6.3.2014   

HU

Az Európai Unió Hivatalos Lapja

C 67/104

1.1

A két rendeletjavaslat, vagyis a 2013. június 27-i COM(2013) 451 final és COM(2013) 452 final, melyekkel kapcsolatban vélemény készítésére kérték fel az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságot (EGSZB) tárgya az eredetileg ellenőrzéssel történő szabályozási bizottsági eljárásnak alávetett 165 jogalkotási eszköznek csoportosan történő, a felhatalmazáson alapuló jogi aktusokkal kapcsolatos új szabályozás alá vonása.

1.2

Ezt a gyakorlatot az Európai Parlament kérte az Európai Tanács támogatásával annak érdekében, hogy a „komitológia” régi gyakorlatait összeegyeztessék az EUMSZ 290. cikkében szereplő felhatalmazási eljárással.

1.3

Az EGSZB támogatja az Európai Bizottság kezdeményezését, mivel az szükséges az Európai Unió jogi forrásainak biztonsága szempontjából, valamint az egyszerűsítés és a hatékonyság célkitűzését követi.

1.4

Az EGSZB emlékeztet a felhatalmazási eljárással kapcsolatban nemrég közzétett részletes jelentésére és azt javasolja, hogy azt a jelen vélemény jobb érthetősége érdekében vegyék figyelembe.

1.5

Az említett, 12 különböző területhez tartozó 165 jogi eszköz (rendeletek, irányelvek és határozatok) csoportos kiigazítása számos jogi és gyakorlati természetű kérdést vet fel.

1.6

A felhatalmazási eljárás bizonyos elemei még nem világosak. Meg kell határozni például a „nem alapvető rendelkezések” fogalmát. El kellene végezni a mechanizmus működésének pontos értékelését is.

1.7

Bizonyos jogszabályjavaslatok olyan opciókat tartalmaznak, amelyek nem igazodnak az alapvető jogalkotási aktusokban meghatározott kerethez, és akár azt is előirányozzák, hogy a felhatalmazás határozatlan időre szól, vagy igen rövid határidőt szabnak meg az Európai Parlament vagy a Tanács általi ellenőrzésre.

1.8

Figyelembe véve az általános és egyedi észrevételeket, az EGSZB azt ajánlja az Európai Bizottságnak, hogy a „csoportos kiigazítás” gyakorlatát alakítsa át oly módon, hogy jobban figyelembe veszi az egyes alapvető jogalkotási aktusok sajátosságait.

1.9

Az EGSZB továbbá azt ajánlja a Tanácsnak és a Parlamentnek, hogy a lehető legnagyobb elővigyázatossággal járjanak el, és részletesen értékeljenek minden, a kiigazítás alkalmazási körébe eső jogalkotási aktust.

2.1

A 2009. december 1-jén hatályba lépő Lisszaboni Szerződés különbséget tesz az Európai Bizottságra ruházott, az általános érvényű, valamely jogalkotási aktus nem lényegi elemeit kiegészítő vagy megváltoztató nem jogalkotási aktusok elfogadására vonatkozó hatáskör között, amely az EUMSZ 290. cikkében kerül megemlítésre (felhatalmazási eljárás), illetve az EUMSZ 291. cikkében szereplő végrehajtási aktusok elfogadására vonatkozó hatáskör között (végrehajtási eljárás).

2.2

A kétféle hatáskörre eltérő jogi keret vonatkozik.

2.2.1

A felhatalmazási hatáskör gyakorlása nem kötelező érvényű eszközök által történik:

2.2.1.1

Az EGSZB nemrégiben fogadott el egy részletes tájékoztató jelentést a felhatalmazási eljárásról, melynek olvasata erősen ajánlott a jelen vélemény megértéséhez. (3)

2.2.2

Az EUMSZ 291. cikkében szereplő végrehajtási jogkör gyakorlása jogilag kötelező érvényű eszközök által történik:

2.2.3

Az ellenőrzéssel történő szabályozási bizottsági eljárást az alapvető jogalkotási aktusok „nem alapvető rendelkezéseit” megváltoztató végrehajtási intézkedések elfogadására használták. Ez a „komitológiai határozat” (6) 5a. cikkéhez tartozó megnevezés igen közel áll a felhatalmazáson alapuló jogi aktusok meghatározásához. A felhatalmazáson alapuló aktusok az EUMSZ 290. cikkének meghatározása szerint az Európai Bizottság által elfogadott kvázi jogalkotási aktusok, melyek a „jogalkotási aktusok egyes nem alapvető rendelkezéseit kiegészítik, illetve módosítják”.

2.2.4

Emiatt a hasonlóság miatt 2009. és 2014. között a „komitológiai határozat” 5a. cikke és az ellenőrzéssel történő szabályozási bizottsági eljárás ideiglenesen érvényben marad, mivel az Európai Bizottságnak az a célja, hogy ezt a korlátozott időszakot arra használja, hogy az ellenőrzéssel történő szabályozást tartalmazó létező rendelkezéseket hozzáigazítsa a felhatalmazáson alapuló jogi aktusok rendszeréhez.

2.2.5

Az Európai Parlament „felkérését” (7) követően az Európai Bizottság tehát a Tanács támogatásával (8) elkezdte néhány rendelet, irányelv és határozat kiigazítását.

A „gyűjtőrendeleteknek”, melyekkel kapcsolatban az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságot véleményalkotásra kérték fel, az a célja, hogy e kiigazítást tömbösítve valósítsák meg.

3.1

Az Európai Bizottság két rendeletjavaslatot hozott nyilvánosságra:

Egy harmadik javaslatcsomag még tanulmányozás alatt áll, megjelenésére a közeljövőben lehet számítani.

3.2

Az „egyes jogi aktusokra” vonatkozó javaslat célja, hogy tömbösítve 160 jogalkotási aktust (rendeletet, irányelvet és határozatot) soroljon át az ellenőrzéssel történő szabályozási bizottsági eljárás alkalmazási köréből a felhatalmazási eljáráséba, a következő tizenegy főbb területen:

3.2.1

Indokolásból, a rendeletjavaslatból és egy egyszerű mellékletből áll, amely tartalmazza az érintett jogalkotási aktusok felsorolását, melyek átkerülnek az ellenőrzéssel történő szabályozási bizottsági eljárás alkalmazási köréből a felhatalmazási eljáráséba.

3.3

A „jogérvényesülés területére vonatkozó egyes jogi aktusokat” érintő javaslat külön szöveget alkot, mivel ezek jogalapja szerepel az EUMSZ V. Címében, és nem vonatkoznak minden tagállamra. A Dánia álláspontját tartalmazó 22. jegyzőkönyv 1. és 2. cikke, amely az EUMSZ mellékletében található, megerősíti, hogy ezt a tagállamot nem érinti a javasolt rendelet.

3.3.1

A rendeletjavaslat, amely a jogérvényesülés területére vonatkozó egyes jogi aktusoknak a hozzáigazításáról szól az EUMSZ 290. cikkéhez, a következő öt rendeletre vonatkozik:

4.1

Az Európai Bizottság „gyűjtőrendeleteket” javasol több rendelet, irányelv és határozat csoportos kiigazításával kapcsolatban, ahelyett hogy az összes érintett eszköz esetében rendeletjavaslatot fogadna el.

4.1.1

Az Európai Bizottság 2006-ban, az ellenőrzéssel történő szabályozási bizottsági eljárás bevezetésekor már alkalmazta ezt a módszert. Közleményt adott ki, hogy sürgősséggel jóváhagyasson 25 rendeletet és irányelvet, főként a 2005. március 9-i 2005/1/EK irányelvet, melynek célja „a pénzügyi szolgáltatásokkal foglalkozó bizottságok új szervezeti felépítésének létrehozása”. (9) Idézhetjük itt az Európai Bizottság 2007-es közleményét is, melynek témája egy sor, 4 mellékletben felsorolt jogi aktus hozzáigazítása az ellenőrzéssel történő szabályozási bizottsági eljáráshoz. (10) Az EGSZB ezzel kapcsolatban megjegyzéseket és ajánlásokat tett. (11)

4.1.2

Az Európai Bizottság még soha sem végzett ilyen mértékű kiigazítást.

4.1.3

Az EGSZB megállapítja, hogy a rendeletjavaslatok jól illusztrálják az Európai Bizottság hatókörének kiterjedését, mivel leírják az európai parlamenti és tanácsi kifogás emelésének hatását, kiterjedését, valamint időtartamát.

4.1.4

Ez a választás érthető az eljárás egyszerűsítésének és gyorsaságának szempontjából, azonban számos kérdést vet fel.

4.2

A két rendeletjavaslat 2. cikke szerint jelen esetben „a felhatalmazáson alapuló jogi aktusok elfogadására vonatkozó felhatalmazás határozatlan időre szól”.

4.2.1

Az EGSZB emlékeztet arra, hogy az EUMSZ 290. cikke szerint az alapvető jogi aktusban kifejezetten meg kell határozni a felhatalmazás időtartamát, és hogy eleddig, néhány ritka kivételtől eltekintve, a felhatalmazás elvileg határozott időtartamra szólt, amely esetlegesen megújítható egy, a felhatalmazás végrehajtásáról szóló jelentés segítségével.

4.2.2

Kiemeli, hogy bár az Európai Bizottság előnyben részesíti a határozatlan idejű megbízásokat, (12) az Európai Parlament nem osztja ezt a véleményt. (13) Emellett a „gyűjtőrendelet-javaslat” megszünteti „az időszaki jelentések kötelezettségét” az alap-jogiaktusokban szereplő intézkedések alkalmazásával kapcsolatban. (14)

4.2.3

Az EGSZB ezért felteszi a kérdést, hogy az Európai Bizottság által javasolt kiigazítási irányelvek elmehetnek-e odáig, hogy a felhatalmazás minden esetben határozatlan idejű legyen, függetlenül az érintett területtől.

4.3

Egyébiránt, amint az EGSZB a felhatalmazáson alapuló jogi aktusokra vonatkozó tájékoztató jelentésében pontosította, a felhatalmazás a Tanács és az Európai Parlament ellenőrzése alá tartozik, amelyek bármikor visszavonhatják a felhatalmazást, kifogást emelhetnek az Európai Bizottság által elfogadott felhatalmazáson alapuló jogi aktussal szemben, elvileg az említett felhatalmazáson alapuló jogi aktusnak a Tanács és az Európai Parlament felé történő bejelentését követő két hónapon belül, illetve ugyanezen a két hónapos határidőn belül jelezhetik az Európai Bizottságnak, hogy nem szándékoznak kifogást emelni. Ez a két hónapos elvi határidő az Európai Parlament vagy a Tanács kérésére meghosszabbítható.

4.3.1

A „komitológiai határozat” 5a. cikkének (3)–(6). bekezdése különböző határidők komplex rendszerét írta elő attól függően, hogy az Európai Bizottság által tervezett intézkedések összhangban voltak-e vagy sem a bizottság véleményével, 4 hónaptól 2 hónapig terjedően, attól függően, hogy a Tanácsról vagy az Európai Parlamentről van szó.

E „rendes” rendszertől eltérően az 5a. cikk (5) bekezdésének b) pontja úgy rendelkezett, hogy ezeket a határidőket „kivételes esetben és megfelelő indokolással” le lehet rövidíteni a „hatékonyság érdekében”, ugyanakkor nem határozott meg pontos időkeretet.

Ezen túlmenően a (6) bekezdés kötelező jellegű speciális egy hónapos határidejű rendszert írt elő előzőleg az alap-jogiaktusban, olyan konkrét esetekben, amikor a rendes rendszert nem lehetne „rendkívüli sürgős esetben” alkalmazni.

4.3.2

A számos jogi aktusnak az EUMSZ 290. cikkének megfelelő kiigazítására vonatkozó rendeletjavaslat 2. cikkének (6) bekezdése utal erre az eltérésre való lehetőségre, de csupán úgy rendelkezik, hogy a felhatalmazáson alapuló jogi aktus ellenzésére a Tanács és az Európai Parlament rendelkezésére álló idő „kellően indokolt kivételes esetekben” egy hónapra csökkenthető. (15)

4.3.3

A javasolt új rendszer úgy tűnik, hogy korlátozza a Tanács és az Európai Parlament mozgásterét ellenőrzési hatáskörük gyakorlásában.

4.3.4

Az EGSZB-t különösen érdekli, hogy a Tanácsnak és az Európai Parlamentnek vajon megvan-e a lehetősége arra, hogy ilyen rövid idő alatt hatékonyan gyakorolja ellenőrzési hatáskörét a 165 felhatalmazáson alapuló jogi aktus felett.

4.4

Az EGSZB emlékeztet arra, hogy amint azt a tájékoztató jelentésében is kiemelte, a felhatalmazási eljárás a Tanács és az Európai Parlament által közösen elfogadott jogalkotási aktusokban előírt „nem alapvető” elemekre vonatkozó felhatalmazáson alapuló jogi aktusok elfogadására irányul.

4.4.1

A javasolt európai bizottsági rendelet tizenkét különböző területre vonatkozik.

4.4.2

Mivel a felhatalmazáson alapuló jogi aktusok pontos jogi természete meglehetősen homályos, és a rendelettervezetek által érintett területek legalább olyan kiterjedtek, mint érzékenyek, megkérdőjelezhetjük – amint azt lentebb kifejtjük majd – egyes intézkedések „nem alapvető” jellegét.

4.4.3

Ezen túlmenően a „nem alapvető intézkedés” fogalmát a Bíróság az adott területektől függően eltérő módon értelmezi. 2012. szeptember 5-én például az Európai Unió Bíróságának nagytanácsa elismerte, hogy a személyek alapvető jogaival kapcsolatos ügyek a jogalkotó előjogai közé tartoznak, ennélfogva soha nem képezhetik az Európai Bizottság felhatalmazási hatáskörének tárgyát. (16)

4.4.4

Egyébiránt az EU Bíróságának még nem volt alkalma arra, hogy nyilatkozzon az Európai Bizottság átruházott hatáskörének végrehajtásáról mint olyanról. Csak egy úgynevezett „biocidok” ügyben kapott, első ízben, egy megsemmisítés iránti keresetet, melyet az Európai Bizottság nyújtott be a Parlament és a Tanács 2012. május 22-i 528/2012. sz. (EU) rendelete 80. cikkének (1) bekezdése ellen. (17)

Mivel a keresetet 2012. szeptember 19-én nyújtották be, a Bíróságnak legkorábban 2013 végén/2014 elején határoznia kell, miután meghallgatta a főtanácsnok összegzését.

5.1

Az ebben a véleményben vizsgált javaslatok többségében az Európai Bizottság megfelelően és ésszerűen hozzáigazítja az ellenőrzéssel történő szabályozási bizottsági eljárást a felhatalmazáson alapuló jogi aktusok rendszeréhez az EUMSZ 290. cikke értelmében. Bizonyos helyzetek azonban kétségeket és különleges problémákat vetnek fel.

5.2

Az érintett jogi eszközök többsége kifejezett utalást tartalmaz a Tanács 2006. július 17-i határozata, (18) az ún. „komitológiai határozat” 5a. cikkére, amely ellenőrzéssel történő szabályozási bizottsági eljárást vezet be „olyan általános hatályú intézkedések esetében (…), amelyek egy alap-jogiaktus nem alapvető fontosságú elemeinek módosítását szolgálják”. Az 1999. június 28-i határozattal létrehozott rendszer módosítása azonban csupán 2006. július 24-én lépett hatályba.

5.2.1

Így a „kiigazítási” gyakorlat tárgyát képező egyik jogi eszköz sem pontosítja ezen időpont előtt, hogy milyen intézkedésekre vonatkozik az ellenőrzéssel történő szabályozási bizottsági eljárás rendszere. Valójában csak a 2006. júliusi határozattal egészült ki egy új (2) bekezdéssel az 1999. júniusi határozat 2. cikke. Ez írja elő először, hogy egy alap-jogiaktus olyan általános hatályú intézkedések elfogadásáról rendelkezik, amelyek e jogi aktus nem alapvető fontosságú elemeinek módosítását szolgálják.

5.2.2

Mindezek a jogalkotási aktusok tehát csak olyan megfogalmazásokat tartalmaznak (19), mint „a jelen irányelv végrehajtásához szükséges intézkedéseket az 1999. június 28-i 1999/468/EK tanácsi döntésnek megfelelően kell elfogadni”, illetve „a Bizottság munkáját egy bizottság segíti”, és „az e bekezdésre történő hivatkozáskor az 1999/468/EK határozat 5. és 7. cikkét kell alkalmazni, a 8. cikk rendelkezéseire is figyelemmel”.

5.2.3

Az EGSZB emlékeztet arra, hogy az ellenőrzéssel történő szabályozási bizottsági eljárásról a felhatalmazási rendszerre való áttérés miatt megszüntetik az ellenőrzéssel történő szabályozási bizottsági eljárás keretében kért bizottsági véleményeket. Viszont azok megmaradnak az EUMSZ 291. cikkében előírt végrehajtási intézkedések esetében.

5.2.4

Megszünt tehát az alap-jogiaktus „bizonyos elemeinek”„nem alapvető fontosságú” természetét ellenőrző szakasz.

5.2.5

A „komitológiai határozat”-ot megelőző aktusok az Európai Bizottság rendeletre irányuló javaslatához mellékelt listán találhatók. Ezek azonban még azt megelőzően megjelentek, hogy a komitológiai eljárást szisztematizálták volna, lévén az intézkedésekre történő hivatkozások rendkívül bizonytalanok, mint például a „műszaki haladáshoz való hozzáigazítás” esetében (az aeroszoladagolókra vonatkozó 1975. május 20-i irányelv). (20)

5.3

Az 5a. cikk alkalmazási körének meghatározása az egyes alap-jogiaktusok „nem alapvető fontosságú elemei”-re olykor hiányos. Például „az e rendelet nem alapvető fontosságú elemeinek módosítására vonatkozó intézkedések” megfogalmazás a gépjárművek általános biztonságáról szóló 661/2009/EK rendeletben – minden további pontosítás nélkül – nem kielégítő.

5.3.1

Néha az 5a. cikket olyan elemekre alkalmazzák, amelyek „nem alapvető fontosságú” jellege meglehetősen kétséges. Például a következő esetekben:

5.4

A látszólag „nem alapvető fontosságú” intézkedések, mint például az irányelvek mellékleteinek kiigazítása azonban kétségeket ébreszthet azzal kapcsolatban, hogy milyen következményekkel járnak egyes alapvető jogok védelmére nézve.

5.4.1

Példaként említhetjük az alábbiakat:

5.4.2

Kényesebb esetek is vannak, így azok, ahol egy adott tárgy szabályozásának jelentős részét felhatalmazáson alapuló jogi aktusok írják elő, mint például: