službách ze strany Soudního dvora vyžadována rovněž existence přeshraničního prvku ( 53 ). Soudní dvůr však nyní tuto debatu ukončil a vysvětlil, že ustanovení kapitoly III směrnice o službách musí být vykládána v tom smyslu, že se použijí rovněž v situaci, v níž se veškeré relevantní prvky nacházejí pouze uvnitř jednoho členského státu ( 54 ). Pro posouzení slučitelnosti takového opatření, jako je opatření dotčené ve věci v původním řízení, s ustanoveními kapitoly III směrnice o službách tak není vyžadována existence přeshraničního prvku.

60.

Mám tedy za to, že v situaci, jako je situace dotčená ve věci v původním řízení, je možné posoudit slučitelnost opatření s ustanoveními kapitoly III směrnice o službách, i kdyby bylo prokázáno, že se takové opatření týká čistě vnitrostátní situace, což přísluší ověřit vnitrostátním soudům ( 55 ).

61.

Zadruhé bych chtěl poněkud objasnit vztah mezi články 9 až 13 a článkem 15 směrnice o službách. V tomto ohledu podotýkám, že článek 9 uvedené směrnice brání členským státům, aby se uchýlily k „povolovacím režimům“, pokud tyto režimy nejsou nediskriminační, opodstatněny naléhavým důvodem obecného zájmu a přiměřené tomuto cíli obecného zájmu. Tento soubor kritérií je převzat do čl. 10 odst. 2 směrnice o službách a je rovněž obsažen v čl. 10 odst. 4 této směrnice, který Soudní dvůr ( 56 ) vyložil v tom smyslu, že povolovací režimy musí obecně umožňovat poskytovatelům vykonávat jejich činnost na celém území státu, ledaže by omezení na určitou část tohoto území bylo nediskriminační, opodstatněné naléhavým důvodem obecného zájmu a přiměřené. Tyto tři podmínky jsou rovněž výslovně uvedeny v čl. 15 odst. 3 směrnice o službách.

62.

Články 9 až 13 směrnice o službách se konkrétně zabývají podmínkami, které musí splňovat vnitrostátní režim pro udělení povolení, zatímco předmětem čl. 15 odst. 3 uvedené směrnice je slučitelnost vnitrostátních požadavků, včetně územních a množstevních omezení, uložených poskytovatelům služeb, s touto směrnicí v obecnější rovině. Je však zřejmé, že se tato různá ustanovení do určité míry překrývají. Soudní dvůr totiž v podstatě konstatoval, že „povolovacímu režimu“, který ukládá „územní omezení“ poskytovatelům služeb, jež chtějí zahájit hospodářskou činnost, a který není slučitelný s čl. 15 odst. 3 uvedené směrnice, bude rovněž bránit čl. 10 odst. 4 uvedené směrnice ( 57 ) a naopak.

63.

V projednávané věci se účastníci původního řízení a zúčastnění zaměřili ve svých vyjádřeních a podáních na otázku, zda je takové opatření, jako je opatření dotčené ve věci v původním řízení, slučitelné s čl. 15 odst. 3 směrnice o službách. V následujících částech se proto zaměřím na to, zda je takové opatření v souladu s požadavky tohoto ustanovení.

64.

V tomto ohledu nejprve uvedu důvody, pro které mám za to, že toto opatření přestavuje „požadavek“ ve smyslu čl. 15 odst. 2 uvedené směrnice, které omezuje svobodu usazování (1). Poté přezkoumám, zda je takové omezení i) nediskriminační, ii) opodstatněné „naléhavým důvodem obecného zájmu“ a iii) přiměřené, a to v souladu se třemi podmínkami stanovenými v čl. 15 odst. 3 směrnice o službách. Vysvětlím, proč podle mého názoru existují důvody pochybovat o tom, že takové opatření splňuje požadavek „přiměřenosti“ (2). Uvedu rovněž několik slov ke skutečnosti, že dotčené kurzy vykazují znaky SOHZ (3).

65.

Pro posouzení slučitelnosti takového opatření, jako je opatření dotčené ve věci v původním řízení, s ohledem na kritéria obsažená v čl. 15 odst. 3 směrnice o službách je třeba nejprve zjistit, zda takové opatření spadá do jedné z kategorií „požadavků“ uvedených v čl. 15 odst. 2 této směrnice vykládaného ve světle jejího čl. 4 bodu 7, který mimo jiné stanoví, že „jakákoli povinnost, zákaz, podmínka nebo omezení vyplývající z právních a správních předpisů členských států nebo z judikatury“ je považována za „požadavek“ pro účely směrnice o službách.

66.

Na základě informací obsažených ve spise mám za to, že hlavní kritika sdružení AUDICA směřovaná vůči opatření dotčenému ve věci v původním řízení se netýká pouze skutečnosti, že smlouvy o poskytování předmětných služeb musí být zadávány jako koncese na veřejné služby, ale spíše se týká toho, že v každé z pěti zeměpisných oblastí, které byly dříve vymezeny na celém území státu (s výjimkou Katalánska a Baskicka), je oprávněn poskytovat dotčené služby pouze jeden držitel koncese.

67.

V tomto ohledu poznamenávám, že čl. 15 odst. 2 písm. a) směrnice o službách výslovně kvalifikuje „množstevní nebo územní omezení“ výkonu určité činnosti jako „požadavky“ ve smyslu čl. 4 bodu 7 této směrnice, které mají vliv svobodu usazování poskytovatelů služeb ( 58 ).

68.

Jak je uvedeno v tomto ustanovení, taková omezení zejména existují v případě, když vnitrostátní opatření stanoví omezení počtu hospodářských subjektů oprávněných usazovat se v určitém členském státě (nebo konkrétní oblasti v rámci členského státu) (množstevní omezení) nebo pokud vyžaduje dodržování minimální zeměpisné vzdálenosti mezi poskytovateli (územní omezení) ( 59 ). Soudní dvůr objasnil, že o „územní omezení“ se jedná i v případě, kdy vnitrostátní právní úprava omezuje ve všech ohledech povolení k obchodování na určitou zeměpisnou oblast ( 60 ) nebo zakazuje obchodování v určitých zeměpisných oblastech ( 61 ).

69.

Předkládající soud v projednávané věci uvádí (a všichni účastníci původního řízení a zúčastnění s tím souhlasí), že podle opatření dotčeného ve věci v původním řízení je španělské území (s výjimkou Katalánska a Baskicka) rozděleno do pěti oblastí, přičemž pouze jeden subjekt (úspěšný uchazeč v řízení o udělení koncese na veřejnou službu) je oprávněn pořádat pro každou jednotlivou oblast kurzy zaměřené na vzdělávání a výcvik v oblasti bezpečnosti silničního provozu ( 62 ). Uvedený subjekt má výlučnou kontrolu nad oblastí, pro kterou disponuje koncesí na veřejnou službu, zatímco ostatní poskytovatelé mají fakticky zakázáno poskytovat předmětné služby v téže oblasti.

70.

I když takové opatření, jako je opatření dotčené ve věci v původním řízení, nebrání poskytovatelům služeb v účasti na řízení o udělení koncese na veřejnou službu na pořádání kurzů zaměřených na vzdělávání a výcvik v oblasti bezpečnosti silničního provozu na trhu, přesto omezuje, kolik poskytovatelů může toto právo vykonávat (jeden v každé z pěti dříve vymezených zeměpisných oblastí) a kde.

71.

Z toho podle mého názoru vyplývá, že takové opatření představuje množstevní i územní omezení ve smyslu čl. 15 odst. 2 písm. a) směrnice o službách ( 63 ). Jako takové omezuje svobodu usazování a bude přípustné pouze v případě, že splní podmínky stanovené v čl. 15 odst. 3 uvedené směrnice, jimiž se nyní budu zabývat.

72.

Článek 15 odst. 3 směrnice o službách stanoví tři podmínky, které musí být splněny, aby bylo „omezení“ přípustné. Konkrétně toto ustanovení vyžaduje, aby takové omezení i) nebylo diskriminační na základě státní příslušnosti [čl. 15 odst. 3 písm. a)], ii) bylo nezbytné (to znamená opodstatněné naléhavým důvodem obecného zájmu) [čl. 15 odst. 3 písm. b)] a iii) bylo přiměřené [čl. 15 odst. 3 písm. c)].

73.

Z hlediska projednávané věci nemám za to, že by otázka, zda jsou první dvě podmínky splněny, představovala větší obtíž.

74.

Zaprvé se mi totiž jeví jako zřejmé, že takové omezení, jako je omezení dotčené ve věci v původním řízení, se uplatňuje bez diskriminace na základě státní příslušnosti [čl. 15 odst. 3 písm. a)] (první podmínka).

75.

Zadruhé mám za to, že je takové omezení opodstatněné naléhavým důvodem obecného zájmu ve smyslu čl. 15 odst. 3 písm. b) směrnice o službách vykládaného ve světle čl. 4 bodu 8 uvedené směrnice (druhá podmínka).

76.

V této souvislosti podotýkám, že důvod pro umožnění poskytování předmětné služby pouze jednomu subjektu v každé z pěti vymezených zeměpisných oblastí, který uvedly španělské orgány před vnitrostátním soudem, spočíval v tom, že takové omezení je nezbytné k zajištění dostupnosti kurzů zaměřených na vzdělávání a výcvik v oblasti bezpečnosti silničního provozu na celém příslušném území. Podle španělských orgánů přispívá takové opatření, jako je opatření dotčené ve věci v původním řízení, tím, že usnadňuje zeměpisný přístup ke kurzům zaměřeným na vzdělávání a výcvik v oblasti bezpečnosti silničního provozu, k účinnému výcviku řidičů, kteří se dopustili dopravních přestupků. Celkově proto posiluje bezpečnost silničního provozu.

77.

Podle čl. 4 bodu 8 směrnice o službách vykládaného ve světle bodu 40 odůvodnění uvedené směrnice je „bezpečnost silničního provozu“ jedním z naléhavých důvodů obecného zájmu, které mohou odůvodnit omezení svobody usazování. Podle mého názoru tak takové opatření, jako je opatření dotčené ve věci v původním řízení, jehož účelem je zlepšení bezpečnosti silničního provozu, splňuje druhou podmínku stanovenou v čl. 15 odst. 3 písm. b) uvedené směrnice.

78.

Obtížnější je otázka, zda takové opatření splňuje třetí podmínku (podmínku stanovenou čl. 15 odst. 3 písm. c) směrnice o službách – přiměřenost). V tomto ohledu připomínám, že pro splnění této podmínky musí být splněny dva požadavky. Opatření musí být zaprvé způsobilé, to znamená, že podle znění čl. 15 odst. 3 písm. c) směrnice o službách musí být vhodné k zajištění dosažení sledovaného cíle. A zadruhé opatření nesmí překračovat rámec toho, co je pro dosažení daného cíle nezbytné. Pokud je možné si vybrat mezi různými opatřeními k dosažení dotčeného cíle, zvolené prostředky by měly být co nejméně omezující vůči svobodě usazování, kterou směrnice zaručuje ( 64 ).

79.

Podle ustálené judikatury Soudního dvora přísluší posouzení, zda opatření splňuje tyto dva požadavky, v konečném důsledku vnitrostátnímu soudu, který má výlučnou pravomoc posoudit skutkové okolnosti sporu v původním řízení ( 65 ). Soudní dvůr může nicméně za účelem podání užitečných odpovědí předkládajícímu soudu poskytnout tomuto soudu na základě spisu vztahujícího se k věci v původním řízení, jakož i na základě písemných a ústních vyjádření, která mu byla předložena, vodítka, která tomuto soudu umožní rozhodnout ( 66 ).

80.

Pokud jde o první požadavek, podotýkám, že Soudní dvůr již v minulosti shledal opatření, která představují územní omezení, za vhodná pro zajištění dosažení sledovaného cíle, pokud je jejich účelem přizpůsobit se potřebám obyvatelstva, pokrýt celé území nebo zohlednit zeměpisně odlehlé nebo jinak znevýhodněné oblasti ( 67 ).

81.

S ohledem na uvedenou judikaturu souhlasím s CNAE a dalšími a se španělskou vládou, že pokud takové opatření, jako je opatření dotčené ve věci v původním řízení, zaručuje, že v každé z pěti oblastí na celém dotčeném území existuje alespoň jeden hospodářský subjekt odpovědný za výkon této činnosti, přispívá k zajištění přístupu řidičů ke školicím střediskům na celém příslušném území, a to i v těch oblastech, které jsou znevýhodněné nebo méně přitažlivé. Takové opatření je proto vhodné k dosažení sledovaného cíle (kterým je zlepšení „bezpečnosti silničního provozu“ usnadněním přístupu ke školicím střediskům pro řidiče, kteří ztratili body na řidičském průkazu).

82.

Musím však přiznat, že mám pochybnosti, pokud jde o druhý požadavek (tedy otázku, zda takové opatření, jako je opatření dotčené ve věci v původním řízení, překračuje rámec toho, co je nezbytné k dosažení sledovaného cíle).

83.

V rámci věci v původním řízení má být totiž celé španělské území, s výjimkou Katalánska a Baskicka, rozděleno pouze do pěti oblastí. V každé z těchto pěti oblastí může být pouze jeden poskytovatel. Z této celkové situace plyne, že předmětné služby může poskytovat maximálně pět poskytovatelů.

84.

Podle mého názoru se jedná o poměrně významné omezení počtu poskytovatelů, přičemž není jasné, proč je rozdělení příslušného území pouze na pět (velkých) oblastí nejméně omezujícím způsobem, jak dosáhnout přiměřeného zeměpisného rozložení školicích středisek. Nejsou-li zde totiž další požadavky týkající se mimo jiné minimální nebo maximální zeměpisné vzdálenosti mezi dvěma středisky nebo počtu středisek, která mají být provozována v závislosti na počtu obyvatel, je podle mého názoru i nadále zcela možné, aby každý držitel koncese poskytoval předmětné služby pouze v těch částech oblasti, jež mu byla přidělena, které jsou nejvýnosnější, a to s vyloučením méně přitažlivých částí oblasti.

85.

Ze spisu a zejména z písemného vyjádření sdružení AUDICA jsem vyrozuměl, že zadávací dokumentace a specifikace (cahier des charges) takové další požadavky skutečně obsahují, mimo jiné pokud jde o počet středisek, která mají být zřízena v každé oblasti na základě počtu obyvatel. Domnívám se, že právě tyto požadavky spíše než rozdělení příslušného území do pěti oblastí a odpovídající omezení počtu poskytovatelů brání hospodářským subjektům soustředit svou činnost výhradně do míst považovaných za přitažlivá ve prospěch obyvatel těchto oblastí a na úkor obyvatel méně přitažlivých míst, kteří se potýkají s horší dostupností těchto služeb ( 68 ).

86.

Celkově vzato mám tedy za to, že pokud by bylo příslušné území rozděleno na větší počet (menších) zeměpisných oblastí (více než pět), nejenže by to zajistilo dostatečný přístup ke kurzům zaměřeným na vzdělávání a výcvik v oblasti bezpečnosti silničního provozu na celém příslušném území, ale ipso facto by to také umožnilo většímu počtu držitelů koncese na veřejnou službu poskytovat předmětné služby na tomto území. V důsledku toho se domnívám, že existují méně omezující opatření, která mohou zajistit dosažení sledovaného cíle obecného zájmu ve smyslu čl. 15 odst. 3 písm. c) směrnice o službách.

87.

S ohledem na výše uvedené úvahy jsem toho názoru, že takové opatření, jako je opatření dotčené ve věci v původním řízení, nesplňuje třetí podmínku uvedenou v čl. 15 odst. 3 směrnice o službách v rozsahu, v němž překračuje rámec toho, co je nezbytné k dosažení sledovaného cíle.

88.

Mám za to, že takové opatření by tedy mělo být prohlášeno za neslučitelné s uvedeným ustanovením směrnice o službách. S ohledem na úvahy, které jsem nastínil v bodě 62, se domnívám, že takové opatření je rovněž vyloučeno článkem 10 odst. 4 uvedené směrnice.

89.

V návaznosti na výše uvedený závěr, ke kterému jsem dospěl, zdůrazňuji, že podle mého názoru není nutné přikročit až ke konstatování, že by předmětné služby neměly být poskytovány prostřednictvím koncese na veřejnou službu. Domnívám se totiž, že je možné zachovat povinnost zadávat příslušné smlouvy jako koncese na veřejné služby jako základní zásadu a současně umožnit, aby se do činnosti zapojilo více držitelů koncesí.

90.

Mám konkrétně za to, že na rozdíl od toho, co tvrdí sdružení AUDICA, se právní rámec zavedený pro pořádání dotčených kurzů především nemusí podobat rámci, který existuje pro kurzy k získání řidičského průkazu, jež podléhají povolovacímu režimu, ale nikoli koncesi na veřejné služby.

91.

V této souvislosti jsem nakloněn argumentům předloženým španělskou vládou s cílem vysvětlit, proč by tyto dvě činnosti měly být posuzovány odlišně. Španělská vláda tvrdí (podle mého názoru přesvědčivě), že kurzy pořádané za účelem získání řidičského průkazu se ve dvou ohledech liší od kurzů, jejichž cílem je umožnit řidičům opětovně získat body na řidičském průkazu: zaprvé nejsou zaměřeny na osoby, které se dopustily dopravních přestupků, a zadruhé probíhají v rámci příprav na zkoušku, která je organizována přímo příslušnými orgány veřejné moci, takže tyto orgány mohou v každém případě vykonávat kontrolu nad tím, zda řidičské oprávnění bude uděleno či nikoli. Neexistuje žádná rovnocenná zkouška pro opětovné získání bodů na řidičský průkaz, které byly ztraceny v důsledku spáchání dopravních přestupků. To je důvod, proč je nezbytné, aby orgány veřejné moci vykonávaly větší kontrolu nad pořádáním dotčených kurzů.

92.

Dodávám, že způsob, jakým mohou být dvě odlišné služby organizovány v rámci členského státu, se podle mého názoru v každém případě týká především otázky soudržnosti vnitrostátní právní úpravy. Není rozhodující, zda je opatření týkající se pouze jedné z těchto dvou služeb slučitelné s podmínkami stanovenými v čl. 15 odst. 3 směrnice o službách.

93.

V rámci závěrečné poznámky bych chtěl vysvětlit, proč se domnívám, že skutečnost, že pořádání dotčených kurzů může být kvalifikováno jako SOHZ ve smyslu článku 14 a čl. 106 odst. 2 SFEU ( 69 ), nemá vliv na závěr, k němuž jsem právě dospěl ohledně slučitelnosti takového opatření, jako je opatření dotčené ve věci v původním řízení, s čl. 15 odst. 3 směrnice o službách.

94.

V tomto ohledu připomínám zaprvé, že pro účely směrnice o službách mohou být služby považovány za SOHZ pouze v případě, že jsou poskytovány při plnění „zvláštního úkolu veřejného zájmu, kterým byl poskytovatel pověřen dotčeným členským státem“ ( 70 ). Důkazní břemeno ohledně existence takového „zvláštního úkolu“ leží na členských státech. Členské státy totiž disponují širokou posuzovací pravomocí určit rozsah a organizaci svých SOHZ, zejména s přihlédnutím k cílům, které jsou vlastní jejich vnitrostátní politice ( 71 ).

95.

Zadruhé podotýkám, že pokud by vnitrostátní soudy konstatovaly, že pořádání dotčených kurzů představuje SOHZ, pak by takové služby spadaly do působnosti čl. 15 odst. 4 směrnice o službách ( 72 ), takže by slučitelnost opatření dotčeného ve věci v původním řízení s unijním právem musela být posuzována s ohledem na zvláštní pravidlo obsažené v tomto ustanovení.

96.

Toto zvláštní pravidlo v podstatě stanoví, že čl. 15 odst. 1 až 3 této směrnice se vztahuje na právní předpisy týkající se SOHZ, pouze pokud to právně či fakticky nebrání plnění zvláštních úkolů, které jsou jim svěřeny ( 73 ).

97.

Soudní dvůr objasnil, že ze samotného znění tohoto ustanovení vyplývá, že SOHZ nejsou automaticky vyloučeny z oblasti působnosti článku 15 směrnice o službách ( 74 ). Konstatoval však rovněž, že pokud se použije čtvrtý odstavec uvedeného ustanovení, pak je třeba první tři odstavce téhož ustanovení vykládat v tom smyslu, že nebrání tomu, aby vnitrostátní opatření stanovilo omezení SOHZ, jestliže je toto omezení i) nezbytné k výkonu konkrétního úkolu za hospodářsky životaschopných podmínek a ii) přiměřené výkonu tohoto úkolu ( 75 ).

98.

První z těchto dvou požadavků chápu v tom smyslu, že podmínky obsažené v čl. 15 odst. 1 až 3 směrnice o službách by se neměly uplatnit, pokud by to bránilo tomu, aby byl úkol kvalifikovaný jako SOHZ vykonáván za hospodářsky životaschopných podmínek.

99.

Pokud by bylo v projednávané věci stanoveno, že pořádání dotčených kurzů je SOHZ, pak by provedení takového posouzení příslušelo předkládajícímu soudu. Přikláním se však ke stanovisku české vlády, podle něhož použití čl. 15 odst. 1 až 3 směrnice o službách nebrání výkonu konkrétního úkolu, který byl svěřen v rámci věci v původním řízení.

100.

Jak jsem uvedl výše v bodě 86, mám totiž za to, že rozdělení příslušného území na větší počet (menších) oblastí, než je pět stávajících zeměpisných oblastí (což by případně mohlo vést k odpovídajícímu většímu počtu držitelů koncesí na celém příslušném území) je faktor, který by ve skutečnosti přispěl k usnadnění poskytování předmětných služeb v méně přitažlivých místech. To mě vede k závěru, že územní rozdělení a množstevní omezení stanovené takovým opatřením, jako je opatření dotčené ve věci v původním řízení, není nezbytné k výkonu konkrétního dotčeného úkolu za hospodářsky životaschopných podmínek; právě naopak.

101.

S ohledem na výše uvedené úvahy jsem toho názoru, že skutečnost, že činnost dotčená ve věci v původním řízení může být kvalifikována jako SOHZ, by neměla mít žádný vliv na použití čl. 15 odst. 1 až 3 směrnice o službách na projednávanou věc.

102.

Závěrem navrhuji, aby Soudní dvůr na předběžnou otázku položenou Tribunal Supremo (Nejvyšší soud, Španělsko) odpověděl takto: