1.

Με την υπό κρίση αίτηση προδικαστικής αποφάσεως, το Tribunal Supremo (Ανώτατο Δικαστήριο, Ισπανία) διερωτάται ως προς τη συμβατότητα με το δίκαιο της Ένωσης εθνικού μέτρου δυνάμει του οποίου η ανάθεση των συμβάσεων παροχής μαθημάτων ευαισθητοποίησης ως προς την οδική ασφάλεια και επανεκπαίδευσης οδηγών με σκοπό τη διαγραφή βαθμών ποινής από την άδεια οδήγησής τους, πρέπει να γίνεται κατά παραχώρηση δημόσιας υπηρεσίας. Για τον σκοπό αυτό η εθνική επικράτεια (εξαιρουμένων δύο περιφερειών, της Καταλονίας και της Χώρας των Βάσκων, οι οποίες υπόκεινται σε διαφορετικό καθεστώς) έχει διαιρεθεί σε πέντε γεωγραφικές ζώνες, σε κάθε μία από τις οποίες αντιστοιχεί μία μόνον παραχώρηση δημόσιας υπηρεσίας. Ο παραχωρησιούχος εκάστης ζώνης αποτελεί τον οικονομικό φορέα που κατέχει κατά αποκλειστικότητα το δικαίωμα παροχής των εν λόγω μαθημάτων στην αντίστοιχη περιοχή.

2.

Η διαφορά της οποίας έχει επιληφθεί το αιτούν δικαστήριο αφορά, κατ’ ουσίαν, το κατά πόσον ένα τέτοιο μέτρο αντιβαίνει στις διατάξεις της οδηγίας για τις υπηρεσίες ( 2 ), η οποία θεσπίζει τις γενικές διατάξεις που διευκολύνουν την άσκηση των θεμελιωδών ελευθεριών που προστατεύονται από το άρθρο 49 ΣΛΕΕ (ελευθερία εγκαταστάσεως) και το άρθρο 56 ΣΛΕΕ (ελεύθερη κυκλοφορία των υπηρεσιών) ( 3 ). Προκειμένου να δοθεί απάντηση στο ως άνω προδικαστικό ερώτημα, πρέπει πρώτα να διαπιστωθεί αν η εν λόγω οδηγία έχει εφαρμογή στην υπό κρίση υπόθεση.

3.

Εν ολίγοις, για τους λόγους που εκτίθενται κατωτέρω, προτείνω στο Δικαστήριο να δώσει καταφατική απάντηση στο ως άνω προδικαστικό ερώτημα. Εντούτοις, φοβάμαι ότι το επίμαχο στην υπόθεση της κύριας δίκης εθνικό μέτρο περιορίζει την ελευθερία παροχής υπηρεσιών κατά τρόπο που δεν ανταποκρίνεται πλήρως στις προϋποθέσεις της ως άνω οδηγίας.

4.

Η αιτιολογική σκέψη 17 της οδηγίας για τις υπηρεσίες διαλαμβάνει, κατ’ ουσίαν, ότι οι υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος (ΥΓΟΣ) εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της εν λόγω οδηγίας, εκτός αν πρόκειται για υπηρεσίες στον τομέα των μεταφορών.

5.

Η αιτιολογική σκέψη 40 της οδηγίας για τις υπηρεσίες διευκρινίζει ότι η έννοια των «επιτακτικών λόγων δημόσιου συμφέροντος» στους οποίους αναφέρεται, μεταξύ άλλων, το άρθρο 15, παράγραφος 3, της εν λόγω οδηγίας «αναπτύχθηκε από το Δικαστήριο στο πλαίσιο της νομολογίας του για τα [άρθρα 49 και 56 ΣΛΕΕ] και ενδέχεται να εξακολουθήσει να εξελίσσεται». Η εν λόγω έννοια καλύπτει ορισμένους λόγους, μεταξύ των οποίων η οδική ασφάλεια.

6.

Το άρθρο 2 της οδηγίας για τις υπηρεσίες, το οποίο επιγράφεται «Πεδίο εφαρμογής», ορίζει, στην παράγραφο 1, ότι η εν λόγω οδηγία εφαρμόζεται στις υπηρεσίες παρόχων εγκατεστημένων σε κράτος μέλος, υπό την επιφύλαξη ορισμένων εξαιρέσεων που προβλέπονται στο άρθρο 2, παράγραφος 2, της οδηγίας. Κατά το άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο δʹ, αυτής, η εν λόγω οδηγία δεν εφαρμόζεται στις «υπηρεσίες στον τομέα των μεταφορών[…] που εμπίπτουν στο πεδίο του τίτλου [VI ΣΛΕΕ]».

7.

Το άρθρο 15 της οδηγίας για τις υπηρεσίες, το οποίο επιγράφεται «Απαιτήσεις που πρέπει να αξιολογηθούν», ορίζει τα ακόλουθα:

«1.   Τα κράτη μέλη εξετάζουν κατά πόσον τα νομικά τους συστήματα προβλέπουν απαιτήσεις όπως εκείνες που αναφέρονται στην παράγραφο 2 και εξασφαλίζουν ότι οι απαιτήσεις αυτές είναι συμβατές με τις προϋποθέσεις που προβλέπονται στην παράγραφο 3. Τα κράτη μέλη προσαρμόζουν τις νομοθετικές, κανονιστικές ή διοικητικές διατάξεις τους ώστε να είναι συμβατές με τις εν λόγω προϋποθέσεις.

2.   Τα κράτη μέλη εξετάζουν κατά πόσον τα νομικά τους συστήματα εξαρτούν την πρόσβαση σε δραστηριότητα παροχής υπηρεσιών ή την άσκησή της από την τήρηση των ακόλουθων απαιτήσεων που δεν εισάγουν διακρίσεις:

[…]

[…]

3.   Τα κράτη μέλη ελέγχουν εάν οι απαιτήσεις που προβλέπονται στην παράγραφο 2 πληρούν τις ακόλουθες προϋποθέσεις:

4.   Οι παράγραφοι 1, 2 και 3 εφαρμόζονται στη νομοθεσία που διέπει τον τομέα των υπηρεσιών γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος, μόνο κατά το μέτρο που η εφαρμογή των εν λόγω παραγράφων δεν παρακωλύει, νομικά ή στην πράξη, την εκτέλεση της συγκεκριμένης αποστολής που τους έχει ανατεθεί.

[…]»

8.

Το άρθρο 5, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 2014/23/ΕΕ ορίζει ως «σύμβαση παραχώρησης υπηρεσιών» τη «σύμβαση εξ επαχθούς αιτίας που συνάπτεται εγγράφως μέσω της οποίας μία ή περισσότερες αναθέτουσες αρχές ή αναθέτοντες φορείς αναθέτουν την παροχή και διαχείριση υπηρεσιών […] σε έναν ή περισσότερους οικονομικούς φορείς, το δε αντάλλαγμα για αυτή συνίσταται είτε αποκλειστικά στο δικαίωμα εκμετάλλευσης των υπηρεσιών οι οποίες αποτελούν το αντικείμενο της σύμβασης είτε στο δικαίωμα αυτό μαζί με καταβολή πληρωμής».

9.

Το άρθρο 8 της οδηγίας 2014/23, όπως ίσχυε κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών της κύριας δίκης, όριζε ότι η εν λόγω οδηγία «εφαρμόζεται στις συμβάσεις παραχώρησης των οποίων η αξία ισούται ή υπερβαίνει τα 5186000 EUR».

10.

Η οδηγία για τις υπηρεσίες μεταφέρθηκε στο ισπανικό δίκαιο με τον Ley 17/2009, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (νόμο 17/2009 περί ελεύθερης προσβάσεως στις δραστηριότητες υπηρεσιών και ασκήσεώς τους), της 23ης Νοεμβρίου 2009 ( 5 ). Το άρθρο 3 του εν λόγω νόμου ορίζει ως «υπηρεσία»«κάθε μη μισθωτή οικονομική δραστηριότητα, που παρέχεται κατά κανόνα έναντι αμοιβής, περί της οποίας γίνεται λόγος [στο άρθρο 57 ΣΛΕΕ]». Το άρθρο 5 του εν λόγω νόμου αναφέρει ότι η πρόσβαση σε μια δραστηριότητα παροχής υπηρεσιών μπορεί να εξαρτάται από προηγούμενη άδεια όταν πληρούνται τρεις προϋποθέσεις: ήτοι, η μη εισαγωγή διακρίσεων, η αναγκαιότητα και η αναλογικότητα.

11.

Δυνάμει του Ley 17/2005, por la que se regula el permiso y la licencia de conducción por puntos y se modifica el texto articulado de la ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial (νόμου 17/2005 περί της άδειας οδήγησης και της άδειας οδήγησης με βαθμούς ποινής καθώς και περί τροποποιήσεως του νόμου περί κυκλοφορίας, κυκλοφορίας αυτοκινούμενων οχημάτων και οδικής ασφάλειας), της 19ης Ιουλίου 2005 ( 6 ), η ανάθεση της συμβάσεως για την παροχή μαθημάτων με σκοπό τη διαγραφή βαθμών ποινής από την άδεια οδήγησης πρέπει να γίνεται με σύμβαση παραχώρησης δημόσιας υπηρεσίας, σύμφωνα με τις διατάξεις της νομοθεσίας περί δημοσίων συμβάσεων.

12.

Η Orden INT/2596/2005, por la que se regulan los cursos de sensibilización y reeducación vial para los titulares de un permiso o licencia de conducción (απόφαση INT/2596/2005 περί μαθημάτων ευαισθητοποίησης ως προς την οδική ασφάλεια και επανεκπαίδευσης των κατόχων άδειας οδήγησης), της 28ης Ιουλίου 2005 ( 7 ), αποτελεί την εκτελεστική πράξη του νόμου 17/2005. Κατά το άρθρο 12 της εν λόγω αποφάσεως, «[η] εποπτεία και η επίβλεψη των μαθημάτων ευαισθητοποίησης ως προς την οδική ασφάλεια και επανεκπαίδευσης διενεργούνται σύμφωνα με τις τεχνικές προδιαγραφές που προβλέπονται στη δημόσια σύμβαση παραχωρήσεως».

13.

Το 2014, η Dirección General de Tráfico (γενική διεύθυνση οδικής κυκλοφορίας, Ισπανία) προκήρυξε τον διαγωνισμό «Παραχώρηση της διαχειρίσεως μαθημάτων ευαισθητοποίησης ως προς την οδική ασφάλεια και επανεκπαίδευσης για τη διαγραφή βαθμών ποινής από την άδεια οδήγησης: 5 τμήματα». Τα εν λόγω μαθήματα απευθύνονταν σε οδηγούς στις άδειες οδήγησης των οποίων είχαν εγγραφεί βαθμοί ποινής συνεπεία διαπράξεως οδικών παραβάσεων.

14.

Για τους σκοπούς του ως άνω διαγωνισμού, η εθνική επικράτεια (πλην της Καταλονίας και της Χώρας των Βάσκων) διαιρέθηκε σε πέντε ζώνες, σε κάθε μία εκ των οποίων αντιστοιχούσε ένα τμήμα του διαγωνισμού. Σε έκαστο τμήμα αντιστοιχούσε μία μόνον σύμβαση, ενώ η ανάθεση εκάστης συμβάσεως γινόταν κατά παραχώρηση δημόσιας υπηρεσίας. Ο ανάδοχος εκάστου τμήματος θα κατείχε το αποκλειστικό δικαίωμα παροχής των επίμαχων μαθημάτων στην αντίστοιχη ζώνη.

15.

Η Asociación Unión para la Defensa de los Intereses Comunes de las Autoescuelas (AUDICA) [Ένωση για την προστασία των κοινών συμφερόντων των σχολών οδήγησης (AUDICA), Ισπανία] προσέφυγε κατά της προκηρύξεως του διαγωνισμού ενώπιον του Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (κεντρικού οργάνου επιλύσεως διαφορών στον τομέα των δημόσιων συμβάσεων, Ισπανία). Η AUDICA υποστήριξε ότι το γεγονός ότι οι συμβάσεις έπρεπε να ανατίθενται κατά παραχώρηση δημόσιας υπηρεσίας αντέβαινε στην ελευθερία παροχής υπηρεσιών.

16.

Ο Abogado del Estado (νομικός σύμβουλος του Κράτους, Ισπανία), ενεργών για λογαριασμό της γενικής διευθύνσεως οδικής κυκλοφορίας, παρέστη στη δίκη ως καθού, όπως και η κοινοπραξία επιχειρήσεων που συναποτελείτο από την Confederación Nacional de Autoescuelas (CNAE) και τρεις άλλους οικονομικούς φορείς (FORMASTER, ECT και ITT) ως από κοινού καθής (στο εξής: κοινοπραξία ή CNAE κ.λπ.). Η κοινοπραξία είχε αναδειχθεί ανάδοχος στον διαγωνισμό.

17.

Με απόφαση της 23ης Ιανουαρίου 2015, το Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (κεντρικού οργάνου επιλύσεως διαφορών στον τομέα των δημόσιων συμβάσεων) απέρριψε την προσφυγή της AUDICA. Η AUDICA άσκησε ένδικη προσφυγή κατά της άνω αποφάσεως ενώπιον του τμήματος διοικητικών διαφορών του Audiencia Nacional (ανώτερου ειδικού δικαστηρίου, Ισπανία).

18.

Με απόφαση της 28ης Νοεμβρίου 2018, το τμήμα διοικητικών διαφορών του Audiencia Nacional (ανώτερου ειδικού δικαστηρίου) έκανε δεκτή την ένδικη προσφυγή της AUDICA και ακύρωσε τόσο την απόφαση του Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (κεντρικού οργάνου επιλύσεως διαφορών στον τομέα των δημόσιων συμβάσεων) όσο και την προκήρυξη του διαγωνισμού. Το εν λόγω δικαστήριο έκρινε ότι η επίμαχη παροχή μαθημάτων έφερε τα χαρακτηριστικά υπηρεσίας γενικού οικονομικού συμφέροντος (ΥΓΟΣ), κατά την έννοια του άρθρου 14 ΣΛΕΕ ( 8 ). Επιπλέον, έκρινε ότι η απαίτηση παροχής των εν λόγω μαθημάτων κατά παραχώρηση δημόσιας υπηρεσίας ήταν υπερβολική και αδικαιολόγητη, δεδομένου ότι υπήρχαν άλλες μέθοδοι οι οποίες θα έδιναν στις διοικητικές αρχές τη δυνατότητα να επιτύχουν τους προβαλλόμενους σκοπούς τους χωρίς να περιορίζουν αδικαιολόγητα τον ανταγωνισμό μεταξύ των δυνητικών παρόχων υπηρεσιών.

19.

Ο νομικός σύμβουλος του Κράτους και η κοινοπραξία άσκησαν αναίρεση κατά της αποφάσεως του τμήματος διοικητικών διαφορών του Audiencia Nacional (ανώτερου ειδικού δικαστηρίου) ενώπιον του Tribunal Supremo (Ανώτατου Δικαστηρίου). Το εν λόγω δικαστήριο, διατηρώντας αμφιβολίες ως προς την ερμηνεία διαφόρων διατάξεων του δικαίου της Ένωσης, αποφάσισε να αναστείλει τη διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα:

«Συνάδει με την [οδηγία για τις υπηρεσίες] –ή, κατά περίπτωση, με άλλους κανόνες ή αρχές του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης– εθνική ρύθμιση κατά την οποία η ανάθεση των μαθημάτων ευαισθητοποίησης και οδικής επανεκπαίδευσης για τη διαγραφή βαθμών ποινής από την άδεια οδήγησης πρέπει να γίνεται κατά παραχώρηση δημόσιας υπηρεσίας;»

20.

Στην παρούσα διαδικασία, γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν η CNAE κ.λπ., η AUDICA, η Τσεχική, η Ισπανική και η Ολλανδική Κυβέρνηση, καθώς και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Οι εν λόγω μετέχοντες στη διαδικασία, πλην της Τσεχικής Κυβερνήσεως, ανέπτυξαν επίσης προφορικώς τις παρατηρήσεις τους κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 1ης Ιουνίου 2022.

21.

Με το ερώτημά του, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να αποσαφηνιστεί αν είναι συμβατό με τις διατάξεις της οδηγίας για τις υπηρεσίες μέτρο δυνάμει του οποίου η ανάθεση των συμβάσεων για την παροχή μαθημάτων ευαισθητοποίησης ως προς την οδική ασφάλεια και επανεκπαίδευσης για οδηγούς στις άδειες οδήγησης των οποίων έχουν εγγραφεί βαθμοί ποινής συνεπεία διαπράξεως οδικών παραβάσεων πρέπει να γίνεται κατά παραχώρηση δημόσιας υπηρεσίας, στο πλαίσιο της οποίας μόνον ένας παραχωρησιούχος επιτρέπεται να παρέχει τα εν λόγω μαθήματα σε κάθε μία από τις πέντε γεωγραφικές ζώνες στις οποίες έχει ήδη διαιρεθεί η εθνική επικράτεια (πλην της Καταλονίας και της Χώρας των Βάσκων).

22.

Όπως επισήμανα στο σημείο 2 των παρουσών προτάσεων, η οδηγία για τις υπηρεσίες θεσπίζει τις γενικές διατάξεις που διευκολύνουν την άσκηση των θεμελιωδών ελευθεριών που προστατεύονται από τα άρθρα 49 και 56 ΣΛΕΕ. Οι εν λόγω δύο ελευθερίες αφορούν διαφορετικές πτυχές της ασκήσεως οικονομικής δραστηριότητας. Η ελευθερία εγκαταστάσεως, όπως ορίζεται στο άρθρο 49 ΣΛΕΕ, εφαρμόζεται όταν ένας οικονομικός φορέας έχει πράγματι την πρόθεση να ασκήσει την οικονομική δραστηριότητά του με τη δημιουργία σταθερής εγκαταστάσεως και για αόριστο χρονικό διάστημα, ενώ η ελευθερία παροχής υπηρεσιών που κατοχυρώνεται στο άρθρο 56 ΣΛΕΕ καλύπτει όλες τις υπηρεσίες που δεν προσφέρονται κατά τρόπο σταθερό και συνεχή από βάση εγκατεστημένη στο κράτος μέλος προορισμού ( 9 ). Στο πλαίσιο αυτό, το κεφάλαιο III της οδηγίας για τις υπηρεσίες (άρθρα 9 έως 15) αφορά την ελευθερία εγκαταστάσεως, ενώ το κεφάλαιο IV (άρθρα 16 έως 21) της εν λόγω οδηγίας αφορά την ελευθερία παροχής υπηρεσιών.

23.

Ευθύς εξαρχής, είναι κατ’ εμέ προφανές ότι δραστηριότητα όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης, η οποία συνιστά «υπηρεσία» κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 1, της οδηγίας για τις υπηρεσίες ( 10 ), αφορά σταθερή εγκατάσταση και προορίζεται να ασκείται για αόριστο χρονικό διάστημα. Επομένως, η συμβατότητα του επίμαχου εθνικού μέτρου με το δίκαιο της Ένωσης πρέπει να αξιολογηθεί με γνώμονα τους κανόνες περί της ελευθερίας εγκαταστάσεως (κεφάλαιο ΙΙΙ της οδηγίας για τις υπηρεσίες) και όχι εκείνους που αφορούν την ελεύθερη κυκλοφορία των υπηρεσιών (κεφάλαιο IV της εν λόγω οδηγίας), εφόσον διαπιστωθεί ότι η εν λόγω οδηγία τυγχάνει εφαρμογής στην υπό κρίση υπόθεση ( 11 ).

24.

Συναφώς, προσθέτω ότι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, κάθε εθνικό μέτρο σε τομέα ο οποίος αποτέλεσε το αντικείμενο πλήρους εναρμονίσεως στο επίπεδο της Ένωσης πρέπει να αξιολογείται με γνώμονα όχι τις διατάξεις του πρωτογενούς δικαίου, αλλά αυτές του εν λόγω μέτρου εναρμονίσεως ( 12 ). Όσον αφορά το κεφάλαιο ΙΙΙ της οδηγίας για τις υπηρεσίες, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι τα άρθρα 9 έως 14 της εν λόγω οδηγίας προβαίνουν σε πλήρη εναρμόνιση όσον αφορά τις υπηρεσίες που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής τους ( 13 ). Το ίδιο ισχύει, κατά τη γνώμη μου, και για το άρθρο 15, το οποίο επίσης εντάσσεται στο εν λόγω κεφάλαιο ( 14 ). Ως εκ τούτου, αν διαπιστωθεί ότι η οδηγία για τις υπηρεσίες τυγχάνει εφαρμογής στην υπό κρίση υπόθεση, θα αρκούσε, κατά τη γνώμη μου, η συμβατότητα του επίμαχου στην υπόθεση της κύριας δίκης εθνικού μέτρου να αξιολογηθεί αποκλειστικώς με γνώμονα τις ως άνω διατάξεις, χωρίς να απαιτείται ανάλυση του ζητήματος και υπό το πρίσμα του άρθρου 49 ΣΛΕΕ ( 15 ).

25.

Τούτου λεχθέντος, επισημαίνω ότι το αιτούν δικαστήριο διατηρεί αμφιβολίες από δύο απόψεις σχετικά με το αν η οδηγία για τις υπηρεσίες και, ειδικότερα, τα άρθρα 9 έως 13 αυτής, τυγχάνουν εφαρμογής στην υπό κρίση υπόθεση ( 16 ).

26.

Αφενός, καλεί το Δικαστήριο να διευκρινίσει αν η επίμαχη παροχή μαθημάτων, μολονότι συνιστά «υπηρεσία», εντούτοις αποκλείεται από το καθ’ ύλην πεδίο εφαρμογής της εν λόγω οδηγίας, για τον λόγο ότι εμπίπτει στην κατηγορία των «υπηρεσιών στον τομέα των μεταφορών», κατά την έννοια του άρθρου 2, παράγραφος 2, στοιχείο δʹ, της οδηγίας για τις υπηρεσίες, οπότε η συμβατότητα του επίμαχου εθνικού μέτρου θα πρέπει να αξιολογηθεί αποκλειστικά με γνώμονα το άρθρο 49 ΣΛΕΕ (ενώ η οδηγία για τις υπηρεσίες, συμπεριλαμβανομένου του κεφαλαίου ΙΙΙ αυτής, δεν τυγχάνει εφαρμογής εν προκειμένω) ( 17 ).

27.

Αφετέρου, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται αν, ακόμη και αν διαπιστωνόταν ότι η παροχή των επίμαχων μαθημάτων δεν συνιστά «υπηρεσία στον τομέα των μεταφορών», το γεγονός ότι οι συμβάσεις για την παροχή των εν λόγω μαθημάτων οργανώνονται ως παραχωρήσεις δημόσιας υπηρεσίας πρέπει να συνεπάγεται τον αποκλεισμό τους από ορισμένες διατάξεις της οδηγίας για τις υπηρεσίες, ήτοι τα άρθρα 9 έως 13 αυτής. Οι συμβάσεις παραχωρήσεως δημόσιας υπηρεσίας δεν συγκαταλέγονται στις εξαιρέσεις που προβλέπει το άρθρο 2, παράγραφος 2, της οδηγίας για τις υπηρεσίες. Εντούτοις, η αιτιολογική σκέψη 57 της εν λόγω οδηγίας διευκρινίζει, κατ’ ουσίαν, ότι οι διατάξεις που αφορούν συστήματα χορήγησης άδειας (ήτοι τα άρθρα 9 έως 13 αυτής) δεν «αφορούν» τη σύναψη συμβάσεων υπηρεσιών οι οποίες υπόκεινται ήδη στους κανόνες περί δημοσίων συμβάσεων που περιλαμβάνονται σε άλλες πράξεις του παράγωγου δικαίου της Ένωσης, όπως η οδηγία 2014/23.

28.

Στην επόμενη ενότητα, θα εξετάσω διαδοχικά καθένα από τα δύο αυτά ζητήματα (υπό Α). Θα εξηγήσω γιατί εκτιμώ ότι η οδηγία για τις υπηρεσίες, συμπεριλαμβανομένων των άρθρων 9 έως 13 αυτής, τυγχάνει εφαρμογής στην υπό κρίση υπόθεση. Στη συνέχεια, θα παραθέσω τους λόγους για τους οποίους φρονώ ότι ένα μέτρο όπως το επίμαχο στη διαφορά της κύριας δίκης είναι ασυμβίβαστο με τις απαιτήσεις του κεφαλαίου ΙΙΙ (ελευθερία εγκαταστάσεως) της εν λόγω οδηγίας (υπό Β).

29.

Το άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο δʹ, της οδηγίας για τις υπηρεσίες ορίζει ότι από το καθ’ ύλην πεδίο εφαρμογής της οδηγίας αυτής εξαιρούνται οι «υπηρεσίες στον τομέα των μεταφορών […] που εμπίπτουν στο πεδίο του [τίτλου VI ΣΛΕΕ]». Τούτο διότι, κατά το άρθρο 58, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, η ελευθερία παροχής υπηρεσιών στον τομέα των μεταφορών διέπεται ειδικώς από τον τίτλο VI ΣΛΕΕ ( 18 ). Επομένως, η οδηγία για τις υπηρεσίες δεν μπορεί να ρυθμίζει την ελευθερία παροχής υπηρεσιών στον εν λόγω τομέα ( 19 ).

30.

Η έννοια των «υπηρεσιών στον τομέα των μεταφορών» δεν ορίζεται ρητώς στην εν λόγω οδηγία ούτε στον τίτλο VI ΣΛΕΕ ( 20 ). Ωστόσο, το Δικαστήριο έχει ερμηνεύσει την εν λόγω έννοια υπό την έννοια ότι καλύπτει «κάθε πράξη συνιστάμενη ή συνδεόμενη εγγενώς με τη μετακίνηση επιβατών ή εμπορευμάτων από το ένα μέρος στο άλλο, μέσω οδικού οχήματος, αεροσκάφους ή πλωτού σκάφους» ( 21 ).

31.

Από τη νομολογία αυτή προκύπτει σαφώς ότι από μόνο του το γεγονός ότι μια υπηρεσία συνδέεται με τον έναν ή τον άλλον τρόπο με τις μεταφορές δεν είναι αρκετό για να εμπίπτει αυτή στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 2, παράγραφος 2, στοιχείο δʹ, της οδηγίας για τις υπηρεσίες ( 22 ). Αντιθέτως, πρέπει να εξετάζεται ποιος είναι ο κύριος σκοπός της επίμαχης υπηρεσίας ( 23 ). Πράγματι, πρέπει να γίνεται διάκριση μεταξύ των υπηρεσιών που συνδέονται εγγενώς (ή άρρηκτα) με την πράξη της μετακίνησης επιβατών ή εμπορευμάτων από το ένα μέρος σε άλλο με μεταφορικό μέσο (όπως τα ταξί και τα ασθενοφόρα καθώς και οι λιμενικές υπηρεσίες ( 24 )) δεδομένου ότι έχουν ως κύριο σκοπό τη μεταφορά προϊόντων ή προσώπων, και εκείνων που έχουν επικουρικό χαρακτήρα ως προς αυτές, διότι ο κύριος σκοπός τους είναι διαφορετικός ( 25 ).

32.

Η τελευταία αυτή κατηγορία περιλαμβάνει τις υπηρεσίες ενοικίασης αυτοκινήτων, τις υπηρεσίες ταξιδιωτικών γραφείων, καθώς και τις υπηρεσίες προς τους καταναλωτές στον τομέα του τουρισμού, συμπεριλαμβανομένων των ξεναγών ( 26 ). Περιλαμβάνει επίσης υπηρεσίες, όπως οι υπηρεσίες εξυπηρέτησης επιβατών, καθαρισμού ή εστίασης που παρέχονται μέσα σε αμαξοστοιχίες, οι οποίες μολονότι έχουν παρεπόμενο χαρακτήρα σε σχέση με την υπηρεσία μεταφοράς επιβατών με την αμαξοστοιχία, δεν συνδέονται εγγενώς με την υπηρεσία αυτή ( 27 ). Οι εν λόγω υπηρεσίες δεν εξαιρούνται από το καθ’ ύλην πεδίο εφαρμογής της οδηγίας για τις υπηρεσίες ( 28 ).

33.

Με τις προτάσεις του στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις Trijber και Harmsen ( 29 ), ο γενικός εισαγγελέας Μ. Szpunar εξήγησε ότι ο λόγος για τον οποίο οι υπηρεσίες ενοικίασης αυτοκινήτων ή τουριστικών ξεναγών ενέπιπταν στο καθ’ ύλην πεδίο εφαρμογής της εν λόγω οδηγίας ήταν ότι ο κύριος σκοπός τους ήταν, αντιστοίχως, οι αποδέκτες των υπηρεσιών αυτών να ενοικιάσουν οχήματα και να αποκτήσουν γνώσεις για ορισμένο τόπο ή περιοχή, και όχι η μεταφορά τους. Με το ίδιο σκεπτικό, κατέληξε στο συμπέρασμα ότι ο κύριος σκοπός των υπηρεσιών σχολών οδήγησης ήταν ο αποδέκτης να μάθει να οδηγεί και όχι η μεταφορά του ( 30 ).

34.

Φρονώ ότι οι επίμαχες στην υπόθεση της κύριας δίκης υπηρεσίες εμπίπτουν επίσης στην ως άνω κατηγορία. Πράγματι, όπως συμβαίνει και με τις εν λόγω υπηρεσίες σχολών οδήγησης, ο κύριος σκοπός των μαθημάτων ευαισθητοποίησης ως προς την οδική ασφάλεια και επανεκπαίδευσης είναι η εκπαίδευση του αποδέκτη να οδηγεί με ασφάλεια και υπευθυνότητα και όχι η μεταφορά του.

35.

Τούτου δοθέντος, συμμερίζομαι την άποψη της Επιτροπής, της Τσεχικής Κυβερνήσεως και της AUDICA, ότι δεν πρέπει να θεωρηθεί ότι τα επίμαχα μαθήματα εμπίπτουν στην κατηγορία των «υπηρεσιών στον τομέα των μεταφορών». Κατά συνέπεια, τα εν λόγω μαθήματα δεν πρέπει να αποκλεισθούν από το καθ’ ύλην πεδίο εφαρμογής της οδηγίας για τις υπηρεσίες βάσει του άρθρου 2, παράγραφος 2, στοιχείο δʹ, αυτής ( 31 ).

36.

Η ως άνω γνώμη μου δεν αναιρείται, πρώτον, από το επιχείρημα της Ολλανδικής Κυβερνήσεως ότι τα επίμαχα μαθήματα πρέπει να θεωρηθούν ως «υπηρεσίες στον τομέα των μεταφορών», κατά την έννοια του άρθρου 2, παράγραφος 2, στοιχείο δʹ, της οδηγίας για τις υπηρεσίες, δεδομένου ότι συνδέονται εγγενώς με την κατοχή άδειας οδήγησης, η οποία αποτελεί νομικό προαπαιτούμενο για την μετακίνηση ενός οχήματος. Συμφωνώ με την εν λόγω κυβέρνηση ότι, σε μία τουλάχιστον απόφαση, ήτοι στην απόφαση Grupo Itevelesa κ.λπ. ( 32 ), το Δικαστήριο φαίνεται να έχει εφαρμόσει νομικό κριτήριο ευρύτερο από εκείνο που εξέθεσα στα σημεία 30 και 31 των παρουσών προτάσεων και να έχει συμπεριλάβει στην έννοια των «υπηρεσιών στον τομέα των μεταφορών» υπηρεσίες οι οποίες είναι «προαπαιτούμενες» για την πράξη της μετακίνησης ενός οχήματος. Βάσει του ορισμού αυτού, το Δικαστήριο κατέληξε στο συμπέρασμα ότι οι «υπηρεσίες στον τομέα των μεταφορών» περιλαμβάνουν τον τεχνικό έλεγχο των οχημάτων, ο οποίος διενεργείται ως αναγκαία προϋπόθεση για την άσκηση της κύριας δραστηριότητας της μεταφοράς ( 33 ), διαφορετικά η δραστηριότητα ενδέχεται να είναι παράνομη.

37.

Τούτου λεχθέντος, φρονώ, ακόμη και υπό το πρίσμα της ως άνω αποφάσεως, ότι το γεγονός ότι μια υπηρεσία συνδέεται, ή, επίσης, αποτελεί υπηρεσία «συνδεόμενη εγγενώς», με την κατοχή άδειας οδήγησης, δεν πρέπει να αποτελεί καθοριστικό παράγοντα όσον αφορά το κατά πόσον η εν λόγω παροχή πρέπει να θεωρηθεί «υπηρεσία στον τομέα των μεταφορών». Κατά τη γνώμη μου, η απόκτηση ή η κατοχή άδειας οδήγησης διαφέρει από τους τεχνικούς ελέγχους που διενεργούνται επί οχήματος. Αφορά τη νομική μέθοδο με την οποία ένα πρόσωπο μπορεί να προμηθευθεί μεταφορικό μέσο ( 34 ) και, ως εκ τούτου, συνδέεται με το πρόσωπο, και όχι με το ίδιο το όχημα, ενώ η δραστηριότητα των κέντρων τεχνικού ελέγχου οχημάτων συνίσταται στην απευθείας διενέργεια ελέγχων επί του οχήματος (ως νομικό προαπαιτούμενο για την ίδια την πράξη της μετακινήσεως του εν λόγω οχήματος).

38.

Με βάση τα ανωτέρω, φρονώ ότι η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης περίπτωση διαφέρει από εκείνη που οδήγησε στην απόφαση Grupo Itevelesa κ.λπ. ( 35 ). Κατά συνέπεια, η λύση που προκρίθηκε στην εν λόγω απόφαση δεν θα πρέπει να εφαρμοστεί στην υπό κρίση υπόθεση.

39.

Δεύτερον, φρονώ ότι το επιχείρημα της Ισπανικής Κυβερνήσεως, ότι η έννοια των «υπηρεσιών στον τομέα των μεταφορών» θα έπρεπε να ερμηνευθεί λαμβανομένου υπόψη του άρθρου 91, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, δεν είναι πειστικό. Κατά την εν λόγω κυβέρνηση, τα επίμαχα μαθήματα αποτελούν «υπηρεσίες στον τομέα των μεταφορών» διότι αποτελούν «μέτρα για τη βελτίωση της ασφάλειας των μεταφορών» κατά την έννοια της ως άνω διατάξεως. Εντούτοις, είναι κατ’ εμέ προφανές ότι το άρθρο 91, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ αποβλέπει στην κατάρτιση καταλόγου των διαφόρων πτυχών που αποτελούν μέρος του «πλαισίου κοινής πολιτικής μεταφορών» (όπως διαλαμβάνεται στο άρθρο 90 ΣΛΕΕ) και, στο πλαίσιο αυτό, στη διευκρίνιση των διαφόρων μέτρων που ο νομοθέτης της Ένωσης μπορεί να θεσπίσει (προκειμένου να ρυθμίσει, μεταξύ άλλων, τις «υπηρεσίες στον τομέα των μεταφορών»). Επομένως, σε αντίθεση προς ό,τι υποστηρίζει η Ισπανική Κυβέρνηση, η εν λόγω διάταξη δεν σκοπεί να ορίσει τις «υπηρεσίες στον τομέα των μεταφορών».

40.

Εν πάση περιπτώσει, φρονώ ότι η ερμηνεία που προτείνει η Ισπανική Κυβέρνηση, κατά την οποία κάθε μέτρο που αποσκοπεί στη βελτίωση της ασφάλειας των μεταφορών αφορά οπωσδήποτε «υπηρεσία στον τομέα των μεταφορών», απέχει κατά πολύ από την ερμηνεία που υιοθετεί το Δικαστήριο στη νομολογία του, η οποία, όπως εξήγησα ανωτέρω, επικεντρώνεται στο ζήτημα αν η επίμαχη παροχή έχει ως «κύριο σκοπό» τη μεταφορά προϊόντων ή προσώπων.

41.

Κατόπιν των ανωτέρω διευκρινίσεων και αφού εξήγησα τους λόγους για τους οποίους φρονώ ότι η παροχή των επίμαχων μαθημάτων δεν εμπίπτει στην εξαίρεση που διαλαμβάνεται στο άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο δʹ, της οδηγίας για τις υπηρεσίες («υπηρεσίες στον τομέα των μεταφορών»), στη συνέχεια θα επιχειρήσω να εξετάσω τις αμφιβολίες του αιτούντος δικαστηρίου ως προς το αν το γεγονός ότι τα εν λόγω μαθήματα πρέπει να παρέχονται μέσω συμβάσεως παραχωρήσεως δημόσιας υπηρεσίας ασκεί επιρροή στη δυνατότητα εφαρμογής των άρθρων 9 έως 13 της οδηγίας για τις υπηρεσίες.

42.

Υπενθυμίζω ότι το άρθρο 9, παράγραφος 3, της οδηγίας για τις υπηρεσίες προβλέπει, κατ’ ουσίαν, ότι τα άρθρα 9 έως 13 της εν λόγω οδηγίας «δεν εφαρμόζ[ονται] στις πτυχές των συστημάτων χορήγησης άδειας που διέπονται αμέσως ή εμμέσως από άλλες [πράξεις της Ένωσης]», όπως η οδηγία 2014/23 ( 36 ). Κατά συνέπεια, αν τα επίμαχα στην υπόθεση της κύριας δίκης μαθήματα ενέπιπταν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2014/23, τότε θα αποκλείονταν από το πεδίο εφαρμογής των άρθρων 9 έως 13 της οδηγίας για τις υπηρεσίες. Ωστόσο, κατά την άποψή μου, θα εξακολουθούσαν να διέπονται από τις λοιπές συναφείς διατάξεις της εν λόγω οδηγίας ( 37 ) (ήτοι, όλες τις συναφείς διατάξεις πλην των άρθρων 9 έως 13 της οδηγίας για τις υπηρεσίες) ( 38 ).

43.

Επισημαίνω ότι, για να έχει εφαρμογή η οδηγία 2014/23, πρέπει να πληρούνται σωρευτικώς πλείονες προϋποθέσεις.

44.

Πρώτον, η επίμαχη υπηρεσία πρέπει να οργανώνεται ως «σύμβαση παραχώρησης» ( 39 ). Ως «σύμβαση παραχώρησης υπηρεσιών», κατά την έννοια της οδηγίας αυτής, νοείται «η σύμβαση εξ επαχθούς αιτίας που συνάπτεται εγγράφως μέσω της οποίας μία ή περισσότερες αναθέτουσες αρχές ή αναθέτοντες φορείς αναθέτουν την παροχή και διαχείριση υπηρεσιών […] σε έναν ή περισσότερους οικονομικούς φορείς, το δε αντάλλαγμα για αυτή συνίσταται είτε αποκλειστικά στο δικαίωμα εκμετάλλευσης των υπηρεσιών οι οποίες αποτελούν το αντικείμενο της σύμβασης είτε στο δικαίωμα αυτό μαζί με καταβολή πληρωμής» ( 40 ). Το Δικαστήριο έχει διευκρινίσει ότι η εν λόγω σύμβαση χαρακτηρίζεται ιδίως από μια κατάσταση στην οποία, αφενός, το δικαίωμα εκμεταλλεύσεως συγκεκριμένης υπηρεσίας μεταβιβάζεται από την αναθέτουσα αρχή στον παραχωρησιούχο και, αφετέρου, ο τελευταίος διαθέτει ορισμένη οικονομική ελευθερία ως προς τον προσδιορισμό των όρων εκμεταλλεύσεως του δικαιώματος αυτού, όντας παράλληλα σε μεγάλο βαθμό εκτεθειμένος στους κινδύνους που συνδέονται με την εν λόγω εκμετάλλευση ( 41 ).

45.

Εν προκειμένω, όλοι οι μετέχοντες στη διαδικασία και οι ενδιαφερόμενοι, καθώς και το αιτούν δικαστήριο, έχουν την άποψη ότι τα επίμαχα μαθήματα πρέπει να παρέχονται βάσει συμβάσεως παραχωρήσεως δημόσιας υπηρεσίας (μίας για κάθε γεωγραφική ζώνη), επομένως η περίπτωση της κύριας δίκης αφορά παραχωρήσεις δημοσίων υπηρεσιών κατά την έννοια της οδηγίας 2014/23. Η άποψη αυτή με βρίσκει σύμφωνο. Πράγματι, από τα σημεία 13 και 14 των παρουσών προτάσεων προκύπτει ότι οι επίμαχες στην υπόθεση της κύριας δίκης συμβάσεις αφορούν την παροχή συγκεκριμένης υπηρεσίας και ότι σκοπούν στη μεταβίβαση του δικαιώματος παροχής των επίμαχων μαθημάτων (προφανώς μαζί με τους κινδύνους που συνδέονται με τη λειτουργία της εν λόγω δραστηριότητας) από την αναθέτουσα αρχή σε έκαστο των παραχωρησιούχων.

46.

Δεύτερον, η προκήρυξη ή η ανάθεση της παραχωρήσεως πρέπει να έχει γίνει μετά τις 17 Απριλίου 2014, διαφορετικά αποκλείεται από το χρονικό πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2014/23 ( 42 ). Στα εθνικά δικαστήρια εναπόκειται να εξακριβώσουν αν, βάσει των στοιχείων που διαθέτουν, πληρούται η εν λόγω προϋπόθεση ( 43 ). Ανεξαρτήτως του ζητήματος αυτού, επισημαίνω ότι η Ισπανική Κυβέρνηση καθώς και η CNAE κ.λπ. είναι της γνώμης ότι η οδηγία 2014/23 δεν τυγχάνει εφαρμογής ratione temporis για άλλο (διαφορετικό) λόγο. Συγκεκριμένα, διατείνονται ότι η προθεσμία μεταφοράς της οδηγίας 2014/23 στο εθνικό δίκαιο έληγε τον Φεβρουάριο του 2016, οι δε επίμαχες στην υπόθεση της κύριας δίκης συμβάσεις παραχωρήσεως είχαν προκηρυχθεί πριν από τη λήξη της προθεσμίας αυτής, σε ημερομηνία κατά την οποία ίσχυε ακόμη το προϊσχύσαν εθνικό νομικό καθεστώς, ενώ η εν λόγω οδηγία δεν είχε ενσωματωθεί στο εθνικό δίκαιο.

47.

Συναφώς, υπενθυμίζω ότι το Δικαστήριο έχει κρίνει, σε υπόθεση δημοσίων συμβάσεων στην οποία μια προσφορά αποκλείστηκε από διαδικασία συνάψεως συμβάσεως πριν από την ημερομηνία λήξεως της προθεσμίας μεταφοράς της οικείας οδηγίας στην εσωτερική έννομη τάξη και πριν από την ενσωμάτωσή της στο εθνικό δίκαιο, ότι η εφαρμογή της οδηγίας αυτής «θα αντέβαινε προς την αρχή της ασφάλειας δικαίου», δεδομένου ότι η απόφαση η οποία προβαλλόταν ως συνιστώσα παραβίαση του δικαίου της Ένωσης είχε εκδοθεί πριν από την εν λόγω ημερομηνία ( 44 ).

48.

Φρονώ ότι παρόμοια συλλογιστική μπορεί να εφαρμοστεί και εν προκειμένω. Ως εκ τούτου, θα συμφωνήσω με την άποψη της Ισπανικής Κυβερνήσεως και της CNAE κ.λπ. (υπό την επιφύλαξη επαληθεύσεως από το εθνικό δικαστήριο) ότι η οδηγία 2014/23 δεν έχει εφαρμογή ratione temporis σε μια κατάσταση όπως αυτή της κύριας δίκης, δεδομένου ότι η προθεσμία μεταφοράς της εν λόγω οδηγίας δεν είχε ακόμη παρέλθει και, στην πραγματικότητα, αυτή δεν είχε ενσωματωθεί στο εθνικό δίκαιο κατά τον χρόνο των κρίσιμων πραγματικών περιστατικών.

49.

Τρίτον, η αξία της συμβάσεως παραχωρήσεως πρέπει να ισούται ή να υπερβαίνει ορισμένη αξία ( 45 ). Κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών, η εν λόγω αξία είχε καθορισθεί σε 5186000 ευρώ ( 46 ). Στο εθνικό δικαστήριο εναπόκειται και πάλι να διαπιστώσει αν, βάσει των πληροφοριών που του προσκομίσθηκαν, πληρούται η προϋπόθεση αυτή. Επισημαίνω πάντως ότι, σύμφωνα με τις πληροφορίες που παρείχαν η CNAE κ.λπ., η Ισπανική Κυβέρνηση και η Επιτροπή κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η αξία της επίμαχης στην υπόθεση της κύριας δίκης συμβάσεως φαίνεται να υπολείπεται του εν λόγω κατώτατου ορίου. Η Ισπανική Κυβέρνηση διευκρίνισε ότι, κατά τον χρόνο της δημοσιεύσεώς της, η αξία της συμβάσεως ανερχόταν σε 1285000 ευρώ. Το εν λόγω ποσό υπολείπεται σημαντικά του κατώτατου ορίου των 5186000 ευρώ.

50.

Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω στοιχείων, φρονώ ότι, δεδομένου ότι οι συμβάσεις για την παροχή των επίμαχων μαθημάτων i) συνήφθησαν πριν από την παρέλευση της προθεσμίας μεταφοράς της οδηγίας 2014/23 στο εσωτερικό δίκαιο και ii) υπολείπονται του κατώτατου ορίου που καθορίζεται από την εν λόγω οδηγία, αποκλείονται τόσο από το χρονικό όσο και το καθ’ ύλην πεδίο εφαρμογής της εν λόγω πράξεως. Επομένως, κατά τη γνώμη μου, η εφαρμογή των άρθρων 9 έως 13 της οδηγίας για τις υπηρεσίες σε μία κατάσταση όπως αυτή της κύριας δίκης δεν θα πρέπει να αποκλεισθεί για τον λόγο ότι η εν λόγω κατάσταση διέπεται από την οδηγία 2014/23.

51.

Τούτου λεχθέντος, απομένει να εξακριβώσω αν πληρούνται οι προϋποθέσεις εφαρμογής των άρθρων 9 έως 13 της οδηγίας για τις υπηρεσίες σε κατάσταση όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης. Συναφώς, υπενθυμίζω ότι οι εν λόγω διατάξεις εφαρμόζονται σε συγκεκριμένο τύπο διαδικασίας, ήτοι στις διαδικασίες οι οποίες μπορούν να χαρακτηριστούν ως «συστήματα χορήγησης άδειας». Επομένως, θα εξετάσω αν μπορεί να θεωρηθεί ότι η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης διαδικασία εμπίπτει στην εν λόγω κατηγορία.

52.

Συναφώς, υπενθυμίζω ότι, κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 6, της εν λόγω οδηγίας, ως «σύστημα χορήγησης άδειας» νοείται κάθε διαδικασία που υποχρεώνει τον πάροχο ή τον αποδέκτη της υπηρεσίας να υποβάλει αίτηση στην αρμόδια αρχή για την έκδοση επίσημης ή σιωπηρής απόφασης σχετικά με την πρόσβαση σε δραστηριότητα παροχής υπηρεσιών ή με την άσκησή της.

53.

Εξάλλου, η αιτιολογική σκέψη 39 της οδηγίας για τις υπηρεσίες διευκρινίζει ότι η έννοια του «συστήματος χορήγησης άδειας» καλύπτει τις διοικητικές διαδικασίες βάσει των οποίων χορηγούνται παραχωρήσεις ( 47 ) (με εξαίρεση εκείνες οι οποίες, σε αντίθεση με την εξεταζόμενη στην υπόθεση της κύριας δίκης, εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2014/23) ( 48 ).

54.

Όπως διαπίστωσα στο σημείο 45 των παρουσών προτάσεων, η υπόθεση της κύριας δίκης αφορά συμβάσεις παραχωρήσεως δημόσιας υπηρεσίας που χορηγούνται από τις αρμόδιες δημόσιες αρχές όσον αφορά την παροχή μαθημάτων ευαισθητοποίησης ως προς την οδική ασφάλεια και επανεκπαίδευσης για οδηγούς στις άδειες οδήγησης των οποίων έχουν εγγραφεί βαθμοί ποινής. Οι εν λόγω παραχωρήσεις αποτελούν τυπικές πράξεις, την έκδοση των οποίων οφείλουν να ζητήσουν οι πάροχοι υπηρεσιών από τις αρμόδιες εθνικές αρχές για να μπορούν να ασκήσουν την οικονομική δραστηριότητά τους ( 49 ). Κατά συνέπεια, μπορούν, κατά τη γνώμη μου, να χαρακτηρισθούν ως «χορηγήσεις αδειών» υπό την έννοια των διατάξεων της οδηγίας για τις υπηρεσίες.

55.

Κατά συνέπεια, φρονώ ότι τα άρθρα 9 έως 13 της οδηγίας για τις υπηρεσίες έχουν εφαρμογή στην επίμαχη υπόθεση ( 50 ).

56.

Από το σύνολο των ανωτέρω εκτιμήσεων προκύπτει ότι το κεφάλαιο ΙΙΙ της οδηγίας για τις υπηρεσίες, συμπεριλαμβανομένων των άρθρων της 9 έως 13 αυτής, έχει εφαρμογή στην κατάσταση της κύριας δίκης. Οι επίμαχες στην υπόθεση της κύριας δίκης παραχωρήσεις δημόσιας υπηρεσίας αποτελούν μέρος ενός «συστήματος χορήγησης αδειών» κατά την έννοια των διατάξεων αυτών. Επιπλέον, δεν αφορούν τις «υπηρεσίες στον τομέα των μεταφορών» στο πλαίσιο της εξαιρέσεως που προβλέπει το άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο δʹ, της εν λόγω οδηγίας.

57.

Προχωρώντας στην εκτίμηση της συμβατότητας εθνικού μέτρου όπως το επίμαχο στην υπόθεση της κύριας δίκης με τις διατάξεις της οδηγίας για τις υπηρεσίες, θα εξηγήσω τους λόγους για τους οποίους φρονώ ότι το εν λόγω μέτρο επιβάλλει περιορισμό στην ελευθερία εγκαταστάσεως των παρόχων υπηρεσιών ο οποίος δεν συνάδει με τις προϋποθέσεις του κεφαλαίου III (άρθρα 9 έως 15) της εν λόγω οδηγίας.

58.

Πριν προχωρήσω στην ανάλυση των εν λόγω ζητημάτων, θα ήθελα να διατυπώσω δύο προκαταρκτικές παρατηρήσεις.

59.

Πρώτον, θα ήθελα να υπογραμμίσω ότι, κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, οι μετέχοντες στη διαδικασία και οι ενδιαφερόμενοι συζήτησαν επί του ζητήματος αν οι επίμαχες στην υπόθεση της κύριας δίκης υπηρεσίες παρουσιάζουν «διασυνοριακό στοιχείο», κατά την έννοια της νομολογίας σχετικά με το άρθρο 49 ΣΛΕΕ ( 51 ). Συναφώς, θα ήθελα απλώς να επισημάνω ότι, μολονότι κατά πάγια νομολογία οι σχετικές με τις θεμελιώδεις ελευθερίες διατάξεις της Συνθήκης «δεν έχουν εφαρμογή επί δραστηριοτήτων των οποίων το σύνολο των ασκούντων επιρροή στοιχείων περιορίζεται στο εσωτερικό ενός και μόνον κράτους μέλους» ( 52 ), το ζήτημα αν, προκειμένου να δοθεί απάντηση από το Δικαστήριο σε ερώτημα ερμηνείας της οδηγίας για τις υπηρεσίες, απαιτείται επίσης η ύπαρξη διασυνοριακού στοιχείου έχει αποτελέσει αντικείμενο αντιπαραθέσεως ( 53 ). Εντούτοις, το Δικαστήριο έχει θέσει πλέον τέρμα στην εν λόγω αντιπαράθεση διευκρινίζοντας ότι οι διατάξεις του κεφαλαίου ΙΙΙ της οδηγίας για τις υπηρεσίες πρέπει να ερμηνευθούν υπό την έννοια ότι εφαρμόζονται και επί καταστάσεως στην οποία το σύνολο των κρίσιμων στοιχείων περιορίζεται στο εσωτερικό ενός και μόνου κράτους μέλους ( 54 ). Επομένως, δεν απαιτείται η ύπαρξη διασυνοριακού στοιχείου για να εκτιμηθεί η συμβατότητα μέτρου όπως το επίμαχο στην υπόθεση της κύριας δίκης με τις διατάξεις του κεφαλαίου ΙΙΙ της οδηγίας για τις υπηρεσίες.

60.

Κατά συνέπεια, φρονώ ότι, σε κατάσταση όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης, είναι δυνατόν να εκτιμηθεί η συμβατότητα μέτρου με τις διατάξεις του κεφαλαίου ΙΙΙ της οδηγίας για τις υπηρεσίες, ακόμη και αν διαπιστωθεί ότι το μέτρο αυτό αφορά αμιγώς εσωτερική κατάσταση, πράγμα το οποίο εναπόκειται στα εθνικά δικαστήρια να εξακριβώσουν ( 55 ).

61.

Δεύτερον, θα ήθελα να διατυπώσω ορισμένες διευκρινίσεις όσον αφορά τη σχέση μεταξύ των άρθρων 9 έως 13 και του άρθρου 15 της οδηγίας για τις υπηρεσίες. Συναφώς, επισημαίνω ότι το άρθρο 9 της εν λόγω οδηγίας εμποδίζει τα κράτη μέλη να προσφεύγουν σε «συστήματα χορήγησης άδειας» εκτός αν τα συστήματα αυτά δεν εισάγουν διακρίσεις, δικαιολογούνται από επιτακτικό λόγο δημόσιου συμφέροντος και τελούν σε σχέση αναλογίας προς αυτόν τον σκοπό δημόσιου συμφέροντος. Το ως άνω σύνολο κριτηρίων αναπαράγεται στο άρθρο 10, παράγραφος 2, της οδηγίας για τις υπηρεσίες και επίσης αποτυπώνεται στο άρθρο 10, παράγραφος 4, της εν λόγω οδηγίας, το οποίο έχει ερμηνευθεί από το Δικαστήριο ( 56 ), υπό την έννοια ότι τα συστήματα χορηγήσεως άδειας πρέπει, γενικώς, να παρέχουν τη δυνατότητα στους παρόχους υπηρεσιών να ασκούν τη δραστηριότητά τους στο σύνολο της εθνικής επικράτειας, εκτός αν ο περιορισμός σε ορισμένο τμήμα της εν λόγω επικράτειας δεν εισάγει διακρίσεις, δικαιολογείται από επιτακτικό λόγο δημόσιου συμφέροντος και είναι αναλογικός. Οι εν λόγω τρεις προϋποθέσεις προβλέπονται επίσης ρητώς στο άρθρο 15, παράγραφος 3, της οδηγίας για τις υπηρεσίες.

62.

Τα άρθρα 9 έως 13 της οδηγίας για τις υπηρεσίες αφορούν ειδικώς τις προϋποθέσεις που πρέπει να πληροί ένα εθνικό σύστημα χορηγήσεως άδειας, ενώ το άρθρο 15, παράγραφος 3, της εν λόγω οδηγίας έχει ως αντικείμενο τη συμβατότητα με την οδηγία αυτή εθνικών απαιτήσεων, συμπεριλαμβανομένων των εδαφικών και ποσοτικών περιορισμών που επιβάλλονται γενικότερα στους παρόχους υπηρεσιών. Ωστόσο, είναι σαφές ότι οι εν λόγω διατάξεις σε κάποιον βαθμό αλληλοεπικαλύπτονται. Πράγματι, το Δικαστήριο έχει κρίνει, κατ’ ουσίαν, ότι ένα «σύστημα χορήγησης άδειας» το οποίο επιβάλλει «εδαφικό περιορισμό» στους παρόχους υπηρεσιών που επιδιώκουν να επιτύχουν την εγκατάσταση της οικονομικής τους δραστηριότητας και αντιβαίνει στο άρθρο 15, παράγραφος 3, της εν λόγω οδηγίας, αποκλείεται επίσης από το άρθρο 10, παράγραφος 4, της εν λόγω οδηγίας ( 57 ), και αντιστρόφως.

63.

Εν προκειμένω, οι μετέχοντες στη διαδικασία και οι ενδιαφερόμενοι επικέντρωσαν τις παρατηρήσεις τους και τα υπομνήματά τους στο κατά πόσον μέτρο όπως το επίμαχο στην υπόθεση της κύριας δίκης συνάδει με το άρθρο 15, παράγραφος 3, της οδηγίας για τις υπηρεσίες. Ως εκ τούτου, στις ενότητες που ακολουθούν, θα εστιάσω στο κατά πόσον το εν λόγω μέτρο συμμορφώνεται ή όχι με τις προϋποθέσεις της εν λόγω διατάξεως.

64.

Συναφώς, θα εκθέσω καταρχάς τους λόγους για τους οποίους εκτιμώ ότι το μέτρο αυτό συνιστά περιορισμό της ελευθερίας εγκαταστάσεως κατά την έννοια του άρθρου 15, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της εν λόγω οδηγίας (1). Εν συνεχεία, θα εξετάσω αν ένας τέτοιος περιορισμός i) δεν εισάγει δυσμενείς διακρίσεις, ii), δικαιολογείται από «επιτακτικό λόγο δημόσιου συμφέροντος» και iii) είναι αναλογικός, σύμφωνα με τις τρεις προϋποθέσεις που επιβάλλει το άρθρο 15, παράγραφος 3, της οδηγίας για τις υπηρεσίες. Θα εξηγήσω γιατί, κατά τη γνώμη μου, υπάρχουν λόγοι για τους οποίους αμφιβάλλω για το κατά πόσον το εν λόγω μέτρο πληροί την προϋπόθεση «περί αναλογικότητας» (2). Θα διατυπώσω επίσης συνοπτικά τις σκέψεις μου σχετικά με το γεγονός ότι τα επίμαχα μαθήματα φέρουν τα χαρακτηριστικά ΥΓΟΣ (3).

65.

Για να εκτιμηθεί η συμβατότητα μέτρου όπως το επίμαχο στην υπόθεση της κύριας δίκης, υπό το πρίσμα των κριτηρίων του άρθρου 15, παράγραφος 3, της οδηγίας για τις υπηρεσίες, πρέπει, καταρχάς, να εξακριβωθεί αν το εν λόγω μέτρο εμπίπτει σε κάποια από τις κατηγορίες «απαιτήσεων» που απαριθμούνται στο άρθρο 15, παράγραφος 2, της οδηγίας αυτής, υπό το πρίσμα του άρθρου 4, παράγραφος 7, το οποίο, μεταξύ άλλων, ορίζει ότι «κάθε υποχρέωση, απαγόρευση, προϋπόθεση ή όριο που προβλέπεται στις νομοθετικές, κανονιστικές ή διοικητικές διατάξεις των κρατών μελών ή προκύπτει από τη νομολογία» νοείται ως «υποχρέωση» για τους σκοπούς της οδηγίας για τις υπηρεσίες.

66.

Βάσει των στοιχείων της δικογραφίας, φρονώ ότι η κύρια επίκριση που διατυπώνει η AUDICA όσον αφορά το επίμαχο στην υπόθεση της κύριας δίκης μέτρο δεν αφορά αποκλειστικά το γεγονός ότι οι επίμαχες συμβάσεις παροχής υπηρεσιών πρέπει να ανατίθενται κατά παραχώρηση δημόσιας υπηρεσίας· αντιθέτως αφορά κυρίως το γεγονός ότι επιτρέπεται σε έναν μόνον παραχωρησιούχο να παρέχει τις επίμαχες υπηρεσίες σε καθεμία από τις πέντε γεωγραφικές ζώνες στις οποίες έχει προηγουμένως διαιρεθεί η εθνική επικράτεια (εξαιρουμένης της Καταλονίας και της Χώρας των Βάσκων).

67.

Συναφώς, επισημαίνω ότι το άρθρο 15, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας για τις υπηρεσίες χαρακτηρίζει ρητώς τους «ποσοτικούς ή εδαφικούς περιορισμούς» κατά την άσκηση δραστηριότητας ως «απαιτήσεις» κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 7, της εν λόγω οδηγίας οι οποίες θίγουν την ελευθερία εγκαταστάσεως των παρόχων υπηρεσιών ( 58 ).

68.

Όπως διευκρινίζει η ως άνω διάταξη, οι εν λόγω περιορισμοί υφίστανται, μεταξύ άλλων, όταν εθνικό μέτρο επιβάλλει όρια ως προς τον αριθμό των οικονομικών φορέων στους οποίους επιτρέπεται να εγκατασταθούν σε συγκεκριμένο κράτος μέλος (ή σε συγκεκριμένη περιοχή εντός κράτους μέλους) (ποσοτικοί περιορισμοί) ή όταν επιβάλλει την τήρηση ελάχιστης γεωγραφικής αποστάσεως μεταξύ παρόχων υπηρεσιών (εδαφικοί περιορισμοί) ( 59 ). Το Δικαστήριο έχει διευκρινίσει ότι ένας «εδαφικός περιορισμός» υφίσταται επίσης στην περίπτωση κατά την οποία εθνική ρύθμιση περιορίζει, στο σύνολό της, την άδεια ασκήσεως επαγγέλματος σε συγκεκριμένη γεωγραφική περιοχή ( 60 ) ή παρεμποδίζει την άσκηση του επαγγέλματος σε ορισμένες γεωγραφικές ζώνες ( 61 ).

69.

Εν προκειμένω, το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει (και όλοι οι μετέχοντες στη διαδικασία και οι ενδιαφερόμενοι συμφωνούν) ότι, δυνάμει του επίμαχου στην υπόθεση της κύριας δίκης μέτρου, η ισπανική επικράτεια (πλην της Καταλονίας και της Χώρας των Βάσκων) έχει διαιρεθεί σε πέντε ζώνες, σε καθεμία εκ των οποίων ένας μόνον οικονομικός φορέας (ο ανάδοχος στη διαδικασία παραχωρήσεως δημοσίων υπηρεσιών) έχει λάβει άδεια να παρέχει μαθήματα ευαισθητοποίησης ως προς την οδική ασφάλεια και επανεκπαίδευσης ( 62 ). Ο εν λόγω φορέας ελέγχει κατ’ αποκλειστικότητα την περιοχή ως προς την οποία του έχει παραχωρηθεί δημόσια υπηρεσία, ενώ κατ’ ουσίαν απαγορεύεται στους λοιπούς παρόχους να παρέχουν τις επίμαχες υπηρεσίες εντός της ίδιας ζώνης.

70.

Ακόμη και αν μέτρο όπως το επίμαχο στην υπόθεση της κύριας δίκης δεν εμποδίζει έναν πάροχο υπηρεσιών να μετάσχει στη διαδικασία αναθέσεως συμβάσεων παραχωρήσεως για την παροχή μαθημάτων ευαισθητοποίησης ως προς την οδική ασφάλεια και επανεκπαίδευσης στην αγορά, δεν παύει να περιορίζει το πόσοι πάροχοι υπηρεσιών μπορούν να ασκήσουν το εν λόγω δικαίωμα (ένας σε κάθε μία από τις πέντε καθορισθείσες προηγουμένως γεωγραφικές ζώνες) και το πού.

71.

Επομένως, το εν λόγω μέτρο συνιστά, κατά τη γνώμη μου, τόσο ποσοτικό όσο και εδαφικό περιορισμό κατά την έννοια του άρθρου 15, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας για τις υπηρεσίες ( 63 ). Ως εκ τούτου, περιορίζει την ελευθερία εγκαταστάσεως και είναι επιτρεπτό μόνον εφόσον πληροί τις προϋποθέσεις που προβλέπονται στο άρθρο 15, παράγραφος 3, της εν λόγω οδηγίας, ζήτημα το οποίο θα εξετάσω ευθύς αμέσως.

72.

Το άρθρο 15, παράγραφος 3, της οδηγίας για τις υπηρεσίες προβλέπει τρεις προϋποθέσεις οι οποίες πρέπει να πληρούνται ώστε να είναι «επιτρεπτός» ένας περιορισμός. Ειδικότερα, η εν λόγω διάταξη απαιτεί ο περιορισμός: i) να μην εισάγει διακρίσεις λόγω ιθαγένειας (άρθρο 15, παράγραφος 3, στοιχείο αʹ), ii) να είναι αναγκαίος (ήτοι, να δικαιολογείται από επιτακτικό λόγο δημόσιου συμφέροντος) (άρθρο 15, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ) και iii) να είναι αναλογικός (άρθρο 15, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ).

73.

Στην υπό κρίση υπόθεση, το ζήτημα αν πληρούνται οι δύο πρώτες προϋποθέσεις δεν φαίνεται να παρουσιάζει ιδιαίτερη δυσχέρεια.

74.

Πράγματι, είναι κατ’ εμέ σαφές, πρώτον, ότι περιορισμός όπως ο επίμαχος στην υπόθεση της κύριας δίκης εφαρμόζεται χωρίς να εισάγει διακρίσεις λόγω ιθαγένειας (άρθρο 15, παράγραφος 3, στοιχείο αʹ) (πρώτη προϋπόθεση).

75.

Δεύτερον, φρονώ ότι ο εν λόγω περιορισμός δικαιολογείται από επιτακτικό λόγο δημόσιου συμφέροντος κατά την έννοια του άρθρου 15, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, της οδηγίας για τις υπηρεσίες, σε συνδυασμό με το άρθρο 4, παράγραφος 8, της ίδιας αυτής οδηγίας (δεύτερη προϋπόθεση).

76.

Συναφώς, επισημαίνω ότι ο δικαιολογητικός λόγος που προέβαλαν οι ισπανικές αρχές ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου για το γεγονός ότι επιτρέπεται σε έναν μόνο φορέα να παρέχει τις επίμαχες υπηρεσίες σε καθεμία από τις καθορισθείσες πέντε γεωγραφικές ζώνες είναι ότι ο εν λόγω περιορισμός είναι αναγκαίος προκειμένου να διασφαλιστεί η παροχή των μαθημάτων ευαισθητοποίησης ως προς την οδική ασφάλεια και επανεκπαίδευσης σε όλη την οικεία εδαφική επικράτεια. Κατά τις ισπανικές αρχές, ένα μέτρο όπως το επίμαχο στην υπόθεση της κύριας δίκης, στον βαθμό που διευκολύνει τη γεωγραφική πρόσβαση στα μαθήματα ευαισθητοποίησης ως προς την οδική ασφάλεια και επανεκπαίδευσης, συμβάλλει στην αποτελεσματική εκπαίδευση των οδηγών που διέπραξαν τροχαίες παραβάσεις. Ως εκ τούτου, γενικώς, ενισχύει την οδική ασφάλεια.

77.

Δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 8, της οδηγίας για τις υπηρεσίες, σε συνδυασμό με την αιτιολογική σκέψη 40 της εν λόγω οδηγίας, η «οδική ασφάλεια» συγκαταλέγεται στους επιτακτικούς λόγους δημόσιου συμφέροντος που μπορούν να δικαιολογήσουν περιορισμούς στην ελευθερία εγκαταστάσεως. Επομένως, κατά τη γνώμη μου, μέτρο όπως το επίμαχο στην υπόθεση της κύριας δίκης, σκοπός του οποίου είναι η βελτίωση της οδικής ασφάλειας, πληροί τη δεύτερη προϋπόθεση που προβλέπεται στο άρθρο 15, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, της εν λόγω οδηγίας.

78.

Μεγαλύτερη δυσκολία παρουσιάζει το ζήτημα αν το εν λόγω μέτρο πληροί την τρίτη προϋπόθεση (αυτή που επιβάλλει το άρθρο 15, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, της οδηγίας για τις υπηρεσίες –την αναλογικότητα). Συναφώς, υπενθυμίζω ότι, για να συντρέχει η εν λόγω προϋπόθεση, πρέπει να πληρούνται δύο απαιτήσεις. Πρώτον, το μέτρο πρέπει να είναι πρόσφορο, δηλαδή, κατά το γράμμα του άρθρου 15, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, της οδηγίας για τις υπηρεσίες, να είναι κατάλληλο για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού. Δεύτερον, το μέτρο πρέπει να μην υπερβαίνει το όριο που είναι αναγκαίο για την επίτευξη του σκοπού. Αν υπάρχει δυνατότητα επιλογής μεταξύ διαφόρων μέτρων που καθιστούν δυνατή την επίτευξη του εν λόγω σκοπού, το μέσο που θα επιλεγεί πρέπει να είναι το λιγότερο περιοριστικό της ελευθερίας εγκαταστάσεως που εγγυάται η οδηγία ( 64 ).

79.

Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, εναπόκειται εν τέλει στο εθνικό δικαστήριο, που είναι το μόνο αρμόδιο να εκτιμήσει τα πραγματικά περιστατικά της διαφοράς της κύριας δίκης, να εξακριβώσει αν ένα μέτρο πληροί τις εν λόγω δύο απαιτήσεις ( 65 ). Πάντως, προκειμένου να δώσει χρήσιμες απαντήσεις στο αιτούν δικαστήριο, το Δικαστήριο μπορεί να παράσχει, με βάση τη δικογραφία της κύριας δίκης καθώς και τις γραπτές και προφορικές παρατηρήσεις που του υποβλήθηκαν, στοιχεία που θα επιτρέψουν στο αιτούν δικαστήριο να αποφανθεί ( 66 ).

80.

Όσον αφορά την πρώτη απαίτηση, υπενθυμίζω ότι το Δικαστήριο έχει επανειλημμένως διαπιστώσει ότι μέτρα που συνιστούν εδαφικό περιορισμό είναι κατάλληλα για τη διασφάλιση της επιτεύξεως του επιδιωκόμενου σκοπού, όταν σκοπός τους είναι η προσαρμογή στις ανάγκες του πληθυσμού, η κάλυψη του συνόλου του εδάφους ή το να ληφθούν υπόψη γεωγραφικά απομονωμένες ή άλλες προβληματικές περιοχές ( 67 ).

81.

Υπό το πρίσμα της εν λόγω νομολογίας, συμφωνώ με τη CNAE κ.λπ. και την Ισπανική Κυβέρνηση ότι, στον βαθμό που μέτρο όπως το επίμαχο στην υπόθεση της κύριας δίκης εγγυάται ότι υφίσταται ένας τουλάχιστον οικονομικός φορέας αρμόδιος για την άσκηση της εν λόγω δραστηριότητας σε καθεμία εκ των πέντε ζωνών σε ολόκληρη την οικεία επικράτεια, συμβάλλει στη διασφάλιση του ότι οι οδηγοί διαθέτουν πρόσβαση σε κέντρα εκπαιδεύσεως σε ολόκληρη την οικεία επικράτεια, συμπεριλαμβανομένων των ζωνών εκείνων που είναι προβληματικές ή λιγότερο ελκυστικές. Επομένως το εν λόγω μέτρο είναι κατάλληλο για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού (ο οποίος συνίσταται στη βελτίωση της «οδικής ασφάλειας» διά της διευκολύνσεως της προσβάσεως στα κέντρα επανεκπαίδευσης των οδηγών στην άδεια οδήγησης των οποίων έχουν εγγραφεί βαθμοί ποινής).

82.

Ωστόσο, όσον αφορά τη δεύτερη απαίτηση (ήτοι, το ζήτημα αν μέτρο όπως το επίμαχο στην υπόθεση της κύριας δίκης βαίνει πέραν του αναγκαίου για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού), οφείλω, πάντως, να παραδεχθώ ότι διατηρώ αμφιβολίες.

83.

Πράγματι, στο πλαίσιο της διαφοράς της κύριας δίκης, ολόκληρη η ισπανική επικράτεια, πλην της Καταλονίας και της Χώρας των Βάσκων, διαιρείται σε πέντε μόνον ζώνες. Σε κάθε μία από τις ζώνες αυτές μπορεί να υπάρχει ένας μόνον πάροχος υπηρεσιών. Γενικά, τούτο σημαίνει ότι τις επίμαχες υπηρεσίες μπορούν να παράσχουν πέντε πάροχοι κατ’ ανώτατο όριο.

84.

Κατά τη γνώμη μου, πρόκειται για έναν αρκετά σημαντικό περιορισμό στον αριθμό των παρόχων υπηρεσιών, ενώ δεν είναι σαφές με ποιον τρόπο η διαίρεση της οικείας επικράτειας σε πέντε μόνον (μεγάλες) ζώνες αποτελεί το λιγότερο περιοριστικό μέσο για τη διασφάλιση κατάλληλης γεωγραφικής κατανομής των κέντρων επανεκπαίδευσης. Πράγματι, ελλείψει πρόσθετων απαιτήσεων όσον αφορά, μεταξύ άλλων, την ελάχιστη ή μέγιστη γεωγραφική απόσταση μεταξύ δύο κέντρων ή τον αριθμό των κέντρων που πρέπει να λειτουργούν ανάλογα με το μέγεθος του πληθυσμού, είναι απολύτως δυνατό, κατά τη γνώμη μου, κάθε παραχωρησιούχος να παρέχει τις επίμαχες υπηρεσίες μόνο στα πλέον προσοδοφόρα τμήματα της ζώνης που έχει κατανεμηθεί σε αυτόν, αποκλειομένων των λιγότερο ελκυστικών τμημάτων της ίδιας ζώνης.

85.

Από τη δικογραφία και, ειδικότερα, από τις γραπτές παρατηρήσεις της AUDICA αντιλαμβάνομαι ότι τα έγγραφα και η συγγραφή υποχρεώσεων του διαγωνισμού (cahier des charges) περιέχουν πράγματι τέτοιες πρόσθετες προϋποθέσεις, όσον αφορά, μεταξύ άλλων, τον αριθμό των κέντρων που πρέπει να ιδρυθούν σε κάθε ζώνη ανάλογα με το μέγεθος του πληθυσμού. Φρονώ ότι οι εν λόγω προϋποθέσεις, και όχι η διαίρεση της οικείας περιοχής σε πέντε ζώνες και ο αντίστοιχος περιορισμός του αριθμού των παρόχων υπηρεσιών, είναι που εμποδίζουν τους οικονομικούς φορείς να επικεντρώσουν τη δραστηριότητά τους αποκλειστικά σε περιοχές που κρίνουν ελκυστικές προς όφελος των κατοίκων των ζωνών αυτών και εις βάρος των κατοίκων των λιγότερο ελκυστικών περιοχών, οι οποίοι έχουν μικρότερη πρόσβαση στις εν λόγω υπηρεσίες ( 68 ).

86.

Γενικά, φρονώ ότι, αν η οικεία περιοχή διαιρούνταν σε μεγαλύτερο αριθμό (μικρότερων) γεωγραφικών ζωνών (περισσότερων από πέντε), τούτο όχι μόνον θα εξασφάλιζε επαρκή πρόσβαση στα μαθήματα ευαισθητοποίησης ως προς την οδική ασφάλεια και επανεκπαίδευσης στην οικεία περιοχή, αλλά επιπλέον θα έδινε αυτοδικαίως τη δυνατότητα σε μεγαλύτερο αριθμό παραχωρησιούχων δημόσιας υπηρεσίας να παράσχουν τις επίμαχες υπηρεσίες σε ολόκληρη την εν λόγω περιοχή. Κατά συνέπεια, φρονώ ότι υφίστανται λιγότερο περιοριστικά μέτρα ικανά να διασφαλίσουν την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού γενικού συμφέροντος, κατά την έννοια του άρθρου 15, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, της οδηγίας για τις υπηρεσίες.

87.

Κατόπιν των ανωτέρω εκτιμήσεων, φρονώ ότι ένα μέτρο όπως το επίμαχο στην υπόθεση της κύριας δίκης δεν πληροί την τρίτη προϋπόθεση που προβλέπει το άρθρο 15, παράγραφος 3, της οδηγίας για τις υπηρεσίες, καθόσον βαίνει πέραν αυτού που είναι αναγκαίο για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού.

88.

Επομένως, κατά τη γνώμη μου, το εν λόγω μέτρο πρέπει να κηρυχθεί ασυμβίβαστο με την ως άνω διάταξη της οδηγίας για τις υπηρεσίες. Λαμβανομένων υπόψη των εκτιμήσεων που ανέπτυξα στο σημείο 62 των παρουσών προτάσεων, φρονώ ότι το εν λόγω μέτρο απαγορεύεται επίσης από το άρθρο 10, παράγραφος 4, της ίδιας οδηγίας.

89.

Έχοντας καταλήξει στο ως άνω συμπέρασμα, οφείλω να τονίσω ότι, κατά τη γνώμη μου, δεν χρειάζεται να φτάσουμε στο σημείο να θεωρήσουμε ότι οι επίμαχες υπηρεσίες δεν θα πρέπει να παρέχονται κατά παραχώρηση δημόσιας υπηρεσίας. Πράγματι, κατ’ εμέ, είναι δυνατόν να διατηρηθεί σε ισχύ η υποχρέωση αναθέσεως των οικείων συμβάσεων κατά παραχώρηση δημόσιας υπηρεσίας ως βασική αρχή, ενώ συγχρόνως θα παρέχεται η δυνατότητα σε περισσότερους παραχωρησιούχους να ασκούν την εν λόγω δραστηριότητα.

90.

Ειδικότερα, φρονώ ότι, αντιθέτως προς όσα υποστηρίζει η AUDICA, το νομικό πλαίσιο που θεσπίστηκε για την παροχή των επίμαχων μαθημάτων δεν πρέπει να είναι παρόμοιο με εκείνο που ισχύει για τα μαθήματα εξ αρχής αποκτήσεως άδειας οδήγησης, το οποίο υπόκειται μεν σε σύστημα χορηγήσεως αδείας, αλλά όχι σε παραχώρηση δημόσιας υπηρεσίας.

91.

Συναφώς, μπορώ να δεχθώ τα επιχειρήματα που προέβαλε η Ισπανική Κυβέρνηση για να εξηγήσει γιατί οι δύο αυτές δραστηριότητες πρέπει να τύχουν διαφορετικής μεταχειρίσεως. Η Ισπανική Κυβέρνηση υποστηρίζει (κατά τη γνώμη μου, πειστικά) ότι τα μαθήματα που παρέχονται με σκοπό την απόκτηση άδειας οδήγησης διαφέρουν από δύο απόψεις από εκείνα που αποσκοπούν στην διαγραφή βαθμών ποινής από την άδεια οδήγησης: πρώτον, δεν απευθύνονται σε πρόσωπα που έχουν διαπράξει τροχαίες παραβάσεις και, δεύτερον, πραγματοποιούνται ενόψει εξετάσεων που διοργανώνονται απευθείας από τις αρμόδιες δημόσιες αρχές, πράγμα που σημαίνει ότι οι εν λόγω αρχές μπορούν, σε κάθε περίπτωση, να ασκούν τον έλεγχό τους όσον αφορά τη χορήγηση ή μη της άδειας οδήγησης. Αντίστοιχη εξέταση δεν υφίσταται για τη διαγραφή βαθμών ποινής που εγγράφονται συνεπεία διαπράξεως τροχαίων παραβάσεων στην άδεια οδήγησης. Για τον λόγο αυτό πρέπει να ασκείται μεγαλύτερος έλεγχος από τις δημόσιες αρχές επί της παροχής των οικείων μαθημάτων.

92.

Προσθέτω ότι, εν πάση περιπτώσει, ο τρόπος με τον οποίο μπορούν να οργανωθούν δύο διαφορετικές υπηρεσίες στο έδαφος κράτους μέλους, κατά τη γνώμη μου, αφορά κατά κύριο λόγο τη συνοχή της εθνικής νομοθεσίας. Αντιθέτως, δεν αποτελεί καθοριστικό παράγοντα για τη συμβατότητα ή μη μέτρου που αφορά τη μία μόνο από τις εν λόγω δύο υπηρεσίες με τις προϋποθέσεις που θέτει το άρθρο 15, παράγραφος 3, της οδηγίας για τις υπηρεσίες.

93.

Ως τελική παρατήρηση, θα ήθελα να εξηγήσω γιατί φρονώ ότι το γεγονός ότι η παροχή των επίμαχων μαθημάτων μπορεί να χαρακτηριστεί ως ΥΓΟΣ, κατά την έννοια του άρθρου 14 και του άρθρου 106, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ ( 69 ), δεν επηρεάζει το συμπέρασμα στο οποίο μόλις κατέληξα όσον αφορά τη συμβατότητα μέτρου όπως το επίμαχο στην υπόθεση της κύριας δίκης με το άρθρο 15, παράγραφος 3, της οδηγίας για τις υπηρεσίες.

94.

Ως προς το σημείο αυτό, υπενθυμίζω, πρώτον, ότι, στο πλαίσιο της οδηγίας για τις υπηρεσίες, οι υπηρεσίες μπορούν να θεωρηθούν ΥΓΟΣ μόνον αν παρέχονται κατ’ εφαρμογήν «ειδικής αποστολής δημόσιου συμφέροντος που ανατίθεται στον πάροχο από το οικείο κράτος μέλος» ( 70 ). Το βάρος αποδείξεως της υπάρξεως της εν λόγω «ειδικής αποστολής» φέρουν τα κράτη μέλη. Πράγματι, τα κράτη μέλη διαθέτουν ευρεία εξουσία εκτιμήσεως για τον καθορισμό του περιεχομένου και της οργανώσεως των ΥΓΟΣ τους, λαμβάνοντας ιδίως υπόψη σκοπούς που προσιδιάζουν στην εθνική τους πολιτική ( 71 ).

95.

Δεύτερον, επισημαίνω ότι, αν τα εθνικά δικαστήρια έκριναν ότι η παροχή των επίμαχων μαθημάτων συνιστά ΥΓΟΣ, τότε οι εν λόγω υπηρεσίες θα ενέπιπταν στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 15, παράγραφος 4, της οδηγίας για τις υπηρεσίες ( 72 ), οπότε η συμβατότητα του επίμαχου στην υπόθεση της κύριας δίκης μέτρου με το δίκαιο της Ένωσης θα έπρεπε να αξιολογηθεί με βάση τον ειδικό κανόνα που περιέχεται στην εν λόγω διάταξη.

96.

Ο εν λόγω ειδικός κανόνας ορίζει, κατ’ ουσίαν, ότι οι διατάξεις του άρθρου 15, παράγραφοι 1 έως 3, της εν λόγω οδηγίας εφαρμόζονται στη νομοθεσία που διέπει τις ΥΓΟΣ μόνο στο μέτρο που τούτο δεν παρακωλύει νομικά ή στην πράξη την εκτέλεση της συγκεκριμένης αποστολής που τους έχει ανατεθεί ( 73 ).

97.

Το Δικαστήριο διευκρίνισε ότι από το ίδιο το γράμμα της εν λόγω διατάξεως προκύπτει ότι οι ΥΓΟΣ δεν εξαιρούνται αυτομάτως από το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 15 της οδηγίας για τις υπηρεσίες ( 74 ). Εντούτοις, έκρινε επίσης ότι, όταν έχει εφαρμογή η τέταρτη παράγραφος της εν λόγω διατάξεως, οι τρεις πρώτες παράγραφοι της ίδιας διατάξεως πρέπει να νοούνται υπό την έννοια ότι δεν αντιτίθενται στην επιβολή από εθνικό μέτρο περιορισμού σε ΥΓΟΣ, αν ο περιορισμός αυτός είναι, i) αναγκαίος για την εκπλήρωση της ιδιαίτερης αποστολής υπό οικονομικώς βιώσιμες συνθήκες και, ii) ανάλογος προς την εκπλήρωση της εν λόγω αποστολής ( 75 ).

98.

Αντιλαμβάνομαι την πρώτη από τις δύο αυτές απαιτήσεις υπό την έννοια ότι οι προϋποθέσεις του άρθρου 15, παράγραφοι 1 έως 3, της οδηγίας για τις υπηρεσίες δεν πρέπει να εφαρμόζονται όταν τούτο εμποδίζει την εκπλήρωση της αποστολής που χαρακτηρίζεται ως ΥΓΟΣ υπό οικονομικώς βιώσιμες συνθήκες.

99.

Στην υπό κρίση υπόθεση, αν διαπιστωνόταν ότι η παροχή των επίμαχων μαθημάτων αποτελεί ΥΓΟΣ, θα εναπέκειτο στο αιτούν δικαστήριο να διενεργήσει την εν λόγω εκτίμηση. Τούτου λεχθέντος, τείνω να συμφωνήσω με την Τσεχική Κυβέρνηση ότι η εφαρμογή του άρθρου 15, παράγραφοι 1 έως 3, της οδηγίας για τις υπηρεσίες εν προκειμένω δεν παρακωλύει την εκτέλεση της συγκεκριμένης αποστολής που έχει ανατεθεί στο πλαίσιο της διαφοράς της κύριας δίκης.

100.

Πράγματι, όπως επισήμανα στο σημείο 86 των παρουσών προτάσεων, φρονώ ότι η διαίρεση της οικείας επικράτειας σε μεγαλύτερο αριθμό (μικρότερων) ζωνών από τις πέντε υφιστάμενες γεωγραφικές ζώνες (πράγμα το οποίο θα μπορούσε ενδεχομένως να οδηγήσει σε αντιστοίχως μεγαλύτερο αριθμό παραχωρησιούχων σε ολόκληρη την έκταση της οικείας επικράτειας) θα συνέβαλλε πράγματι στη διευκόλυνση της παροχής των επίμαχων υπηρεσιών σε λιγότερο ελκυστικές περιοχές. Καταλήγω επομένως στο συμπέρασμα ότι η εδαφική κατανομή και ο ποσοτικός περιορισμός που επιβάλλεται από μέτρο όπως το επίμαχο στην υπόθεση της κύριας δίκης δεν αποτελούν αναγκαία μέτρα για την εκπλήρωση της επίμαχης ιδιαίτερης αποστολής υπό οικονομικώς βιώσιμες συνθήκες· κάθε άλλο, μάλιστα.

101.

Κατόπιν των ανωτέρω, είμαι της γνώμης ότι το γεγονός ότι η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης δραστηριότητα μπορεί να χαρακτηριστεί ΥΓΟΣ δεν πρέπει να επηρεάζει με κανέναν τρόπο την εφαρμογή του άρθρου 15, παράγραφοι 1 έως 3, της οδηγίας για τις υπηρεσίες στην υπό κρίση υπόθεση.

102.

Εν κατακλείδι, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στο προδικαστικό ερώτημα που υπέβαλε το Tribunal Supremo (Ανώτατο Δικαστήριο, Ισπανία) ως εξής: